貪污

壹、定義與分類

Corruption 在中文翻譯上有貪污與貪污兩種翻譯法，彭立忠、張 裕衢（2007）認為在中文語意上，貪污較屬於個人行為、單獨的事件；

而貪腐則更傾向集體、整個制度層面的影響。然而相關論文在兩詞彙 運用上並非如此涇渭分明，基於行文的一致性，以及本研究最後觀察 對象為貪污犯罪被告，筆者考量之後統一為貪污。伊斯頓（D. Easton）

認為政治是「社會價值之權威性分配」，而貪污在政治系統當中的作 用為扭曲分配的過程，使社會價值為特定少數人得益，侵犯公共利益。

由於貪污將少數私人利益置於公共利益之上，與民眾利益相違背，因 此過程必然儘量不為人所知，故貪污行為帶有隱蔽性，難以直接觀察；

除此之外，私人利益的互相交換說明貪污不會僅有一人犯罪，而是具 備共犯結構的組織集體犯罪，此強化了貪污犯罪的隱密性，外人難以 得知當中的細節（莊文忠、陳俊明、洪永泰、余致力，2011）。

國際透明組織（Transparency International, TI）定義貪污為「濫用 受託之權力以獲取私人利得（the abuse of entrusted power for private

對象為政府組織、國家機關，除此之外也可能為公司部門、甚至非營 利組織（莊文忠，2011）。

國 際 透 明 組 織 進 一 步 將 貪 污 區 分 為 三 者 ： 高 層 貪 污 （ grand corruption ）、 基 層 貪 污 （ petty corruption ）、 政 治 貪 污 （ political corruption）。高層貪污定義為政府高層經由修改政策或者權力集中化，

使個人能從中獲利；基層貪污為中低層級的政府官員，在民眾欲取得 公眾服務時濫用權力獲取私利；政治貪污指當權者為了維持自身權力 地位，對政策、制度、法律以及資源分配等所作的修改（Transparency International, 2009）。

據 Khatri、Tsang 和 Begley（2006；周德宇，2007）對相近概念 進行分析，貪污的概念為影響公共利益分配以獲取私人利益；裙帶主 義（cronyism，或譯唯人任親、親貴主義）屬貪污的子分類，為社會 網絡上之雙方進行互惠式、具排他性的利益交換；族閥主義（nepotism）

則將裙帶主義同社會網絡之雙方關係限縮至親族關係；關係（guanxi）

則更強調信任基礎與關係（relationship）長久性，交換內容亦不僅為 金錢物質，還包括尊重與情感等。而裙帶主義與貪污的最大差異在於，

貪污往往要求短期、立即性的利益報酬，裙帶主義的施惠往往無立即 性的回報。

廖興中、呂佩安（2013）則以指涉主體做區分，以市場行為為主 體，貪污是法律外販賣公權力的交易行為；以公共利益為主體，貪污 為牟取私利而違背公共利益的行為，最為廣義，近似於道德論述；以 公務人員為主體，為公務人員圖利收賄等違法情事，最為狹義。

本研究之中，使用的資料為法院判決書，法律上並沒有貪腐這個 詞，而且即便組織性、集體性的貪污，最終歸責定罪仍須以個人（以 及法人）為單位，在實務上，當公務員之犯罪行為具有謀私利的嫌疑

時就會被檢察官認定為貪污而起訴，而將案由註記為貪污。

肆、貪污與金權

以金權政治的角度，貪污有其存在的必然性與必要性。Sachs

（2011）認為政治運作存在必須滿足自身私利的部份，故利益分配不 可能百分之百以公共利益為出發點，此自然導致一定程度的貪污。在 貪污嚴重的國家，甚至形成一個以走私軍火與毒品、官商互相包庇的

「影子經濟」系統（林佳誼譯，2013）。這種情況下，國家高層往往 與跨國公司或者犯罪集團勾結，以合法掩護非法，各取所需，國家高 層所需求的，通常是高價奢侈品以及維持自身統治地位；而跨國公司 則需要當地低廉勞力與自然資源（吳國卿、鄧伯宸譯，2013）。

統 治 者 運 用 貪 污 作 為 政 治 工 具 ， 以 政 治 公 權 力 進 行 尋 租

（rent-seeking）來穩固政權、建立自身派系與整肅異己。如中國共產 黨之黨國體制本身衍生出嚴重的貪污（于有慧，2013），但同樣利用 貪污以維繫政權穩固，對黨的忠誠，同時面對政治鬥爭時以肅貪名義 鞏固自身權力，掃除政敵（王嘉州，2009）。

臺灣的政治發展中同樣出現類似情形。早期國民黨政權來台，便 接收日本官商資本成為黨產，建立黨國體制（劉進慶，1992），對於 本土地方政治派系一方面給予區域性寡佔式經濟特權、放縱地方派系 利用政治公權力斂財（朱雲漢，1989；陳明通、朱雲漢，1992）；一 方面要求對國民黨政治效忠、並同時扶持多個派系互相牽制，此為侍 從主義（clientelism）與雙派系主義之統治模式（陳明通，2001）。對 本土商人，國民黨同樣以政治力建立侍從關係，黨商之間為上對下的 互動（王振寰，1993；黃宗昊，2004）。長期以來，國民黨政府累積 豐厚的黨產，包含國營、黨營事業與多官方組織持股的半民間企業，

建立分贓體系，主導經濟市場（陳師孟等，1991；瞿宛文，1995；李 福鐘，2008）。

受經濟自由化與政治民主化壓力，國民黨越來越依賴地方派系穩 固政權，地方派系逐漸取得自主性，雖民主化使地方派系運作成本增 加而逐漸式微（王金壽，2007a），但是並沒有如王金壽所預言的，地 方派系在台灣消失殆盡（王金壽，2004），相反的，雖然派系動員力 下降，派系結構逐漸退化成不穩定的以政治人物個人為網絡核心之

「政治山頭」，山頭與山頭間更強調利益互惠的合作模式（王業立、

蔡春木，2004），但地方政壇上派系或者政治山頭仍舊有舉足輕重的 政策影響力，地方經費分配往往以滿足派系樁腳為優先考量，更有「議 員輔助款」等酬庸性質的制度支援（湯京平、吳重禮、蘇孔志，2002；

羅紹平，2007），同時派系領導人物更能進入黨內發展，也更能進入 國會影響國家型政策，呈現衰退而深化的狀態（徐永明、陳鴻章，2004）；

同時國民黨也往財團化轉型，藉國營事業民營化的大旗，一方面順勢 使黨資本（許甘霖，1997）有效脫離明面監督（瞿宛文，2004），另 一方面選擇性的經濟自由化釋放大量租金給關係親近的財團、地方派 系，成為新政商聯盟（張鐵志，2007；2008），政商分際逐漸模糊，

黨商關係轉變成大小夥伴的互賴關係（王振寰，1993）。

民進黨主政時期，國民黨政商聯盟失去政治力庇護，金融壞帳問 題浮現，陳水扁一方面欲消除問題，另一方面欲尋求財團的政治支持，

遂進行金融改革，意圖重組金融版圖（黃宗昊，2004）。然而改革面 臨地方派系把持與親國民黨之金融機構等既有勢力的反撲，又以金改 名義行政治酬庸的意圖昭然，以致改革受挫（陳尚懋，2007；吳親恩，

2008b）。誠然在民選總統，政黨輪替之後，國民黨制度化的貪污網絡 受到嚴重打擊（林向愷，2008），但在陳水扁亟欲爭取企業界支持與

擴大個人在黨內外影響力的雙重考量下，最終建立以自身為中心的個 人貪污網絡（黃宗昊，2013）。在地方上，吳親恩（2008a）利用判決 書分析地方金權政治的變化，發現雖然長期與國民黨合作之地方派系 涉案率偏高，但隨主政日久，親民進黨之地方派系有與國民黨同流的 趨勢，另一方面，賄選以外之案件發生率下降，但不意味黑金有改善，

而應是運作更為隱蔽。

貳、貪污測量與跨國分析

有關對於貪污嚴重程度的測量，以國家為單位的測量與研究最為 主 流，而 最著 名者 為國際 透明 組織 的 貪污 印象 指數 （ Corruption Perceptions Index, CPI）。主要運用商務人士與專家對該國家的評估與 觀察，所作出的各調查排名進行進一步統合彙整，因此又被稱為「調 查的調查」（余致力、蘇毓昌，2011），又因為此方式，貪污印象指數 所包含的調查往往是前一至二年公佈的資料，故又稱為「落後指標」

（余致力、胡龍騰，2008）。國際透明組織自 1995 年起，每年皆會發 佈該年各國的指數，至今已經發佈至 2014 年。值得一提，根據國際 透明組織的宣稱，貪污印象指數其實並不適合做跨年度比較，因每年 納入指數的國家數目皆不同，所援引加權的各項調查排名也不同，導 致資料的不一致；基於上述因素，國際透明組織於 2012 年更新其指 數的統計方法論基礎，採用不同的計算方式，提高內在一致性，以期 能進行跨時比較（Saisana & Saltelli, 2012）。

臺灣在指數的表現從 1995 年的 5.08 分至 2011 年為 6.1 分（ 分 數為 0 至 10），2012 至 2014 年連續三年則維持 61 分（分數為 0 至 100）；而排名則在三十名上下移動，最低為 2008 年至 39 名（見表 2-1）。

表 2-1：臺灣歷年 CPI 分數與排名 數年公佈一次的全球貪污趨勢指數（Global Corruption Barometer, GCB），便以民眾平時索取公共服務時是否需要行賄作為調查核心， Corruption Baromater, TCB）調查，發現亦與 GCB2013 存在巨大落差。本文中提到僅表示國際透 明組織有 GCB 此指標。

TCB 調查結果電子報：

http://tict.niceenterprise.com/front/bin/ptdetail.phtml?Part=1030322&PartPage=2

年公佈一次的跨國行賄指數（Bribe Payer Index, BPI），以全球前 28 大經濟體之對外投資，是否常以行賄作為商業手段為調查核心，2011 年評估臺灣為第 19 名，屬中後段。除此之外，經濟學人（Economist）

2014 年公佈的裙帶資本主義指數（crony-capitalism index ）中，排行 越前面代表該經濟體之裙帶主義越重，臺灣在 23 個國家裡，排行第 8，相較於 2007 年的調查前進兩名，此不啻為一個體質變糟的警訊²。

由於貪污具備高度隱蔽性，過去研究多為個案研究或者理論推導，

實證上的研究較為貧乏，而貪污印象指數提供一個國家貪污嚴重程度 的衡量指標，並且提供各個國家的分數與排名，遂帶起利用跨國數據 針對貪污議題進行量化分析之研究方向（彭立忠、張裕衢，2008）。

Mauro（1995）利用跨國的官僚效率指標與 GDP 進行統計分析，發現 一個國家官僚體制不貪污有助於經濟成長；曾子紜（2012）從企業角 度切入，利用各種跨國指標進行分析，認為若國家更注重企業倫理的 培養，能確實有助於反貪；廖興中（2014）利用世界銀行（World Bank）

Mauro（1995）利用跨國的官僚效率指標與 GDP 進行統計分析，發現 一個國家官僚體制不貪污有助於經濟成長；曾子紜（2012）從企業角 度切入，利用各種跨國指標進行分析，認為若國家更注重企業倫理的 培養，能確實有助於反貪；廖興中（2014）利用世界銀行（World Bank）