課予義務之訴的意義及性質

各國行政訴訟法制乃設有賦予人民請求法院盼令行政機關應為 一定處分或行為之訴訟，德國學者將此訴訟類型稱之為課予義務訴訟，

我國學者多沿用之。但行政訴訟法修正草案審議時，立法院之關係文 書在附加之標題，則稱之為「請求應為行政處分之訴訟」¹⁷，所以原 告訴請行政法院判決命行政機關做成行政處分或應為特定內容之行 政處分的訴訟，故「原告需主張其權利或法律上利益因行政機關應作 為（作成行政處分）、不作為（拒絕作成或怠于作成行政處分）而受 有損害」¹⁸。原告提起課予義務訴訟必須具備訴訟權能，其起訴始為 合法，課予義務訴訟為原告以權利給付為目的，起訴請求行政法院命 行政機關為處分或為特定內容處分。「提起課予義務訴訟之目的，起 因於行政機關對於原告依法提出之請求，違法拒絕或不為答覆而導致 損害原告之權利，原告經由向原行政機關提起訴願而未獲滿足後，得 請求行政法院判決命行政機關依法為原告請求之事項¹⁹。」

第一項 課予義務之訴訟的意義

行政訴訟法第 5 條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請 之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上

17林騰鷂，行政訴訟法，三民，2014 年 9 月，頁 128-129。

18李建良，行政法基本十講，元照，2012 年 9 月，頁 271。

19張珮勤，論環境法上利害關係人訴權之法理基礎，國立成功大學法律學研究所碩士論文，2013 年 7 月，頁 85。

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利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機 關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或 地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利 益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該 機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政處分 之定義為何，則依行政程序法第 92 條第 1 項規定：「本法所稱行政 處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措 施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」人民依法申請之案 件²⁰，行政機關怠於或為否准之行政處分，致人民之權利或法律上利 益受損害，經依訴願程序後，仍未獲得救濟者，得提起行政訴訟。

此訴訟類型名稱即為課予義務訴訟，亦即人民依法申請之案件，行 政機關怠於或為否准之行政處分，致人民之權利受損害，得提起之 行政訴訟。

按課予義務訴訟，係指人民依法向行政機關請求作成行政處分，

惟遭行政機關予以拒絕，或經相當期限，仍未作成行政處分，而擱 置不理，致其權利或利益受到侵害，而向行政法院提起訴訟，請求 判命行政機關作成其所申請行政處分之救濟方法。亦即課予義務訴 訟，係人民請求行政法院判命行政機關作成一定行政處分之救濟方

20最高行政法院 98 年度判字第 1479 號判決：「按行政訴訟法第 5 條第 1 項所謂「依法申請」，係 指人民依據法令，得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定之決定，且中央或地方機關對於 該申請負有法定作為義務者而言。人民向主管機關檢舉他人有違法行為，應加以處罰，主管機關 函覆被檢舉人並無違法行為，是否為行政處分，檢舉人得否提起課予義務訴訟，請求行政法院判 令主管機關對被檢舉人作成處罰，應視被檢舉違反之法令，是否賦與檢舉人向國家請求處罰被檢 舉人之權利，或該法令所保護之法益是否及於檢舉人之私益即檢舉人因該法令規定有法律上利益 而定。如檢舉人檢舉他人違反之法令，並未賦與檢舉人向國家請求處罰被檢舉人之權利，且該法 令賦與主管機關處罰被檢舉人之職權，係在維護公益，檢舉人之私益並未在其保護範圍，檢舉人 之檢舉僅是促使主管機關發動職權，主管機關之函覆，係將檢舉調查結果函知檢舉人，未對檢舉 人之權利或法律上利益產生影響，不生法律效果，該項檢舉非屬依法申請之案件。主管機關檢舉 事項不成立之函覆，僅屬事實通知，並非行政處分，檢舉人不得提起課予義務訴訟。」

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法，其目的在保障人民對於國家之公法上請求權（請求作成行政處 分），促使行政機關履行其作成行政處分之義務。從而，「課予義務 訴訟之提起，乃在於請求行政法院以判決命令行政機關作成原告（即 人民）所申請之行政處分，行政機關如依行政法院之判決而作成原 告所請求之行政處分，對原告而言，亦為一種給付之給與，僅其給 付內容為行政處分之作成，因此課予義務訴訟之本質即為一種特殊 之給付訴訟²¹。」

「依法申請」係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一 定行政處分之權利。惟，行政訴訟法第 5 條條文規定「依法申請」

之案件，「依法申請」四字為不甚精確的措辭，文義規範不清，容易 導致適用該條文時產生疑義，條文文字人誤以為提起課予義務訴訟，

必須是人民依法律規定可以申請之案件，若法律未規定人民有申請 權，或者是法律並未規定人民有申請行政機關對其作成一定之行政 處分之權利，則不在行政訴訟法第 5 條規定的「依法申請」範圍內，

人民就不可提起課予義務訴訟。如：「最高行政法院 94 年裁字第 113 號裁定、93 年裁字第 1537 號裁定、98 年判字 1327 號判決、102 年 裁字第 311 號裁定等，為數甚多，裁判內容大致是以「法律未規定 人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定 之行政處分者，均非上開法條之依法申請案件」、「均須有法律明文 規定，但查…並無人民得提起課予義務訴訟之規定」為由，而直接 否定人民有提起課予義務訴訟之權利²²」，「導致行政法院誤解為必須 是法律裡規定有申請程序之案件，人民方有法律賦予之申請權，因 而導致課予義務訴訟之制度功能大幅萎縮²³」。課予義務訴訟最主要

21彭鳳至，德國行政訴訟制度及訴訟實務之研究，司法院，1999 年，頁 43。

22張珮勤，論環境法上利害關係人訴權之法理基礎，國立成功大學法律學研究所碩士論文，2013 年 7 月，頁 86。

23李建良，保護規範理論之思維與應用─行政法院裁判若干問題舉隅，收錄於 2010 行政管制與 行政爭訟，中央研究院法律學研究所，2011 年 11 月，頁 286-286。

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的目的應是請求行政機關作成行政處分或特定內容之行政處分，故 是否有規定申請程序，應非此項訴訟制度所欲強加之限制，該制度 的目的即為使非行政處分之相對人，以及非受行政機關行為直接影 響之相對人，能有機會請求行政機關作成符合其權利需求之行政處 分。人民若無請求行政機關作成行政處分之權利，是欠缺提起課予 義務訴訟之訴訟權能，並非因為其非「依法申請之案件」，若是法律 有明文規定申請程序之內容，人民也無須透過課予義務訴訟保障其 權利。這個制度即在保障人民發生法律無法預見之情形時，也可以 救濟權利，實務對本條的解釋方法無亦是限縮了課予義務訴訟適用 主體之範圍。似可參考德國行政法院法第四十二條規定：「人民得起 訴請求撤銷行政處分，並得請求判決核發被拒絕或怠為之行政處分。

24」即可證明，課予義務訴訟制度之重心，在於訴請行政法院判令行 政機關作成特定之行政處分。故我國行政法院應徹底瞭 解課予義務 訴訟制度之宗旨，而不應再將審查重點置於是否為「依法申請之案 件」，而讓更多人民得以提起課予義務訴訟，享有權利救濟途徑。

針對人民之權利或法律上利益是否受侵害，司法院釋字第 469 號解釋理由書揭櫫：「如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之 規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社 會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人 主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求 救濟。」顯然採取「保護規範理論」來探究法律之規範目的是否有 保障特定或可得確定之人的個人權益。而所謂「法律上利益」，係指

「法律上保護之利益」；而所稱「利害關係」，係指「法律上之利害 關係」。

行政處分者，依行政程序法第 92 條：「本法所稱行政處分，係 指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外

24同前揭註 3，陳敏等譯：德國行政法院法逐條釋義，2002 年 10 月，司法院。

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直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非 特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法 有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用 者，亦同。」故在課予義務之訴，乃是主張其權利或法律上利益遭 受行政機關拒絕作成行政處分之侵害。人民向主管機關檢舉他人有 違法行為而要求對該他人應加以處罰，主管機關函復被檢舉人並無 違法行為，是否為行政處分？檢舉人得否提起課予義務訴訟？請求 行政法院判令主管機關對被檢舉人作成處罰，應視被檢舉違反法令 規範之保障目的而定。檢舉人要求具有第三人效力之行政處分，須 具體的主張自己的權利或法律上利益遭受侵害。倘被檢舉違反之法

直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非 特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法 有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用 者，亦同。」故在課予義務之訴，乃是主張其權利或法律上利益遭 受行政機關拒絕作成行政處分之侵害。人民向主管機關檢舉他人有 違法行為而要求對該他人應加以處罰，主管機關函復被檢舉人並無 違法行為，是否為行政處分？檢舉人得否提起課予義務訴訟？請求 行政法院判令主管機關對被檢舉人作成處罰，應視被檢舉違反法令 規範之保障目的而定。檢舉人要求具有第三人效力之行政處分，須 具體的主張自己的權利或法律上利益遭受侵害。倘被檢舉違反之法