國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
指導教授：靳菱菱 博士
社會救助與原鄉低收入戶脫貧初探
－以 H 鄉為例
研究生：黃恩潔 撰
中華民國一○八年七月
國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文
社會救助與原鄉低收入戶脫貧初探
－以 H 鄉為例
研究生：黃恩潔 撰 指導教授：靳菱菱 博士
中華民國一○八年七月
謝 誌
匆匆，二年就這麼一晃而過了。在離開校園這麼多年後，選擇在勞碌的工作 之餘繼續進修，是需要很大的勇氣與毅力。感謝二年前那個衝動的自己，那個在 論文寫作的過程中屢次自我質疑的決定，終究是值得的。
感謝臺東大學公共與文化事務學系在職專班的老師與同學們，讓這二年看似 辛苦的假日進修，有著快樂與充實的收穫，尤其是同門的靜琴、恭華與義程，沒 有你們的陪伴與支持我是無法跨越終點線，然而，這一切要歸功於指導教授靳老 師的不離不棄，是您的認真與執著，讓一個想放棄的逃兵乖乖歸隊。那些或陌生 或孰悉的受訪者們，謝謝您們慷慨的經驗分享，是您們充實了這篇論文。
最後，謝謝這二年默默忍受我的家人，尤其是我的母親，這份榮耀是獻給您 與天上的父親。
黃恩潔 2019 年 7 月 27 日
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社會救助與原鄉低收入戶脫貧初探
－以 H 鄉為例
黃恩潔
國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班
摘要
社會救助是社會安全體系最後一道防線，目的在確保國民之基本 經濟生活水準，並積極協助低所得家庭累積資產與開創人力資本，鼓 勵其家庭及早脫貧。根據衛福部低收入戶生活狀況調查及原民會原住 民狀況調查，二者均呈現了原住民低收入戶比例高於全臺灣平均的現 象。
本研究採用次級資料分析、深度訪談等兩種研究方法，從低收入 戶及部落人士的訪問中，試圖勾勒原鄉原住民低收入戶的樣貌，以及 這些人成為低收入戶的過程；從在地社工人員、縣府低收入戶審查者 的視角，探究我國現行社會救助制度在執行上遇到的困境，並提出對 相關政策的一些反思。
研究發現包括：社會救助在原鄉脫貧成效有限，肇因於就業環境
未改善，脫貧難上加難，但教育在原鄉仍是脫貧利器，以及部分刻意 單親為取得低收入戶資格，造成家庭結構與功能的崩壞。
關鍵字：原住民、低收入戶、社會救助、脫貧
ii
Social Assistance and Poverty Alleviation in Indigenous Village：A Case Study on H County
En-Jie Huang
Abstract
Social assistance is the baseline of defense for the social security system. It aims to ensure the basic economic living standards of the people, and actively assists low-income families to accumulate assets and create human capital, and encourage their families to get rid of poverty early. According to the surveys of the Ministry of Health and Welfare and Council of Indigenous Peoples, the living conditions of the low-income households in tribes that the rate is higher than the average in Taiwan is presented.
The methodology of secondary data analysis and in-depth interviews are used in this study. The interviewers include low-income households, social workers, superviser of Bureau of Social Welfare in Taitung County, priest and the boss of grocery store. They tried to describe the phenomenon and formation process of the low-income households in the tribes. This study explores the dilemma among the policies, attitude of low-income households and social works.
Under the social assistance, the poverty rate of the indigenous people in the tribes is getting higher. The reasons that the employment condictions have not been improved, the minority of indigenous people are over dependent on welfare. The families or the next generation who can get rid of poverty are mostly due to the fact that after receiving higher education, the employment choices are skipped. The stability and support of the family is the key point. The government should adjust the policy by improving the structure factors and change the attitude from welfare dependency.
Keywords: Indigenous People, Low-income Households, Social Assistance, Poverty Alleviation
iii
目次
中文摘要………ⅰ 英文摘要………ⅱ 目次………ⅲ 表次………ⅳ 圖次………ⅴ
第一章 緒論 ………1
第一節 研究背景與動機 ………1
第二節 研究方法 ………6
第三節 研究架構 ………8
第二章 文獻分析 ………10
第一節 社會救助的意義 ………10
第二節 貧窮與社會救助 ………13
第三節 各國社會救助概況 ………16
第四節 原住民與社會救助 ………17
第三章 社會救助與脫貧之間的辯證 ………20
第一節 我國現行低收入戶審查 ………20
第二節 救助背後的依賴：成為低收入的過程 ………27
第三節 真弱勢？假弱勢？ ………32
第四章 原鄉原住民迢迢脫貧之路 ………36
第一節 原鄉原住民高貧窮率的因素 ………36
第二節 政策設計的盲點 ………39
第三節 傳統價值的失落 ………42
第五章 結論與建議 ………44
第一節 研究發現 ………44
第二節 建議事項 ………45
參考書目 ………47
一、中文期刊與書籍 ………47
二、英文期刊與書籍 ………49
三、網路資料 ………50
附錄：訪談逐字稿 ………51
iv
表次
表 1-1：原住民家庭與全臺灣家庭可支配所得按戶數五等分位組比較…………2
表 1-2：訪談對象………8
表 3-1：2019 年低收入戶審核標準 ………22
表 3-2：2019 年中低收入戶審核標準 ………23
表 3-3：原住民低收入戶與全臺灣低收入戶對照表 ………26
表 3-4：H 鄉低收入戶概況 ………27
表 4-1：世界各國低於貧窮線人口比率 ………41
表 4-2：原住民社會福利政策的演進及其內容 ………42
v
圖次
圖 1-1：研究架構圖 ………9
1
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
小時候，根本不知道什麼是貧窮，反正大家都一樣。要吃要用的，到田間 山林裡走一趟就有。如果需要刀、鋤、鍋盆──這類我們沒有辦法製造的東 西，也可以去採集一些獸類、藥材，再拿到城裡換。總之，不太需要用到 錢，每天都是「簡單生活節。」
───莫那能〈貧窮的滋味〉
排灣族盲詩人莫那能所描述的童年，約略是 1950、60 年代二戰後的臺灣普 遍景象，當時不只是原住民部落，可以說大部分的臺灣人民都處在資源匱乏的狀 態，能吃得飽，穿得暖就很知足。
後來經歷長達四十年的經濟成長，創下 1963 年至 1996 年平均國內生產毛 額（GDP）成長率連年超過 9%之紀錄的「經濟奇蹟」，臺灣由農業進入工業、服 務業，人均所得從 167 美元（1963 年）大幅躍升為 23,573 美元（2017 年）。最 盛時期，甚至有「臺灣錢淹腳目」的豪氣說法。
然而，人數約 50 萬的台灣第四大族群－原住民族，卻似乎與經濟成長的果 實無緣。以家戶可支配所得來看，原住民家庭可支配所得從 2006 年的 420,692 元到 2014 年的 584,493 元，一直維持在全臺灣家庭平均可支配所得的近 1/2。2006 年原住民最低所得組（32,875 元），與全臺灣最低所得組（304,274 元）的差距近 10 倍，2010 年差距為 4 倍，2014 年為 3 倍，差距雖有顯著的減少，但可想見不 少原住民家庭仍過著比窮困還窮困的生活。
2017 年 12 月官方統計，台灣人口為 23,571,227 人，人口總增加率為 1.53‰，
多數為漢族，約占總人口 95%，新住民佔 3.1%，原住民佔 2.37%。而 2011 年統 計資料顯示，臺灣全體家庭平均年收入在 2006 年的 108 萬 2,000 元到 2010 年的 107 萬 4,000 元，減少 0.7%，原住民家庭平均年收入同期間從 50 萬 9,000 元減少 到 49 萬 7,000 元，減少 2.4%。而 2010 年原住民家庭平均年收入僅是臺灣全體家 庭的 46.3%。即使擺脫了日本殖民次等國民的地位，政府不斷釋出立意良善（卻 未必有效）的政策，半個世紀過去，原住民家庭的經濟情況與臺灣全體家庭相較，
仍然有一倍以上的落差。
原住民族委員會 2014 年〈臺灣原住民族經濟狀況調查〉指出，原住民族家 庭之家庭年可支配所得為 58.45 萬元/戶，而 2013 年我國全體家庭的年可支配所
2
得總金額為 87.34 萬元/戶（扣除「自用住宅設算租金收入」），原住民族家庭可 支配所得為全體家庭的 0.67 倍，雖逐年成長，但差距仍大。原住民的低收入戶 約為 7.30%，遠高於全體國民的 1.79%（原住民族委員會，2015）。
為解決原住民族普遍弱勢的情況，1996 年特別成立了原住民族委員會，但 其所規劃的社會福利目標與方案仍是在彌補既有福利政策中的漏洞，缺乏原住民 文化與團體制度的差異性。因原住民所得標準普遍低於國人，因此在申請低收入 戶規定所得標準較非原住民低，另有專屬原住民可申請的原住民急難救助、原住 民團體意外險等。
然殘酷的現實是：即使享有許多福利，原住民家庭最高所得組（G5）只堪 比全臺灣次高所得組（A4）；原住民家庭次高所得組（G4），不過是全臺灣家庭 次低所得（A2），顯示有 80%的原住民家庭可支配所得是低於臺灣整體家庭平 均之下（見表 1-1）。更進一步來看，以 2014 年原住民家庭最低所得組可支配所 得 103,006 元來看，等於家庭一個月僅有 8,583 元可用於生活開銷，很難維持最 基本的生活需求。
除此之外，貧富差距的幅度在原住民族群中更是嚴重。最高所得組與最低 所得組的差距（G5/G1）在 2006 年為 29.9 倍，2010 年為 15.1 倍，2014 年為 11.93 倍，而同時期全臺灣家庭所得差距均為 6 倍左右。
表 1-1 原住民家庭與全臺灣家庭可支配所得按戶數五等分位組比較
2006 年
原住民家庭可支配所得按戶數五等分位組
G1 G2 G3 G4 G5 平均 倍數 G5/G1 32,875 202,363 354,861 531,291 981,859 420,692 29.9
全臺灣家庭可支配所得按戶數五等分位組
A1 A2 A3 A4 A5 平均 倍數 A5/A1 304,274 564,865 795,427 1,073,507 1,827,387 913,092 6.01
2010 年
原住民家庭可支配所得按戶數五等分位組
G1 G2 G3 G4 G5 平均 倍數 G5/G1 67,105 245,179 396,805 587,131 1,016,310 457,625 15.1
3
全臺灣家庭可支配所得按戶數五等分位組
A1 A2 A3 A4 A5 平均 倍數 A5/A1 288,553 542,741 773,468 1,054,693 1,781,312 889,353 6.19
2014 年
原住民家庭可支配所得按戶數五等分位組
G1 G2 G3 G4 G5 平均 倍數 G5/G1 103,006 325,936 513,024 729,940 1,229,370 584,493 11.93
全臺灣家庭可支配所得按戶數五等分位組
A1 A2 A3 A4 A5 平均 倍數 A5/A1 317,144 587,625 830,741 1,128,799 1,919,937 956,849 6.05
資料來源：整理自行政院主計處及原住民族委員會每 4 年辦理之家庭收支調查。
說明：家庭可支配所得是依據主計總處家庭收支調查報告之定義，以家庭總收入扣除非消費性支 出（例如利息支出與繳稅、勞健保、農漁保險、紅白包禮金、 捐款等移轉性支出）後，得 到「家庭可支配所得」。而五等分位組的劃分方式，係將家庭可支配所得總額由小到大排序 之後，每 20%家庭劃分為一個分位組，A1、G1 為最低可支配所得組，A5、G5 為最高可支 配所得組。
在外來族群的文化與治理下，經濟弱勢彷彿是大多數原住民族命運之共同 點。令人憂心的是，身為經濟弱勢是無法改變或不想改變？某位曾在花東原住民 地區的輔導老師，分享一則讓他難忘的經歷，他問學生長大後的志願，竟然有孩 子天真的表示：「長大後要當低收入戶」，只因為成為低收入戶有各式各樣的補助 和資源。在研究者實際的工作經驗中，也曾遇過不少民眾靠關係、鑽漏洞，軟硬 兼施千方百計為要取得低收入戶身分。
臺灣原住民族早在 8000 年前即已定居臺灣，曾是臺灣的主體族群，不論是 父系社會、母系社會或貴族制度，貧窮在傳統原住民部落並不是問題。王增勇
（2002）的泰雅族受訪者告訴他，原住民與大自然是共生體系，沒有富有和貧窮 的區別，強調的是如何和環境和諧共存。網路作家 Ljagang Tjaljimaraw（2015）
更直言：在過去，排灣族社會根本沒有「貧窮」。以物易物、互相扶持的共享精 神，傳統原住民部落一向有集全體之力共同照顧弱勢者的生活模式。吾人可以說，
原住民的貧窮是在外來勢力掠奪了賴以為生的土地、資本主義貨幣經濟成為主流 之後才產生的。
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臺灣自國民政府遷臺至今，在政策上試圖彌補其弱勢處境。從 1940 年代起，
設置原住民籍中央民意代表，並針對原住民學生制定加分優待辦法，後來逐步擴 及原住民參政、教育、居住、就業、就醫各方面（傅仰止，2001）。1996 年行政 院原住民族委員會成立，統籌原住民政策。在現行的社會福利之外，陸續為原住 民族群加碼制定一系列福利政策，包括〈原住民敬老福利生活津貼暫行條例〉、〈原 住民社會福利補助要點〉、原住民急難救助、學雜費減免等，是否改善了原鄉經 濟弱勢的狀況？抑或是，反而變相成了弱勢原住民安於現狀的福利陷阱？此為本 文的研究動機之二。
雖然福利依賴（Welfare Dependency）是普遍的人性現象，沒有族群之別。
但在部落，因資源缺乏、工作機會少，生活環境相較於都市封閉，人與人之間的 接觸較為頻繁，常有低收入戶的群聚現象。一家申請到了低收入戶的補助，口耳 相傳下，不論是否需要，抱著不拿白不拿的心理，鄰居也開始起而仿效，把對少 數弱勢者提供的社會救助當成人人應有的社會福利，紛紛提出申請，成為部落的 群體運動。
研究者雖具原住民身分，但未曾在部落生活過。三年前因考取公職進入社 會行政領域服務，開始於原鄉社會救助的工作，對於部分族人為取得福利資格而 產生的扭曲現象，例如不婚生子、假離婚、脫產、消極工作、互相教導取巧等福 利依賴的行為心理有很大的衝擊。加上，常耳聞鄉民對於低收入戶享有種種資源 的抱怨，甚至舉發某些低收入戶的逸樂行為，或是資深村幹事對低收入戶鑽研補 助不事生產的痛心，因此興起探討社會救助政策對於原鄉低收入戶脫貧成效之 念。
社會救助是國家對於國民基本生存權的保障，是經濟底層民眾的最後一道 安全網。《社會救助法》自 1980 年立法至今，為因應社會變遷及實際需求曾經歷 過多次修法，目前是以 2011 年起實施的社會救助法修正新制為低收入戶審查的 主要依據。第一條闡述了立法目的是：「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭 受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法。」從消極的救貧、扶貧到積極的 脫貧。該法實施近三十年，臺灣的低收入戶比率從 1996 年 49,307 戶（占總戶數 0.82%）提升到 2015 年 146,379 戶（佔總戶數 1.73%），其中原住民佔了 10,878 戶，亦即低收入戶中有 7.4%的比率是原住民，高於原住民在全臺灣 5%的人口比 率。
為了能有效解決貧窮，現代國家常用「貧窮線」為工具來界定受助對象。
將全體家庭所得由小依序排到大的所得分布裡，設定一條貧窮線，線以下的家庭 成員數合計即為貧窮人口數統計。在臺灣其實沒有法定的「貧窮線」，而是在「社
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會救助法」中有規範「最低生活費」（以前是指平均消費支出 60%，現調整為可 支配所得中位數的 60%），作為判斷「低收入戶」的標準之一，於是一般人就把
「最低生活費」當作「貧窮線」。申請人透過資產調查符合規定者，取得低收入 戶的身份後，除了依家戶人口狀況每月得到穩定的現金補助之外，還享有免健保 費、醫療補助、學雜費補助、住院看護補助、喪葬補助、輔具補助、房屋修繕補 助、老人假牙補助、老人眼鏡補助、產婦及嬰兒營養補助、免費收看第四台、以 及社會慈善團體不定期的物資捐贈等，等於是全方位保障弱勢民眾生活需求。
據我國《社會福利政策綱領》，社會救助是社會安全體系最後一道防線，目 的在確保國民之基本經濟生活水準，並積極協助低所得家庭累積資產與開創人力 資本，鼓勵其家庭及早脫貧。鄭麗珍（2000）指出，社會福利政策的設計與規劃 雖是出於利他與慈善的動機，發揮社會照顧（caring）的功能，但同時也隱含著 維護或導正社會價值的意圖，扮演了社會控制（control）的功能。
2011年社會救助法修正後，除放寬低收入戶相關審核標準，包括家庭應計 算人口範圍將兄弟姐妹排除不列計、最低生活費計算方式由平均消費支出的60
％，改為可支配所得中位數60%，以避免平均數可能遭部分極端的抽樣值影響而 失真，並新增中低收入戶（收入低於最低生活費1.5倍），目前約有31.2萬戶、85.2 萬人納入社會救助法的照顧體系，提供全民健康保險費、學雜費減免、特殊項目 救助以及經濟發生重大變化時之短期生活扶助等補助（衛生福利部，2018）。
原住民族委員會成立後，陸續制定〈原住民族工作權保障法〉（2002）、〈原 民族基本法〉（2005）等以保障原住民族基本權益。然而所規劃的社會福利目標 與方案，仍是在彌補既有福利政策中的漏洞，缺乏原住民文化與團體制度的差異 性。在既有的社會福利之上，加碼提供原住民特別待遇，例如，考量所得標準普 遍低於國人，因此在申請低收入戶規定所得標準較非原住民低，另有專屬原住民 可申請的原住民急難救助、原住民團體意外險等。原住民族群並未因國家資源的 挹注而改善在整體社會中相對弱勢的處境，反而引發了福利依賴的現象。
薛慧平（2007）指出：「單純金錢實務支付上的福利提供，過於忽略社會結 構中的家庭親職教養過程所傳達的動態與實質的互動關係。」以金錢堆積的救助 方式，達到了快速的、暫時的舒緩生活經濟壓力的表面效果，深遠的影響是，可 能會造成扭曲的自我認知，甚至「衍生出更為明顯的階層化型態與群落的標籤化 的污名，從而忽略了生養子女背後所要薪傳的家庭倫理與社會的認同關係。」從 文化層面來看，反而瓦解了原住民傳統社會的價值。彷彿一個存留了生命氣息，
卻喪失了靈魂的軀殼。
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因研究者服務於 H 鄉，原住民佔 9 成以上人口，可視為典型原鄉，且可接 觸較多低收入戶統計資料及家戶狀況，因而以為研究案例的取材對象。
本文擬依此方向探究社會救助對原住民經濟弱勢現象的影響：究竟社會救 助是發揮了救貧、扶貧甚至脫貧的社會安全網的功能，還是，反倒成了讓人陷溺 不思振作的羅網。
第二節 研究方法
本文擬採用次級資料分析、深度訪談二種研究方法。由於研究者現職社會 救助業務，爰從行政院衛生福利部有歷年全國完整的低收入戶統計、原住民族委 員會每四年進行的臺灣原住民經濟狀況調查報告著手，以為研究的基礎輪廓，再 以辦理社會救助審查所使用的全國社政資訊整合系統，在權限許可範圍內對服務 個體（H 鄉低收入戶）做更進一步的理解，包括家庭人口、致貧原因、工作情形 與補助的使用狀況。
此外，對於原住民弱勢的研究文獻中，不少是非原住民學者帶著包容與同 情的態度，內容多是由弱勢的原住民族人陳述自我生命故事，在在都呈現了歷史 變遷與社會結構下不公義的受難者群像。猶如俄國大文豪托爾斯泰所說：「幸福 的家庭都是相似的，不幸的家庭各有各的不幸。」造成原住民貧窮的原因十分複 雜，也非朝夕或單一政策可解。但將原住民的貧窮歸因於結構面的說法，王篤強
（2015）認為：「有助於我們支持反對『責備受害人』的觀點；然而這個取向過 偏結構的結果，始終存在著忽略個人主體性、把人化約成結構條件下的產物。」
為避免個人歸因與結構歸因的對立，本研究採取深度訪談法，從受訪者生命歷程
（life course）的觀點，依各自的觀察視角或生活經驗出發，勾勒原住民低收入 戶的樣態，以釐清社會救助與原住民貧窮之間的關係。
訪談以在工作接觸過並有初步認識者為對象，採半結構敘事訪談法，藉低 收入戶本身的陳述以及社會福利相關工作人員的分享，觀察現行政策對原鄉弱勢 族群之影響。本文預計訪問三類人士：原住民低收入戶、原住民社會工作人員（含 社工、地方政府承辦人、民間社福團體）、以及非屬上述二類的部落族人。低收 入戶是本研究的主角，也是訪問的主要對象。社工人員與低收入戶多有長期且近 距離的接觸，對於低收入戶的生活模式或群體行為特徵有值得探究的心得，而非 屬上述二類的部落族人，可提供局外人的角度來做為參考檢視。
針對低收入戶的訪談大綱為：
7
（一）部落生活：
1.您在部落生活的時間有多久？
2.可否描述您的一天日常（從起床到入睡）？三餐是如何處理的？
3.曾經做過甚麼樣的工作？現在是否有工作？如果沒有，原因是？
（二）關於受助身分：
1.您是何時、為何成為低收入戶？
2.成為低收入戶的感受？
3.對於低收入戶的申請有何感想？過程是否很困難？
4.每個月領到的補助是怎麼處理？
5.如果有天不再是低收入戶了，您的感覺是？
（三）生活期望：
1.現在生活最大的煩惱？
2.對於未來的期許？
針對社福工作人員及部落其他非受助原住民，訪談重點在於他們對低收入戶 的生活觀察，以及對於社會救助政策的想法等等。訪談大致分成三部分：
1.對低收入戶的印象？對他們生活狀況的了解？
2.對於現行社福政策的建議？
3.（在服務過程中）印象最深刻的相關事例？
表 1-2 訪談對象
代號 身分別 性別 年齡 簡述
A1 低收入戶 女 27 離婚，2 子女監護歸前夫，未婚再生 1 子，申 請社會救助後列冊低收入戶三款，是為第二 代低收入戶。
A2 前低收入 戶
女 40 肢障中度，已婚育有 3 子女，99 年~106 年為 低收入戶，長子 107 年義務役退伍後納入工 作人口因此由低收入戶變為中低收入戶，全
8
家可領補助由 2.2 萬驟降為 3,248 元。
A3 前低收入 戶
女 55 已婚育有 5 子女，95 年~102 年為低收入戶，
103 年為中低收入戶，104 年起為一般戶。
B1 社會工作 女 35 縣政府社會處低收入戶審定者。
B2 社會工作 男 30 原住民家庭中心社工。
C1 部落耆老 男 65 教會牧師。
C2 部落族人 男 34 雜貨店老闆。
第三節 研究架構
一、名詞定義 （一）低收入戶
社會救助法第 4 條之 1：經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核 認定，（1）家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在當地區公告的最低生活費 以下。（2）家庭財產未超過低收入戶適用的當地區公告金額。最低生活費是中央 及各直轄市參照行政院主計處所公布當地區最近一年每人可支配所得中位數 60%訂定，因此每年、各縣市的審核標準會有所調整。以 2019 年為例，臺灣省
（金門縣、連江縣除外）最低生活費為 12,388 元，動產限額為每人每年 75,000 元，不動產限額每戶 350 萬。而首善之區的臺北市最低生活費為 16,580 元，動 產限額為每人每年 15 萬元，不動產限額每戶 740 萬。
（二）脫貧
本研究同樣參採社會救助法之標準，視原本為低收入戶後來卻不具有低收 入戶資格為脫貧。
雖如杜慈容（2015）認為：貧窮與脫貧兩個相連的概念都有狹義與廣義的 定義。狹義的貧窮是指官方用來判定低收入資格的資產審查標準，同樣的，狹義 的脫貧可視為脫離官方定義的貧窮，亦即脫離「低收入戶」福利，並不等於實際 上脫離貧窮的狀況。
二、研究架構
9
研究方法
次級資料分析法 深 度 訪 談 法
研究資料整理與分析
研究結論與建議 基礎理論
貧窮文化 福利依賴
研究課題
社會救助與原住民低收入戶脫貧成效
10
第二章 文獻分析
不論國內外，關於社會救助或原住民經濟弱勢的研究未曾間斷，積累了豐 碩的成果，不乏精彩的論據，但少有可以奉為圭臬的定論。為探究社會救助對原 住民脫貧成效的影響，本研究擬先釐清社會救助的意義，繼而分析貧窮與社會救 助的關係，再擴及各國社會救助的概況，最後聚焦在原住民與社會救助。因此在 本章文獻分析的部分，也依此理路概分為四節。
第一節 社會救助的意義
英國伊麗莎白一世女王在 1601 年頒布的《濟貧法》（Poor Law）首創先例 規定地方政府負責辦理救濟貧民工作，是政府將濟助貧窮立法、視為公共事務的 開始，是現代社會救濟制度之先。英國在工業革命之前的中古封建時期，貧窮救 濟乃為私人或教會醫院及各行業團體（行會，又稱基爾特 guild）辦理，是一種 基於慈善的、自發性的行為，不需假手政府。貧窮問題在領主與農奴權利義務交 換的保障下，由教會、修道院、個人或慈善團體以及行會對同業照顧。教會將收 得的奉獻，固定一份由牧師用以賑濟貧苦。修道院的做法也類似如此，將食物或 金錢分給求助者。行會則是對於同業的會員，在遭逢不幸時，每週給予足夠維持 生活的補助費。然而，這些傳統的、非強制性的、零散的濟貧方式在社會變遷之 後，凸顯了力有未逮之處 （張秀蓉，1986）。
在工業革命後，土地、機器、資本等生產工具集中在少數人手裡，大規模 圈地運動、機器生產打破了傳統的農業生活，往昔自給自足的生活難以為繼，於 是大量人口湧入都市尋找生機，但是工業革命所創造的大量財富被資本家所獨占，
貧富差距急遽擴大，衍生出貧窮、階級對立、犯罪等問題，動搖社會安定，迫使 英國政府不得不正視貧窮問題。濟貧法的頒布，將救濟貧困由私人義務（宗教機 構、同業行會）轉變為社會公共責任，並規定了救濟貧民的原則，濟貧工作逐步 正式化、規範化，確立了英國歷史上沿用將近三百年的濟貧體制與觀念。
濟貧法的內容要點如下（張秀蓉，1986）：
一、各教區每年由教會執事、有資產的戶長選出數名貧民監督，他們在治 安官（justice of peace，由政府委任民間人士擔任維持社區安寧、防止非法刑罰 及處理一些較簡單的法律程序的職銜）的同意及命令下辦理徵集資源、貧民的資 格確認及扶助。
二、當教區不能負擔濟貧時，治安官可向別的教區抽稅予以援助。
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三、教會執事或貧民監督在治安官的授權下徵集濟貧稅，如不繳納可扣押 其財產或監禁。
四、不願工作的貧民送至矯正院（house of correction）。
五、貧民監督可強迫貧困的男女孩擔任學徒，直到其成年或結婚為止。
六、貧民監督可得以使用教區費用建立住宅，供無能的貧民居住。
七、不服課稅的，可訴諸地方治安法庭。
八、祖父母、父母與子女有彼此扶養義務。
在濟貧法中較常引起爭議與討論的是對貧民採取區別對待的原則：老弱貧 病者施予安置、為失業者尋找就業機會、安排無依的孤兒當學徒學習技藝、幫助
「值得救濟的窮人」（deserving poor）。但對懶惰、流浪乞討等「不值得被救濟的 人」（undeserving poor）則給予嚴厲的懲罰，強迫他們參加勞動才能領取救濟。
因此該法顯現了「提供幫助」與「社會控制」相結合的雙重目的。
隨著工業化的浪潮擴散，各國也面臨相同的難題。在工業化與資本主義化 的過程中，人們與以往所賴以生存的土地及生產工具分離，投入看似「自由選擇」
的勞動市場，實際卻置身在充滿不確定性的風險環境裡。技能不足、職業災害或 罹病都可能導致失業、失去收入、失去維生的機會。因而，集公眾之力以維護個 人在遭逢上述風險時，仍能維持基本生存條件的努力，就成為福利國家發展的動 力來源。在此一意義上，濟貧法被視為是現代社會保障制度和福利國家的雛形
（林萬億，2006）。
第二次世界大戰後，在經歷戰亂及經濟大蕭條的摧殘，北歐及歐陸各國紛 紛走向「從搖籃到墳墓」的福利國家（Welfare State）路線。1948 年英國《貝弗 里奇報告》率先宣布英國建成福利國家。1960 年代法國、西德、意大利、荷蘭、
比利時、瑞士、挪威、芬蘭、丹麥、冰島等相繼跟隨加入福利國家的行列。「福 利國家」一詞最早出現於 1941 年英國主教天普（William Temple）出版的《公民 與教徒》一書，目的是取代二次大戰期間希特勒與墨索里尼所主張的「權力國家」
（Warfare State）（詹火生，1992）。直到 1970 年全球石油危機，引發失業與經濟 問題，英國柴契爾夫人與美國雷根總統轉向新右派，大力縮減社會福利支出，擴 張福利的發展才告緩解。
但社會福利究竟是「濟窮」─幫助窮人，還是「助窮」─讓人越陷越窮？學 界的看法相當分歧。經濟學古典學派的學者多反對政府介入社會救助。例如，亞
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當‧斯密（Adam Smith）主張，國家和政府無需對窮人和福利特別關注，社會救 濟是私人的事務。他強調自由市場競爭，認為每一個人行為的動機，主要是在為 自己求得利益，這種驅策力可引導人們從事社會所願意付予酬勞的工作，可以產 生有利於社會的結果，國家對貧民的救助會影響這樣的發展。另一名經濟學家李 嘉圖（D. Ricardo）則以馬爾薩斯（T. Malthus）的人口論為依據，認為工人貧困 的原因是人口太多導致工資降低，是勞動市場自由競爭加上工人人口自然增加，
使得工資價值降低，但是濟貧法並無法改進窮人的狀況，反而會惡化窮人和富人 的狀況。法國經濟學家薩伊（J. Say）則把貧窮歸咎於個人，他聲稱自由競爭能 使個人得到最大滿足，失業和貧困是個人不努力的結果，應由個人而非社會負擔。
1843 年英國通過了「新濟貧法」，採用更加嚴厲的法則，規定依靠救濟的人必須 接受更加苛刻的條件，所造成的貧民悲慘生活，歷歷呈現於狄更斯創作《孤雛 淚》。
1970 年後由於石油危機、產業變遷以及全球化所衍生的普遍性失業問題，
尤斯蒂（J. Justi）、李斯特（F. List）等學者主張國家干預，以政策來促進國民財 富的增加，增進社會福利。弔詭的是，當社會福利不再被視為慈善行為，而是社 會風險共同分擔與公民的基本權利，英美國家的主流政策卻是逐漸偏向縮減福利 的方向進行。以英國為例，在 1979 年有超過 30 萬單親接受社會給付來扶養 50 萬兒童，佔了全部單親人數的二分之一。1989 年數字成長，超過 60 萬單親扶養 100 萬的兒童，佔去三分之二的總單親人數，其中有不少是因離婚、未婚生子而 落入貧窮的單親媽媽，這些母親與孩子之所以需要社會救助，是因為孩子的生父 在逃避養家者的責任。於是英國在 1991 年通過兒童支援法案，要求那些依賴給 付的兒童父親負起扶養子女的責任，倘若單親媽媽在沒有正當理由的情況下，拒 絕透露生父的姓名，則福利供給會遭到刪減。而美國政府為了抑制日益嚴重的福 利依賴問題，將符合救助資格即可獲得無條件限制的福利救助，轉向與工作要求 結合的工作福利方案，人民必須以工作才能換取福利。例如 1988 年通過的家庭 支援法案，福利給付變成是暫時性的，領受者每次領取給付的時間只能持續二年，
一生之中，領取給付的時間總數為六十個月（洪惠芬，2002）。
在二次世界大戰後發展福利國家的共識逐漸消失，新右派發起「福利改革」， 福利國家的轉型成為普遍性的發展，由於財政赤字的危機，國家介入所產生的效 率低落、經濟計畫的失敗等結構性的危機，逐漸朝向工作福利為主要給與的模式。
社會福利民營化，國家不再扮演積極的福利提供者的角色，而將社會福利的供給 完全或部分轉移到民營部門。
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第二節 貧窮與社會救助
貧窮是人類自有社會以來一直存在的現象，馬爾薩斯（T. Malthus）就曾說 過：「窮人不可能從社會中消失，在我們所熟悉的國家中，已充分證明窮人從未 在任何一個國家中消失過，在未來也不會消失。」這句話到現在仍未被推翻。
不論對於個體或集體，貧窮都是亟於擺脫卻又緊緊相隨的陰影。貧窮研究 先驅龍垂（B. Seebohm Rowntree）在 1901 年首先提出：貧窮地位係由「需要壓 力」與「生活資源取得能力」兩種力量而定，若需要的壓力大過於資源取得能力，
生活無法自給自足，即會落入貧窮。爾後，湯生（Peter Townsend，1979）提出
「相對剝奪」的概念，他認為貧窮不只侷限於維生問題，而是多面向的生活機會 不足，將焦點放在社會參與，指出當人們因缺乏資源，導致正常社會生活方式開 始遭受剝奪，即是處於貧窮狀態（劉鶴群，2015）。晚近，諾貝爾經濟學獎得主 沈恩（Amartya Sen，1993）提出「新貧困論」，他主張，貧困是一種「基本能力
（capability）被剝奪的狀態，而不只是所得低」。能力指的是要達到「攝取充足 的營養」、「衣物或住處無虞」等的生活狀態，所需要的個人與社會的自由。換言 之，沒有「選擇的自由」就是貧困（杜慈容，2015；劉鶴群，2015；卓春英、吳 麗雪，2015；呂朝賢、陳俊全、王德睦，2008）。聯合國對貧窮的說明：「基本上，
貧窮斷絕了選擇和機會，這有違人類尊嚴。這表示缺乏實質參與社會的基本能力。」
劉鶴群（2015）的研究結果顯示，資源的匱乏使人們參與社會活動、維持社會關 係、接近各項公、民營服務、選擇適當的居住環境、以及維持健康都更為困難。
由以上學者的定義可看出貧窮的多面向，在測量上自有其難度。因此在貧 窮救助上，各國也對受助對象（低收入戶）發展出各自的定義。美國將生活於貧 困基準線（以普通家庭勉強度日所需的最低收入之標準）以下者為低收入者，英 國針對生活水平低於社會最低標準的貧困家庭提供生活保障，紐西蘭以寡婦與就 業單親媽媽為主，家中有未成年子女且生活未達水準才提供財務援助。多數國家 以生活水平低於社會最低標準（貧窮線）為門檻，而貧窮線與各國社會、經濟狀 況、風土民情相關。世界銀行 2008 年「世界發展指標」報告以「一天生活費少 於 1.5 美元」為貧窮線，在臺灣則是以可支配所得中位數的 60%為貧窮線（最低 生活費，2018 年為每月 12,388 元，將近每天 400 元）。
布斯（Charles Booth）主張，「貧窮」與「窮人」不能視為相同概念，因為
「窮人」是人跟人比較之下產生的一種感受，涉及的層面包括社會區隔、不平等 與相對剝奪感，只要社會存在著不平等，資源再豐富、制度再完善，「窮人」依 然是存在的。而「貧窮」則是市場制度的缺陷所導致的結果，並不是由於個人的 懶惰不工作所造成，代表社會運作的問題，也只能用社會的制度來解決。學界也
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多以個人因素與結構因素為討論致貧的重點：
一、個人因素論：
（一）個人態度或動機的解釋：將貧窮歸因於個人一些不當的動機或態度，
例如：懶惰、消極等。這是一般社會大眾對貧窮的刻板印象，在早期 農業社會，不耕作勞動自然就不會有收穫，到了工業社會，不工作就 不會有薪資，彷彿更驗證此一說法。西方學者韋伯（Weber，1958）
在「基督新教倫理與資本主義精神」一書中，就揭示了勤儉、有信用 和誠實是西方社會進展的重要因素。
（二）貧窮文化：美國人類學家 Oscar Lewis（1965）所提出的理論，他認 為貧窮家庭有自己的次文化，使得這些家庭無法融入主流社會，形成 惡性循環，讓下一代不易脫離貧窮。一個人的生活態度和價值觀會影 響個人行為，而窮人因著長期處於匱乏狀態，往往具有宿命觀、無助 感、依賴性與無法延遲享樂的特性，只顧眼前不看未來，子女在父母 的影響下，不知不覺也承襲了類似的生活模式。
（三）人力資本論：指個人的教育程度、職業訓練、工作技能等，關係個 人在勞動市場的表現以及薪資多寡，而貧窮是因為個人人力資本不足 所導致，當一個人具備了適當的教育與技術，就能找到適當的工作而 不會淪於貧窮。此說以經濟學者 Becker （1964）和社會學者 B1au 和 Duncan （1967）的理論為代表。
二、結構因素論：（呂朝賢，1998）
（一）勞動市場：可分為三種論點：一是滴流觀點（Trickle Down Thesis），
主張經濟發展良好則貧窮問題得以減緩，理由是經濟發展可提供就業 機會，或是政府因稅收增加而投入公共投資，再創就業機會，人人都 有工作機會，自然就可維持生活；二是新結構論（New Structuralism）， 認為個人的薪資受勞動市場的結構影響，此論將勞動市場分為主要勞 動市場、次級勞動市場，主要勞動市場有工作穩定、薪資高的優勢，
而次級勞動市場則是工作不穩定、薪資低，在次級勞動市場工作較易 陷於貧窮；三是區域勞力市場論，提出不同地區的勞動市場結構有差 別，因此不同地區的工作機會、工作條件會影響不同地區居民的所得 水準，進而形成區域間不同的貧窮現象。
（二）福利依賴與工作反誘因的觀點：此論點以批評福利國家的新右派學
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者為主（G. Gilder、L. Mead、C. Murray），他們認為福利依賴是由於 政府提供慷慨的社會福利，削弱了接受補助者工作意願，因此逃避工 作或負擔自己生活，使得他們無法脫離貧窮。Murray（1984）就曾批 評福利國家對於工作是一種不當的「誘因結構」，當社會福利對窮人 不是短暫的幫助，而是長期的依靠時，社會福利不會為他們創造向上 發展的機會，反而是摧毀了他們發展的機會。
然而這兩因素並非涇渭分明互不干涉，反而是交互影響。落入貧窮雖與個 人因素，如動機態度、教育程度、工作技能等有關，這些因素的產生與社會結構 及環境限制難脫關係。大環境的情勢與經濟發展，也會影響到個人就業意願，屢 屢受挫的求職者，即使原本有積極向上的態度，也不免因此消沉頹唐。
為減緩或解決貧窮問題，各國政府常以三種政策設計來運作（王永慈，
2015）：
一是繳費互助、風險分擔為主的社會保險（social insurance）：最早由德國 俾斯麥政府於 1883 年實施的疾病保險法案以及 1884 年設立的工業災害保險，強 制勞工與大眾參與，以保障因疾病、傷害等因素導致的不幸，1930 年代，整個 歐洲普遍實施強制性保險（楊靜利，2000）。
二是無須資產或所得調查的普及式且免繳費的社會津貼（social allowance）： 提供均等的現金給付給特定類別的居民或公民，而不考慮其所得、財產多寡，但 領取資格通常限定為居住設籍者，經費來自政府的租稅，臺灣的敬老津貼、育兒 津貼即屬之。
三是維持國民最低生活水平的社會救助（social assistance）：受助者不須付 費，但需經過資產或所得調查，其所可得資源無法維持最低生活者才能享有，強 調慈善的性質，由政府扮演最後防線的角色。
我國社會福利政策綱領即明示：「國家應建構以社會保險為主，社會津貼為 輔，社會救助為最後一道防線的社會安全體系。」當一個人遭遇生活風險時，首 先考慮社會保險、社會津貼，當這些社會資源無法維持「最低生活標準」時，最 後的選擇才是社會救助，給付原因在保障人民的基本生活，是一種「無因性」的 社會政策，只要符合資產調查審查標準，不論導致貧窮的原因，即可領取補助。
對於社會福利政策的批評，吉爾德（George Gilder）認為國家提供福利會損 害工作與家庭，使窮人永遠貧窮，福利國家是所有社會病（social ill）的來源（張 清富，2009）。美國學者莫瑞（Charles Murray）激進地主張取消所有的福利項目
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和福利組織，認為福利的提供會產生反工作誘因，減低人們的工作意願，傾向於 依賴政府的救助（呂朝賢、王德睦，2009）。米德（Lawrence Mead）則認為，權 利（領受福利）與義務（努力工作）是相對的，是現代公民的基本素養，如果不 需工作卻可以領取福利，會導致依賴福利的人口增加（呂朝賢，2007）。反對者 多以社會福利雖可緩解受助者的生活難題，但另一方面卻可能誘發人性趨樂避苦 的弱點，影響受助者的行為，以便能置身於社會救助的幫助之下。另一方面，福 利救助也損害到整體社會對公平正義的價值取向。此類福利依賴的實例在現實世 界雖然層出不窮，但並非每一個受助者都是如此，這也讓社會救助的目的出現兩 難。
第三節 各國社會救助概況
從英國濟貧法的歷史來看，社會福利的起源開始於「社會救助」，偏向於經 濟上的補助，或是以工作換取救助，以維持最基本的生存問題。二次世界大戰後，
歐美等資本主義國家為了化解來自勞工運動等左派勢力的挑戰，於是形成福利國 家的模式，國家有了介入經濟生產、分配等私領域，同時提供相關的社會安全體 系與服務，例如：普及式的醫療保健、社會保險、社會救助、最低工資的設定、
住宅政策等（呂建德，2001）。
丹麥學者亞斯平（G. Esping-Andersen，1990）以工業化過程中所出現的風 險及其社會結構的特質，歸類出三種福利國家模式：
（一）自由福利國家：以美國、加拿大、澳洲為典型代表，特點是相信自 由市場經濟，認為國家的角色式維護自由市場運作，強調個人責任、
不干預政策，以資產調查式的救助與有限重分配政策為主，福利是 限縮在社會的邊緣。美國現行的社會福利源於 1936 年的社會安全法 案，社會保障的主要資金，是來自透中徵收企業主的稅收及企業為 員工提供的福利經費。
（二）歷史組合國家主義的福利國家：以法國、德國、義大利、奧地利等 歐陸國家為代表，焦點在於保存既有地位，不注重再分配效果，只 在家庭功能耗弱時才會介入干預，屬於補助性社會政策。此類型所 關注的是維持既有的地位差異，因此權利是附屬於階級地位之上，
通常也受（天主教）宗教信仰的影響，為維護傳統家庭價值，透過 家庭給付（如育兒津貼）來鼓勵女性留在家中。
（三）社會民主體制的福利國家：以北歐國家為代表。主張普及性的福利 服務，福利資格取得基於居住資格或需求，關注的議題是預防貧窮、
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社會平等，只要是國民均有權利被涵蓋在社會保險或社會安全制度 內，追求的是高標準的公平，而不是低需求的公平。
亞斯平於 1996 年新編的《轉型中的福利國家》以及顧爾德（Arthur Gould）
在《資本主義福利體系：日本、英國與瑞典之比較》中，加入東亞各國的分析。
強調東亞各國雖引進歐美社會福利制度，但仍大量倚重家庭或家族所提供的社會 支持，這個模式以日本、韓國、台灣為代表。有著社會安全支出預算編且有殘補 傾向，不平等、保守主義、私有化市場不高等特色。
我國學者林萬億（2003）將福利國家的類型分成三種：
（一）德國式：國家是主要的福利提供者，但福利的取得是基於職業與地 位，依循保守的歷史傳統，優點是國家介入市場，福利可避免商品 化。
（二）瑞典式：採普及主義與去商品化的社會權，優點是福利不限於勞工，
更普及全民，福利不單是維持最低生活標準，而是追求生活品質、
階級與性別的平等。
（三）英國式：主要以窮人為福利提供對象，但強調工作倫理、家庭責任 與個人道德，因此資產調查式的社會救助是社會福利的主要內容，
鼓勵市場提供照顧、健康的服務，因此福利商品化程度高。
第四節 原住民與社會救助
聯合國在 2010 年出版《第一次世界原住民狀況報告》（The State of the World's Indigenous Peoples, UN, 1/14/2010）中發現：三億七千萬原住民比起其他 族群，有不成比例、更高的貧窮比率。雖然原住民只佔全世界人口的 5%左右，
卻佔全世界九億最貧窮人口的三分之一，即三億人口，將近 3/4 的原住民是生活 在貧窮狀態 （溫英幹，2013）
。因為原住民大多遭受過外來族群的入侵、殖民、
掠奪，長期經歷文化流失、被排擠到社會邊緣、甚至種族滅絕的共同經驗，使得 現存的原住民無論在政治經濟權利、社會地位、生活品質及健康狀態等等面向均 處於明顯弱勢。這樣的情況在台灣也不例外。詹宜璋（2010）歸結出臺灣原住民 族的三高三低與三少：三高是指依賴人口比高、失業率高、酗酒人口比例高，三 低是教育低、所得低與壽命低，而三少是福利資源少、醫療資源少、就業機會少 之福利劣勢狀態。原住民作家瓦歷斯‧諾幹（1999）曾陳述：「原住民的經濟困 厄來自於主動或被動地箝入國際資本主義經濟體系下的運作中，一步步成為國際
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的邊陲，同時矮化其發展並促成內部殖民。」陳美霞也提出類似的觀點，認為世 界原住民族的劣勢狀態，是因為「他們還處於前資本主義時期」。例如，原住民 族對於土地是採行互助共享的共有機制，資本主義的核心是私有財產；原住民族 對於資源的態度是只取所需永續共存，資本主義是大量生產累積資本不斷擴張；
原住民族的社會多以家族、氏族團體利益為主，資本主義崇尚的是個人主義與自 利行為。這些特徵與資本主義截然不同，甚至背道而馳，也因此形成現存的原住 民族普遍的生存困境（陳美霞，2014：212）。
早期討論原住民族經濟弱勢地位的研究，多從人力資本與地位取得等兩種 模式進行，經濟學者主要利用人力資本（human capital）理論，主張個人能力即 代表個人生產力，個人能力越好，生產力越高，也就能取得較高的薪資，同時也 能佔據較高的地位。然而，李亦園（1983）的研究發現，原住民的就業類別雖也 跟一般民眾一樣，會隨著政府的政策變動而改變，但原住民的經濟能力未必跟著 整體社會的發展而前進。林鳳珠（2005）對阿美族青年在都市工作經驗的研究，
顯示有只想立刻賺到錢，對未來卻缺乏規劃。
另有學者從族群文化的角度探討，張善楠與黃毅志（1999）比較台東縣原 漢學童的差異，發現原住民家長較一般漢人家長有較多的負面文化資本，例如抽 菸喝酒吃檳榔等有礙健康的習慣，在這些家庭成長的學童往往學習成效不彰，影 響日後升學求職的進展。而黃源協與莊中正（2008）研究發現，理財觀念不足常 常導致原住民面臨經濟困境。也有人探討了原住民部落低度就業原因，發現缺乏 人力、社會與金融資本是原因之一，但 Murray 關於福利依賴的論述確實部分符 合，因而提出工作福利的建議（許達群，2014）。
原住民族委員會的成立，算是正式進入了原住民族社會福利體系建制的階 段，雖可看出政府的確針對原住民族的各方面需求已逐步有善意之政策回應，但 大多仍停留在單項點狀的項目上，缺乏整合性之發展考量，且不脫「現金給付（in cash）」德政式或藉由「積極差別待遇」式的獎助、補助、保護與扶植等優惠方 案（詹火生、楊銀美，2002）。這樣的福利政策，所產生的效果有限。王增勇以 加拿大、紐西蘭的例子為借鏡，指出：如果原住民福利無法跳脫這種殘補式福利 框架，而只是以一種「加碼式」的福利津貼在解決原住民的「問題」，社會福利 對原住民會成為耗損「靈魂」的毒藥，因為原住民傳統具有解決社會問題的能力 與知識沒有被看見，社會福利的實施只會複製原住民是需要救助的依賴對象的權 力關係（王增勇，2009）。
有學者更直言國內原住民社會政策可能會產生的缺漏：「單純金錢實務支付 上的福利提供，過於忽略社會結構中的家庭親職教養過程所傳達的動態與實質的
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互動關係，畢竟，由錢財外物所堆積、塑造的各種福利趨勢底下，是否會造成更 為扭曲的社會自我認知機能以及衍生出優劣對比更為明顯的階層化型態與群落 的標籤化的污名，從而忽略了生養子女背後所要薪傳的家庭倫理與社會的認同關 係」（薛慧平，2007）。
原住民族長期以來的弱勢狀態，本研究是基於一個社會救助基層行政人員對 工作價值的探索，更是基於一個原住民公務員對部落族人的關切。
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第三章 社會救助與脫貧之間的辯證
社會救助乃社會福利制度之一，反應了一個國家與社會的政治形態、經濟 狀態、歷史傳統、社會價值等多重面向。社會救助是國家對於國民基本生存權的 保障，是經濟底層民眾的最後一道安全網。《社會救助法》自 1980 立法至今，為 因應社會變遷及實際需求曾經歷過多次修法，是目前低收入戶審查的主要依據，
在消極面上有救貧、積極面上有脫貧的目的 （吳震能，2009）。
然而，此種對弱勢者資產調查式的補助，是否真能達到助人脫貧的最終目標？
有學者針對臺灣社會救助動態的研究發現，社會救助其實是無助脫貧的，反而是 其他普及式的社會津貼（如老人津貼）或風險分擔的社會保險（如全民健保）對 於提升弱勢脫離貧窮有較為顯著的助益，依靠社會救助的時間越久，越難擺脫貧 窮 （呂朝賢、陳俊全、王德睦，2008）。因此，本章以質性訪談來了解 H 鄉低 收入戶的概況，從現實面來檢視社會救助對於原住民脫貧的成效。
第一節 我國現行低收入戶審查
在臺灣現有法規中並無「貧窮線」這三個字，在「社會救助法」中是以「最 低生活費」作為判斷「低收入戶」的標準之一，大眾也把「最低生活費」視為「貧 窮線」，在線以下就是官方認定可以得到社會救助的弱勢群眾，也就是所稱的低 收入戶。我國低收入戶認定標準係根據 2010 年 11 月修訂通過「社會救助法」第 4 條「最低生活標準之制定，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布 當地區最近一年每人可支配所得中位數 60%訂定」。目前我國有關社會救助資源 的提供及給付都是以「家戶」為單位，法規中應列計的人口，不論其事實上有無 住在一起、資源有無共享，均是這個家戶的應計算人口，其個別的財產及收入都 算入這個家戶的財產及收入。這是基於「親屬互助」的原則，社會救助主要目的 是在家庭失能之後才介入。
審查的過程大約可分為三步驟：
一、確認家戶人口：家戶內的應計算人口，除申請人外，還包括：
（一）配偶；
（二）一親等之直系血親；
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（三）同一戶籍或共同生活之其他直系血親；
（四）以及前三者以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。
由於審核是以家戶總收入與家戶總財產除以家戶人口後的平均值，因此多 一人或少一人影響很大，也是在實務上最常產生爭議之處，因為不論是否與直系 血親同住，或親屬是否有善盡扶養義務，都依法要列計。最常見的是小家庭的年 輕夫妻認為父母的財產不一定會分給自己，要求排除列計父母；或是年長的父母 認為已成年的子女雖有工作或已成家，並無奉養父母的實際行為，要求不列計子 女收入，但在我國社會救助目前仍持守著「親屬責任」的原則。
二、計算家戶所得：確認家戶應計人口後，接下來要算家庭總收入。家戶 中「16 歲以上，未滿 65 歲」的人口，屬於有工作能力者，除非是尚在就學或其 他可排除的原因，即使未就業，也要以最低工資為「虛擬」薪資來計算。
三、計算家戶資產：包括動產、不動產。動產又包含了存款、車子、投資 等，平均所得、動產、不動產這三項都沒超過標準，方才取得低收入戶的資格。
在原鄉常見的狀況是：所得很低、沒有動產，可是不動產卻超過標準，以至於無 法列為低收入戶，無法取得社會資源的協助。
最常低收入戶並提的是中低收入戶，兩者的審查方式與標準類似，差別只 在於低收入戶的平均所得是最低生活標準（每人可支配所得中位數 60%）的 1 倍，而中低收入戶是 1.5 倍，中低收入戶的動產、不動產也約莫是低收入戶的 1.5 倍，是處在貧窮邊緣但還未落入貧窮的家戶，因此在救助資源的分配上也有差異。
比如說，低收入戶 15 歲以下的孩童、25 歲以下在學學生、身心障礙者及 65 歲 以上老人每個月都有補助可領，中低收入戶只有身心障礙者有補助（輕度 3,628 元、中度以上 4,872 元），但比低收入戶差了一截（輕度 4,872 元、中度以上 8,499 元）。除此之外，健保、學雜費低收入戶是全免，中低收入戶減免 50~60%。
表 3-1 2019 年低收入戶審核標準
地區別 平均所得（每人每月）
（即最低生活費）
動產限額
（存款、車子、投資）
不動產限額
（每戶）
臺灣省 低於 12,388 元 每人每年 7 萬 5,000 元 350 萬元 臺北市 低於 16,580 元 每人每年 15 萬元 740 萬元 新北市 低於 14,666 元 每人每年 7 萬 5,000 元 362 萬元
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桃園市 低於 14,578 元 每人每年 7 萬 5,000 元 360 萬元 臺中市 低於 13,813 元 每人每年 7 萬 5,000 元 352 萬元 臺南市 低於 12,388 元 每人每年 7 萬 5,000 元 350 萬元 高雄市 低於 13,099 元 每人每年 7 萬 5,000 元 353 萬 金門縣
連江縣 低於 11,135 元
每戶（4 口內）每年 40 萬元。
第 5 口起每增加 1 口加 10 萬 元。
270 萬元
資 料 來 源 ： 衛 生 福 利 部 社 會 救 助 及 社 工 司 網 站 （ 查 詢 日 期 ： 2019 年 5 月 1 日 https://dep.mohw.gov.tw/DOSAASW/cp-566-45261-103.html）。
表 3-2 2019 年中低收入戶審核標準
地區別 平均所得（每人每月）
（即最低生活費）
動產限額
（存款、車子、投資）
不動產限額
（每戶）
臺灣省 低於 18,582 元 每人每年 11 萬 2,500 元 525 萬元 臺北市 低於 23,686 元 每人每年 15 萬元 876 萬元 新北市 低於 21,999 元 每人每年 11 萬 2,500 元 543 萬元 桃園市 低於 21,876 元 每人每年 11 萬 2,500 元 540 萬元 臺中市 低於 20,720 元 每人每年 11 萬 2,500 元 528 萬元 臺南市 低於 18,582 元 每人每年 11 萬 2,5000 元 5280 萬元 高雄市 低於 19,649 元 每人每年 11 萬 2,500 元 525 萬 金門縣
連江縣 低於 16,703 元
每戶（4 口內）每年 60 萬元。
第 5 口起每增加 1 口加 15 萬 元。
405 萬元
資 料 來 源 ： 衛 生 福 利 部 社 會 救 助 及 社 工 司 網 站 （ 查 詢 日 期 ： 2019 年 5 月 1 日 https://dep.mohw.gov.tw/DOSAASW/cp-566-45261-103.html）。
舉例來說，一對父母均已亡故的夫妻，各領 3 萬薪水，原本只有 1 子，家 戶的平均所得就是 6 萬除以 3，等於 2 萬，是高於低收入戶的標準（2019 年臺北 市為 16,580 元），不符合低收入戶的資格。後來意外懷孕生下 1 女，家戶平均所 得就變成 6 萬除以 4，等於 1 萬 5，低於最低生活費的標準，如果動產、不動產 沒有超過限額，就有可能成為低收入戶，進而得到社會救助的資源。
承上例，若該夫妻父母均健在，則父母的薪資、退休金、利息等收入，統
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統要納入計算，再除以 8（總家戶人口，夫妻子女 4 人，再加父母 4 人），得出 的結果低於最低生活費，該夫妻及子女才有可能具備低收入戶資格，但是其父母 並無法列冊，父母要列冊得另案申請，以父母為中心，把父母的一親等血親的收 入財產列入計算。
通過資產調查符合規定者，取得低收入戶的身份後，依家戶人口狀況每月 可得到穩定的現金補助。補助內容包括 15 歲以下的兒童生活補助（每月 2,695 元，以 H 鄉為例，全臺各地因地域略異，下同）、15 歲以上在學的有高中職就學 補助（每月 6,115 元）、身心障礙者依程度有 4,872 或 8,499 元的身障補助、65 歲 以上有 7,463 元老人津貼。以 H 鄉受訪者 A2 為例，她本身有中度身心障礙，育 有 3 名子女，在老大老二就讀高中、大學時期，全家 5 口人加起來曾經一度每月 可領到 2.3 萬元的補助。
除了現金補助之外，還享有健保費全額減免、醫療費全額減免、學雜費全 額減免、住院看護補助、喪葬補助、輔具補助、房屋修繕補助、老人假牙補助、
老人眼鏡補助、產婦及嬰兒營養補助、免費收看第四台、以及社會慈善團體不定 期的物資捐贈等等，全方位的保障了受助者生活需求。從另一角度來看，取得低 收入戶身份的那一年生活可保安穩無虞。因為低收入戶的資格並非永久，每年都 要重新審查，有些家庭狀況會有變更，比如人口的死亡或出生、孩子畢業成為工 作人口、工作轉換，都會影響到家庭的收入。
受救助的請求權是基於法律所賦予，是民眾在遭逢生存困境時的權利。但 或許是因為審查程序太過繁雜，且申請符合的門檻並不寬鬆，或是為了避免申請 浮濫增加行政成本的負荷，或是為了避免民眾產生依賴的心態，政府對此一政策 並無意大肆宣導。根據衛生福利部統計處 2004 年低收入戶生活狀況調查分析，
申請資訊來源以村里長、村里幹事為最多（53.61%），其次是親朋好友（27.25%），
三是社工人員（4.58%）。村里長、村里幹事扮演政府與民眾之間溝通角色，是第 一線的公務人員，尤其是在原鄉，民眾在遇到要與公部門打交道時，往往會先詢 問村里長，不過這也衍生出一些問題，當民眾與村長關係疏遠或不佳時，會影響 到資訊釋出的充分與否。
綜上，我國對社會救助是以社會救助法中的「最低生活費」作為判斷標準，
也就是俗稱的「貧窮線」，是政府為了幫助貧窮人口，參考各種指標所訂的救濟 標準，每年也會因物價波動而調整，期望藉由客觀、嚴密的審核方式，公正地分 配社會資源，且更能貼近現實生活情況。目前全臺灣在這條線以下接受社會救助 的約有 22 萬人。
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但是，一樣米養百樣人，貧窮的樣態就如俄國作家托爾斯泰的名言：「幸福 的家庭都是相似的，不幸的家庭各有各的不幸。」用同一的標準去衡量，雖然用 意良善，但還是有些需要受助的家庭得不到資源，而有些投機的人因此佔盡便宜。
以低收入戶審查中對原住民的一項「優惠」而言，在社會救助法第 5 條之 1 就特 別提及「原住民應依中央原住民族事務主管機關公布之原住民就業狀況調查報告，
按一般民眾主要工作所得與原住民主要工作所得之比例核算。但核算結果未達基 本工資者，依基本工資核算。」2019 年的審查標準中，一般民眾若查無工作收 入且未能提出薪資證明者，是以每個月有 2.7 萬的收入來核算，而原住民是以最 低工資 2.3 萬來核算，這或許是會照顧原鄉原住民就業不易的處境，但也衍生出 福利資源浮濫的問題。
H 鄉位於中央山脈近花東縱谷處，風景秀麗壯闊，為台灣 30 個原住民山地 鄉之一，人口僅 4 千餘人，95%為原住民，多務農為生，以在山坡地種植果樹、
高冷蔬菜為主。鄉內分為 6 村，大多散落在遼闊的山腳沖積扇及河階台地上，最 遠的 L 部落，高度在 1,000 公尺以上，距離鄉公所約 50 公里，次遠的 W 部落距 離鄉公所也有 30 公里的距離，且多是蜿蜒脆弱的山路，遇到大雨或颱風有時會 發生坍方、中斷對外的道路而成為孤島。在部落內少有工作機會，多半是農忙時 期的零工，鄉內雖有較固定的工作，但機會更少、薪資不高，使得較有工作競爭 力的青壯人口不得不向外縣市發展，留在鄉內的多半是老弱幼殘，也因此造就了 高比例的低收入戶。
「原鄉有地理環境上的弱勢，就業機會相對的少，又加上法規，像我們在 審查低收入戶的工作收入時，原住民有比較優惠的條款，所以變成是目前 原鄉跟非原鄉在福利身分別的人口比例上，原鄉確實人數是偏高的。我們 全縣低收人口是全縣人口的 4%左右，但其中某原鄉低收人口是全鄉人口的 20%…（我覺得這種區分）不太合理的部分是，應該要看所在地，市區原 住民的所得跟原鄉原住民的所得應該是不太一樣，光就業機會就不一樣。
現在是單純的二分法，原住民跟非原住民，這樣分，反而是沒有辦法掌握 家戶的實際情形，會讓偏鄉的有些人覺得福利資源很好獲得，長期下來就 會造成比較不會積極的態度，因為不用太拼命也可以過得不錯。」（B1）
在 H 鄉生活近半世紀的 C1 就見證了此地的變化。起先的狀況跟本文開場莫 那能所描述的情景類似，但是 50 年來與外界比起來進步幅度仍屬相對的遲緩。
「我民國 61 年（1972）來 H 鄉的時候啊，到各部落去，真的說實在話，普 遍都很貧窮啊，有的是，我看過的是，貧窮到沒辦法讓孩子去學校念書，
因為繳不出學費。另外，像吃的方面，現在是再怎麼窮，還是可以吃到想
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吃的東西。因為現代社會的提升嘛，不會像 3、40 年前那樣，貧困到幾乎 每天都是吃玉米、地瓜，有吃的就算不錯了。」（C1）
根據衛福部低收入戶生活狀況調查及原民會原住民狀況調查，由表 3-4 可 見 H 鄉呈現了原住民低收入戶比例高於全臺灣平均的現象。近幾年低收入戶雖 呈現逐漸減少的趨勢，但仍然是幾乎 10 倍於全臺灣平均。
表 3-3 原住民低收入戶與全臺灣低收入戶對照表
年度
原住民低收入戶 全臺灣低收入戶
戶數
占原 民戶 比例
（%）
人數
占原 住民 比例
（%）
戶數
占總 戶數 比例
（%）
人數
占總人 數比例
（%）
2012 10,068 6.81 30,086 4.95 145,613 1.78 357,446 1.53 2013 10,830 7.29 32,476 5.68 148,590 1.79 361,765 1.55 2014 11,045 7.46 33,046 6.01 149,958 1.79 357,722 1.53 2015 10,878 7.28 31,940 5.84 146,379 1.73 342,490 1.46 2016 10,888 7.22 31,789 5.74 145,176 1.70 331,776 1.41 2017 10,925 7.18 31,253 5.58 142,814 1.65 317,257 1.35 2018 11,292 7.37 32,069 5.67 143,941 1.65 311,405 1.32
資料來源：整理自衛生福利部低收入戶統計、原住民族委員會人口統計資料。
（https://dep.mohw.gov.tw/DOS/lp-2972-113.htmll、
https://www.apc.gov.tw/portal/docList.html?CID=940F9579765AC6A0，查詢日期 2019 年 5 月 1 日）
表 3-4 H 鄉低收入戶概況
年度
H 鄉人口資料 H 鄉 低收入戶
H 鄉
低收入戶狀況 全臺灣低收入戶概況
戶數 人數 總戶 數
總人 口
占全 鄉總 戶數 比例
（%）
占全鄉 總人口 比例
（%）
低收入 戶戶數
占總 戶數 比例
（%）
低收入 戶人數
占總 人數 比例
（%）
2012 1,098 4,379 143 478 13.02 10.91 145,613 1.78 357,446 1.53 2013 1,090 4,363 157 508 14.40 11.64 148,590 1.79 361,765 1.55 2014 1,092 4,378 163 513 14.92 11.72 149,958 1.79 357,722 1.53 2015 1,090 4,322 153 482 14.04 11.15 146,379 1.73 342,490 1.46 2016 1,090 4,283 138 409 12.66 9.55 145,176 1.70 331,776 1.41
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2017 1,091 4,222 141 418 12.93 9.90 142,814 1.65 317,257 1.35 2018 1,092 4,196 123 358 11.26 8.53 143,941 1.65 311,405 1.32
資料來源：整理自衛生福利部統計資料、戶政資料、
（https://dep.mohw.gov.tw/DOS/cp-2972-13779-113.html、
http://gsh.taitung.gov.tw/bin/home.php、查詢日期 2019 年 5 月 1 日。
說明：H 鄉低收入戶非全為原住民，但總人口 95%為原住民應可推測大部分為原住民。
目前 H 鄉的低收入戶約有 120 戶，可略分為三大類：
（一）生養眾多的小家庭：因為家庭工作人口不多，但須扶養人口眾多，
以小家庭夫妻加上 3 個以上孩子，就有可能申請到低收入戶。在 H 鄉 3 個孩子不算多，4 個孩子是普通，5、6 個也不足為奇。
（二）單人戶：此類以身心障礙者為主，部分是先天的，多半未婚無子女，
父母年邁或已過世，缺乏可維生的家庭資源。部分則是在外地工作中 途致殘，喪失工作能力，這一類是最無爭議的受助對象，但前提是需 具備身心障礙的身份。
（三）單親戶：包括不婚生子、離婚、喪偶的單親者，這三者比例相差不 多，雖都是符合審查規範取得低收入戶的資格，但前兩者常會引起民 眾不平的議論，認為是以不結婚、不認親、假離婚的方式，來減少應 列計人口（孩子的父親、祖父、祖母）的資產，以便得到低收入戶的 資源。
「他們會覺得結婚會影響到低收身分，寧願不結婚，去承擔另外一部分的 風險，因為將來人家可以不要認你，或是遺產的繼承問題，當你跟她們解 釋為了小孩應該要考慮的事情，她們也聽不進去，只著重在眼前的。我覺 得有可能也是長期以來資源匱乏的關係，所以她們會覺得要把握當下，先 把當下有的資源拿到，把眼前的難關渡過。對於沒有工作機會的人而言，
這或許是唯一的經濟來源，而且是很穩定的，每個月會按時撥到帳戶裡，
有時候一個家戶領的錢，就是一個臨時人員的薪水。」（B1）
H 鄉如同大部分原住民鄉鎮，多屬遺世獨立的地區，若以傳統農耕游獵的生 活方式，再加上部落自給自足互助共享的慣習，是一塊猶如陶淵明筆下的世外桃 花源。但在外來勢力及資本主義社會價值的強力主導下，無法繼續以傳統的方式 維生，不得不順應環境潮流的變遷，但在這轉換的過程中，前不著村後不著店，
