第二章 金融整併的趨勢與少數股東的邊緣化
第四節 金融機構併購中的政府地位
金融機構的併購，由於金融業的特殊性，法規管制的密度必定較其他產業來得高，
因此，主管機關的許可等，行政上的程序，也是在併購程序中牽制董事會不得濫權的一 項機制。但是法規上所稱的許可，往往是概括地授權主管機關，讓主管機關依專業判斷，
至於少數股東的權利保護是否在主管機關的考量之中，不論在法條上、或是實務上，都 很難判斷。以實際狀況而言，這些規範的運作結果，連是否具有任何保障少數股東權利 的性質，都很難說。然而也不能完全否定這些規範具有這樣的可能性，在這裡，幾乎只 能說事在人為，要看主管機關的「專業」是否包括了這一部份。
但是在金融機構併購中，政府的角色絕對不僅是單純的被動許可而已，如前所說明 的金融政策對於政府在各種金融機構併購中的立場都有影響。最明顯的消極型併購的
「問題金融機構處理」以及積極型併購中「政府作為股東」的動向，以下即就此二方向 加以觀察。
第一項 問題金融機構處理
金融市場向來與人民生活與產業息息相關，尤以銀行業扮演著間接金融的中介角色 最為重要，一旦銀行經營不善，將會使得銀行廣大的債權人（存款人）也遭受損害；保 險業雖非間接金融的中介者，但也與銀行業同樣扮演著風險控管的角色，具備穩定社會 的功能。因此，在金融相關立法中，金融業的體質向來是立法者所關心的重點，諸如：
銀行法與保險法中皆有關於資本適足率78之規範、保險法中也規定了安定基金之設置
78 銀行法第 44 條：「銀行自有資本與風險性資產之比率，不得低於百分之八；必要時，主管機關得參照 國際標準，提高比率。銀行經主管機關規定應編製合併報表時，其合併後之自有資本與風險性資產之比 率，亦同。 前項所稱自有資本與風險性資產，其範圍及計算方法，由主管機關定之。 主管機關於必 要時，得對銀行之風險性資產予以限制。 凡實際比率低於規定標準之銀行，主管機關得限制其分配盈 餘並為其他必要之處置或限制；其辦法，由主管機關定之。」
保險法第143-4 條：「保險業自有資本與風險資本之比率，不得低於百分之二百；必要時，主管機關得參
79、保險業資金運用方式限制80等，但其中，最重要的莫過於問題金融機構的處理。
等處置方式82。近幾年來，自從行政院金融重建基金的設置之後積極處理問題金融機
http://www.cdic.gov.tw/ct.asp?xItem=844&ctNode=220（最後瀏覽日：2008/05/01）。以及「處理五十三家經 營不善金融機構金融重建基金依法代為給付金額統計表」：
http://www.cdic.gov.tw/public/Attachment/8491464153.pdf（最後瀏覽日：2008/05/01）。
84 銀行法第 62-4 條：「銀行或金融機構依前條第三款受讓營業及資產負債時，適用下列規定︰一、股份
然而，以保護債權人為目地的問題金融機構處理過程，等於將一個爛攤子交由另外 一個銀行去處理，雖然金融重建基金賠付了財務缺口，彌補了淨值上的負值，但就一般 的商業併購來說，企業通常沒有意願將淨值為零的他企業納入組織之中，以銀行來說，
雖然營業據點、客戶數量可以大幅增加，但相對地，承受債務所帶來負擔也大，呆帳增 加也會使銀行整體的體質變差。當然，願意承受問題金融機構的銀行，自然是由於董事 會做出判斷，認為併購利大於弊，才會實行此項決策，但對銀行股東而言，卻未必如此，
股東基於投資報酬的考量，銀行的體質與獲利率重要性應該大於營業規模，然而這麼重 要的併購案件，股東的保護卻較一般企業併購來得少。
當銀行選擇「概括承受」問題金融機構或與之「合併」時，依銀行法第 62-4 條，
僅需股東會普通決議即可通過，且剝奪了不同意股東的股份收買請求權，完全排除了公 司法第185 條至第 187 條、第 316 條、第 317 條之規定，甚至連合併案都不需要提出合 併契約提交股東會、解散與合併之通知也僅需以公告代之。這樣的規範當然是為了簡化 程序，讓問題金融機構免於倒閉，使金融秩序得以迅速回復。然而承受機構在組織上有 重大變動，卻不允許股東退場，這樣的特別規定等於是強迫股東留在他們不願意繼續投 資的企業當中，雖然其立意在於保護債權人和社會整體秩序，但其正當性仍非常值得懷 疑。
第二項 官股作為併購的觸媒
所謂的二次金改，由於金控減半的目標與時程實際上難以控制，因而一度停擺，但 2007 年政府續行推動二次金改，將目標轉為降低官股市占率86。目前我國的金融機構 中，除了第一金控、華南金控、兆豐金控是官股金控外，其他的金融機構也仍有許多官 股存在，這些官股的動向除了左右金融機構的決策機制外，官股的釋出也將同時帶動整 併的趨勢再度啟動。
以中華開發金融控股公司為例：在開發金2004 年的董事會改選前，董事長由理隆 家族陳敏薰擔任，中信集團辜家藉由中信證券、中國人壽等對之發起「非合意併購」，
86 工商時報（2007/06/04），重啟二次金改，官股點火帶頭 邱義仁：公股市占率將降至三成，A2 版。
當時開發金的股權極為分散，持股超過6%的中信辜家已是最大股東，理隆陳家則持股 約2%，然而，不論是公司派或市場派，在持股不足的狀況下，都試圖爭取大股東的合 作意願，因此當時持股約 7-8%的官股動向即備受矚目87。官股先是介入協調董監事席 次，希望公司派、市場派、官股三方共組委託書徵求人團，然協商不成後，官股轉而選 擇和中信共組委託書徵求團，共推董監事候選名單88，最後的董事選舉結果，官股與中 信各取得七席董事，陳敏薰陣營則掌握四席董事89。整個過程可以看出，官股在兩大民 股之間，較為屬意由中信辜家掌握開發金經營權，在一開始財政部主導的協商過程中，
董監事的席次分配就不利於理隆陳家陣營。但是在最後的董監事席次結果可以看出，官 股實際上卻增加了對開發金的控制力，其董事席次數量甚至超越了改選前的席次，可見 政府雖然一方面希望導入辜家民股的力量經營開發金，但同時基於官股股東權的考量，
也不願意將開發金完全交由辜家掌控，明顯地可以看出官股同時帶有協調者與競爭者的 角色立場。此後在2005 年曾經一度提出開發金控子公司之大華證券與辜家集團的中信 證券和統一證券的三合一合併案，也因為官股代表反對而破局，其檯面上的反對理由是 對換股比例有意見，但若三合一合併案通過，辜家會因為原本對中信證券的持股而迅速 提高在開發金內的持股比例，推測這也影響到官股在開發金中的利益90。
另外一個官股影響併購明顯的例子是彰化銀行。2005 年彰化銀行以私募方式發行 十四億特別股的現金增資案，對競標者的資格設下淨值報酬率、資產報酬率及資產規模 等三大條件，並且將國營銀行排除在外，被視為是官股釋股、同時加速推動金融整併的 的政策指標91。但是自從台新金控公司得標之後，其子公司台新銀行與彰化銀行的合併 案一波三折，主要的因素就是官股與民股對於換股比例的意見不一，財政部因而介入協
87 工商時報（2004/01/27），開發金經營權之爭大突破 陳胡連手 力抗市場派 迎戰中信集團決共組經營 團隊，並尋求官股支持，力保連任；工商時報（2004/01/27），林全：願給民股說服財部的機會，2 版。
工商時報（2004/02/16），爭取官股支持 公司派 市場派 各提說帖，4 版。
88 工商時報（2004/02/25），開發金，砲火再起，財部協議瀕破局；陳敏薰全力反擊，明日登報訴求 60 萬小股東，背水一戰，1 版。中國時報（2004/02/28），開發金官民股推薦董事 胡定吾 邱正雄 林宗勇 出 局 辜仲瑩列名中信名單之首 爭取董座來勢洶洶 官股不排除派黑馬角逐 公司派陳敏薰將採一般徵求方 式訴求小股東支持，A10 版。
89 工商時報（2004/04/06），鷸蚌之爭 仍是官股囊中物，3 版。
90 中國時報（2005/03/26），檯面上對併購價過高有疑義 檯面下國、民兩黨角力 官股攔併購 為復華金 改選布局，A13 版。
91 中國時報（2005/06/25），二次金改指標 彰銀私募現增 每股 17.98 元，B1 版。
調，希望台新金提高換股比例92，畢竟官股做為彰化銀行二成多的大股東，換股比例牽 涉到官股極大的利益，要如何避免遭到賤賣國產、圖利財團的惡名，又能夠達到釋股與 推動整併的目標，正是官股在彰化銀行與台新金控換股一案中的兩難立場93。而在2008 年5 月，為了推動遲遲無法通過的合併案，台新金控又試圖行使股東提案權，欲以縮減 董事席次為手段，排除董事會中的其他勢力，以便於合併彰化銀行。但由於台新金控所 持有的彰化銀行特別股，在章程中並未明訂有無股東提案權，財政部因而尋求經濟部商 業司的解釋94。
由此種種皆可看出政府作為股東的角色，一方面為了降低官股市占率而積極尋求適 當地經營團隊進行整併，另一方面又為了避免財團化的疑慮而裹足不前。對官股來說，
如何適當地在二者中間取得平衡點，會是未來的重要課題。