空間的發展或演變不能僅就其物理面向來掌握，亦須對其與社會、經濟發展 相互構成（mutually constituted）之關係有所認識（Chen and Shih 2010）。農地 係從土地使用之角度所做的國土類型區分，其發展規劃雖屬農業部門之專屬職 權，並為農業政策的重要組成部分，但就空間範疇或面向而言，其空間相關計畫
（如農地利用綜合規劃計畫）則係空間計畫體系之「空間部門計畫」，其規劃應 與空間部門相協調，以臻國土總體發展之妥適。《農業發展條例》第 9 條，「中 央主管機關為維護農業發展需要，應配合國土計畫之總體發展原則，擬定農業用 地需求總量及可變更農地數量，並定期檢討」即為該觀點的具體展現。職事之故，
農地政策所涉及者並非僅限於農業部門的事務與課題，不能僅考慮單一農業生產 因素或變更使用問題，其擬定往往亦納入「全國經濟發展之需要」及「全國土地 資源之有效利用」等跨部門思維與目標，故而須由「國土規劃、土地利用、環境 保育、農民權益等整體土地資源規劃與開發」之觀點作通盤考量 (林國慶，1994：
16；彭作奎，2000：35)。例如，耕地面積占全國總面積之比例於 1990 年至 2013 年間，由 24.72%降至 22.21%，即可視為前揭相互構成關係之體現，惟其妥適性 則有待進一步探究（農委會，2000：285；2014：179）。基於本研究對個別部門 發展計畫（如農業與經濟部門）如何于空間規劃過程彼此協調之關懷，本章將分 梳農業部門與空間計畫體系互動的制度性安排，作為探討後續科學園區開發爭議 之基礎。爰此，本章行文安排上首先概述戰後台灣農業（地）政策沿革，接著分 析在此等政策脈絡底下農業發展現況或言困境，特別是農地空間之實況，後乃于 第三節詳析《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》此一關鍵法 規，藉以掌握與判讀農業部門之於農地的立場。
第一節 戰後農業（地）政策沿革概述
就公共政策過程而言，一項政策的提出與開展有其特定的時空背景與脈絡可 循，同時受到諸般因素的影響（Falleti and Lynch, 2009）。以台灣的農地政策變 遷為例，其發展更迭除與所處社會情境和國際局勢密切相關外，在不同階段更分 別受到「政治考量、經濟發展、生態保育以及農村社區參與」等重大因素不同程 度的影響（陳恆鈞、詹茗荏，2013）。若從經濟再結構的角度來觀察，台灣的農 業（地）政策大抵上可以 1980 年代末期為界，劃分成前期配合國內整體經濟、
產業發展而調整，以及後期因應貿易自由化與經濟全球化而轉變之別（夏鑄九，
1995；施柏榮，2011）。為能較細緻的理解目前的農業（地）問題，本節旨在分 梳戰後台灣農業（地）政策變遷、演替之過程，並以「營農條件」為考察點，將 此一過程劃分作四大階段：培元復舊、發展的榨取、農建暨調整、以及自由化（詳 表 4-1）。至於「營農條件」所指的係，農地與用水之供給或保全（含污染的排
除），農民所得之類的生活或福祉的保障，以及農村建設之屬的固定資本形成投 臺灣省農地重劃十年計劃方案（1961-1971） 1961 農業生產改進措施、農業政策檢討綱要 1969
加速農業機械化方案 1970
發展榨取
（1953-72）
促進農業生產
壹、培元復舊階段（1945~1953）
從台灣經濟發展歷程而論，學者多將此一時期稱為「戰後恢復期」（the Recovery Period），發展的重點在於戰前建設及產業的復舊，以期恢復原有的生 產力（許松根，2013：8）。當時的農業為國民經濟的主要產業，是勞動力的主 要就業機會所在，複以農業提供糧食之關鍵作用，因此恢復農業生產力以充裕糧 食，乃至于穩定社會秩序，實為執政當局施政的重中之重，無怪乎農政機關稱此 一農業發展階段為「充裕軍糈民食」（行政院農業委員會，1995a：27）。此外，
國共內戰敗退來台的國民黨政府急於建立其在台統治之穩定基礎，如何使台灣鄉 村社會「由政治不安來源蛻變成為維護既存政治、社會體制的保守穩定基礎」，
更是維繫政權的必要環節（蕭新煌，1990：68）。職事之故，國民黨政府乃大力 推動「土地改革」（Land Reform）此一兼具充裕糧食、吸收勞動力及穩定政權 等多重功能之社會、經濟與政治政策。此階段的農業政策圍繞在以「土地改革」
為核心的農地政策，而此等改革則是以揭櫫於憲法第 143 條的「耕者有其田」為 名。由於第一次土地改革（本質上的農地改革）結束於 1953 年的「耕者有其田 政策」，台灣整體經濟自此亦步出戰後的通貨膨脹的「混亂時期」，並展開一系 列的「四年經濟建設計畫」，故而以 1953 年作為階段轉折點。
中華民國憲法第 143 條第 4 項明文，「國家對於土地之分配與整理，應以扶 植『自耕』農及自行使用土地人為原則，並規定其適當經營之面積」，此即往後
「農地農有、農地農用」之農地政策的原型。此次土地改革目標在於創造自耕農，
在 1949 年迄 1953 年間，經歷了「三七五減租」、「公地放領」及「耕者有其田」
三個階段。整體而言，其政策核心在於地權的重分配，改變土地所有權結構，使 自耕地面積占當時耕地總面積的比例由 1948 年的 55.88％，上升至 1953 年的 82.87％（陳誠，1961：79-80）。從減租政策的增加佃農收益效果1以迄地權變革，
激起了農民耕作的高度意願，農地生產力大幅提高，使得此階段農業每年生產平 均成長率高達 10.2％，遠超過 4.7％之人口年平均成長率，且農業生產於 1952 年 恢復到戰前的最高水準（吳同權，2012：20；段承璞，1992：108）。除開農民 耕作意願提升之因外，農業（地）生產力的成長亦肇因於勞動密集的生產方式，
增加土地利用集約度，故而能吸收大量的勞動人口，以 1952 年為例，當時的從 農勞動人口約 164.2 萬，占總勞動人數之 56.1％（毛育剛，2006：3）。用以回 應「充裕軍糈民食」之階段目標的政策，不單包含前揭之「增產」面向，亦有「掌 握糧源穩定糧價」之措施，後者即係建立在不平等交換基礎上的「肥料換穀」政 策，其具體辦法則有《台灣省化學肥料配銷辦法》以及《違反糧食管理治罪條例》
等（廖正宏等，1986：57）。
1 自 1949 年至 1952 年間，佃農收益增加 81％；同期之糧食生產量亦提高了 47％（陳誠，1961：
土地改革不僅影響農業生產與農地所有權，更對鄉村社會結構產生重大衝 擊，亦即自耕農占總農戶數的比率由 1948 年的 33.02％，增加為 1953 年的 51.79
％，同期佃農所占比率則由 36.08％降至 19.82％（陳誠，1961：80），創造出「強 有力的自耕農階層」，加上土地改革帶來的「生活改善」作用，使之成為安定台 灣鄉村社會的中堅力量（廖正宏等，1986：22）。誠如蕭新煌（1990：68）指出 的，自土地改革之後，「家庭農場小農構成了台灣戰後社會結構的重要階級成 分」，其「保守性格」已不易對國家權力產生任何較具體制改變之威脅與抗爭力 量，從而有利於執政當局貫徹其政治意志與政策，例如後續的一系列工業化政策。
貳、發展榨取階段（1953~1972）
相較于戰後恢復期之「追求安定與自給自足」發展目標，本階段則係以實施 1 至 5 期的四年經濟建設計畫，推動「工業化」成長策略為其特徵（經濟建設委 員會，2012：8；笹本武治，1992：17）。此階段可以進一步區分成第 1、2 期四 年經建計畫（1953～1960 年）之「進口替代工業化」時期，以及第 3 至 5 期四 年經建計畫（1961～1972 年）之「出口導向工業化」時期。前者的重心在於開 展以輕工業為主的、面向內銷的產業，以滿足最終消費品的國內需求，減少消費 品進口、促進經濟穩定與改善國際收支；後者的焦點則為積極扶持創匯型產業，
加速經濟成長，使經濟結構由農轉工。值得注意的是，該等工業化背後的發展戰 略思維，乃確立於 1953 年第 1 期四年經建計畫之「以農業培養工業，以工業發 展農業」（黃俊傑，1991：83）；惟因該戰略的後半段未曾認真實踐，其結果對 農業部門而言因此成了「發展的榨取」（developmental squeeze）（廖正宏等，
1986：55、6）。
所謂的「以農業培養工業」或「發展的榨取」，意指將包含勞動力、資金與 土地在內的諸般生產要素，從農業部門擠壓到工業部門。農業部門在上述兩個工 業發展策略中扮演的支持角色分別為：在進口替代時期，農產品外銷得到償付進 口工業生產物資所需的外匯，扶植了國內工業的雛形；出口導向時期則是由農業 提供外銷製造業充分的糧食資源，以及充沛的農村外流勞力（廖正宏等，1986：
55-6）。這樣的「擠壓」策略是由國家權力直接介入和干預經濟活動，在農業與 非農業部門之間創造「極不平衡之交易條件」方能遂行：一方面，將農產品低價 銷售到都市，以降低工業生產之成本，而低價銷售導致農業所得低落，迫使農業 勞動力轉移至工業部門；他方面，以較高價格的工業產品（如肥料、農機）賣到 農村，並透過外加種種課稅之名目（如田賦隨徵教育捐），把農民所得和儲蓄移 轉到農村之外，提供非農業部門發展所需之資本形成（蕭新煌，1990：69）。要 言之，農業部門擔負著糧食供應並穩定工資與物價、工業部門之勞動力來源、工 業產品之消費市場以及工業發展所需資金的經濟使命（吳同權，2012：21）。本 階段之重要政策與措施因此涵蓋了兩個面向，首先是提高農業生產量以製造人力
和物力之「剩餘」（surplus）的部分，其次則是將該等「剩餘」擠壓到非農業部 門的部分。創造剩餘或增產相關的政策主要有「四年經建計畫」、「臺灣省農地 重劃十年計劃方案」、「加速農業機械化方案」及「農業生產改進措施」等，至 於擠壓剩餘的做法則有延續自前階段的「肥料換穀」，以及「低糧價」政策下的
「田賦徵收實物」和以低於市價的「隨賦征購稻穀」。
表 4-2 台灣經濟結構的變化（1953～1972 年） 單位：％
表 4-2 台灣經濟結構的變化（1953～1972 年） 單位：％