觀察公共服務倫理相關文獻發現，國外對此議題之討論無論是來自實務界
62 國內相關研究中，非以「公共服務倫理」為研究焦點，但以「行政倫理」或是「反貪腐」為 研究重點者可簡略區分成國外經驗的引介與學習、國內制度的研究、貪腐原因的探討等三類。
或學術界，均有頗為豐富的累積。但國內方面以「公共服務倫理」為主要概念的 文獻則不多，較為大宗者係仍以「貪腐」、「貪污」、「行政倫理」等為主要概念。
由於本文係以「公共服務倫理」為主要概念，因此，基於研究主題相關性而言，
本文相關文獻檢閱係以公共服務倫理相關文獻為主要討論重點，至於以「貪腐」、
「貪污」、「行政倫理」等為主要概念之文獻，則請參考本文註3。
一、公共服務倫理之意涵
有關政府公共服務倫理意涵的討論，Cooper 歸納諸多學者定義後指出，大 致有經驗性內涵、規範性或哲學主張，以及綜合性等觀點(Cooper, 2006)。以經驗 性內涵觀點而言，Boling 與 Dempsey(1981)即從政府運作系絡指出，公共服務倫 理應包括以下幾個層面的規範：1.處理決策制決定和建議時涉及的政策倫理；2.
公務人員處理公共經費、資訊或參與政策過程時應有的個人倫理；以及3.組織要 求員工應有的倫理行為和義務等組織倫理。
Rohr(1989: 70-71)則認為應該從規範性角度，建立公共服務倫理規範，並主 張必須根據「政體憲法價值」討論公共服務倫理的內涵。Rohr 並進一步指出，
政府各級公務人員的最高道德責任，就是確保體現各項民主政體的憲法價值。是 以公共服務的倫理面向，不能僅談論利益迴避、辭職抗議、政府倫理法、公民抗 議或公益性洩密等，而應著眼於：1.公共服務倫理，必須根據支撐政體的最核心 價值而建立；2.政體所依賴的價值乃是規範性的；3.民主政體的價值應該存在於 相關法律中等三項前提。
同屬於規範性觀點者，Rosenbloom 與 Kravchuk 則是著重於公共服務倫理與 文官課責之關係。這兩位學者指出：「倫理可視為是自我課責的一種型態，或是 對公共服務者的一種『內在制約』」，不過，內在制約可透過許多正式要求而確保 執行，使得服務者的行為符合許多類別的外在標準。」(Rosenbloom＆Kravchuk, 2002: 555)。
除了以上各項經驗性與規範性觀點之外，Denhardt (2001)則於檢視美國幾十 年來公共服務理論觀點發展與現實經驗後，整理出一項相當實用但同時兼具經驗 與規範意涵的綜合觀點：
「所謂倫理是要求一位行政人員，要能夠獨立自主地對於行政決策所依賴的 標準，至少是所服務組織之決定，進行合理的檢視和質疑思索。當社會價值更清 楚被瞭解，或者有新的社會關切被表達時，行政標準的內容當然可能會隨之改 變，方期能經常反映出對於社會核心價值的認同，以及對於組織目標的認識。行 政人員在個人層次和專業層次上必須為其決定負責，也為支撐這些決定的倫理標 準而負責任。」。
綜合分析以上各論者對於公共服務倫理法制意涵之見解可以發現，公共服務
倫理之意涵，基本上包含了價值面應為與行為面禁止與規範兩個層面的意義 (Gilman, 2005: 5)。所謂的應為層面，即意指從事公共服務的公職人員，被期待 達到的角色與應有行為。此一層面多屬於價值陳述，具有引導公職人員正確行為 的功能，以及達到法定責任以外之更高標準。Gilman 歸納各國倫理法制後指出，
廉潔、客觀中立與效能是大部分國家期待其公職人員應達到的三大共通倫理價值 (2005:13)。第二層面的禁止與規範事項，則意指公職人員不應該出現的行為，而 且是具體以法令規範，且通常會一併指明違反效果與罰則的項目。依全球趨勢而 言，即是以與貪腐有關行為的禁止與各類利益迴避為基礎，並依各國國情與政治 現實所需，擴及政治中立、政治活動規範、資訊使用、保密、國家忠誠，以及弊 端揭發等(蔡秀涓等，2008：39)。以上價值陳述以及禁止規範面向，即共同構築 成先進國家完整的公共服務倫理法制。
由於公共服務倫理法制的完整意涵，包括價值陳述以及禁止規範面向兩個層 面。因此，就概念內涵而言，公共服務倫理並不等同於反貪腐的意義，公共服務 倫理實質上包含了一般認知的防貪、反貪與肅貪概念，但亦同時包括了公職人員 應為的價值與原則，以及更廣泛的政治中立等概念。因此，就概念完整性而言，
公共服務倫理得以涵蓋的層面較之國內普遍使用的「反貪腐」概念更加完整。而 此，即是前述多數西方民主先進國家與國際組織會員國逐漸普遍使用「公共服務 倫理」概念的原因。亦是本文之所以採取公共服務倫理概念，而非過去較多國內 學者與實務界普遍使用的反貪腐或行政倫理名詞之主要理由。
二、公共服務倫理對民主治理之重要性
民主治理相關討論中，公共服務倫理扮演極為重要的角色，長期以來一直是 政治學者與公共行政學者的共識。相關論述中，較為早期者，旨在強調公共服務 倫理對於民主政體控制政府與各級人員濫用權力與避免貪腐(corruption)的重要 性。例如前述引述的美國開國元勳James Madison 於聯邦文獻第 51 號(Federalist 51)的重要民主宣言即為代表之一。
較為晚近的研究，則由於當代政府治理環境的變遷，論者在探討公共服務倫 理對民主治理的重要性時，則有更多元的觀點。這些多元觀點包括公共服務倫理
威權轉變為民主，並不會自動導致一國政府與民間社會貪腐程度的降低，而是需 要有更健全的公共服務倫理法制以為前提，此種論述從幾項相關的研究可以得到 經驗意義的證實。
較早的一篇研究是政治學者 Rose-Ackerman(1998)研究義大利與拉丁美洲 國家的政經結構與貪腐狀況發現，政治上從威權體制轉變到民主政治，經濟上從 共產主義開放成市場機制，這些政經變革都未必一定會減少政府與社會上貪腐與 不倫理狀況。事實上，在沒有完善健全的相關反貪腐與公共服務倫理策略作為配 套措施的情況下，這些政經變革有時反而會加速貪污腐化、向下沈淪的力量。
最近，林宗弘與韓佳以亞洲各國為分析個案，也有類似發現。這篇研究以亞 洲十一個國家的縱列數據(panel data)與「國際透明組織」的貪腐印象指數為分析 重點，研究發現(2008：83-84)：1.威權主義與貧富差距將導致亞洲各國的政治貪 腐程度顯著惡化；2.相對於非民主體制，民主體制似乎更容易因不平等而導致政 治貪腐；3.以亞洲各國大專以上教育入學率來衡量的人力資本存量，似乎有助於 提升公民社會對抗國家貪腐的能力。
其次， 除了以國家為分析單位，所進行的公共服務倫理與民主治理關係相 關論述外，亦有學者開始關注地方民主治理的議題，此種關注在「邁向地方治理」
(Toward local governance)成為諸多論者主張，也成為當今全球化與政府改造的重 要改革趨勢(江大樹，2006；呂育誠，2008)之際，更凸顯其重要。Menzel(2007) 就指出，由於一國的民主治理與公共服務倫理表現，均含括中央與地方政府兩個 層面，因此，地方政府公共服務倫理相關議題也應成為論者日趨關心的議題。
Menzel 觀察全球地方政府倫理治理後即指出，當代地方政府與城市治理，面臨 以下五項挑戰，因此必須更加關切公共服務倫理之課題(2007: 112-115)。
1.領導者尚未真正瞭解倫理與廉潔對地方治理的重要性。
2.包含領導者與各公職人員在內，尚未理解倫理與廉潔對個別組織或個人並 非是限制規範。
3.欠缺建立倫理治理的真心承諾與提供必要資源和具體行動。
4.如何避免僅以狹隘的管制法規作為唯一途徑。
5.無法勇敢面對在地的倫理困境並從中學習。
另外，始自1980 年代以民主國家為首的全球性政府公共管理績效改革，為 各國帶來許多實益，因而達到績效目標，並被視為民主課責的重要倫理價值。但 也由於績效改革衍生大量授權、鬆綁、彈性、民營化、委外等市場機制與管理主 義的引進，導致公共服務倫理不彰，動搖民主根本的現象。所以，晚近有關公共 服務倫理與民主治理關係探討之文獻，因為加入政府績效改革之因素，而有更多 面向的討論。例如Hunt 與 O’Toole(1998)二人所編著的《公共服務之改革、倫理 與領導》一書即為代表。而 Tait(2000)在一篇討論加拿大政府公共服務倫理法制 重建，並被視為是對加拿大公共服務倫理法制健全化，具有振衰起弊地位的的重
要文獻中也有類似觀點，Tait 並進一步指出，面對績效改革所帶來的公共服務倫 理弱化，必須透過更強有力的公共服務倫理政策把關，才能達到績效改革的目 的，又不失之於以公共服務倫理之淪喪為代價。此外，Gilman(2005)、Lewis &
Gilman(2005)也有同樣的論點。
三、公共服務倫理提昇有效途徑與法制應有原則
公共服務倫理做為民主治理的重要基礎，無論在學界或政治現實都具有高度 共識。但究竟應以何種途徑來提昇政府與公務人員的公共服務倫理，則曾經在學 界有過精彩的論辯。
美國兩位著名的公共行政學者 Finer 與 Friedrich 在 1940 年代，曾經為了公 共服務倫理的維持與提昇，究竟應該採取自律性的內控機制，或以外控機制為主 的倫理法制加以規範，有過一場精采的論戰(Finer, 1941; Friedrich, 1940)。
Finer(1941)認為，從事公職的人，沒有比一般人在德行上好到哪裡去，因此，各
Finer(1941)認為，從事公職的人，沒有比一般人在德行上好到哪裡去，因此，各