當代民主治理過程中，公務機關扮演著關鍵的協調、執行角色，身處其中 之文官的相關認知態度亦如前述必影響其政策執行行為，並進而影響整體政策的 推動與政府績效。因此本文欲從「國家角色認知」與「政策哲學態度」作為探索 的切入點，於此先對這兩個概念進行概要性的論述與界定，並說明此二者對於文 官執行或推動政策時的可能影響。
一、什麼是國家角色認知？
國家係指在特定領土中，享有最高統治權力並從事各種公共治理行為的政治 組織，對外具有主權，不容他國恣意侵犯，對內則需維持社會秩序，提供公共服 務。然而，國家究竟需要在社會秩序的維持進行多少管制？在公共服務的提供上 供應多少項目？這便形成了人民對於國家角色的認知。根據國家與私人的功能多
寡與職責區分，Andrew Heywood 認為國家角色可分為（楊日清、李培元、林文 斌、劉兆隆譯，2002）：
1. 小而美國家：國家如同更夫(nightwatchman)，維護國家秩序，抵抗外敵侵 略，確保自由市場之運作；
2. 發展式國家：國家介入經濟活動的目的在於促進工業成長和經濟發展，
但不以社會主義的計劃經濟取代市場經濟，反而嘗試建構出 國家與主要經濟利益團體間的夥伴關係，並常訴諸保守主義 和民族主義的優先性；
3. 社會民主式國家：常依循公平性、平等性和社會正義等原則進行廣泛的 社會再造運動，國家積極介入矯治市場失靈的困境，促使財 富公平合理分配，並透過福利政策的實施，增進人民福祉；
4. 集體式國家：將全部的經濟生活納入國家控制，廢除私有財，進行中央 計劃性經濟，擴大國家機器的質則和權力
5. 極權式國家：最為極端且廣泛的國家干預形式，透過全面監控人民生活，
採行警察國家，以及強調意識形態指導和控制的體系，將國 家的影響力滲透到人類生活的每一層面。
此外，Fukuyama(2004)亦簡略描述二十世紀世界國家角色的轉變歷程。二十 世紀初期是最簡單的「小國家」，國家運作範疇主要集中於軍事領域，但歷經 1914~18 及 1939~45 二次世界大戰與 30 年代的經濟大恐慌，Keynes 學派成為主 流顯學，國家角色開始傾向中央集權與福利國家，帶領人民安然地度過經濟動盪 不安的年代。然而，隨著國家所干預的範圍與程度不斷的擴張與深入，國家運作 效率日益低落，引發公共行政中「新管理主義」的崛起與反思，並在 Thatcher 與 Reagan 的領導下，世界各國進入「新政府運動時代」，此時自由經濟主義的 Friedman 所開創芝加哥學派(Chicago School)逐漸取代凱因斯學派的地位，成為政 府改造新時代的國家發展方向，國家體制也因而不斷地被精簡與裁併，但過分的 全面縮減國家部門卻造成許多政府改造運動的失敗，甚至導致政府失靈的狀況層 出不窮。因此，在國家角色的認知上，似乎又逐漸向中間擺盪過來，許多對新管
知，也就是說「國家角色認知」即為對於國家各項事務「介入程度」的期望認知。
本文大致分為如下三個分析層面：
（一）對於經濟事務的介入程度。
（二）對於社會事務的介入程度。
（三）平衡民眾所得收入高低的程度。
二、什麼是政策哲學態度？
公共政策雖然是解決問題、滿足需求的實用之學，但其背後卻有一套哲學系 統，詹中原(2006)根據 Jack Rothman(1980)和 William Dunn(2004)的說法，提出政 策意識形態河流(Policy Ideology Stream)(圖一)，認為各國政策路線均有其政策哲 學為基礎，如同河流之上下游關係，上游為知識森林(The Forest of Knowledge)，
是公務人員知識、哲學與認知的發展與生長區域；中游則是木材工廠(Lumber Mill)，將上游知識森林的樹木進行裁切加工，形成有系統的各種主義，如新自由 主義、保守主義、新管理主義……等等；最後下游的建築公司(Construction Company)則利用這些有系統的主義發展成為實際解決問題的公共政策，如減 稅、民營化、福利縮減……等等。因此，左派國家的政策路線源於(新)馬克斯主 義及批判社會主義，注重社會平等，反對資本主義並主張積極性萬能政府；而右 派國家源於古典自由主義及新保守主義，注重個人自由，擁護資本主義，主張小 而美的政府。
圖一、意識形態河流（詹中原，2006）
詹中原（2001）歸納世界各國政黨，分析其國家治理的政策路線可略分為兩 大類型：左翼政黨（或社會民主黨）；及右翼政黨（或保守黨）。前者追求的治理 價值，在於強調社會平等重於經濟成長，政策手段則重視密集干預經濟發展及重 分配財富，施政原則主張擴張性政策之完全就業，並且積極維護社會弱勢團體及
非技術勞工，認為政府角色應扮演大有為之家長式行政模式，具體公共政策重心 置於教育、人力資源、職業訓練，但左翼政策路線常見之不利政策結果為預算赤 字及移轉性支付，其消耗社會儲蓄並有害經濟投資。
至於右翼政黨，則認為追求經濟成長的目標價值重於公平，政府政策執行手 段依賴市場機制，主要政策目標為總體經濟成就及個人自由最大化，施政主軸為 打擊通貨膨脹、平衡預算及控制貨幣。換言之，右翼政黨的政策定位（亦常為左 派所詬病）常促使中產階級及資本家獲益。政府主張「小而美」之規模，故推行 減稅及民營化政策，故因此亦常造成失業率上升及喪失社會正義的負面政策結果
（詹中原，2001）。
綜上所述，我們進一步分析左翼或右翼政策路線，發現其背後均有政治哲學 為基礎，此如同河流之上下游關係（詹中原，2001）：57左翼之政策路線源於（新）
馬克斯主義及批判社會主義，注重社會平等，反對資本主義並主張積極性萬能政 府；而右翼政策路線則源於古典自由主義及新保守主義，注重個人自由，擁護資 本主義，主張小而美的政府。是故，若無法了解政策路線與政策意識形態流之上 下游關係，只知於各國公共政策的下游皮相中，作東施效顰的功利性（選票及政 治利益）短線學習，而無知於上游政治哲學之起始原由，又未能建構一個核心思 想及政治哲學定位，則各項政策之推動主張，難免不出現搖擺不定、朝令夕改、
先後矛盾的施政結果。
根據這樣的論述，我們可以將之引借至公務人員的認知與行為層次進行討 論，也就是公務人員的政策執行行為，將深受其政策哲學的隱然影響。因此，瞭 解公務人員的政策哲學態度，對於政策執行研究與實踐現況可說是非常重要。我 們可將所謂的政策哲學態度概分為左翼政策哲學態度與右翼政策哲學態度，並分 將其理念抽繹如下：
（一）左翼政策哲學態度：
1. 政府應積極干預經濟事務；
2. 政府應介入社會事務，積極維繫弱勢團體及非技術勞工權益；
3 注重社會平等，政府應介入維繫社會財富分配。
換言之，所謂的左翼與右翼政策哲學態度之間，最大的差異判準即在於政府
「應否」介入「經濟事務」、「社會事務」與「平衡民眾收入」等三個面向的應然 性認知。因此，本文將政策哲學態度的界定，透過上述三個面向，概要區分如下 列三個命題：
（一）政府應介入經濟事務。
（二）政府應介入社會事務。
（三）政府應平衡民眾所得收入的高低。
三、國家角色認知與政策哲學態度對公務員之政策執行行為的影響。
無論是「大政府」或「小而美」國家、採取「左派」政策或「右派」政策的 政府，皆希望在各自的國家角色與政策哲學的指導下，將其治理系絡下的國家與 社會帶向所期望的運作方式和生活模式。因此，若行政體系內的公務人員清楚瞭 解且認同其國家角色和政策哲學，並將之落實在協助政策制訂與政策執行過程 中，該國家政策自可順暢遂行無虞，而毋須過度思慮其規劃與執行之政策是否可 確實落實。如同前述之「意識型態河流」，從上游哲學、中游主義，以至於下游 所產出的實用政策將具有一貫性。是故，若瞭解公務人員之政策意識形態河流的 上下游關係，進而探索其上游政策哲學之起始源由，及其對國家角色的認知，便 可作為次階段促進公務機關之「內部顧客政策行銷」；其次，對於一窩蜂地盲目 跟隨世界潮流的政治性改革亦可改善，不至於在實用政策的下游，進行東施效顰 式的短線學習，則各項公共政策的推動主張搖擺不定、朝令夕改、先後矛盾，甚 且在執行層次產生落差，進而無法實際解決問題、滿足需求，國家政策更可能陷 入一片混亂之中。
關於政策哲學與國家角色認知對於政策執行推動的影響，Fukuyama 提出一 個鮮活的例子可茲佐證：1989 年 John Williamson 所提出的「華盛頓共識」
（Washington Consensus）旨在歸納降低國家部門對於經濟事務干涉的各項相關 共識，在理論層次上並無重大謬誤；然而一旦因此而過於強調縮減國家部門的運 作，並誤解為全面縮減，反而使得發展中國家對於經濟自由化的改革產生眼高手 低的期望，以致承諾落空，甚至讓國家發展與競爭力每況愈下(閻紀宇譯，2005)。
由此可知，公務人員的國家角色認知與政策哲學態度，關乎國家政策執行之成敗 與否，這不僅涉及國家對於各層面事務的介入與否的「應然」問題，更包括介入
「程度」的斟酌問題。也因此調查與瞭解公務人員的國家角色認知與政策哲學態 度，將有助於政策決策者與學術觀察者的決策作成與相關研究的探討與建議。