第五章 保險業務發展基金相關法律問題之研究
第四節 保險業務發展基金未來發展之芻議
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第五項 小結
保險業務發展基金應如何管理，係該基金相當爭議之問題，亦 為產官學界關注焦點之一。若以現今管理委員會之方式繼續管理，身 為基金所有權人之保險業者，無法確實發揮所有權人之影響力，且法 律地位仍不明確；若以信託基金之模式管理，其於歲入之適法性、特 種基金成立之法定程序、信託人與受託人之關係上，皆無法解決，實 不宜成立信託基金；而若欲成立特別收入基金，除和信託基金有同樣 的歲入適法性、特種基金成立之法定程序之問題外，保險業務發展基 金並非立法院所指之規費，且發展基金具有正當明確之用途，不宜繳 庫，不宜成立特別收入基金；至於財團法人，似可仿證基會之發展模 式發展，惟若欲成立財團法人，仍有捐助、定位區隔、財源等問題待 解決，亦非易事。保險業務發展基金除確實不宜成立信託基金和特別 收入基金外，未來要如何規劃發展，恐有待產官學界繼續漫長的討論 以凝聚共識。
第四節 保險業務發展基金未來發展之芻議
先前已探討保險業務發展基金之所有權歸屬和保險業務發展基 金之管理問題，本節將於先前探討之基礎上，以現今保險業發展之情 形，試為保險業務發展基金規劃未來發展之方向。
壹、 將保險業務發展基金發還與保險業者
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此一想法主要由壽險公會洪燦楠秘書長所提出，表示若政府認為 不需要保險業務發展基金，即應將該基金發還予所有者，該基金之所 有者為保險業者，故發展基金應發還予保險業者。
保險業務發展基金確係保險業者所有，前已述及。惟發展基金自 民國 59 年徵收至 84 年，後又持續使用至今，40 餘年來保險市場之 變動相當大，許多當年繳交發展基金之業者早已退出市場，而目前市 場中有許多較晚進入之業者，欲將發展基金分配予現今市場中之業者，
並不妥適，故欲返還發展基金有實質上之困難 114。況且，保險業務發 展基金過去於保險業之研究發展貢獻良多，其成立之目的亦相當明確，
若將發展基金發還予保險業者，等於是讓該基金歸於消滅，有違其成 立目的，對保險業未來之發展並無幫助，本文私以為並非妥善之解決 之道。
貳、 維持現狀以管理委員會管理
保險業務發展基金現階段之管理，以保險業務發展基金管理委員 會管理之，其年度預算編列造冊後送立法院審議，接受國會監督，並 公開於網站，目前之運作及管理方式已相當透明、公開 115
114 鄭會計師、吳教授亦同此見解，見前頁 55、56。
。惟其最大 之問題為其法律地位之不明確，其並非法律上有獨立法人格之法人，
亦非政府體制下之基金。無論產官學界皆期望能將發展基金早日法制 化，其管理、運作皆能依法而行，使相關爭議塵埃落地，以期基金發 揮更大之效益。然於發展基金法制化前，仍須以此模式管理，且以現 今各方意見難以達成共識之情形下，發展基金之法制化恐尚須待一段
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時間。
惟於保險業務發展基金法制化之前，保險業務發展基金管理委員 會實須做出改變。保險業務發展基金為保險業者所有，然該管理委員 會之組成，使保險業者無法享有其所有權人之權益，且因保險業者對 發展基金之影響力過小，相當程度上影響了發展基金之效益，故於保 險業務發展基金法制化前，應先增加保險業者於保險業務發展基金管 理委員會中之席次 116，增強其影響力，並使其能透過管理委員會之會 議表達其需要及想法，亦可強化基金之發揮空間。如此方能使保險業 者成為保險業務發展基金之真正主人，且可透過管理委員會之會議漸 漸凝聚全體保險業者之共識，將有利於保險業務發展基金未來法制化 方向之討論。
參、 捐助成立財團法人
捐助成立財團法人為保險業務發展基金法制化選項之一，且又有 相似性質之財團法人證券暨期貨市場發展基金之沿革可資參考。惟若 欲成立財團法人，尚有三大問題須待解決：捐助者、和保發中心之功 能重疊性、獨立財源之問題。尤其獨立財源之問題相當重要，證基會 自民國 76 年停徵證券發展基金後，亦經歷一段相當有財務壓力的日 子，不斷摸索後方有今日之面貌。
保險業務發展基金目前最大的開支為捐補助財團法人保險事業
116 亮東會計師事務所會計師鄭純農先生認為，應賦予兩大公會接近一半至超過一半之影響力，
方能做到真正的保險業務發展，因業者最瞭解自己之需要。目前兩大公會各佔一席，比重太低，
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發展中心，若發展基金一旦成立財團法人，財務即獨立不可能再捐補 助保發中心，則兩個財團法人將立即面臨「財源」問題。保發中心之 財源已是陳年問題，立法院保險業務發展基金 100 年度預算評估報告 中即指出：「保發中心測驗、訓練及委託研究等營運收入低於金融研 訓院及證基會甚多，金管會應督促該中心積極改善。」財政部副會計 長陳惠美女士亦表示，國內金融業務之統計、研究及訓練工作，如金 融研訓院及中華民國銀行商業同業公會等財團及社團法人成立後，多 自籌財源支應，而保發中心卻長年依賴發展基金之補助，應儘早擬定 配套措施使保發中心自給自足，以避免保險業務發展基金結束後，影 響該保發中心之運作。由於保發中心目前承辦相當多保險業之研究發 展工作，對發展基金又有高度依賴性，發展基金若欲成立財團法人，
亦應將保發中心之財源問題一併納入考量。
保險業務發展基金自 84 年停徵後，除基金之孳息、財產租金之 外，幾乎沒有收入，長期處於入不敷出的吃老本狀態。論者有謂發展 基金是否有復徵之可能，一旦復徵，保險業務發展基金即有源源不斷 之財源。晚近成立之財團法人，如財團法人汽車交通事故特別補償基 金，依強制汽車責任保險法成立；如財團法人住宅地震保險基金依保 險法第 138-1 條成立，並訂有捐助章程。如保險業務發展基金欲復徵，
依現今民主法制之發展，勢必嚴守依法行政原則，有法律之明確授權 方可為之。然現今保險業之蓬勃發展和基金開徵當年已不可同日而語，
有無復徵之必要實值探討，且以現今立法之嚴明，不論係於保險法中 加入條文或另立專法授權，難度皆相當高。故保險業務發展基金應無 復徵之可能。若復徵無望，保險業務發展基金之財源問題，即須以其 他方式解決。
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肆、 一次性之捐贈
有專家提議可以捐助之方式來解決保險業務發展基金之爭議。捐 助的對象可為產壽險公會、保發中心、財團法人金融消費評議中心 等 117
惟若進行一次性之捐助，保險業務發展基金將直接消失，是否違 反其設立之目的「促進保險業之健全發展」，不無疑問。然若捐助於 兩大公會或保發中心進行保險業之研究發展，或捐助金融消費評議中 心以幫助解決保險業者和保戶間之紛爭，亦有促進保險業健全發展之 功能。故捐贈之對象必需慎選，才不違當初成立之目的。
。
至於捐助方式，有認為應由保險業務發展基金管理委員會進行捐 助 118；但依據保險業務發展基金管理委員會組織規程 119，該管理委員 會無此權利，且目前之管理委員會並未能適當反映出保險業者之意見。
保險業務發展基金會應由保險業者決定其未來和運用，故應先凝聚全 體保險業者之共識，選定捐助對象後，取得官方及學界之支持，再由 該管理委員會進行捐助之相關程序，方為妥適。
117 見前頁 58。
118 見前頁 58。
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第六章 結論及建議
第一節 結論
保險業早年初發展時，資源匱乏、人才不足、保險觀念不普遍，
主管機關財政部為保險業之長久發展計，亦為免保險業者重蹈國光案 倒閉之覆轍，於民國 59 年以行政命令成立保險業務發展基金，由保 險業者自保費收入中提撥 3‰至 5‰，以促進保險業務之健全發展為目 的，統一籌劃保險業之調查統計、研究發展、教育訓練、諮詢等各項 發展業務，並設保險業務發展基金管理委員會，依保險業務發展基金 收支保管及運用辦法管理之。至 84 年間基金已累積 35 億元，已足支 應各項業務，財政部遂命令停收，並持續運用至今。發展基金本身並 未有執行業務之功能，多捐補助財團法人保險事業發展中心，每年短 絀約 1 億元，使基金規模不斷縮減，至今尚有 23 億餘元。
保險業務發展基金係財政部以行政命令所匯集，非依法成立，其 法制地位不明，一直以來爭議不斷。首要者為保險業務發展基金所有 權誰屬之問題。保險業者認為因發展基金係自其保費收入所提撥，其 應為該基金之所有人；立法院卻以為發展基金之徵收係政府公權力之 行使，屬普通規費，政府應為所有權人；更有認為因保費係由保戶所 繳交，發展基金停收後亦減收該部分保費，故保戶方為發展基金之所 有人。
以基金之來源觀之，係由保險業者自保費收入中提撥，發展基金 不論是否獨立列於保費計算公式中，皆為保費結構之調整，非額外向
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保戶所徵收，確由保險人所撥付無疑；再就徵收過程以觀，財政部所 下之行政命令並非公權力之行使，僅為特殊時空背景與需要下的權宜
保戶所徵收，確由保險人所撥付無疑；再就徵收過程以觀，財政部所 下之行政命令並非公權力之行使，僅為特殊時空背景與需要下的權宜