第二章 文獻回顧
第一節 財政透明度理論發展
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第二章、文獻回顧
第一節、財政透明度理論發展
財政透明度自本世紀初以來，對於影響國家經濟發展的程度日益增 加，也逐漸成為各國政府不得不加以重視的一個環節，在高度教育的潮流 下，發展中與已開發國家的國民知識水平的差距不如以往差距甚大，人民 自主意識的抬頭，民眾對於政府營運方式不再漠視，主動參與政府決策，
導致人民對政府政策方面的訊息公開化較以往關心。因此，諸多學者開始 針對政府的財政透明度（fiscal transparency）相關之領域做深入研究。近 20 年來，財政透明度此一概念開始在國際上被廣泛地討論。普遍認為，最 初始的財政透明度定義是由 Kopits and Craig（1998）給出的。根據 Kopits and Craig（1998）對財政透明度的定義如下：
“財政透明度指的是政府在最大限度的規範下向民眾公開政府的功能與結 構、財政政策方向、公共部門的帳目與規劃訊息。而這些政府提供的相關 訊息（政府內部或外部的行為）必須是可靠的、廣泛且綜合的、及時的、
可被理解的、國際性比較的資訊，選民們和金融市場才能正確地判斷政府 的財政狀況與政府活動（包含現今與未來的經濟社會層面）確實的收支。
（Kopits and Craig, 1998）”
此外，Kopits and Craig（1998）進一步地彙整出「制度透明度」1、
「公共會計透明度」2與「預測指標」3三個面向，並且全面性地列舉出政
1制度透明度是政府財政行為進行全面制度界定，包括公開政府的結構及功能，對公共部門和私 人部門要有清晰的界定；公開預算過程，解釋預算方案的財政目的和優先順序、披露績效評價和 財務審計結果；稅收方面，強調公民納稅要有明確的法律基礎；公開政府管制的成本估計等。
2會計透明度是向公眾詳細披露有關財務信息，包括各個政府部門的明細報表、部門之間的資金 往來等。Kopits and Craig（1998）認為，政府預算報告的財務賬目範圍應包括中央政府和地方政 府在內的一般政府基金和社會保障基金等預算外基金以及公共企業的準財政活動。他們列舉了一 些提高會計透明度方面的必要措施，主要是按照權責發生制記賬（以彌補收付實現制只著眼於現 金流的不足）、準確評價政府資產和債務（金融資產）、公開年度支出的各個經濟主體和用途的細
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府應揭露的資訊並討論其互相影響的程度與互動。在現有的相關文獻中，
大多數皆引用 Kopits and Craig（1998）對於財政透明度的定義，然而，給 財政透明度下一個準確的定義是很困難的，因此，Kopits and Craig（1998）
並沒有明確確定財政透明度的含義，只是從範圍上指出了政府應該披露信 息的透明要求，而不同的信息披露對象、方式以及時效等因素在一定程度 上也影響著透明度的實現。
為落實政府財政透明，國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，以下簡稱 IMF）在制定健全財政透明度施行守則（the Code of Good Practices on Fiscal Transparency）中仍沿用了 Kopits and Craig（1998）的 定義，該守則中所稱的財政透明度指標包含角色和責任的澄清（Clarity of Roles and Responsibilities）、公開資訊的取得程度（Public Availability of Information）、預算編制、執行和報告的公開（Open Budget Preparation, Execution and Reporting）、以及對完整性的保證（Assurances of Integrity）
等四個面，共 37 個指標。於 2007 年，IMF 再參考了其會員國在財政管理 上的知識與經驗而對該守則再次進行修訂。此一修正，除了繼續採用 1998 年版本法則中所提出的四個面向外，另增列資產與負債管理的做法、定期 公佈長期公共財務報告、公共財買賣應公開且大型交易應單獨列出等 8 個要素指標。IMF 所創立的健全財政透明度施行守則是目前世界上最具影 響力的透明度評價標準，目的在為各國的財政透明度實施上提供指示，但 與 Kopits and Craig（1998）所提出的定義有相同問題，兩者都沒有提供制 式化的評估標準，也沒有就各個國家透明度情況進行評級。但在往後學者 的研究中，多可看出以此守則作為進行評級的參考標準。
節，公開年度收入細節等。
3指標與預測的透明度。政府不僅要公佈與財政平衡相關的若干指標以及政府總負債和凈負債等 與財政相關的指標，而且還應公佈對一些財政分析性指標的測算，包括結構性和迴圈性的財政平 衡、財政的可持續性（穩定債務的基本水平）、未設償債準備金的政府債務凈值等。他們指出，
要實現短、中、長期財政預測的透明，就應尊重事實，明確區分基本情形（政策未發生變化的情 況下）和政策發生變化時的情形。
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此外，經濟合作發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development，以下簡稱 OECD）也於 2001 年提出了一套預算透明度最佳 做法（Best Practices for Budget Transparency）。該作法將預算透明度的內容 以報告形式列示出來，首先指出政府應該編制和公佈與預算有關的報告種 類以及各種報告的內容。其次預算報告中需揭露的詳細資訊，如經濟預測 指標，稅式支出，金融債務和金融資產，非金融資產，雇員養老金債務以 及或有債務。最後保證預算報告書的完整性與品質，並且共計包含了 17 個要素指標。
依據同樣的概念，國際預算協會（International Budget Partnership，以 下簡稱 IBP）於 2004 年也設計了一套預算透明度的指標系統。這個系統從 預算訊息的發佈、繳交給立法機構的年度預算書以及其他有助於分析預算 政策和做法的信息可得性共計三個面向；在這 123 個要素之中包含了 91 個指標是用來計算透明度指數，其他 32 個是關於公眾參與預算。並且，IBP 於 2006 年開始利用此系統，對 59 個國家進行了預算透明度評價，且每 兩年對於眾多國家調查一次。調查的國家也不斷擴大，2008 是 85 個國 家，2010 是 94 個國家，至 2010 年已對 100 個國家進行調查。
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