貧窮與社會救助

貧窮是人類自有社會以來一直存在的現象，馬爾薩斯（T. Malthus）就曾說 過：「窮人不可能從社會中消失，在我們所熟悉的國家中，已充分證明窮人從未 在任何一個國家中消失過，在未來也不會消失。」這句話到現在仍未被推翻。

不論對於個體或集體，貧窮都是亟於擺脫卻又緊緊相隨的陰影。貧窮研究 先驅龍垂（B. Seebohm Rowntree）在 1901 年首先提出：貧窮地位係由「需要壓 力」與「生活資源取得能力」兩種力量而定，若需要的壓力大過於資源取得能力，

生活無法自給自足，即會落入貧窮。爾後，湯生（Peter Townsend，1979）提出

「相對剝奪」的概念，他認為貧窮不只侷限於維生問題，而是多面向的生活機會 不足，將焦點放在社會參與，指出當人們因缺乏資源，導致正常社會生活方式開 始遭受剝奪，即是處於貧窮狀態（劉鶴群，2015）。晚近，諾貝爾經濟學獎得主 沈恩（Amartya Sen，1993）提出「新貧困論」，他主張，貧困是一種「基本能力

（capability）被剝奪的狀態，而不只是所得低」。能力指的是要達到「攝取充足 的營養」、「衣物或住處無虞」等的生活狀態，所需要的個人與社會的自由。換言 之，沒有「選擇的自由」就是貧困（杜慈容，2015；劉鶴群，2015；卓春英、吳 麗雪，2015；呂朝賢、陳俊全、王德睦，2008）。聯合國對貧窮的說明：「基本上，

貧窮斷絕了選擇和機會，這有違人類尊嚴。這表示缺乏實質參與社會的基本能力。」

劉鶴群（2015）的研究結果顯示，資源的匱乏使人們參與社會活動、維持社會關 係、接近各項公、民營服務、選擇適當的居住環境、以及維持健康都更為困難。

由以上學者的定義可看出貧窮的多面向，在測量上自有其難度。因此在貧 窮救助上，各國也對受助對象（低收入戶）發展出各自的定義。美國將生活於貧 困基準線（以普通家庭勉強度日所需的最低收入之標準）以下者為低收入者，英 國針對生活水平低於社會最低標準的貧困家庭提供生活保障，紐西蘭以寡婦與就 業單親媽媽為主，家中有未成年子女且生活未達水準才提供財務援助。多數國家 以生活水平低於社會最低標準（貧窮線）為門檻，而貧窮線與各國社會、經濟狀 況、風土民情相關。世界銀行 2008 年「世界發展指標」報告以「一天生活費少 於 1.5 美元」為貧窮線，在臺灣則是以可支配所得中位數的 60%為貧窮線（最低 生活費，2018 年為每月 12,388 元，將近每天 400 元）。

布斯（Charles Booth）主張，「貧窮」與「窮人」不能視為相同概念，因為

「窮人」是人跟人比較之下產生的一種感受，涉及的層面包括社會區隔、不平等 與相對剝奪感，只要社會存在著不平等，資源再豐富、制度再完善，「窮人」依 然是存在的。而「貧窮」則是市場制度的缺陷所導致的結果，並不是由於個人的 懶惰不工作所造成，代表社會運作的問題，也只能用社會的制度來解決。學界也

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多以個人因素與結構因素為討論致貧的重點：

一、個人因素論：

（一）個人態度或動機的解釋：將貧窮歸因於個人一些不當的動機或態度，

例如：懶惰、消極等。這是一般社會大眾對貧窮的刻板印象，在早期 農業社會，不耕作勞動自然就不會有收穫，到了工業社會，不工作就 不會有薪資，彷彿更驗證此一說法。西方學者韋伯（Weber，1958）

在「基督新教倫理與資本主義精神」一書中，就揭示了勤儉、有信用 和誠實是西方社會進展的重要因素。

（二）貧窮文化：美國人類學家 Oscar Lewis（1965）所提出的理論，他認 為貧窮家庭有自己的次文化，使得這些家庭無法融入主流社會，形成 惡性循環，讓下一代不易脫離貧窮。一個人的生活態度和價值觀會影 響個人行為，而窮人因著長期處於匱乏狀態，往往具有宿命觀、無助 感、依賴性與無法延遲享樂的特性，只顧眼前不看未來，子女在父母 的影響下，不知不覺也承襲了類似的生活模式。

（三）人力資本論：指個人的教育程度、職業訓練、工作技能等，關係個 人在勞動市場的表現以及薪資多寡，而貧窮是因為個人人力資本不足 所導致，當一個人具備了適當的教育與技術，就能找到適當的工作而 不會淪於貧窮。此說以經濟學者 Becker （1964）和社會學者 B1au 和 Duncan （1967）的理論為代表。

二、結構因素論：（呂朝賢，1998）

（一）勞動市場：可分為三種論點：一是滴流觀點（Trickle Down Thesis），

主張經濟發展良好則貧窮問題得以減緩，理由是經濟發展可提供就業 機會，或是政府因稅收增加而投入公共投資，再創就業機會，人人都 有工作機會，自然就可維持生活；二是新結構論（New Structuralism）， 認為個人的薪資受勞動市場的結構影響，此論將勞動市場分為主要勞 動市場、次級勞動市場，主要勞動市場有工作穩定、薪資高的優勢，

而次級勞動市場則是工作不穩定、薪資低，在次級勞動市場工作較易 陷於貧窮；三是區域勞力市場論，提出不同地區的勞動市場結構有差 別，因此不同地區的工作機會、工作條件會影響不同地區居民的所得 水準，進而形成區域間不同的貧窮現象。

（二）福利依賴與工作反誘因的觀點：此論點以批評福利國家的新右派學

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者為主（G. Gilder、L. Mead、C. Murray），他們認為福利依賴是由於 政府提供慷慨的社會福利，削弱了接受補助者工作意願，因此逃避工 作或負擔自己生活，使得他們無法脫離貧窮。Murray（1984）就曾批 評福利國家對於工作是一種不當的「誘因結構」，當社會福利對窮人 不是短暫的幫助，而是長期的依靠時，社會福利不會為他們創造向上 發展的機會，反而是摧毀了他們發展的機會。

然而這兩因素並非涇渭分明互不干涉，反而是交互影響。落入貧窮雖與個 人因素，如動機態度、教育程度、工作技能等有關，這些因素的產生與社會結構 及環境限制難脫關係。大環境的情勢與經濟發展，也會影響到個人就業意願，屢 屢受挫的求職者，即使原本有積極向上的態度，也不免因此消沉頹唐。

為減緩或解決貧窮問題，各國政府常以三種政策設計來運作（王永慈，

2015）：

一是繳費互助、風險分擔為主的社會保險（social insurance）：最早由德國 俾斯麥政府於 1883 年實施的疾病保險法案以及 1884 年設立的工業災害保險，強 制勞工與大眾參與，以保障因疾病、傷害等因素導致的不幸，1930 年代，整個 歐洲普遍實施強制性保險（楊靜利，2000）。

二是無須資產或所得調查的普及式且免繳費的社會津貼（social allowance）： 提供均等的現金給付給特定類別的居民或公民，而不考慮其所得、財產多寡，但 領取資格通常限定為居住設籍者，經費來自政府的租稅，臺灣的敬老津貼、育兒 津貼即屬之。

三是維持國民最低生活水平的社會救助（social assistance）：受助者不須付 費，但需經過資產或所得調查，其所可得資源無法維持最低生活者才能享有，強 調慈善的性質，由政府扮演最後防線的角色。

我國社會福利政策綱領即明示：「國家應建構以社會保險為主，社會津貼為 輔，社會救助為最後一道防線的社會安全體系。」當一個人遭遇生活風險時，首 先考慮社會保險、社會津貼，當這些社會資源無法維持「最低生活標準」時，最 後的選擇才是社會救助，給付原因在保障人民的基本生活，是一種「無因性」的 社會政策，只要符合資產調查審查標準，不論導致貧窮的原因，即可領取補助。

對於社會福利政策的批評，吉爾德（George Gilder）認為國家提供福利會損 害工作與家庭，使窮人永遠貧窮，福利國家是所有社會病（social ill）的來源（張 清富，2009）。美國學者莫瑞（Charles Murray）激進地主張取消所有的福利項目

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和福利組織，認為福利的提供會產生反工作誘因，減低人們的工作意願，傾向於 依賴政府的救助（呂朝賢、王德睦，2009）。米德（Lawrence Mead）則認為，權 利（領受福利）與義務（努力工作）是相對的，是現代公民的基本素養，如果不 需工作卻可以領取福利，會導致依賴福利的人口增加（呂朝賢，2007）。反對者 多以社會福利雖可緩解受助者的生活難題，但另一方面卻可能誘發人性趨樂避苦 的弱點，影響受助者的行為，以便能置身於社會救助的幫助之下。另一方面，福 利救助也損害到整體社會對公平正義的價值取向。此類福利依賴的實例在現實世 界雖然層出不窮，但並非每一個受助者都是如此，這也讓社會救助的目的出現兩 難。