一、什麼是「新管理主義」觀點？
「新管理主義」的背景源自於對 Weber 的專業官僚科層體制與 70 年代 Keynes 主義的反思和批判，黃源協（2007）指出，當時科層／專業主義的福利 服務模式，被視為是一種政治上的共識；然而Keynes 主義下的福利國家在經濟 上，遭受公共選擇理論學者的批評，認定公務部門在福利服務的供給上是浪費和 無效率的；在社會上，舊式體制的父權主義和奶媽國家，造成了一種破壞自立的 依賴文化；就政治上而言，科層／專業的權力，阻礙並威脅政治和文化的變遷。
因此，一股強調削弱政府角色的「管理」理念便逐漸成長與茁壯；同時，Friedman 所帶領的新自由主義芝加哥學派(Chicago School)也因此逐漸取代 Keynes 主義的 地位，並且揭開新管理主義在70 年代後襲捲全球的序幕。
除此之外，詹中原(1999)認為由於實用主義、小政府意識型態、商業化與民 粹主義的興起，導致 70 年代末新管理主義風行全球。新管理主義可歸納為以下 四個面向：1. 政府管制與市場機能的結合；2. 強化組織及管理的「分權」；3.服 務品質持續提昇的要求；4. 關注公共服務之使用者及顧客導向。其理論背景包 含了公共選擇理論、代理人理論、交易成本理論、制度經濟學……等等。與此同 時，各國政府紛紛進行民營化、公私部門協力、社區主義、企業家精神、國家競 爭力、組織再造工程等政策策略的推動。
在新管理主義的指引下，英國的 Thatcher 推動了下列幾項革新政策(Jordan, 1993)：1. 解除交易管制(the abolition of exchange controls)；2. 嘗試控制貨幣成長 (the attempted control of money growth)；3. 降低政府支出壓力(downward pressure on government spending)；4. 去除專業獨占(demonopolisation of professions)；5. 創 造企業區域(creation of enterprise zones)；6. 減稅(decrease in rates of taxation)；7.
反對創造就業計畫(opposition to employment creation schemes)；8. 減少公會權利 (curtailing of trade union rights)等革新策略。
對美國而言，Frederickson(1996)指出此時期美國行政體系的變革亦包括了：
從上述的革新實踐策略，我們可以說新管理主義乃是立基於新自由主義經濟 的政策哲學，傾向國家角色小而美，積極減少稅收與政府活動，將企業精神與市 場機制導入政府管理，精簡國家公共部門，國家職責僅止於國防、正義、提供公 共財和維護社會秩序，擴大民間參與公共事務並協力解決問題，同時鼓勵企業與 非營利組織自主發展。
因此，所謂的「新管理主義觀點」實際上涉及了對於國家角色與政策哲學層 次的認知問題，亦包括相關的革新實踐策略。本文認為，我國近年來相關的行政 革新策略，亦在新管理主義的脈絡、政治性需求的壓力下熱切的推動，然而負責 執行的文官，其國家角色認知與政策哲學態度，是否與「新管理主義」觀點的預 設相仿？若有不同是否凸顯了某種系絡特質的意涵，而必須在相關革新策略賡續 推動時，更加持續關注？此為本文認為頗值實證探索的原因。
二、如何透過「民營化政策」進行文官國家角色認知與政策哲學態度的調查？
根據新管理主義進行政府革新所發展出來的政策行動和工具，大致包含民營 化、公私協力、公共服務委外、BOT、政府規模與流程精簡、結果導向的績效管 理模式、解除管制、鼓勵民間與社區自主、行政法人化……等等，其中又以「民 營化」對近代政府再造行動影響甚鉅。Ronald Moe(1987)便在 1980 年代新管理 主義崛起之初指明，民營化是 80 年代以來，唯一最具影響力的觀念，其研究與 發展改變了傳統公共行政的輪廓。同時更由於「民營化運動」深具企業精神、競 爭、市場導向、解除管制等新管理主義的政策哲學概念，以及隱含著「小而美」
政府的國家角色的定位，因此本文特別選擇「民營化政策」作為調查文官政策哲 學態度與國家角色認知之實證調查時的主軸。
各家學者對於民營化的定義眾說紛紜，Kent(1987)說明民營化是將原本由政 府以低於或接近完全成本價格所承擔的功能，轉移給民間市場或完全價格來生產 和提供服務；Savas(1992)則更明確指出，政府對於各類財貨和服務具有規劃、支 付和生產的功能，民營化就是在這些公共活動及資產的所有權上，對政府角色的 縮減，同時增加私人部門所應扮演的角色。因此本文進行實證調查時的主軸，乃 是透過調查文官對於國家應否涉入各領域及涉入程度的認知，來瞭解其所擁護與 秉持的政策哲學與對國家角色的認知，檢視我國政府與文官在國家角色認知與政 策哲學態度光譜上的位置。
其次，民營化並不是要求國家不負責任地全面棄守公共服務。以我國的「公 營事業移轉民營條例」為例，將公營事業定義為：「政府獨資或與人民合資經營，
且政府資本超過百分之五十者」，因此，所謂的民營化便是指公營事業裡的政府 股權釋股移轉至低於百分之五十。在這樣的界定之下，江淑貞與吳桂燕（2008：
1-2）便指出，國內這些所謂已完成民營化的事業，政府不但仍有持股，甚至仍
是最大的股東，掌握著公司的經營權。然而政府雖仍掌握著經營權，卻可避免民 營化前的課責要求。對此，James Sundquist(1984)就提出「真、假民營化」(true privatization and false privatization)的概念，反對國家藉「民營化」之名，行責任 歸避之實。換言之，真正的民營化是政府將「操槳」的工作轉移給更有效率的民 間，但仍須承擔「導航」的責任。
拉丁美洲等發展中國家便是因為誤解民營化的內涵，一味進行大規模國家縮 減活動，將政府維持秩序的功能削弱或去除，使得市場機制無法在充分保障下維 持正常運作並接受課責，導致政府革新運動功敗垂成，因此民營化是有選擇性 的，並非來者不拒（Fukuyama，2004）。職是之故，本文依據常見的公營事業產 業，分別調查我國文官對於該產業是否應由民間經營，或由政府經營進行的認知 情況；並且與採相同題組針對民眾進行調查的2006 年「台灣社會變遷基本調查」
第五期第二次調查58加以比對，所詢問的公營事業類型包括：銀行、電信、郵政、
石油及天然氣、交通、醫院等六項。
本文認為，在新管理主義觀點的風潮下，公營事業類型選擇民營化與否的判 準便在於「公平正義能否維繫？」與「效率績效能否提升？」。就一般認知而言，
若認為該項事業無甚嚴重的公平正義、相對剝奪問題，便會認定若由民間經營將 可發揮較大的效率與績效；相反的，若認為該項事業必須強化弱勢群眾的利益保 障，以免因追求整體利益而對之造成犧牲時，便會認定該項事業仍應由政府擔任 經營的角色，以承受較高程度的課責。
此外，在政府推動公營事業之後，公務人員的認知評價為何？詹中原(1998) 從「企業精神政府」（entrepreneurial government）的觀點切入探討，說明理論與 實務之間最主要的差異，就在於有意與無知的與「企業化政府」的誤用。由於政 府與企業在基本目標上的差異(正義公平管制 VS.成本利益競逐)，如果政府部門 運作的最終理想是期望改型為如企業般的逐利組織，則當代社會的「民主」體制，
必然會首當其衝遭遇傷害。因此，即便為解決政府財政問題，提升公共服務績效 而導入民營化等企業導向的政策工具，政府仍須兼顧公平正義與手段合法的原 則，因為維護公共性與依法行政是政府的天職與原則，不容以任何理由輕易捐
棄。因此，除了瞭解民營化後是否有達成效率提升的目標外，政府在推動民營化 時，是否仍兼顧公平正義與依法行政也是值得關注的焦點。基於上述理由，本文 分為下列四個面向，針對政府近年來推動公營事業民營化之後文官的認知進行調 查：
（一）整體來說，公營事業民營化後是有效率的。
（二）整體來說，公營事業進行民營化的過程是符合公平正義原則。
（三）整體來說，公營事業進行民營化的過程具有合法性。
（四）公營事業民營化後，組織能夠以專業導向來取才。
三、調查方法的簡介
為瞭解我國文官對國家角色的認知與其所擁有的政策哲學態度，並且體現公 共行政透過「循證基礎」之追求以推動理論建構與實務改革，本文以「蔣經國國 際學術交流基金會」贊助與政治大學詹中原教授主持之「亞洲民主政體官僚人員 及政治官員態度行為比較研究」（Bureaucrats & Politicians in Asian Democracies, BPAD），以及「國家科會委員會」補助與政治大學陳敦源副教授主持「台灣民主 治理機制鞏固之研究」，於2008 年 2-3 月對全國具有銓敘資格之文官 130,559 人 為母體(不含政務官、教師、軍警、國營企業員工和醫療人員)，依中央政府─地 方政府，與簡任─薦任─委任之分類，進行分層隨機抽出 2,000 份樣本，同時考 量失敗樣本的可能性，膨脹抽樣至8,000 份，並系統性地遞補失敗樣本。
表一、母群人數與分層抽樣總表
名冊人數 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計 中央政府 6,843 38,747 22,962 68,552 地方政府 1,226 32,973 27,808 62,007 總計 8,069 71,720 50,770 130,559
各分層比例 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計
中央政府 5.2% 29.7% 17.6% 52.5%
地方政府 0.9% 25.3% 21.3% 47.5%
總計 6.2% 54.9% 38.9% 100.0%
預定有效樣本人數 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計
中央政府 105 594 352 1,050
地方政府 19 505 426 950
總計 124 1,099 778 2,000
膨脹抽樣人數 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計
中央政府 419 2,374 1,407 4,201
地方政府 75 2,020 1,704 3,799
總計 494 4,395 3,111 8,000
膨脹抽樣人數佔名冊比例 簡任簡派 薦任薦派 委任委派 總計
中央政府 6.1% 6.1% 6.1% 6.1%
地方政府 6.1% 6.1% 6.1% 6.1%
總計 6.1% 6.1% 6.1% 6.1%
資料來源：蔣經國基金會「亞洲民主政體官僚人員及政治官員態度行為比較研究」
與國科會「台灣民主治理機制鞏固之研究」
經過前述的抽樣設計與面訪流程，自2008 年 1 月 24 日至 3 月 14 日，並特 意於總統大選前一週結束，以避免選舉結果的影響，所有經過本研究訪員接觸的 受訪者共3,042 位，經資料登錄與過濾整理後共有 1,962 份成功樣本，有效回收
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