都市計畫通盤檢討有關防災規劃作業程序及設計準則之研究

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(1)內政部建築研究所專題研究計畫成果報告研究案編號：MOIS882007 總計畫名稱：都市及建築安全防災科技計畫執行期間：87 年 07 月至 88 年 06 月. 都市計畫通盤檢討有關防災規劃作業程序及設計準則之研究. 計畫主持人：陳建忠共同主持人：黃定國黃志弘. 主辦單位：內政部建築研究所中華民國八十八年六月三十日.

(2) 謝誌本研究為內政部建築研究所自辦之都市及建築安全防災科技計畫中，針對都計通檢中有關防災各項課題進行規劃。由建研所防災組陳組長建忠擔任計畫主持，再邀請黃教授定國、黃教授志弘擔任共同主持。. 計畫期間承蕭所長江碧之政策指導、丁副所長育群之研究指導及蔡研究員綽芳，全程參與研究；一同工作夥伴陳清芳、林值億、郭文生、黃建彰等研究助理全力協助，共同完成此研究，謹此致謝。. 在所外蒙台大城鄉所林教授豐田、邱教授昌平；台灣科技大學林教授慶元，及台北市政府都計界前輩柯鄉黨先生、何芳子女士等不吝指導、俾使本研究能更臻於完善，謹此致謝。. 此外，期初審查、其中簡報、期末聯合審查及北區、南區專家學者座談研討會，先後承各專家學者及政府相關單位提出諸多指教與建言，使本研究方向不致於偏差，並使計畫內容更能切合實際（詳附錄），亦在此致謝。. 內政部建築研究所計畫主持人：陳建忠共同主持人：黃定國黃志弘民國八十八年六月. 敬上.

(3) 都市計畫通盤檢討有關防災作業程序及設計準則研擬陳建忠＊. 黃定國＊＊. 黃志弘＊＊＊. 摘要現代都市集中之現象形成都市各類自然及人為災害防治上之重大壓力，近年來國內外各種都市災害不斷發生亦促使國人注重都市防災問題。平行於消防、救災、建築構造、環境保持及產業安全等領域，都市計畫亦為都市防災中之一重要環節。我國都計法令當中，固然明定於通檢實施辦法中有關都市防災規劃之條文規定，然對於其實質內容及作業程序之規範卻仍付闕如﹔本研究即試圖提出在都計通檢中有關防災作業程序及其設計準則，以供日後都計防災規範設計法之作業手冊研擬。文末並嘗試提出防災規劃在都計體系中之執行機制，並釐清都計及其他各都市防災體制職掌間之劃分，以為都計防災作業程序規範化之基礎。. ------------------------------------------------------------＊內政部建築研究所防災組長＊台北科技大學建築系＊華梵大學建築系. 副教授. 副教授.

(4) The Operation Procedure and the Design Coding of the Hazard-Taiwan for Urban Planning. Abstract The urban agglomeration has caused a cnormous pressure on the work for preventing hazards.Parallel to the competences of the five brigade,the architectural construction,the enviromental protection etc.,urban planning counts to the most important fields of the urban hazard prevention. Although the planning of the hazard prevention is acturally regulated in the “Act for the periodic renewal renewal of urban planning”,it is still lack of a clear vegulation for its practical content and operation procedure. The purpose of this study is to propose a proper cperation procedure and desigm coding of the Hazard Taiwan for urban planning,in order to provide a reference for the “Handbook of the working mechanism and the competence separate would be analgsed for the stature fundament of the operation procedure..

(5) 都計通檢防災規劃案. 第一章. 計畫緣起. 本研究為內政部建築研究所整合型研究案”都市及建築防災中長程計畫”其中一項子計畫，其背景可追溯至國內近年在本領域之計畫及方案。 ◆ 83 年行政院災害防救方案 ◆ 83 年建研所都市與建築防災整體研究架構之規劃 ◆ 84 年建研所都市計畫有關都市防災系統規劃之研究 ◆ 84 年營建署都市計畫手冊中都市防災項目 ◆ 85 年營建署營建政策白皮書中都市防災 ◆ 85 年建研所都市計畫防災規劃作業之研究 ◆ 86 年營建署都市計畫作業手冊研究. 另本研究亦完全針對下列都市計畫實務中防災所亟需之作業規範作一補足： 1、都市計畫定期通盤檢討實施辦法第七條規定，都市計畫通盤檢討時必須作防災計畫。 2、目前全國各縣市政府均戮力都市計畫通盤檢討業務，以符地方發展之需 3、現況有關防災計畫在都市計畫中之作業程序及準則規範尚付缺如。. 上述各方案對都市防災或作了政策性的宣示，或對執行細節作了基礎資料及分析之積累；而至本方案中長期計畫中而有其總結劃一，彙整為一實務可行之政策措施之需求。. 第一章計畫緣起. １.

(6) 都計通檢防災規劃案. 第一節. 研究背景與目的. 一、台灣都市計劃之起源與都市防災 1、 1906年嘉義大地震及其市區改正計畫台灣早期之都市計畫之起源源於日據實代之市區改正計畫，最早實施者為台中、台北、新竹、嘉義等都市計畫區。而嘉義市市區改正計畫則源於其1906年﹙明治39年﹚的大地震之救災需求。市區改正計畫中對街道、上下水道、公園、學校等都市基礎設施的建設均有所規劃，使得嘉義的交通、衛生等生活環境得以早日改善，在以其都市周邊之森林之源及鄰近之製糖產業等，使得其商機日漸蓬勃，市街日益繁華。震災發生後的建築破壞調查也對當時建築的構造形式、結構、施工、材料等各方面的耐震問題做了一番檢驗。而當時於各市街地發佈市街改正計畫之後，多接著發佈「台灣家屋建築規則」，以適用於改正計劃區內之市街地之建築物規範。日據初期台灣全島主要建築家屋規範之法令為1900年﹙明治33年﹚的律令第號「台灣家屋建築規則」。及同年九月三十日的總督府令第81 號：「台灣家屋建築規則實行細則」。其中幾乎沒有關於家屋安全之規範，而多致力於都市衛生之解決。嘉義震災次年﹙1907﹚台灣總督府公布了「台灣家屋建築規則實行細則」，大幅修正後之條文。其新增及修訂的內容條文中許多對於災後檢討所提的問題做出了適切之回應。如建蔽率空設留設規範等，道路寬度等動線之考量，建物結構及構造、建材等規範。基於此階段對建物結構體與安全防災上之改進，可說自1906 年嘉義廳震災後，及其後實施之嘉義市區改正計畫，台灣地震災害及其耐震防災之相關檢討便被納入都市法令的體系而逐漸影響開來，都市防災之概念在萌芽期之台灣都市計劃發展具有深刻之影響。. 第一章計畫緣起. ２.

(7) 都計通檢防災規劃案. 2、 1936年「台灣都市計畫令」在1906年嘉義地震後，台灣又陸續發生了數次大型的震災： 1922年台北地震 1923年關東大地震 1930年台南州大地震 1935年中部大地震日本本土於1919年﹙大正 8年﹚定了都市計劃法及市街地建築物法，台灣本島並未直接引用此一法令，而是直到1935年中部大地震之後於1936年台灣總督府設立之都市計劃法實行準備委員會。經過長年的準備研究終於在1936年8月27日頒行「台灣都市計劃令」。 1935年台灣歷經本土最嚴重之中部大地震，處理災後重建及都市復興之重要官員如：白倉好夫，倉內孝，即為推動台灣都市計劃法令制度之關鍵人物。「台灣都市計劃令」是在考量台灣本島與日本間主客觀差異，而產生之台灣獨特的都市計劃法令，其將都市計劃、建築取締、土地重劃整理三者整合為一的台灣都市計劃法制，我們可以很清楚的看出其對於災害所引發之都市與建築相關問題之因應及考量，實為台灣都市計劃法令體制之起源。. 第一章計畫緣起. ３.

(8) 都計通檢防災規劃案. 第二節. 本研究重要性. 一、我國都市計畫防災體制之建構本案之目的即在於將都市計畫防災系統規劃落實於通盤檢討執行層面，俾使各地方政府及規劃單位在執行其空間政策時，得以在我國空間管制之唯一系統---都市計畫中，貫徹都市防災之目的。故都市計畫中防災計畫之作業程序甚及手冊，並將之操作於我國之都市計畫通盤檢討程序中以求期之實證效果為本案之實質內容。本研究將為我國都市計畫中防災計畫實務執行之關鍵性步驟，此一標準化作業程序在日後可為地方政府或規劃單位擬定都市計畫時之作業規範手冊，此手冊為我國三百餘都市計畫地區逐步實現防災規劃構想之重要工具。承繼我國多年都市防災之研究成果，本研究嘗試總出一標準化之操作程序範例，使之完全整合於我國既存之成文法都市計畫體制中。並研修都市計畫中防災規劃實踐之作業手冊。本作業手冊規範對象以防災生活圈或一獨立都市計畫區為範圍，明示各區都市規畫中各防災因子：防災分區、隔離帶、救災動線、避難廣場，救災據點等之規劃準則及設計要領，使防災規劃之概念整合入都市計畫通盤檢討及都市設計中，研究內容包括： 1、以都市計畫通蠻檢討實例規劃過程分析都市計畫中，防災規劃之操作程序及相關作業事項。 2、釐清都市防災與都計系統等各領域橫向整合關聯性。 3、彙整都市計畫、都市設計防災規劃準則及其書圖規範。在本研究之定性、定量本土實踐操作中，以實證法應用於不同性質、不同強度之都計區作操作示範，並彙整防災規劃設計準則及書圖範例，作業程序一併納入日後”都市防災實務操作手冊.”，提供都市規劃從業員及各級政府進行都市計畫防災作業參考。. 第一章計畫緣起. ４.

(9) 都計通檢防災規劃案. 第三節. 研究範圍. 1、我國防災設施基本量化之本土基準檢證 2、都市計畫防災規劃作業程序 3、整體都市計畫防災體制及其法源與執行機制. 第四節. 研究方法及步驟. 其中研究方法請詳細說明採用之方法，採用本法之原因，預計可能遭遇之困難及解決途徑，重要儀器之配合使用情形，研究步驟請以流程圖表示。. 一、研究方法本研究採下述研究方法： 1、文獻回顧法：將國內及國外有關之防災計畫及都市計畫體制作本研究之基礎以發展研訂我國之作業程序。 2、專家座談法：本研究過程中邀請專家學者就防救災體系，都市計畫體制及執行機制之細節提供建議，以完善本案之可行性• 3、實. 證. 法：將本研究之初步成果應用於國內之都市計畫區中，作實證之應用，以評估本案研究成果之執行效果預估，作為普遍實施之準備•. 第一章計畫緣起. ５.

(10) 都計通檢防災規劃案. 二、研究步驟及流程 1、都市計畫手冊：本研究於都市計畫通盤檢討之防災計畫以整合入現行都市計畫程序操作為實踐管道，其規範方式以營建署研修之”都市計畫手冊”中之圖文規範為藍本• A、主要計畫 Ⅰ•序論 1.地理位置示意圖 2.○○都市細部計畫與主要計畫關係示意圖 Ⅱ•上位及相關計畫 1.○○都市主要計畫示意圖 2.相關及重大計畫示意圖 Ⅲ•發展背景與現況分析 1.行政區劃示意圖 2.坡度圖、坡度表 3.坡向圖 4.地質圖 5.土壤圖 6.○○等地區雨量線及風向風速頻率圖 7.水系圖 8.人口分佈圖 9.人口成長圖、人口成長統計表 10.○○都市細部計畫土地使用現況示意圖 ○○都市細部計畫土地使用現況面積表 11.○○都市細部計劃現有公共設施分布示意圖 ○○都市細部計劃現有公共設施服務水準分析表. 第一章計畫緣起. ６.

(11) 都計通檢防災規劃案. 12.○○都市計畫現有道路系統及大眾運輸系統示意圖 13.○○都市計畫現有交通量示意圖 ○○都市計畫現有道路交通及大眾運輸工具服務水準分析表 14.土地權屬分布示意圖、土地權屬統計表 15.地價分布示意圖、地價分析表 16.文化資產保存地區分佈圖. Ⅳ•發展潛力與預測 1.土地發展潛力分析圖 2.人口成長預測圖 3.○○都市計畫住商用地需求面積分析表 4.○○都市計畫公共設施用地需求面積分析表. Ⅴ•課題及對策 Ⅵ•規劃原則及構想 1.發展構想示意圖 Ⅶ•實質計畫 1.○○都市計畫土地使用計畫示意圖、○○ 都市計畫土地使用計畫面積表 2.○○都市計畫交通運輸計畫示意圖、○○ 都市計畫計畫道路編號明細表 3.○○都市計畫分期分區發展計畫示意圖 4.○○都市計畫防災計畫示意圖 5.遊憩設施系統計畫示意圖 6.公共設施計畫示意圖. 第一章計畫緣起. ７.

(12) 都計通檢防災規劃案. ○都市計畫公共設施計畫用地明細表 7.○○都市計畫事業財務計畫表. B•細部計畫 Ⅰ•序論(原有計畫概要)* 1.地理位置示意圖 2.○○都市細部計畫與主要計畫關係示意圖 3.歷次個案變更一覽表 Ⅱ•上位及相關計畫 1.○○都市主要計畫示意圖 2.相關及重大計畫示意圖 Ⅲ•發展背景與現況分析 1.行政區劃示意圖 2.坡度圖、坡度表 3.坡向圖 4.地質圖 5.土壤圖 6.○○等地區雨量線及風向風速頻率圖 7.水系圖 8.人口分佈圖 9.人口成長圖、人口成長統計表 10.○○都市細部計畫土地使用現況示意圖 ○○都市細部計畫土地使用現況面積表 11.○○都市細部計劃現有公共設施分布示意圖 ○○都市細部計劃現有公共設施服務水準分析表 12.○○都市細部計畫現有道路系統示意圖. 第一章計畫緣起. ８.

(13) 都計通檢防災規劃案. 13.○○都市細部計畫現有道路交通量示意圖 ○○都市細部計畫現有道路交通服務水準分析表 14.土地權屬分布示意圖、土地權屬統計表 15.地價分布示意圖、地價分析表 16.文化資產保存地區分佈圖 Ⅳ•發展潛力與預測 1.土地發展潛力分析圖 2.人口成長預測圖 3.○○都市計畫住商用地需求面積分析表 4.○○都市計畫公共設施用地需求面積分析表 Ⅴ•課題及對策 1.發展構想示意圖 Ⅵ•規劃原則及構想 Ⅶ•實質計畫 1.○○都市細部計畫土地使用計畫示意圖 ○○都市細部計畫土地使用計畫面積表 2.○○都市細部計畫交通運輸計畫示意圖 ○○都市細部計畫道路編號明細表 3.○○都市細部計畫地區防災計畫示意圖 4.○○都市細部計畫公共設施計畫用地明細表 5.○○都市細部計畫事業財務計畫表 6.土地使用分區管制表. 註：* 部分為通盤檢討時宜增列項目。. 第一章計畫緣起. ９.

(14) 都計通檢防災規劃案. 2、研究流程. 都市及建築防災中長期計畫. 都市計畫與都市設計防災規劃準則及作業方法整合計畫確立本年度研究範圍訂定研究目的學者專家座談. 國內國外文獻回顧都市安全體系與防災生活圈的建立都市防災基礎建設. 都市計畫及相關法規檢討修正. 都市防災管理. 修正都市防災規劃設計議題整合. 都市計畫防災作業實證應用與實施. 都市計畫防災作業內容架構研定都市計畫防災作業細部設計準則訂定. 都市規劃人員講習實施. 都市計畫防災作業程序確定. 研擬都市計畫防災作業程序及設計規劃推廣實施/推廣訓練. 試行. 後續研究. 圖 1-4-1 研究流程圖 (資料來源：本研究整理). 第一章計畫緣起. １０.

(15) 都計通檢防災規劃案. 第二章. 文獻回顧. 第一節. 名詞定義及其法律定位. 我國都市計劃相關之防災相關法規，在中央層級僅僅見於「都市計劃定期通盤檢討實施辦法」第七條之規範：「都市計劃通盤檢討實應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討。」而上述條文中相關之名詞定義及其法律上之定位均尚付之闕如。本文即針對國內外相關文獻之紀錄，嘗試針對都市計劃防災相關之名詞加以解說，以釐清相關名詞概念之理解。為未來有必要在法律、行政命令、及其他技術規範當中對相關之名詞做更進一步之定義即法令上之解釋。這對未來都市計劃中防災規劃之觀念與操作之統合具有重大之意義。. 1、防災區劃：實施都市防災區劃之主要目的，在於災害發生時，高密度之市街地，不至因為火源形成延燒而導致危險擴展至其他地區，所以都市防災區劃中重要的概念在於將不燃建築物結合以構成延燒遮斷帶之網絡。各區劃應具備傳達消息、消防活動、醫療救護、避難誘導、指揮即調整組織等等機能。 2、火災延燒防止地帶：火災延燒防止地帶之概念在於將不燃化之建築物結合或利用道路、河川、公園、公共設施等都市設施，以防止火源延燒造成人命與財產之損傷。 3、避難動線：避難動線之劃設，主要作為各指定臨時避難場所、防災據點之設施連繫動線通道，為災害發生時第一時間避難之通道。為使避難者能安全的避難，避難動線整合整合避難場所形成都市防災區劃中極重要之防災措施。 4、避難場所：避難場所一般又為防災據點，其具備之機能包括，提供居民正確資訊之機能、獨立消防活動能力之機能、避難場所之第二章文獻回顧. １１.

(16) 都計通檢防災規劃案. 機能、收容災民之機能、醫療救護之機能、物資輸送中繼之機能、並作為災害救護對策本部之機能。避難場所之層級可分為：社區型、區域型、廣域型。不同層級之避難場所亦擔負不同之防災據點功能，在都市計劃之空間劃設及其定位亦不相同。為劃分其機能，避難場所多設置於各市政府、區域設施、公園、小學等公共設施、或社區中心、市民會館等公共設施，避難場所須考量其空間之規模、設施之內容及建築結構之耐震、不燃化等。 5、救災路線：道路系統在都市災害發生後之救災活動上扮演了關鍵的角色，救災路線功能發揮正常與否直接影響了救難之成效，亦直接影響了災害傷亡之規模。救災動線在災害發生後，首先必保持其暢通，以利救災活動之展開，並須保有消防機具與車輛操作之最小空間需求，並應防消防死角之產生。 6、防災設施：防災設施之整備與都市防災管理之制度系統息息相關。其內涵機能包含救災指揮所、醫療場所、物資儲存及發放場所、災民收容所等功能。. 第二節表 2-2-1. 國內外都市防災研究文獻回顧文獻回顧表(資料來源：本研究整理). 國內文獻項次年期計畫名稱 1. 1993 第七中心議題/都市與建築防災 2. 1994 都市與建︳築防災整 1995 體研究架構之規劃. 主要研究內容 1.國內既有研究現況檢討分析 2.未來發展趨勢 3.研究方案研擬. 備註有關都市防災研究. 1.整體防災計畫體系之研訂 2.國內外防救災課題規劃分析 3.防災計畫整體研究架構之研訂. 第二章文獻回顧. １２.

(17) 都計通檢防災規劃案. 3.. 1995 ︳ 1996. 4.. 1996 ︳ 1997. 5.. 1997 ︳ 1998. 6.. 1990. 都市計畫有關都市防災系統規劃之研究. 依據前期研究架構，以都市防災對策做為主題，主題中涵蓋都市防災構造化、都市寙陋地區防災面及都市維生線等三大主題，統合於都市計畫層面，訂定為「都市計畫防災系統規劃之研究」，主要內容如下： 1.探討日本及英國有關都市防災理論及案例分析 2.研擬都市計畫防災內容架構 3.探討國內既有都市計畫防災計畫課題。都市計畫延續前期之研究，再作有系統之整防災規劃理與研究，其主要內容如下：作業研究 1.國內外最新文獻再回顧，以英國政府出版品、日本神戶市計畫及美國都市計畫與設計為主。 2.探討安全都市體系之都市防災生活圈、都市防災機盤等與都市計畫的對應關係。 3.探討國內既有都市計畫防災計畫課題。李威儀，< 1.針對都市防災架構探討都市地震 <從都市防災害現象、避難行為與避難道路災系統檢、場所及都市防災計畫基本概念討實質空。間之防災 2.現階段防災計畫課題探討，其主功能--（一要內容如下：）防救災交 a.現有台北市防災計畫通動線系 b.防救災交通動線系統統及防救 c.防救據點據點都市災害 1.用以建立我國防災計畫體系之研型態及其擬探討都市地區之災害防治對應變措施策､防災組織､防災事務及防災之研究— 財務等項建構防災體系。防災體系 2.防災法規之研擬及防災相關計畫. 第二章文獻回顧. １３.

(18) 都計通檢防災規劃案. 有關環境敏感因子之文獻項次年期計畫名稱主要研究內容備註 1. 1991 游繁結，< 1.土石流之形成因子與分析 <土石流停 2.探討土石流與地形、坡度等因素止機制之研之關係。究（I）流路坡度變化對土石流堆積特性之探討. 2.. 3.. 4.. 紅土台地 1.紅土等土壤性質之分析坍方防治 2.坍方之土壤影響因子之解決對策方法之綜。合研究 1991 林宏達等 1.土壤液化行為之探討及其評估方，<<建立土法之研究壤液化潛 2.藉由評估之結果，將土壤液化地能圖的模區標示於基本圖中。式研究>> 1988 陳亮全等在於界定容易導致地震災害之要因，<<有關台，擬定地震災害危險度的測定準則灣都市地，進而建立分析方法，解明地震災震災害及害因果形成之機制，並提出因應對其成因支策及建議。初步探討> > 1990. 國外文獻項次年期計畫名稱主要研究內容備註 1. 1995 三船康道< 1.都市防火區劃計畫的意義、規模 <地域、地、、機能及何謂延燒遮斷帶，計區之防災畫方法流程，並以墨田區之防火計畫>> 區化為利說明延燒遮斷帶之規劃理念。 2.避難計畫中之避難圈欲設定、避難場所的條件、收容受災者之設施及避難路徑的計畫等。 3.整備防災據點之工作內容，並以. 第二章文獻回顧. １４.

(19) 都計通檢防災規劃案. 2.. 1995. 3.. 1994. 4.. 1994. 5.. 1994. 6.. 1990. 橫濱及仙台之防災中心為例說明。 4.滅火活動中之消防水利、貯水量、堤防活動執行不易之區及道路密度的確保等。 5.防災地圖的製作意義及製作方式。 6.自主防災活動及義工活動。神戶市復對安全都市之建立，提出梗具體之興計畫策略與方法，國內之都市計畫及細部計畫，無論是新發展或更新區，均可引用日本之經驗。 Department 1.對於噪音敏感開發以及因建築開 0Environ 發活動將產生噪音的開發案，於 ment 都市計畫系統中規劃其遠離敏 ,Planning a 感土地使用地區。 nd Noise 2.介紹住宅開發之噪音暴露等級的價值觀念。 3.建議如何使用規劃條件或開發義務方式以減少噪音影響。 Department 本手冊係英國環境部於 1994 年發佈 of Enviro 之第 23 號計畫政策指導，其目的在 nment, 整合都市計畫開發管制與其他污染 Planning a 防災法令的規範與執行。 nd pollutio 手冊所介紹之污染管制系統主要係 n control 指空氣品質､水質､廢棄物處理以及受污染土地與土地副原始之相關規範。 Depart me 本手冊係由英國環境部於 1994 年發 nt of Envi 佈之第 13 號計畫政策指導，其目的 ronment, 在指引地方政府如何整合交通與土 Transport, 地使用計畫，因此藉由土地使用與交通的整合規劃可以達到： 1.減少汽車通勤距離與數量 2.鼓勵較少影響環境品質的通勤替代方法 3.減少和有汽車的依賴度 Department 本手冊為英國環境部於 1990 年之第 of Enviro 14 號政策指導，其目的主要提供地 nment, 方政府地主與開發者對於在不穩第二章文獻回顧. １５.

(20) 都計通檢防災規劃案. 7.. 8.. Developme 方政府､地主與開發者對於在不穩 nt on Unst 定土地或潛在不穩定開發時，實施 able land: 開發管制的建議。 Landslides and plann ing, 1996 本手冊係由英國於環境部於 1996 年發佈之附屬於第 14 號有關不穩定開發之計畫政策指導，其目的在於協助地方政府､地主與開發者對於在不穩定或淺在不穩定的山坡地或鄰近山坡地區的使用管制提供建議。其文中指出，就營建法規､計畫體系與開發者的社會責任建議因應問題的策略，以確保： 1.儘早認知山坡地不穩定性發生潛在危機。 2.採取適當策略，以有效解決問題，防止土地之不當開發利用。 3.規劃過程中能周詳考慮山坡地不穩性的限制情形。 4.某些特定不穩定地區之決不許可開發。 5.適宜的開發管制不會受土地滑動或周邊坡度不穩定的威脅。 6.建築開發後，勿論於公或於私勿須再花費高昂的防護或補強工事。 7.在永續發展的前提下，適當評估與管理部門土地的環境價值。 8.任何必要的保護或補強工事，對於開發地點或其他相關地區皆不可造成明顯的負面環境影響。 1995 Department 本手冊係英國環境部於 1995 年修正 of Enviro 發佈之第 2 號計畫政策指導，其目 nment, 的再提供開發管制之實質考慮，以 Green Belt 達到： s, 1.防止都市見層地區無限制的蔓延擴張 2.防止相鄰市鎮的相互侵併. 第二章文獻回顧. １６.

(21) 都計通檢防災規劃案. 3.保護鄉村地區免於遭受蠶食命運 9. 1994 Department 本手冊係英國環境部於 1994 年發佈 of Envirn 之第 9 號計畫政策只到，其目的在 ment, 建立如何將政府自然資產保育政策 Nature Co ，反應在土地應用規劃上。其內容 nservation, 包括： 1.政府保育自然資產的目的，國內､外法令規範下，維護自然資產的法制架構 2.說明地方規劃機關與英國自然協會的主要角色 3.強調規劃自然保育地區與非規劃地區之自然保育的重要性。 4.建議在發展計畫內提供解決自然保育的處理措施 5.說明開發管制的標準，特別是具有特殊科學價值地區的規劃與其他據國家及國際特定價值劃定的地區 6.如何推動歐洲共同體，就自然棲息地和野生林相與動物相保育指引的執行 7.說明採礦與自然保育､勿擅保護的開發管制意涵。 (資料來源：本研究整理). 第二章文獻回顧. １７.

(22) 都計通檢防災規劃案. 第三章. 都市防災與都市計畫之關聯性. 第一節. 都市防災架構. 一、上位計畫都市防災架構系統涉及甚廣之各領域專業學門，如大地地質：都市計劃、土木水利、建築工程、消防、地震、緊急醫療系統、環保法規等等不一而足。當災害發生時，各主管機關權責劃分亦牽涉到相當複雜之行政權則分工。而各主管有司在災害前防治災害中緊急對策以及災害後整建復舊之工作中亦各有其不同之行政權責執掌，而其行政權之法源亦歸屬不同之行政法歸系統。故而若欲規劃一簡單且有效率之都市防災架構，首先必須針對與都市計劃相關之各上位計畫做一分析整合，以確定釐清都市防災架構中各相關之執掌關係。與都市計畫防災橫向關連之都市安全體系，包含以下數端： 1、防救災基本計畫層面：以消防法為中心而延伸出之相關防災基本計畫、災害防救法等等，以及社會秩序維護法、據以建構出中央至地方防災體系與災害防治計畫等為其主要內容。 2、防災科技研究：包括災害之一般研究及對災害之對策研究等。其中並包含以環保法規為核心之產業災害研究及核能災害等等。 3、都市防災基盤：包含土木及建築以及工程設施等之防災及其管制，並包含維生系統與設施之災害防治對策。其法規系統包含建築法、水土保持法、建築技術規則等等技術規範事項。 4、都市防災管理：包含災害防治之準備，救援復舊活動之充實等，其權責分別規範於消防法規及緊急醫療救護法、緊急救護辦法等等衛生法規當中。. 第三章都計與防災之關聯. １８.

(23) 都計通檢防災規劃案. 圖 3-1.1 都市及建築防災整理規劃系統(黃定國 1997). 第三章都計與防災之關聯. １９.

(24) 都計通檢防災規劃案. 三、都市防災管理表 3-1.2 台灣防救災管理體系及其執掌法源總表防災事項法令依據類別. 權責單位. 中央消防法、災害防治法(草)、防災基本內政部消防計畫社會秩序維護法內政部建築法、都市計畫法、區域計畫法、內政部都計、建築都計定期通檢實施辦法、建築技術規則、國家公園法水土保持法、山坡地保育利用條農委會水土保持例、農業發展案例、水利法空氣污染防治法、噪音防治法、水環保署污染防治法、廢棄物處理法、飲用水管理條例、毒性化學物質管理法、土壤污染防治法草案環境保護原子能法、輻射異常路面清除作業原子能執行要點、核能電廠異常事件立即委員會通報規範農藥管理法、家畜傳染病防治條例農委會緊急醫療救護法、緊急救護辦法、衛生署衛生建立醫療網第三期計畫中央氣氣象象局資料來源：本研究整理. 第二節一、. 地方縣市政府縣市政府縣市政府. 縣市政府縣市政府. 縣市政府縣市政府. 都市計畫防災之管轄範疇都市災害課題與都市計畫涵構. （1）、都市災害課題與都市計畫涵構都市計畫有關之防災，主要分為自然災害與都市社會災害要因，災害課題可區分為：1.風水災害；2..地震災害；3.地震/火災；4.都市. 第三章都計與防災之關聯. ２０.

(25) 都計通檢防災規劃案. 火災；5.地盤災害；6.設施災害；7.產業災害；8.都市公害等八大課題，其中地震災害屬於自然災害，惟地震後往往發生火災，固跨二個災害領域。至於都市計畫與都市災害防制有關之涵構經由前文國內外重要文獻回顧及理論思考，彙整為：1.生存環境；2.土地保全；3.土地使用分區；4.都市交通；5.防災基盤建設；6.廢棄物處理及 7.歷史文化古蹟保存等七大項，其構成參考下圖所示：. 災害兩大要. 都市八大災害系統. 都市計畫. 災害課題. 都市計畫內容涵構. 自然災害. 1.風水災害 2.地震災害. 都市及社會災害. 都市計畫防災. 3.地震/火災 4.都市火災 5.地盤災害. 一、生存環境 / 污染管制二、土地保全山坡、水岸、海岸、濕地、低窪地三、土地使用主要分區住宅區、商業區、工業區四、都市交通含都會長程交通系統及都市性交通. 6.設施災害 7.產業災害. 網路五、防災基盤建設含都市維生線系統、污水、下水道、. 8.都市公害. 廢棄物、鄰避設施，廣域防災避難，公園及防災據點與設施. 圖 3-2.1 都市災害課題與都市計畫涵構資料來源：黃定國（1998），台北科技大學學報 vol.31-,9.240 表 3-2.1 都市計畫涵構與可能致災之分析都市計畫重要計畫內容主要項目包含：噪音、空氣、水質等之 1.生存環境污染管制包含山坡地保護區、河川貯水 2.都市土地區、低窪區、溼地、水庫周邊保全土地、都市海岸邊土地. 可能致災之問題焦點 1.都市環境污染 2.人體健康受損山崩地滑、土壤液化、土石流、洪水淹沒、陷落、隆起第三章都計與防災之關聯. ２１.

(26) 都計通檢防災規劃案. 3.土地使用分區. 4.都市交通. 5.防災基盤建設/公共設施. 6.廢棄物處理. 包含住宅區、商業及工業區計 1.使用強度過高所產生之畫：包含區位、生活圈、土地災害使用強度、防救災之可及性、 2.產業污染、爆炸、燃燒、相關防救災設施毒氣 1.都會長程交通系統：包含路上本身破壞及引發二次災交通、海空港統中斷阻礙都市救災 2.都市性交通網絡：大眾運輸系統、高架道路、市區網路、停車場及人行步道系統 1.都市維生現系統 1.地震破壞 2.都市下水道系統 2.都市防災（瓦斯、電力 3.都市鄰避設施管線） 4.廣域避難空間規劃 3.都市污染（下水道、變 5.防災據點設施電站、廢棄物） 4.避難空間不足 5.救災力不足 1.垃圾處理 1.環境污染 2.廢棄土處理 2.廢棄土棄置不當之環境災害 1.歷史街區更新與整建 1.資源被破壞 2.古蹟建築保存與維護 2.地區被遺忘. 7.歷史文化古蹟保存資料來源：黃定國 1999，論文集二、. 主要計畫與細部計畫防災之應用. 根據黃定國（1999），防災論文中針對都市計畫防災規劃內容整理如下 13 項內容：（1）都市計畫保育地區保育原則（2）都市不同環境敏感地區土地使用及開發內容（3）長程交通系統及設施規劃原則（4）都市性交通及設施規劃原則（5）地區防災生活圈規劃原則（6）都市計畫住宅區、商業區防災規劃設置原則（7）工業區防災規劃設置原則（8）都市防救災據點規劃設置原則（9）都市防災避難開放空間分佈及設置原則. 第三章都計與防災之關聯. ２２.

(27) 都計通檢防災規劃案. （10）都市重大鄰避設施土地使用及規劃設置原則（11）都市維生線及共構系統規劃設置準則（12）訂定都市廢棄物（垃圾）土地規劃設置原則（13）都市歷史環境保存及古蹟維護防災設置準則將前述 13 項都市計畫防災規劃，轉換切入都市計畫主要計畫與細部計畫，分別擬定主要考量事項，彙整如下表所示：表 3-2.2 都市主要計畫與細部計畫之應用內容計畫名稱. 1.都市計畫保育地區保育原則 2.都市不同環境敏感地區土地使用及開發原則 3.訂定都市與區域間長程交通系統規劃原則 4.訂定都市性交通系統及設施規劃原則 5.訂定防災生活圈規劃原則. 6.訂定住宅區商業區. 都市計畫/細部計畫考慮事項依據當地自然、社會及經濟調查都市保育地區應劃為與分析，劃設不可開發保育地區永久不可開發之土範圍含坡度、地質、水文、動植地。物等。依據計畫區內之自然條件，考量都市計畫或細部計畫劃設環境敏感地區範圍。圖上應標示環境敏感 1.地質敏感地區地區。 2.洪氾敏感區 3.地震敏感區 4.山坡地敏感區依據都會區間公共運輸考量：例如高速公路或高速 1.劃設都市與都會（區域）間防救鐵路進入都市之引道災長程交通及多核心網路系兩側土地使用規劃與統。管制。 2.規劃周邊土地使用原則。依據計畫區費主要道路與公共運依據計畫區內道路系輸系統考量：統考量： 1.規劃都市棋盤式交通網路系統。1.訂定交通設施（高 2.規劃穿越性道路（高架、地下）。架、地下）設置及兩側建築原則。依據土地使用配置及人口成長、依據居住密度與人口分佈、組成等考量防災生活圈域。考量：防救災避難路 1.近鄰生活圈線、避難場所、防災 2.文化生活圈綠軸、生活圈及防災 3.區生活圈據點等設置原則。依據土地使用分區考量：依據土地使用分區管 1.防火區劃與消防設施制考量：都市計畫/主計畫考慮事項. 第三章都計與防災之關聯. ２３.

(28) 都計通檢防災規劃案. 防災規劃 2.訂定合理的建築密度與容積設置原則 3.訂定住宅區合理的土地使用分區管制 4.主要道路面積與規劃面積之合理比例 7.訂定工業依據工業區土地使用配置，考量區防災規都市計畫地區工業區及永續發展劃設置原原則則 1.區位選擇 2.運輸及交通網 3.周邊土地使用 4.污染防治. 8.訂定都市防救災據點規劃設置原則. 依據主要計畫區內之重要公共設施，考量都市計畫區內防災據點設置總則，訂定全市性陸、海、空防災據點。. 9.訂定都市依據大型公園用地之規劃，考量防災避難都市計畫區內防災避難開放空間開放空間系統及其空間分佈。分佈及設置原則. 1.訂定社區防火區劃設置原則 2.訂定住宅區、商業區道路面積比及基地開放空間設置原則依據地區性工業區設置，訂定工業區規劃設置原則： 1.防災區劃（隔離距離與措施） 2.避難道路 3.危險物資輸送 4.設置避難場所 5.訂定安全管理維護系統依據細部計畫、規劃下列用地，達到合理面積需求及合理的服務範圍 1.交通轉運佔用地 2.消防安全設施用地 3.收容所、醫療及其他 4.安全避難空間及其他依據地區性公共設施用地考量，應訂定合理的可及性距離與面積 1.社區性防災公園 2.水域開放空間 3.山域開放空間. 資料來源：黃定國 1999，論文集. 第三章都計與防災之關聯. ２４.

(29) 都計通檢防災規劃案. 三、公共設施計畫與防災規劃考量有關公共設施之規定，在都市計畫法中，大都僅止於量化標準規定，其條文為 42 條志 47 條，其相關規範如下表所示：表 3-2.3 有關共共設施之規定條文主要內容公共設施種類. 防災計畫考量 1.考量全市性防救災據點（水路、空路、港路）。 42 條 2.考量都市防救災避難空間。 3.考量都市維生系統。公共設施與人口、土地使用、考量計畫人口與實際人口之平 43 條交通與未來發展之關係衡，使公共設施規劃合理（管制容機率與建蔽率）道路、停車系統 1.考量都市與區域間長程交通系統規劃。 2.考量都市性交通系統規劃與 44 條設置原則。 3.考量商業區與住宅區之功能，分別訂定合理的面積比。公園、綠地、廣場除供為遊憩、運動及集會外，應考量有效服務半徑，達成兼 45 條具防災功能，成為防災公園及據點。中小學校、衛生保健、警察、1.國民中小學校規劃應同時考消防設施量服務範圍作為防救災收容據點。 46 條 2.衛生保健及警察消防為都市安全防災重要設施，須與生活圈同時規劃。鄰避型設施依據都市重大鄰避設施土地使 47 條用及規劃設置原則辦理。資料來源：黃定國 1999，論文集. 第三章都計與防災之關聯. ２５.

(30) 都計通檢防災規劃案. 第四章第一節. 都計防災規劃作業課題都市防災規劃作業危險度調查. 前文已論及單依賴都市計畫通盤檢討第七條之規定，僅從事都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等之調查與防災計畫，是不足以建立「防災都市」之水平，欲使既成都市提升至「防災都市」層次，首先必須配合都市計畫通盤檢討建立地區危險度分佈圖。地區危險度的項目是依據該都市地區之環境、社會、經濟、產業、文化….等之不同而有所不同，從生活環境災害要素，擇其本國地區所易生之火災建立地區危險度調查項目，其建構參看（表 4-1.1、4-1.2、4-1.3）所示。. 自然的要因. 表 4-1.1 生活環境災害要素一覽表項目要素颱風暴風雨強風龍捲風豪雨集中豪雨、廣域的豪雨長雨長雨、濕災雪積雪、豪雪、融雪、吹雪霧、煙霧濃霧、煙霧、光化學煙霧寒冷凍土、凍結、冷害、霜害乾暑大氣乾燥、焚風、酷暑其他天災雷、雹、龍捲風、降礫海、河川漲潮、波浪、氾濫地變地滑、山崩、隆起、陷落、土石流都小地震、中地震、大地震地震災害市海洋型、直下型、群發型、社火災擴大火災、大火爆發火災會地盤災害崖崩、地盤下陷、沼氣的設施災害樓板倒塌、破損事件要日常災害掉落、滑倒、撞到因交通災害汽車事故、列車事故犯罪縱火、強盜、炸彈突發事件飛機墜落等產業災害石化區火災、有毒氣體、給水污染第四章都市防災作業課題. ２６.

(31) 都計通檢防災規劃案. 公害大氣污染、水污染、土地污染暴動混亂投石、建物破壞、不法入侵、佔據經濟恐慌暴動、戰爭戰爭資料來源：黃定國（1999）論文集. 自然要因. 表 4-1.2 都市生活環境災害與危險度調查項目國內都市易生災害災害形式類別颱風暴風雨產生之水災及風災長雨及豪雨長時下雨產生之水害及土石流海、河川漲潮、波浪引起海水倒灌地變地滑、山崩、隆地、陷落地震結構物維生線及建築破壞、倒塌、大火火災擴大火災、大火引起之燒損. 都市地區危險度調查項目 1.環境敏感地區危險度. 都市及社會要因. 2.地震災害危險度 3.易生大火地區危險度地盤災害地盤下陷之破壞、毀損 4.易生大火地區危險度產業災害石化區火災、有毒氣體外洩、 5.產業災害危險廢水、廢泥污染土地度都市公害大氣污染、水污染、噪音污染 6.公害危險度及光害等資料來源：黃定國 1999，論文集表 4-1.3 都市地區危險度調查與內容架構危險度調查調查內容實施要領 1.環境敏感地 1.低窪地區、致生洪水區 1.建立敏感地區土地易生災區危險度 2.土石流危及住宅安全區害地區分佈圖調查 3.地層滑動危及建物區 2.建立環境敏感地區土地不 4.海水倒灌危及住宅區當使用分佈圖 5.軟弱地層下陷危及建物安全區 2.地震災害危 1.斷層帶建築分佈調查 3.建立建物危險分佈圖險度調查 2.老舊建築危險房屋診斷 4.建立工程設施危險度分佈與調查圖 3.為限現安全診斷與調查 5.建立維生現危險分佈圖 4.土木工程、道路、橋樑第四章都市防災作業課題. ２７.

(32) 都計通檢防災規劃案. 安全診斷與調查 3.易生火災地 1.窳陋地區（易生火災建 6.建立易生火災地區危險度區危險度物）安全診斷與調查分佈圖調查 2.化學物品或但要儲存地區安全診斷與調查 4.地盤下陷危 1.煤礦坑下陷地區調查 7.建立地盤下陷危險度分佈險度調查圖 5.產業災害危 1.工業區排放氣體、污 8.建立產業災害危險度分佈險度調查水、汙泥之調查圖 2.高壓電電磁波調查 6.都市公害危 1.調查風向與受災地區 9.建立都市公害危險度分佈險度調查 2.調查擴及範圍圖 7.避難危險度 1.避難空間 10.建立避難危險度分佈圖調查（防災 2.救災及避難路線生活圈之 3.避難設施規劃） 4.道路面積比 5.可及性（合理距離） 6.延燒防止地帶 7.救災據點 8.設施資料來源：黃定國 1999，論文集. 第二節. 都市災害敏感因子分析. 都市計畫進行工通盤檢討時，其首要之作業課題便在於調查現況中實質之災害潛感因子。都市環境敏感地區及災害種類。依日本國土廳之分類大約可分為：第一類，地震災害第二類，火災第三類，暴風雨引起之災害第四類，危險物引起之災害第五類，其他災害. 第四章都市防災作業課題. ２８.

(33) 都計通檢防災規劃案. 表 4-2.1 災害種類類別災害種類第一類地震災害. 環境敏感地區 1. 斷層 2. 土壤液化. 3. 地層滑動. 4. 崩落. 相關法令規範. A.地質 B.含水量 C.土壤結構 A.地質 B.地下水 C.地形 A.風化 B.地質 C.地形 D.滲流. 海嘯建築物(個體)災害開發強度建築物延燒洪患 A.通水容量 B.地形 C.滲透係數 9. 土石流 A.地質 B.地形 C.含水量 10. 海岸侵蝕 11. 颱風 A.都市風環境第四類危險物引起 12. 產業災害 A.產業區位之災害選擇第五類其他災害 13. 旱災 14. 核能災害 15. 戰爭 5. 第二類火災 6. 7. 第三類暴風雨引起 8. 之災害. 資料來源：本研究整理(資料來源：日本國土廳). 環境敏感因子及災害種類之分析首要在於了解敏感因子將造成何種災害之潛感影響，並了解此因子之成因及影響該因子之諸多主客觀因素，並分析此敏感因子之評估方法。. 第四章都市防災作業課題. ２９.

(34) 都計通檢防災規劃案. 都市環境敏感地區及災害種類之敏感因子，最終將全部載入於都市計畫圖中，而製成都市地區敏感因子分析圖，以作為通盤檢討時敏感因子之地用檢討資料，使環境敏感因子在通盤檢討時於潛感因子分析圖中完全收錄無遺，以充分反應災害敏感因子對都市活動可能造成之衝擊。該都市環境敏感因子之分析作業程序並應製作成一標準程序。以標準化整個操作流程，作為都市計畫通盤檢討中對環境敏感因子及其災害種類之必要分析程序。以下針對各敏感因子及災害種類作簡略分析。. 一、都市地區斷層潛感因子分析 1、斷層活動與地震災害的關係 (1)地震的成因. 地震的成因包括下列幾種因素：(a)斷層錯動，(b)火山活動， (c)岩溶塌陷，(d)隕石撞擊，(e)地函物質相變化，(f)地下核爆及其它人為因素等。其中，斷層錯動是地震發生最主要的原因。其發生次數最為頻繁，造成災害的機會也最大。尤其是發生在陸地上的斷層錯動，更是造成災害性地震(disastrous earthquake) 最主要的原因。 (2)斷層錯動的破壞現象活動斷層是斷層錯動主要的發生機制。在活動斷層上一旦發生地震，它具有兩種特殊的破壞機制足以對地上結構物造成嚴重破壞。 A、地盤的錯動：活動斷層如果穿透地層而露出地表時，會造成地盤沿斷層面兩側發生數十公分到數公尺的錯動。若結構物的基礎正好跨越斷層帶，難免被撕扯、發生扭曲或斷裂，致使結構物倒塌。如果斷層是在海底，則可能發生海嘯，對沿岸低窪地區帶來破壞。由於斷層錯動威力巨大，結構物極難抗拒。 B、異常激烈的地動：地震所引起的地動一般隨規模增大而增強，第四章都市防災作業課題. ３０.

(35) 都計通檢防災規劃案. 隨斷層距離減小而衰減，因此斷層附近地帶通常也是地動最激烈之處。若結構物位於活動斷層附近，因水平振動量與垂直向振幅甚大，對結構物形成考驗，應特別加強耐震能力，才能免受地震毀損。斷層鄰近地區，亦可能因斷層活動使鄰近地區發生大量的山崩，造成間接災害。若山崩阻塞河道，或在水庫區造成大崩山，則崩積物擠溢水庫或河岸潰堤時將造成重大災害。同時，鄰近斷層地區，強烈地動會使土壤發生液化，使結構物失去支撐而發生傾斜或倒塌，造成額外的損失。 2、影響斷層錯動的因素與類型 (1)活動斷層的定義「斷層」是指地殼或地球內部的一條斷裂帶，其兩側地盤有明顯的相對位移者。地球歷經數十億年的地質變動，在岩石圈內部留下許多斷層，尤其是在古老的或現代的造山帶內。絕大部份的斷層是不活動的。即使在活動的造山帶內，也不是每一條斷層都是會動的，近代活動過的斷層一般被認為將來有進一步活動的潛能。簡而言之，活斷層是一種現今仍然在活動，且可能再次發生錯動的斷層。如何判定一條斷層是否屬於活斷層？目前學界尚無統一標準。活斷層的定義隨不同國家與地區及不同學者有所不同。美國原子能委員會 (USNRC, 1975) 以下列條件界定所謂之「能動斷層」 (capablefault)： A、過去 35,000 年內曾有一次地表移動者。 B、過去 500,000 年內曾經不止一次地表移動者。 C、缺乏絕對時間根據，但具有曾經發生地表移動之證據者。 D、經儀器定位，確有地震發生之斷層。 E、與根據上述標準判定之活動斷層有關聯之斷層，且可合理推，當關連斷層之一移動時，亦引起另一斷層移動者。 F、具上述任何一項條件之斷層視為將來可能移動之斷層。國際原子能機構(IAEA)在 1979 年首次簡化美國原子能委員會的規定，提出他們的能動斷層的定義。其規定如下： A、在過去的某一時期內斷層發生過運動或重複性運動，就有理由推斷地表或近地表能夠發生進一步的運動。在高活動區，地. 第四章都市防災作業課題. ３１.

(36) 都計通檢防災規劃案. 震和地質兩方面的資料一致顯示地震重複間隔較短，能動斷層的評估以幾萬年左右的時間可能較為適宜。在低活動，時間要更長一些。 B、經證明與已知能動斷層具有構造關聯，以致一條斷層的運動可以引起另一條斷層在地表或近地表的運動。 C、與發震構造有關的最大潛在地震，其規模很大並位於某一深度以上，這樣就有理由推斷該一構造能夠發生地表或近地表運動。各家之定義儘管在細節上或年代界定上有所不同，但是基本上仍具有下列四項共通原則，換言之，一條斷層要被認定為活斷層，須能符合下述四個原則： A、活斷層曾在當今之造震地體架構(seismotectonicregime)下移動過。 B、活斷層具有將來再活動的潛能。 C、活斷層具有近期活動的證據，例如地形上之證據。 D、活斷層與地震活動有關聯。上述四點也就是當年學界認定活斷層的共通原則。 (2)斷層活動的力學機制西元 1906 年，舊金山大地震後的災後調查工作使相關的學者開始形成斷層活動產生地震的觀念。當地殼受力時，較柔軟的部份，例如斷層帶及其鄰近之受擾動的地層，較容易發生變形。地殼不斷的受力後，當斷層內部承受的剪應力超過斷層本身的剪力強度時，斷層即發生滑動。滑動發生時扭曲的地盤同時回彈，並向四面八方傳遞彈性波。這種彈性波傳至吾人的腳底，我們感覺到的也就是地震。斷層是一種剪切破裂，斷層面的位態由三個主應力的方向所決定。圖 3-3-2 表示斷層的類型和主應力軸間的關係。 A、(a)圖表示中間主應力軸(σ1 )鉛直，最大主應力軸( σ2 )和最小主應力軸(σ3 )為水平的情況，形成平移斷層； B、(b)圖表示中間主應力軸和最大主應力軸水平，最小主應力軸. 第四章都市防災作業課題. ３２.

(37) 都計通檢防災規劃案. 鉛直的情況，形成逆斷層； C、(c)圖表示中間主應力軸與最小主應力軸水平，最大主應力軸鉛直的情況，形成正斷層。通常在地殼壓縮的地區(例如：造山帶)容易產生逆斷層；在地殼伸張的地區(例如：中洋脊)，容易產生正斷層。. 圖 4-2.1 斷層的類型和主應力軸間的關係(資料來源：中央大學應用地質研究所,臺灣省中小學校園附近活動斷層普查及防震對策之研究計畫,1994) (3)斷層的類型斷層錯動的類型依評估基準的不同分類如下： A、按力學性質分類依力學性質區分為正斷層、逆斷層及平移斷層。斷層按其破壞的力學機制區分型和主應力軸間的關係。通常在地殼壓縮的地區(例如造山帶)容易產生逆斷層；在地殼伸張的地區(例如中洋脊)，容易產生正斷層。平移斷層則發生在壓縮區與伸張區的轉移帶或各區內部局部應力狀況變化之處。 B、按活動時代分類世界各國的地質調查所在編製活斷層地質圖時，對於活動時代的分類略有不同。雖然在分類上未趨於一致，但仍可歸納第四章都市防災作業課題. ３３.

(38) 都計通檢防災規劃案. 為下列主要的四類： (1)歷史時期（隨世界各地歷史的長短而定）的斷層；(2)全新世（約一萬年以來）的斷層；(3) 第四紀（約 200 萬年以來）的斷層；(4)第四紀以前的斷層。第四紀以前的斷層通常不被認為是活斷層。第四紀斷層則在某一些國家是被視為活斷層的。但在台灣這種地質作用變化快速的地區，第四紀早期活動過的斷層，並不一定都在第四紀晚期持續活動，故不一定可視為活斷層。全新世活動過的斷層則一般均被認定為活斷層，世界各地少有例外。 C、按滑移速率分類以滑移速率(slip rate) 建議斷層活動度可區分為 AAA、 AA、A、B 及 C 五級，區分活動度如下： AAA 級（活動度極高）： 1000-100 公尺 1000 年 AA 級（活動度甚高）： 100-10 公尺 1000 年 A 級（活動度高）： 10-1 公尺 1000 年 B 級（活動度中等）： 1-0.1 公尺 1000 年 C 級（活動度低）： 0.1-0.01 公尺 1000 年活動度極高的斷層，僅發生於板塊隱沒帶；活動度甚高者，發生於主要板塊之交界，地形特徵非常明顯；活動度高之斷層，常可測得地震；活動度中等之斷層，地形上有中等至明顯之特徵；活動度低之斷層，在地形上僅有稀少之斷層活動證據。如：台灣東部的縱谷斷層平均每年滑移量約在 3 公分左右，亦屬於活動度甚高的斷層。 D、按切穿深度分類若按切穿深度分類，斷層可區分為四種類型： a、岩石圈斷層：切穿岩石圈而達到軟流圈，為大地構造一級單元的邊界，重磁力異常梯度帶及地震帶。 b、地殼斷層：切穿地殼而達到莫荷界面，為大地構造二級單元的邊界，重磁力異常梯度帶及地震帶； c、基底斷層：切穿上部地殼花崗岩質地層而達到康拉德面，為大型構造盆地邊界、磁力異常帶和地震帶； d、蓋層斷層：切穿沈積蓋層達到基底，常表現出地形差異。. 第四章都市防災作業課題. ３４.

(39) 都計通檢防災規劃案. 這四種深度不同的斷層，有的可以切穿到地表，有的只發育在相應層圈而隱伏在地下。 E、按滑動型式分類按滑動力學中粘滑(stick slip)及蠕滑(stable sliding)的不同，可將活斷層分為粘滑斷層及蠕滑斷層。 a、粘滑斷層內部一般含有較少的斷層泥，兩側岩盤並時有突起 (asperity)，故滑動時粘滯性高。在一定的區域位移速率下，它會有一個長時間的不動期，然後再來一個短時間的滑動期。這個滑動會釋放先前所蓄積的應變能，並以彈性波向四面八方傳遞，這也就是地震。 b、蠕滑斷層的內部一般含有較厚的斷層泥，因斷層泥的強度極低，絕大部份時間是處於塑性流狀態，滑動平穩，不會有地震發生或僅有極微小的地震發生。絕大部份的活斷層是屬於粘滑斷層，僅有極少部份是屬於蠕滑斷層。台灣東部的縱谷斷層在玉里附近的一個分段，目前亦被認為是蠕滑斷層。 F、按斷層與地震的關聯分類考慮斷層與地震的關聯，可分出地震斷層(earthquake fault) 及震源斷層(seismogenic fault )兩類。地震斷層是地震發生時在震央地區因地層強烈扭曲變形而產生的地表斷裂，它不一定是釋放應變能的主要斷層。震源斷層就是地震時釋放應變能的主要斷層，它不一定是露出於地表。台灣嘉義地區，在西元 1906 年曾發生一大規模地震，震後地表出現一條斷層，長達 13 公里，最大位移達水平 2.4 公尺，垂直 1.8 公尺。這一條斷層即是地震斷層。 3、活動斷層的調查方法調查活斷層的方法很多，其中最為直接的手段就是斷層開挖、辨認古地震事件及定年 (dating)。通常在斷層開挖之前須進行基本的資料蒐集及分析，包括詳細地質測繪、構造地形單元分析(analysis of. 第四章都市防災作業課題. ３５.

(40) 都計通檢防災規劃案. tectonic landform)、微地貌分析(micro-geomorphologic analysis)及地球物理探測等。在開挖過程中須詳細觀察及記錄開挖面顯露之地質情形，並特別著重古地震事件之辨認及定年樣品之選取。開挖完成後則須進一步進行微地層分析(microtectonic analysis)、定年及各種相關研究，以確定或能估計古地震事件之發生年代、規模大小及前後事件間之年代間隔為目的。除了斷層槽溝開挖外，相關調查研究尚包括：(1) 區域地質及構造研究，(2)儀器記錄地震及歷史地震分析，(3)大地變形測量，(4)大地應力分析，(5)地形面及第四紀地層研究等。最後尚須進行斷層分段(fault segment)的劃分及決定各段的滑移速率，並與長期地震預測及防災密切結合，付諸實用。對於海域或水底的活斷層，無法做槽溝開挖調查者，一般進行高解析度反射法震測配合地層取樣及定年，以決定古地震事件。日本活斷層學會所編製的日本活斷層分布圖中，水域的部份(大陸棚)主要即為高解析度反射法震測之結果。 (1)古地震事件的辨認古地震事件的辨認方法眾多，其中較常被使用者有下列六種： A、地形面錯移, B、地層錯移與層厚變化, C、多重斷層崖錐堆積層的發育, D、砂層的液化(liquifaction)現象, E、湖成泥層的搖變(thixotropy)現象, F、斷層帶被地表物質充填的現象。辨認工作通常在槽溝中進行觀察記錄，並在適當位置取樣，供做定年分析之用。能被辨認出來的古地震，在一般狀況下應為較大規模的地震(Ｍ>6.0)。科學家通常也用每一次地震中，斷層的錯移距離或斷層的破裂長度來估算地震規模。 (2)定年方法定年方面也有許多不同的方法，其中在第四紀地層定年上使用最廣且最為大家所熟悉的方法就是 C-14 定年。不過 C-14 定年工作有時會受到定年材料取得困難的限制，而須考慮其他可能的替代方法。次常用定年方法包括： A、熱螢光(TL)定年. 第四章都市防災作業課題. ３６.

(41) 都計通檢防災規劃案. B、電子自旋共振(ESR) C、核飛跡定年 D、鈾系列定年 E、鈾趨勢定年 F、Th-230 定年 G、Be-10,Al-26 及 He-3 定年 H、生物地層之應用 I、古地磁地層之應用 J、氨基酸地層(aminostratigraphy)之應用 K、鍶同位素地層之應用 L、樹輪之應用 M、湖輪(varves)之應用 N、風化殼(weathering rind)之應用 O、古土壤(pedogenic soil)之應用 P、崖地形擴散模式(diffusion model)之應用 (3)活斷層的調查順序活斷層的調查順序可比照一般的地質調查順序來進行。愈是在前面的階段，調查的範圍(cov- erage)愈廣，精度(precision)及程度(extend) 則愈低而簡略；愈是在後的階段，調查的範圍則愈小，精密及程度上則愈高而密集。調查作業的順序若按照這個原則來辦，多能順利進行。理想的活斷層調查作業，尤如一般的地質調查作業，必須從範圍廣泛而精度較粗的遙測及航照判釋開始。繼而進入實地觀察及蒐集資料，並彙整成地質圖，做為該區域研究上的基本資料。須同時進行的尚包括該地區的基本文獻研究，地震史料及地震記錄分析，甚至更大區域的造震構造(seismotectonics)研究等。當基本資料分析完成後，研判或懷疑有活斷層存在時，再進一步以詳細地質測繪、地形分析、微震觀測、震測探勘及大地變形監測等手段做驗證。最後，再選擇最適當的地點進行槽溝開挖，觀察細微的地層構造，辨識古地震事件及採樣做定年，以決定古地震發生的年代及評估規模大小。 (4)地形方法的應用一個昨天才形成的斷層崖，崖面非常鮮明，一般人都能辨認。對於一個百年前或更早形成的斷層崖，可能已經遭受到嚴重的風化侵蝕，不易辨認。此時可能只有受過專業訓練的人，才能做成比較好的鑑定。. 第四章都市防災作業課題. ３７.

(42) 都計通檢防災規劃案. 上述專業訓練指的就是地形學方面的訓練。地形學者可根據地形特徵辨別斷層位置及評估斷層的活動性。地形特徵之顯著與否，代表斷層活動性的高低及前一次活動距今的時間長短。崖坡地形演化分析常可協助地形學者逆推斷層的活動時間。一個明顯後退的斷層崖，顯然代表該斷層不具有活動性。地形研究的素材可以在現地觀查及測量取得，也可以在衛星影像或航空照片上判釋。近年來，由於數值地形資料取得頗為方便，分析工具也多，故能利用來做為判釋之用，並能獲得甚佳的成果。 4、斷層敏感因子於都計通檢的操作程序在都市防災計畫斷層敏感因子防災對策，可經由下述操作程序達成： (如圖 4-2.2) 檢索該區台. 都市計畫. 都計圖載. 檢討我. 提出. 都. 灣省重要都. 圖載入斷. 入所有防. 國都計. 斷層. 市. 會區環境地. 層敏感因. 災敏感因. 規範進. 的都. 計. 理資料庫(工. 子及破壞. 子並進行. 行都市. 市防. 畫. 研院能資所). 之可能性. 該區土地. 計畫管. 災對. 內. 或應用地理. 分析. 利用適宜. 制。. 策. 容. 資訊系統(央. 性分析. 變. 大應用地質. 更. 圖 4-2.2 都市防災有關斷層敏感因子的分析作業程序 (資料來源：本研究整理) (1)活動斷層區位的檢索在都市防災規劃作業程序中，斷層敏感因子的操作程序首要步驟是確定活動斷層的位置，經由各種基本資料圖的檢索，可迅速掌握調查區域活動斷層帶的分布狀態。如：「工研院能資所」彙編的「台灣省重要都會區環境地理資料庫」、網際網路上的地理資訊網站 ---「中央大學應用地質研究所的地理資訊查詢系統」、「內政部營建署的國土資訊諮詢系統」等都提供了相關的資訊。 (2)斷層敏感因子套繪於都計圖說確定調查區斷層敏感因子的區位後，其次的步驟便是將斷層敏感因子套繪於該區都市計畫圖中，以針對活動斷層帶通過地區進行現地使用情形的檢討。(如圖 4-2.3) 第四章都市防災作業課題. ３８.

(43) 都計通檢防災規劃案. 圖 4-2.3 台北盆地土斷層潛能套繪圖 (3)活動斷層通過地區現地使用檢討根據統計結果顯示，震央在活動斷層帶上發生機會相當大，造成的破壞也最為劇烈，因此，避免在活動斷層通過地區進行強度過高的土地使用，是避免災難發生的必要原則。 (4)都市計畫對活動斷層鄰近地區的規範對策可分別就規劃對策、工程對策及管制對策考量。就規劃及管制對策而言，我國現行都市計畫中，尚無針對活動斷層區進行特別的規範。以下列舉美國加州針對活動斷層實施的禁建規定，其要點如下： A、確信斷層線兩旁各 15 公尺禁止建立住屋(如圖 3-3-5)。 B、確信斷層線兩旁從 15 公尺至 38 公尺間之條帶內只能建立獨. 第四章都市防災作業課題. ３９.

(44) 都計通檢防災規劃案. 戶、單層木屋或相似之防震結構物。 C、推論斷層線兩旁各 30 公尺禁止建立住屋。 D、推論斷層線兩旁從 30 公尺至 53 公尺間之條帶內只能建立獨戶、單獨木屋或相似之防震結構物。. 圖 4-2.4 活動斷層線兩旁的後退管制帶(實線為確信斷層線，虛線表推論斷層線)(資料來源：工研院能資所土地資源站，環境地質總論) 因推論斷層之真正位置能十分確定，故其管制範圍較寬。如果經過更詳細的地質調查(如明溝調查)，則推論斷層可能被昇至確信斷層，因此斷層後退線可回挪 15 公尺，等於多獲得 15 公尺寬之可建土地。在禁建帶以外之土地並非即可興建密集式或高樓住屋。其開發計畫書需經過工程地質師或大地工程師之審查，看地層是否破裂或錯動，以及在斷層活動時是否伴生褶皺現象。在工程對策方面，我國建築技術規則已於近幾年修訂了建築物的耐震規範，俾使建築物之結構更能符合台灣地區的耐震需求。 (5)都市計畫內容變更在都市防災的範疇中，都市計畫是落實空間管制政策的重要依據，而都市計畫通盤檢討係針對都市土地利用作適宜性的調整，在檢討土地使用現況與各項對策的解決方案後，對於高度災害危險發生地區，建議應於都市計畫通盤檢討反應，以避免重大災難的發生。. 第四章都市防災作業課題. ４０.

(45) 都計通檢防災規劃案. 5. 案例說明. 圖 4-2.5 鶯歌地區斷層帶及產災分佈二、都市地區土壤液化潛感因子分析. 根據經驗顯示，於相同的地震作用下，在數十公尺內所造成的破壞現象，極可能有顯著的差異。其主要原因乃是土壤構造、組成成分或土壤動態之不同所造成。故地震來臨時所形成之影響，以成為地震工程中極重要的課題。其中土壤液化潛能分區圖即為震度微區途中重要的一個環節。也可以由不同地震規模之液化潛能圖中了解液化區發展趨勢，於都市防災規劃上提出一因應對策，以免造成社會財產、生命的損失。. 1、土壤液化之定義在動力三軸中，對於液化之定義，通常有下列兩種：（1）、初始液化或 100％孔隙水壓比：土壤承受反覆應力作用時，當. 第四章都市防災作業課題. ４１.

(46) 都計通檢防災規劃案. 孔隙水壓等於其有效圍壓時稱之。（2）、雙振幅軸向應變達某一百分比：在反覆應力作用過程中，當試體的雙振幅軸向應變達某一百分比時（如 5％，10％）之狀況。. 2、土壤液化的成因當地震發生時，其所產生之剪力波由底部岩盤向上傳遞至表面土層，此反覆剪應力作用於土層時，其會導致土壤之體積有趨向更緊密。當土壤結構調整時，由於地震所產生之反覆剪應力週期甚短，使其瞬間排水可能性降低，而導致土體的超額孔隙水壓無法立即消散，在為保持土壤原有體積之下，則須在土壤原有之應力系統上加以改變，其方法為有效應力減少，而孔隙水壓作相對應的增加，當孔隙水壓累積上升至某一程度，土壤的有效應力將趨近於零或為零，此時土顆粒本身不再承載任何圍壓，並喪失大部分或全部的承載能力，此現象稱為液化。. 3、影響液化的因素一般而言，地震發生時並非所有的地盤都會液化，其必須滿一般而言，地震發生時並分所有的地盤都會液化，其必須滿足某些因素，而這些因素大致上可分為內在及外在兩種因素：（1）、外在因素：震動的種類、地震的強度與地震的延時等。（2）、內在因素：土壤本身之物理特性而言，其包含土壤密度、顆粒特性、土壤的結構方式、土壤的飽和度、荷重歷史、應變歷史、土壤側壓係數、初拘束壓力、排水等。以下就針對諸多因素提出簡略之分析： A、震動--震動其可分為震動種類，震動強度及震動延時等三項。震動類型及其特性分為：（a）、衝擊荷重特性：整個土壤在同一時刻發生液化。. 第四章都市防災作業課題. ４２.

(47) 都計通檢防災規劃案. （b）、穩態荷重特性：液化發生從頂部發生並逐漸向下延伸。 B、相對密度一般而言，同樣的土壤在相同的條件之下，相對密度較低者較相對密度較高者易液化。當 D r>80%時，極少會發生液化；而 Dr=0-70%之間的土壤，其導致初始液化所需之剪應力比則隨相對密度之增加而增加。（引自吳偉特教授之研究） C、顆粒特性對於無凝聚性土壤而言，土壤顆粒特性為影響液化的主要因素。包含顆粒形狀、顆粒大小和顆粒均勻度等三項。 D、土壤的結構方式土壤的結構方式不同將導致不同的液化特性。 E、土壤的飽和度土壤之飽和度減少時，會促使液化之反覆荷重次數增加。此外土壤在低飽和度時亦會產生液化現象，而飽和度越低則越難液化，其原因為當飽和度減低時，土壤內部的庫侖摩擦力會增加，而減少轉移至土壤孔隙水的應力，故會降低其液化潛能。 F、荷重歷史年代越久的土層，因顆粒間產生一種膠結現象，而具有較高的抵抗液化的能力，反之，年代較近的土層，將具有較高的液化潛能。 G、應變歷史由於早期的應變歷史，其造成結構間的內鎖狀況，因此曾受過小規模地震的土體會呈現出較大的液化抵抗能力。 H、土壤側壓係數或過壓密 A、初始液化所需的反覆剪應力比會隨著 k0 的增加而增加。 B、當 k0 為定值時，於一定反覆作用次數下，其反覆剪應力比會. 第四章都市防災作業課題. ４３.

(48) 都計通檢防災規劃案. 隨著過壓密比的增加而增加。 I、初始圍壓在地震荷重條件下，若增加初始圍壓則會降低土壤液化的可能性。其發生液化所需的反覆剪應力比將隨初始圍壓的增加而增加。 J、排水情形孔隙水壓的鄉散速率與液化的發生有密切關係，較厚的土層因排水路徑較長，而會增高液化的可能性。 K、細粒土壤含量過壓密鎖增加的動力強度會隨著細粒含量的增加或平均顆粒大小的減少而增加。 4、液化潛能之評估方法土壤液化潛能之評估方法一般可分為兩種方法：（1）、經驗方法評估液化潛能（2）、試驗結果評估. 5、液化潛能地區之因應對策（1）、土壤液化潛能地區套繪於都市計畫圖中，有利於控制空間之發展及應因對策之研擬。. 第四章都市防災作業課題. ４４.

(49) 都計通檢防災規劃案. 圖 4-2.6 台北盆地土壤液化潛能套繪圖(資料來源：本研究整理). （2）、土壤液化作業程序檢索該區“土壤液化潛能分布. 土壤性質及其破壞可能. 壤液化. 都市. 土壤. 都市計. 計畫. 液化. 畫內容. 限制. 防災. 變更. 規範. 對策. 潛能地分析. 區載入. 或. 都計圖. 載入防災因. 中. 圖. ”. 都市土. 例：. 子示意圖. 備註. 數位化地理資通檢都計區製作一份檢討受影響地區該項規範尚付闕規劃對策訊系統有益於載入所有防災敏感因之現況地用關作業效率提. 子之示意圖。. 聯。. 如。. 變更地用. 工程對策管制對策. 昇。. 圖 4-2.7 都市防災有關土壤液化操作程序圖(資料來源：本研究整理). 第四章都市防災作業課題. ４５.

(50) 都計通檢防災規劃案. 三、都市地區地層滑動潛感因子分析. 1、地滑之定義土地之一部份受地下水與重力等作用而產生滑動，同時引伴周邊土體崩塌之現象。(摘自水與土 31 通訊 p.15) 表 4-2.2 影響地滑因素表地滑較易發生上部、中部、下部的斜率有變化平均 18.6 度地的坡面斜形率微地形特異的凸狀或凹狀之平緩地形寬度 300m 以下約半數以上(平均 324m) 長度 300m 以下約半數(平均 458) 深度深(5~24)左右較易發生崩積土，特別是黏性土風化層、軟岩、破碎岩的土質主要基盤新第三紀層、結晶片岩、深構造階層、因破碎變質所地的地質條形成的黏土化帶質件岩質、特定的地層、岩質中常發生，與向背斜拱形構造等有地質構造所關連的影響滑動面多擁月黏土化的明顯滑動面速度慢（大多為數公分日以下）少有急速發生運動的持大多是斷續性的或是持續性的，少有突發性運續性動地下水面地下水位高，變化慢預測的難斷續性、持續性者預測可能或容易，突發性者預測可易能困難資料來源，李德河，日本地質災害調查及整治技術 2、地滑成因在重力的影響下，斜坡上的土石不斷地向下坡方向移動，稱為塊體運動(mass movement)，或稱斜坡運動(slope movement)。(林銘郎，山崩地滑土石流災害)滑動塊體滑動過程中，其塊體之破壞程度第四章都市防災作業課題. ４６.

(51) 都計通檢防災規劃案. 不大，並大致保持與未滑動塊體之原來關係。(行政院農委會，1992，水土保持手冊). 滑動是一種剪切式的移動，是最常見的斜坡運動。它可分成兩種，一種稱為平面式滑動，另外一種稱為旋轉式滑動(或稱崩塌)。邊坡上之土石均有因應重力而下滑的趨勢，其分力稱為剪應力(shear stress)，但又受制於本身的抗剪強度(shear strength)而保持暫時穩定的狀態。一旦這種均勢遭到破壞，即剪應力增加或抗剪度減弱，就可能發生山崩。(林銘郎，山崩地滑土石流災害) 3、影響地滑的因素地層內部因滲流、地表的變動、地質構造、地下水的分佈情形、土質強度、地質構造運動、地震等因素而產生變破壞面，進而造成巨大的 mass movement 運動之現象。自然界有很多因素可以減少土石的移動阻力而幫助斜坡運動的進行。影響斜坡運動的因素可以分為內在或外在兩種，內在因素存在於土石本身，主要包括：(1)礦物組成的性質、(2)地質構造、(3)地下水的存在、(4)地形、(5)植生。外在因素是觸發山崩的劊子手，主要包括：(1)岩層的風化、(2) 孔隙水壓增加、(3)加重負載、(4)移去坡趾支撐、(5)下伏地層垮塌、 (6)地震、(7)其他因素，如地下採礦或石灰岩溶洞會造成地盤下陷等。 (林銘郎，山崩地滑土石流災害) 4、地滑潛能之評估方法(李德河，日本地質災害調查及整治技術) 地盤滑動災害之調查：(1)現地踏勘(2)地形調查(3)地質構造調查(4)地盤滑動特性之量測調查等。 5、防治工法(李德河，日本地質災害調查及整治技術) (1) 抑制工法----是將發生地盤滑動的誘因去除之，並使地滑區恢復平衡狀態的工程方法。 (2) 抑止工法----是使用抑止構造物直接抵抗下滑力，以抑止全部或部份的地滑運動。. 第四章都市防災作業課題. ４７.