第四章 重要迴避實務
第一節 重要實務個案分析
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第四章 重要迴避實務
我國相關利益衝突迴避制度，雖有「公職人員利益衝突迴避法」進行專法規範，
然除該法以外，分別亦就「關係人商業交易行為之迴避」以及「涉及關係人利益行 為之迴避類」二大類型分載於政府採購法及相關人事法規中，透過歷來主管機關之 函釋及司法機關之實務判決進行填補，雖就整體迴避法制建構了概略之雛型，然相 關法令函釋之適用結果，陸續有外界對於相關迴避規範之規定，產生了諸多之省思，
甚至針對公職人員利益衝突迴避法提出相關疑涉違憲之質疑觀點，而聲請司法院大 法官進行釋憲，釋憲之結果亦認公職人員利益衝突迴避法現行條文有部分有違憲情 事、部分存有違憲疑慮，均經司法院大法官囑請主管機關進行統一之法律修正，以 符憲政。本章爰承續前章就相關利益衝突迴避之指標性實務個案進行個別分析外，
另就公職人員利益衝突迴避法主管機關法務部針對大法官釋字第 716 號解釋就該法 所指摘之事項，以及該法適用迄今所產生之疑義，而研提之「公職人員利益衝突迴 避法修法草案」予以介述，期透過重要之實務個案分析及修法草案之對照研析，更 能完備整體利益衝突迴避制度之法制及實務論述。
第一節 重要實務個案分析
本節將就近年對於公職人員利益衝突迴避實務堪稱最重要之實務見解大法官釋 字第 716 號解釋進行詳細之介紹，該項解釋雖係由「金馬旅行社股份有限公司」進 行釋憲聲請，然於該聲請人聲請之同時，最高行政法院於審理該院另案違反公職人 員利益衝突迴避法事件所生訴訟案件，亦認公職人員利益衝突迴避法第 15 條有牴觸 憲法第 15 條及第 23 條規定之情事，亦提起釋憲聲請，茲因最高行政法院相關釋憲 聲請係依照「法學三段論法」之推理過程，極具研究價值，爰於本研究中予以併列 分析。另本節亦摘整最高行政法院 94 年度判字第 795 號判決、最高行政法院 103 年 度判字第 130 號判決及臺北高等行政法院 101 年度訴字第 1280 號判決等進行個案研 究，其中最高行政法院 94 年度判字第 795 號判決係司法實務上對政府採購法第 15 條迴避制度難得一見之判決填補：最高行政法院 103 年度判字第 130 號判決則是對 於臺北高等行政法院 101 年度訴字第 1280 號判決所為之上訴案件，該案係對於公職 人員利益衝突迴避法中有關受公職人員監督機關之範疇進行限縮解釋，均具有相當 之研究參考價值，爰予臚列分析如後。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
壹、公職人員利益衝突迴避實務－大法官釋字第 716 號解釋
一、本案背景
案緣法務部以楊應雄自 2002 年 3 月 1 日起係金門縣議會議員，為公職人員利益 衝突迴避法第 2 條所定公職人員，其及配偶高淑貞分別擔任「金馬旅行社股份有限 公司」之董事及負責人，「金馬旅行社股份有限公司」係屬同法第 3 條第 4 款所定 關係人，依同法第 9 條規定，「金馬旅行社股份有限公司」於楊應雄任職金門縣議 會議員期間，不得與受楊應雄監督之機關為承攬等交易行為，惟該公司卻仍自 2002 年 4 月間起至 2005 年 5 月間止，與金門縣政府建設局、金門縣自來水廠、金門縣議 會、金門酒廠實業股份有限公司、金門縣政府環境保護局、消防局、文化局、財政 局，分別簽訂承攬契約，結算金額共計新臺幣 8,662,148 元，法務部以違反公職人員 利益衝突迴避法第 9 條規定，乃依同法第 15 條規定，以 2009 年 1 月 23 日法利益罰 字第 0981100780 號處分書處以交易行為金額 1 倍罰鍰新臺幣 8,662,148 元。
「金馬旅行社股份有限公司」經訴願程序及行政訴訟程序主張救濟後，迭經行 政院 2009 年 9 月 15 日院臺訴字第 0980089244 號訴願決定、臺北高等行政法院 98 年 度訴字第 2370 號判決、最高行政法院 99 年度訴字第 2063 號裁定駁回該公司上訴，
該公司再以公職人員利益衝突迴避法第 9 條、第 15 條及法務部 2004 年 11 月 16 日 法政決字第 0930041998 號函釋，有違中華民國憲法第 15 條人民財產權之保障、比例 原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則及明確性原則之憲政體制之意旨，依司 法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款241之規定，提請司法院聲請解釋，以保權 益。
本解釋案值得注意的是，最高行政法院於審理該院另案即 99 年度上字第 512 號 公職人員利益衝突迴避法事件242，於 2011 年 8 月 5 日亦認公職人員利益衝突迴避法 第 15 條不符憲法比例原則之要求，侵害人民之財產權，有牴觸憲法第 15 條及第 23 條規定之情事，依行政訴訟法第 252 條、司法院大法官審理案件法第 5 條第 2 項243及
241司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 2 款：「有左列情形之一者，得聲請解釋憲法：二、人民、
法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判 所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。」
242該案係法務部以「群運環保股份有限公司」為公職人員利益衝突迴避法第 3 條第 4 款所定臺南市議 會第 16 屆市議員李天佑之關係人，自 2006 年 3 月 29 日起至 2007 年 11 月 14 日止，向臺南市政府投 標 7 項勞務採購案，得標金額合計新臺幣 27,693,509 元，違反公職人員利益衝突迴避法第 9 條規定，
乃以 2009 年 1 月 9 日法利益罰字第 0981100117 號處分書處罰鍰 27,693,509 元，該公司不服提起訴願，
經行政院於 2009 年 7 月 14 日以院臺訴字第 0980088598 號決定訴願駁回。該公司不服提起訴訟，經 臺北高等行政法院 2009 年 12 月 31 日 98 年度訴字第 1833 號駁回，復向最高行政法院提起上訴。該 案基礎事實與本論文探討之「金馬旅行社股份有限公司」案極度雷同。
243司法院大法官審理案件法第 5 條第 2 項：「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律 或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」
‧
0930041998 號函釋為依據，主張金門縣政府亦為受聲請人監督之機關，遂援引同 法第 15 條規定處罰聲請人，其適用依據有違憲法所揭櫫之法律明確性原則245。‧
0930041998 號函釋為依據，主張金門縣政府亦為受聲請人監督之機關，遂援引同 法第 15 條規定處罰聲請人業已發生之交易行為，其適用依據有違憲法所揭櫫之‧
0930041998 號函釋為依據，主張金門縣政府亦為受聲請人監督之機關，遂援引同 法第 15 條規定處罰聲請人業已發生之交易行為，其適用依據顯然違反憲法所揭‧
250按關於生活事實與構成要件是否相符問題，及以「涵攝」（Subsumtion）的方式進行，而以三段式的 論證方法（Syllogismus）逐步討論具體生活事實與法規範間之關聯；首先，設定法規範為大前提。以
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要時，以法律加以限制。
據此規定，如欲以立法手段限制人民之自由及權利，須受到前開四大目的之「目 的正當性」（司法院釋字第 476 號解釋251參照）及「比例原則」之拘束，包括限 制人民自由及權利所採取之手段與目的間之關係，必須是手段可以達到目的（適 當性原則）、選擇之手段對人民造成侵害最小（必要性原則、最小侵害性原則）
及限制人民自由及權利所追求之公益應大於所用手段對人民所造成之損害，即應 合乎比例（狹義比例原則、損益衡平原則）。
2、公職人員利益衝突迴避法有無違反「比例原則」252之推論
（1）有無違反「目的正當性」以及比例原則中有關「適當性」及「必要性」原則之 推論
本節應審查者，為公職人員利益衝突迴避法第 15 條結合第 9 條之立法目的 是否具有正當性；亦即以行政秩序罰作為手段，有無助於該立法目的之達成；有 無行政秩序罰以外，其他侵害較小且能達成相同目的之手段可資運用；其立法目 的，與以「交易行為金額」為裁量處罰 1 倍至 3 倍罰鍰基礎，對違規者之財產權 所造成之侵害相較，是否合乎比例。
查公職人員利益衝突迴避法之立法目的在於促進廉能政治、端正政治風氣、
有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，係為增進公共利益，自具目的正當性。又公 職人員及其關係人如與公職人員服務機關或受其監督之機關為交易，極易製造貪 污或利益輸送之環境，公職人員利益衝突迴避法第 9 條予以禁止，課公職人員及 其關係人以不作為義務，違反者，系爭規定以處罰鍰作為處罰手段，確保公職人 員及其關係人遵守公職人員利益衝突迴避法第 9 條之不作為義務，有效減少發生 貪污或利益輸送之溫床，以遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，有助於公職人員利益 衝突迴避法第 9 條目的之達成。而且公職人員利益衝突迴避法第 15 條以行政秩 序罰而非以刑罰為法律效果，立法者已顧及「刑罰節約」原則，且難認明顯有其 他可與處罰鍰達到相同效果，但對違規者自由及權利侵害較小之手段，應可認其 在立法者選擇具有必要性手段之自由形成範圍內。
（2）系爭規定是否符合比例原則中「狹義比例原則」之推論
法律對違反行政法上義務者處以罰鍰，其內容是否符合狹義比例原則，乃在
251司法院大法官釋字第 476 號解釋略以：「國家刑罰權之實現，對於特定事項而以特別刑法規定特別 之罪刑所為之規範，倘與憲法第 23 條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖 於比例原則，要不得僅以其關乎人民生命、身體之自由，遂執兩不相侔之普通刑法規定事項，而謂 其係有違於前開憲法之意旨。」
251司法院大法官釋字第 476 號解釋略以：「國家刑罰權之實現，對於特定事項而以特別刑法規定特別 之罪刑所為之規範，倘與憲法第 23 條所要求之目的正當性、手段必要性、限制妥當性符合，即無乖 於比例原則，要不得僅以其關乎人民生命、身體之自由，遂執兩不相侔之普通刑法規定事項，而謂 其係有違於前開憲法之意旨。」