規範之操作及執行機制

當 都 市 計 畫 通 盤 檢 討 防 災 規 劃 經 由 標 準 作 業 程 序 作 業 完 成 之 後，可 說 已 完 成 了 都 市 計 畫 中 防 災 規 劃 之 作 業，然 而 一 個 防 災 生 活 圈 之 實 踐 及 完 成 尚 待 後 續 長 年 之 執 行 操 作 及 其 管 制。後 續 之 執 行 機 制 特 別 是 針 對 建 築 基 地（ 公 部 門 或 私 部 門 ）之 管 制 執 行。一 套 有 效 率 之 都 市 計 畫 管 制 執 行 機 制，應 同 時 整 合 於 單 一 之 空 間 管 制 體 系 之 中，即 由 都 市 計 畫 管 制 及 建 築 管 制 整 合 為 一 之 空 間 管 制 規 範。以 下 即 經 由 我 國 大 陸 法 系 之 行 政 法 治 ､我 國 都 市 防 災 可 行 之 規 範 體 系 都 市 防 災 規 範 之 操 作 執 行 機 制 來 探 討 都 市 通 盤 檢 討 中 有 關 防 災 規 劃 作 業 之 管 制 執 行 之 行 政 行 為 。

表 6-4.1 防 災 規 劃 本 土 基 準 試 擬

項 目 設 施 層 級 本 土 基 準 （ 註 1） 日 本 基 準 防 災

生 活 圈

規 劃 以 主 要 計 畫 道 路 作 為 計 畫 區 之 防 災 區 劃 、 火 災 延 燒 防 止 地 帶 、 避 難 動 線 與 救 災 動 線

500公 頃

人 口（ 註 2

）

1000以 下 規 模 30公頃

東 京 都 65 公 頃 防 災

區 劃

（ 1）社 區 性 防 災 區 劃 ： 社區性防災生活圈：生活 圈內以社區居民為基本構 成，以滿足防救災基本需 求為原則。

服 務 半 徑 300m 750m

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第六章 都計通檢防災內容 １２１

第六章 都計通檢防災內容 １２２

一 、 大 陸 法 系 之 行 政 法 制

都市計畫通盤檢討中完成防災生活圈諸元素之規劃後，亦即完成 防災規劃時，其後之執行機制即針對個別建築案例(公私部門)之管制 對象，其執行機制則應併入現行建管機制之中。本防災規劃之執行與 現今都市設計管制規範之執行頗多類似之處，然而現今都市設計審議 制度之中卻仍有許多我國行政法理上適應之障礙，其癥結之來源實來 自於大陸法系與海洋法系立法技術之差異而來。

我國自行憲以來，固然以歷代律法沿革而來之五權憲法之政治架 構，而為獨創之所謂“中華法系”。然究其實，我國之律法制定卻仍 以廣為資本主義國家採用，由以羅馬法為中心融合日耳曼法等而來，

在歐洲大陸發展出的大陸法系為依歸，其法系特徵為：

1、 法律形式：

採成文法典為大陸法系最大特點，法官之判例僅為補充法 律的效力。

2、 司法制度：

大陸法系之訴訟制度採雙軌制；關於民刑訴訟案件由普通法 院審理；行政訴訟則由特設之行政法院審理。

3、 訴訟程序：

採法官審判制，完全由法官論罪科刑，不採英美制由陪審論 罪。

4、 法律的思考：

大陸法系的思考方法，通常以法典的抽象規定為基礎，據此 運用邏輯演繹的推理方式，以求其結論為特色。

5、 法官之任用及職權：

大陸法系之法官與律師分別任用，司法官之職業與律師之業 務亦完全劃分，不容混淆。

我國之法制系統便由上述大陸法系之制度特徵原則建構而成。法 治國家之律法運作便以法律形式､司法制度､訴訟程序､法律思考､

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司考人員任用及職權…等原則而推行。任何違背此共同特徵原則之個 別法律均將承受相當程度的實踐障礙，蓋單一之法律運作不僅只以該 個別法律之條文､主管機關､爭訟程序､法律思考､為其實踐之領域 界限。

例如行政公法中之決議規範及判決可能影響關係人私法中的權 利利益；行政法之主管行政機關，在發生行政措施之爭訟狀況時，僅 為行政訴訟中關係人之一方，此時事實上的主管機關已為司法制度二 元制中另一系統的行政法院審理；訴訟程序更已非該單一行政法所能 規範，而依處理行政救濟之訴願法及行政訴訟法行之。

二、 成文法之行政計畫

所謂行政計畫，係指行政權為一特定公共目的，而設定目標並綜 合提示為達此目標之手段者（鹽野宏,1996,p.189）。而形式意義的法 治國家原則(Prinzip des Rechtsstaats) , 係指國家之公權力應受 法律規範之限制，且其行為是否依法，應受一獨立司法機關之審查（黃 異,1986,p.72）。

為達一都市設計目的之行政作為，應以行政計畫為工具加以規 範，一如都市計畫、國土計畫等。而此一行政行為當然亦應受法律之 限制管轄。

1、 依法行政與職權絕對原則

行政權的依法行政原則世界各國迨多無疑義，而監督權在法院，

在大陸法國家為行政法院，在美國等海洋法國家為普通法院（吳 庚,1973,p.43）。法規規定之職權而不行使，是為廢弛職務；法規所 未規定者，而擅自行使，是逾越權限，皆於法不容（管歐,1985,p.33）

各機關不得任意拋棄職權或將其職權移轉他機關，亦不得將他機 關職權歸於自己，此即職權絕對原則。

職權絕對原則為委任(Delegation)、委託(Mandat）及介入權。

都市設計固較為近似上述委託行為，然在委託內容之法律規範極不明 確（參閱例：台北市都市設計審議委員會設置要點），亦衍生諸多紛 爭。

2、 計畫裁量(Plannungsermessen)：

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“計畫裁量”指法律若規定一機關所擬定之計畫應經他機關（通 常係其上級機關）之核准或核定者，即在授權他機關依其裁量就計畫 之確定（Aufstellung）予以決定（廖義男,1994,p.8）。計畫裁量應 考量下列因素並受拘束：

(1) 具指導拘束作用之上位計畫。

(2) 擬定計畫對達成目標之需要性。

(3) 法律規定之計畫指導原則。

(4) 利益之衡量(Abwägungsgebot)。

在都市設計或防災規劃審議中，不但無法界定此計畫裁量空間之 界限，於審議委員審議過程中，上述考量要素往往無法被顧及甚或根 本遭漠視。

3、 行政契約(Verwaltungsvertrag)

另一都市設計審議相關之情況為：當設計準則以“協商”方式進 行時，因涉準則等法規執行，在公私雙方二關係主體以意思表示達成 合意(Vereinbarung)，必須為行政契約。然而以現階段執行都市設計 審議卻無法合於行政契約之操作，因：(黃異,1986,p.119)

(1) 行政契約係依公法所簽定的契約：契約中應明示是依據某公法之 簽訂者，若法律明定應採其行為（如：行政處分），則應依法律 規範之精神目的。

(2) 行政契約屬要式行為：應具書面形式及簽約者簽名。

都市設計審議制度視為行政契約顯然缺乏公法規定上之依據，其 相關規範事實亦頗難訂定，開發準則協商之合意契約化不但未所聽 聞，而其事實上之運作可能都極其困難，以行政契約規範都市設計事 項是不恰當的。

綜合上述，現階段都市設計審議制度之設計及實務運作上顯然存 在諸多行政法理上之缺失，以下便由此角度推演歸納出調理對策，以 應用於防災規劃之執行機制。

三、都市防災規範體系

我國之都市計畫防災規劃尚在起步階段，針對防災所需之都市計 畫、都市設計及建築之管制亦尚付之闕如，在眾多都市計畫區當中，

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欲達成防災區劃、火災延燒防止地帶之闢建、避難動線之開闢、避難 場所之留設、救災路線之保持、防災據點之形成等目的，勢必將對私 有之建築基地之局部做建築開發上的某種管制。

此種為都市計畫防災目的所作之管制行為，頗類似於為都市計畫 或都市設計目的對私人建築基地所作之建築管制，故其管制體系應以 整合劃一，而此類之都市計畫或都市設計之建築管制則應如前者所 述，規劃管制於同一體系之中，且其管制條文規範及圖文規範之立法 技術方式應此行我國行政法制當中所慣用之大陸法系之立法精神。以 下分就管制工具、管制內容、審議方式等三者，探討台灣都市計畫及 都市設計中建築管制之方式，並嘗試提出一統合現行管制方式各項需 求之規範體系，以達都市計畫防災及其他各領域需求之制度設計。

1、 管制工具

台灣現行都市設計之法源主要來自都市計畫法中相關條文對 於都市計畫之擬定、變更、發布及實施均有詳細規定。與都市形式、

景觀等較具有直接關聯者應屬都市計畫之細部計畫，若說細部計畫 為予單一建築案件最基本最直接影響之空間管制成文規範迨無疑 義。然而，依照以往的實施經驗而論，一般對於規範項目條文顯感 不足，計畫圖說不夠細緻，以致無法更適切表達都市設計目的。亦 即現有都市計劃圖說失之過簡，以至難以作為執行都市設計之依 據，因而必須透過增訂各種設計管制規範，強化既有都市計劃圖說 之管制效果。

2、 管制內容

為了彌補現行都市計劃圖說不足以清楚表達都市設計管制意 旨之缺失，執行單位必須增訂各類管制準則。然而，現行之管制準 則往往出自單一規則，而往往彙整少至數篇，多至二三十篇法源不 同、出處各異之眾多行政命令與增入獎勵內容等共同組成，其內容 大至土地細分規則、土地使用分區管制規則；小者如配置方式、建

第六章 都計通檢防災內容 １２６

築管制、景觀管制、廣告招牌管制等。彙整既有都市設計管制規範 之內容，可概分如下：

（1）開放空間系統

（2）動線系統

（3）景觀計畫

（4）建築物管制

（5）建築景觀計畫

（6）建築附加物及廣告物設置之管制

（7）土地與建築物使用管制

（8）建築環境影響說明規範

（9）建築環境管理維護之規範

3. 都市設計審議制度：

由於都市設計不僅涉及可度量性準則之研擬，也具有非度量性 的評估討論面向，因此，基於維護與創造更加環境品質的目的，個 案審查制也就成為都市設計的慣用手段。以台北市為例，都市設計 審議操作程序係依據「台北市土地使用分區管制規則」第九十五條

由於都市設計不僅涉及可度量性準則之研擬，也具有非度量性 的評估討論面向，因此，基於維護與創造更加環境品質的目的，個 案審查制也就成為都市設計的慣用手段。以台北市為例，都市設計 審議操作程序係依據「台北市土地使用分區管制規則」第九十五條