運動議題

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第五章 反多邊投資協定運動網絡的組成

倡議運動的行動者關心的是其政治目標如何有效實現，也就是如何組織一個 成功的運動網絡。Keck與Sikkink的跨國倡議網絡理論強調，議題共鳴的程度、

行動者網絡的密度、及目標對象的脆弱性等三種條件是影響運動成功與否的關鍵 要素。²⁰⁵ 在本論文第二章的理論建構中，已分別從議題建構、行動者網絡及目 標對象等三個面向來探討當代跨國倡議運動的現象，本章將以這三個面向作為研 究反多邊投資協定運動的分析架構，以瞭解這個運動如何產生、如何運作、以及 在何種條件下行動者的目標最有可能獲得實現。

第一節 運動議題

涉及對與錯的價值判斷議題可以喚起人們強烈的情感，而能夠吸引更多的志 願者及行動者的加入。但是並不是所有的價值理念都可以導致倡議網絡的形成，

事實上某些議題確實比其他議題更容易被框架，以引起決策者及公眾的共鳴。反 多邊投資協定議題為何能夠引發全球性的公民運動，首先必須探討其行動意義如 何被框架，因而能夠吸納不同社會的不同公民社會團體在同一個意義框架（frame of meaning）下進行運動。

一、行動意義的框架

當1995 年 OECD 開始啟動投資自由化協定的談判之初，國際工會團體是唯 一高度重視這個協定、且與跨國企業團體的遊說站在對立立場的非國家行為者，

他們向OECD 積極表達勞工團體的主張，以企圖影響這個協定的談判結果。這 是因為國際協定對於企業投資行為的規範，直接關係到各國勞工的就業與勞動利

205 Keck and Sikkink, op.cit., p. 26.

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益。這種勞方利益與資方利益的傳統對抗關係，事實上也早存在於OECD 內各 種委員會的政策協調過程中。直到1996 年底，國際環境非政府組織也注意到這 個協定談判的重要性，以及國際投資自由化可能帶來的環境後果，開始向OECD 表達環保團體對這個協定談判的立場。

到了1997 年 2 月協定約文被揭露後，勞工團體聯合了擁有眾多會員的國際 環保團體（例如：「地球之友」、「世界自然基金會」），以及擁有長期反對自由貿 易協定運動經驗的消費者團體（例如：「公共公民」、「加拿大人理事會」），擴大 了反對運動的規模與強度。尤其在反新自由經濟全球化的理念下，早就匯聚了來 自不同社會的許多不同領域的倡議團體，不斷地在各種國際與國內場合提高他們 要求改變規範的呼聲。因此在反多邊投資協定的大纛下，很容易地快速動員了包 括國際與國內的勞工、環境、消費者、人權、發展、文化與社會正義等團體的加 入。

當國際工會聯盟在OECD 的遊說工作還僅是關注在勞工利益的爭取時，國 際工會聯盟與跨國公司聯盟在OECD 的對抗就只是勞方利益與資方利益的競 爭。但是當勞工團體的運動論述也納入了對環境議題與其他社會政策的關心時，

這種行動意義框架的擴張就可以使勞工團體爭取到其他倡議領域的盟友。這樣的 擴張關係如下圖（附圖5-1）所呈現，以行動意義框架為 X 軸，代表各種不同倡 議領域，以Y 軸代表各種不同運動團體，當行動意義框架進一步向其他理念延 伸時，也帶來了相對應的倡議團體的加入，使得反多邊投資協定運動如粗黑線所 示，呈現出行動意義框架延伸與運動團體擴張的正相關。

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勞工人權 環境意識 文化價值 社會正義 勞工團體

環保團體 文化團體 社會正義團體

Y 軸

X 軸 運動團體

行動意義框架

圖5-1：反多邊投資協定行動意義框架與運動團體的擴張關係

資料來源：作者自繪。

反多邊投資協定運動的根源來自於對當今新自由經濟主義或全球資本主義 意識型態的批判，但是這些反貿易與投資自由化的論述也很容易被敵對陣營譏為 是貿易保護主義的復辟。在策略上，Keck與Sikkink認為行動者必須要能夠以足 夠清楚的、簡短的因果故事（causal story），說出誰該為此問題狀態負責，才能 對大眾具有更高的說服力。²⁰⁶ 在國際貿易政策上，就算是在已開發國家的一般 國內民眾，他們對政府的國際貿易談判所具有的認識與關心也不多，這讓反對運 動的行動者可以比較容易形塑多邊投資協定不好的公眾印象；換言之，反對運動

206 Ibid., p. 27.

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的行動者比較容易採取污名化（shaming）的策略來框架這個協定，藉以達到教 育公眾、爭取追隨者的目的。

二、議題的辯論

行動意義框架的延伸雖然有助於爭取到不同倡議領域盟友的加入，以擴大運 動的規模。但是有越多不同的倡議團體在共同從事一個運動時，如何建構一個共 同的運動論述也越加困難。尤其是在跨國集體行動上，更要面臨如何在不同文 化、歷史與地方之公民社會團體間使用共同的認知語言。因此，反多邊投資協定 運動的議題辯論必須使用一種更具普世性的語言，以作為跨團體、跨地區間建立 凝聚力的認知框架。從學者對反多邊投資協定運動的討論，可以歸納出這個運動 的議題辯論主要聚焦在三項問題：第一、公司治國問題；第二、國家主權弱化問 題；第三、國際制度民主化問題。分述如下：

（一）公司治國問題

非政府組織嘲諷這個協定是個「公司治國條約」，或是為跨國公司量身訂作 的「權利與自由憲章」（the Charter of Rights and Freedoms）²⁰⁷。他們分析這個協 定為公司取得的權利包括：透過這個協定的公司對政府訴訟機制，公司可以因為 政府通過可能減損公司潛在利潤的法律而控告政府，而且判決結果對政府具有拘 束力；這個協定也容許外國投資者質疑政府對社會計畫的出資會不會造成自由市 場與公平競爭的扭曲；而且，如果政府決定讓國營企業民營化，即不能夠再給予 國內買主優惠待遇；這個協定也禁止政府要求外國投資者採取對在地社區或地主 國經濟有利的措施，例如不能要求自製率、雇用本地勞工、雇用一定比例弱勢族 群、科技移轉或其他任何要求，而且利潤匯出不受限制。²⁰⁸

「加拿大人理事會」的Tony Clarke與Maude Barlow兩位反對運動的核心人

207 Stephen J. Kobrin, op.cit., p. 103.

208 Wayne Ellwood 著，《全球化反思：粉碎假面經濟榮景》，王柏鴻譯（台北：書林，2002 年），

頁83-84。

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物就指出，多邊投資協定將賦予公司直接執行國際條約的權力，然而這些公司既 不是多邊投資協定的簽約方，也不負擔條約義務；這個協定會讓外國投資者獲得 龐大的新權利，有權力挑戰各國政府的經濟計畫、政策和法律，而國家將失去對 抗外國公司的自主能力。「西拉俱樂部」主席Michael McCloskey也批評，這個協 定只談公司享有什麼權利，完全不談公司負有什麼責任。²⁰⁹

跨國公司向來被認為相較於勞工團體、消費者團體、或在地居民，已經擁 有較多、較龐大的物質資源及較強勢的結構性地位，所以擴大公司權利保障的正 當性容易受到抨擊，這也是在回應於一般民眾的認知。當協定草案內容被公開 後，行動者將它冠上「公司治國條約」之名，這個名稱帶給一般民眾的意義一目 瞭然，容易激起大眾的反感並視為是一個嚴重的議題，得以招募更多人加入反對 行列。這樣的理念在全球反多邊投資協定運動過程中不斷擴散，反對保護跨國公 司利益這個框架成功獲得跨文化、跨地域的共鳴。

（二）國家主權弱化問題

多邊投資協定的公司對國家訴訟機制是最為反對者所抨擊的，因為公司透 過這個機制將可以取得對抗國家的法律地位。從國家主權的角度來看，這是國家 在面對公司力量時對本身主權地位的讓步，後果是國家將因此失去其制定社會計 畫、政策或法律的自主權，因為只要公司認為這樣的國家行動損害了公司的潛在 利潤，即可對國家採取訴訟行動。研究反多邊投資協定運動的學者Johnston與 Laxer指出，非政府組織對多邊投資協定將弱化國家的自主權感到不安，憂心國 家管制國內環境、勞動人權、與社會福利計畫的權力受到國際條約的束縛，以致 於國家無法再扮演社會福利提供者的角色，至於國家管制能力的降低更會造成社 會「向下沈淪」的負面後果，非政府組織主張維護國家自主權才能保持國家作為

209 Public Citizen, Friends of the Earth, and Sierra Club, “International Coalition Launches Campaign Against the MAI – A New Stealth Investment Agreement,” 12 February 1998,

〈http://www.citizen.org/pressroom/print_release.cfm?ID=235〉，2009 年 3 月瀏覽。

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社會衝突的仲裁者以及勞工、弱勢與邊緣團體權利的守護者角色。²¹⁰

維護國家主權的議題，在不同國家的反對運動，依其歷史背景不同而呈現 出不同的包裝。就某種程度言，跨國行動者在國家主權包裝上的努力只能說是部 分的成功而已，對維護國家主權的認知框架在某種程度上仍維持在地方性的框 架。²¹¹ 例如：在法國，因多邊投資協定缺乏對文化產業投資的例外規定，反對 運動特別強調在文化面對國家主權的威脅；在加拿大，從反北美自由貿易協定到 反多邊投資協定公民運動，則延續其經濟民族主義的傳統；其他國家則往往因為 美國的強勢主導而感到不滿，由於美國對協定多種例外規定及對其本國法境外適 用的堅持，反而激發他們對國家自主權的主張。²¹²

至於無法參與談判的發展中國家，很多人認為多邊投資協定是在「倒退回 殖民經濟時代」，視公司權利的法典化是對南方國家的再殖民地化。²¹³ 因此，對

至於無法參與談判的發展中國家，很多人認為多邊投資協定是在「倒退回 殖民經濟時代」，視公司權利的法典化是對南方國家的再殖民地化。²¹³ 因此，對