第二章 文獻回顧
第二節 金融監理整合之理論及發展
金融產業係被政府高度規範之產業（李紀珠，2003），原因在於對應雙方在資訊需 求及認知上不對稱所致。理由為其具高度敏感性，其產品（資金）為各產業之生產要素 如同人類全身之血液循環川流不息，同時具有規模及範疇經濟之效益，在我國金管會之 統計如緒論所揭示係全國第三大之產業僅次於製造業及流通業影響廣泛，然而 WTO 開 放各國金融市場及 IT 產業廣泛運用在金融業之領域，加速金融商品創新，帶動金融產 業起革命性之轉變亦有學者稱 20 世紀末期為第三次工業革命（因銀行亦稱為 Bank Industry）金融生態亦因應金融跨業經營及金融整合揚起劇烈之變化，金融主管機構在 管制 (Regulation)，解除管制 (Deregulation)，再管制 (Re-Regulation)中摸索尋求最適當 之監理模式，冀望在維持金融安定的前提下提高金融產業之競爭力其具有如下之模式：
（一）
減少法令鼓勵競爭，強化產業經營之靈活性，發揮綜效（二）
整合政府金融監理效能，發揮最大效益，例如將多元監理機關一元化。如英國、澳洲、日本、韓國等國。亦有如美國肇因於歷史背景及尊重多元化監理競 爭之概念，而建立起傘型之監理架構 (Umbrella Regulation)，亦具有高度統合監理之功 能，其他較國際化自由化之國家亦作某種程度之改革，指派一監理機構為領導者 (Leading Regulator)以發揮整合效益。
（三）
新金融安全網概念的形成，除監理機關本身之革新及提升專業能力外亦要 求所監督金融機構本身提高資訊透明度及強化本身之公司治理。在 2004 年 7 月我國金 融監理機關在體制上亦起突破性之改變，成立金融監督管理委員會簡稱金管會，整合財 政部 中央銀行之監理體系成立一獨立性機構，整合運作獨立行使職權，反觀中國大陸 亦早於我國在 2003 年 12 月 27 日全國人民大會通過公布中華人民共和國銀行業監督管 理法 2004 年 2 月 1 日施行，同時於 2004 年 3 月成立「銀行監督管理委員會」簡稱銀監 會，隸屬於國務院開創兩岸金融監督機構整合之契機。壹、金融監理一元化及有效金融監理原則
在金融產業先進國家功能性之監理模式乃是時勢潮流之所趨，然而由於各國監理背 景，金融政策及監理目標之不同故對功能性之監理模式亦有不同之詮釋。如美國因應各 州分權之特性，採行多元監理機關之功能性監理，而英國、澳洲則落實在監理機關整合 後機關內部部門組織分工，以執行監理法規，雖然制度上各存有差異，而目標則為一致。
功能性監理概念起源於 1990 年代，美國金融機構在時勢所趨下為拓展業務提供多 元之金融服務，此措施雖與金融監理法規有所扞格，然其模式獲得美國學界大力支持。
1995 年諾貝爾經濟學獎得主美國哈佛大學教授 Robert C.Merton 發表之文章（楊偉文，
2007）「隨著現代融資技術的進步，金融機構業別界線將會變得愈來愈模糊；應拋棄過 往『機構別』的概念區分金融市場而改從『功能面』來劃分各種金融活動類型作為相關 規範之基礎」，此理念落實在 1999 年美國國會通過法案「金融服務現代化法案」拆除 分業管制之藩籬，造就金融控股公司和銀行控股公司之金融集團及新型複合式金融商品 大行其道，成就美國金融業為世界獨強之地位。
一、多元式功能性監理之利弊評析
優點：
1. 提升監理效率：監理機關專業分工藉專業監理，全權統一提升效率，降低國家 整體監管成本支出。
2. 不拘泥形式認定逃避監管問題：相同的遵循成本提供多元金融服務，保有公平 競爭的立足點，因其一致性規範而無逃避監管之問題。
缺點：
1. 單一金融機構受複數監理機關之監理法規產生遵循成本重複增加。
2. 因隨著金融創新及拜科技發達之賜，其差異性日漸模糊引發產品屬性之爭議。
二、一元化功能監理利弊之評析
為因應金融業跨業經營及商品界線日益模糊，採行一元化功能監理之國家日益增 多，雖然如此，但功能性監理機關是否也隨同監理模式之改變而成單一金融監理機構，
則形成見仁見智目前為止仍無一致性之定論。我國金管會委託楊偉文教授主導之「金融 監理機關功能性組織調整之研究」於 2007 年 12 月 23 日提出研究結論：似可採取一元 化組織架構惟仍遭審案學者，提出質疑且礙於立法院通過法案的生態環境之牽制，至今 仍無定論，依本論文初步之研究後也仍然是必須依各國之國情與背景而決定採取最適合 之方式方是上策而非人云亦云(李紀珠，2003)，針對一元化功能監理提出之利弊得失，
其優點：
(1) 有助於跨業集團之監理：
一元化功能監理，可以避免金融集團在不同監理機構間進行所謂監理套利 (Regulatory Arbitrate)，而在一元化監理機關中因主管機關單一分享資訊容易，
權力責任明確，易掌控風險採行必要行動。
(2) 降低商品及機構界線模糊所致之監理套利的機會。
(3) 監理者權利及責任明確，避免不同機關間彼此卸責或過度規範影響競爭效率。
(4) 發揮自身之規模經濟 (Economic Scale)與範疇經濟 (Economic Scope) 如英國 金融總署 (Financial Services Authority; F.S.A)整合支援系統，節省浪費，降低國 庫負擔。
(5) 有助於專業人員與團隊的形成 對於專業人才培養及經驗累積取得莫大之助益。
(6) 可提升監理機構內部溝通效益。
缺點：
(1) 獨占機關之無效率及權力傲慢與腐化。其原因是因一元化後，形成惟一監理機 關無競爭壓力而形成僵化，與官僚阻礙進步，面對快速變遷之環境無法及時反 應。
(2)在追求獨立性下易形成濫權，如無制衡之機制易產生風險。
(3)易造成組織僵化促使新監理制度過度扭曲。
(4)易招致政治力及利益團體介入影響其權威性與獨立性，政黨間惡鬥時更加顯著。
(5)易產生道德風險加重社會成本負擔。
三、有效金融監理原則之確立
要想達成有效的金融監理，則其必須遵守下列數項的基本原則（蕭培喣，2005）：
1. 職務以及預算的獨立性：
對於監理機關必須要讓其在職權上以及預算上達到獨立，否則監理業務易 受外界影響，尤其各國都必須面對政商關係錯綜複雜的情況，例如美國 2001 年時所發生的安隆案，其之所以損失慘重即在於政商關係影響到了監理的行 為，是以如果不能維持其獨立性，則監理工作便不能被期待能完成其任務。
但是如要達到其獨立性，除了在職權上的獨立外，對於其機關預算的來源亦如 是，不受立法機關的牽制，但是也不能夠讓該機關在毫無任何限制的情況之下 進行監理活動，而必須要在進行時與包括客戶在內的所有金融市場的參與者進 行協商，以確保各方的意見與利益不致於被不當的犧牲掉並由非營利公益團體 予以監督。
2. 目標以及責任明確
自立法時開始，包括監理機關的組織法以及行為法就必須要對監理機關及 其轄下的組織型態以及所處理業務加以明確規範，更須對機關於進行其業務時 應達成的目標以及責任歸屬分別確認，以確保所進行的業務都有專人加以負 責，不致於有所疏漏。
3. 確保監理機關資源充足
由於許多國家在採取一元化監理之主因，係為監理組織進行瘦身，在預算 上不必經過立法機關或者是預算完全獨立以降低政府負擔。但如經費不足時，
政府可能必須強制性的為監理機關適時編列預算，尤其是和銀行退場機制相關 聯者更應隨時有足夠的資金應變。然而，目前有些國家在使用者付費之下採取 由受檢之金融機構付費支付的作法，優劣尚有值得討論之處。對於銀行而言，
監理機關會採取比較嚴格的審核標準。這是因為要確保銀行經營維持正常，否 則一旦出現問題就是全民要承擔其苦果，故在經費不足情況下宜寧可以編列預 算的方式讓全民支撐監理機關的運作，方為上策。
4. 有效的執法
就此點而言，即是要讓金融檢查權以及行政處分權能夠同屬於一個監理機 關所有，以免曠日廢時。不過一般的情況是，對於監理機關的組織法則明文加 以詳細規定，但對於行為法的部份，則多授權於監理機關自行訂定，此時監理 機關實質上具有立法的功能。
5. 監理應反應該國的產業結構
金融監理應當要能反應該國的產業結構，因為我國逐漸的走向了金融業的 跨業整合，原則上採行金融監理一元化以確保監理事務的完善。惟應針對環境 適宜否，予以各案考量而非一昧人云亦云則非可行之策。
貳、台灣及中國大陸金融監理整合機制
2003 年對兩岸的金融監理制度而言都是一個重要的里程碑，開創歷史的新紀元，我 國金融監督管理委員會（簡稱金管會）與中國大陸中國銀行業監督管理委員會（簡稱銀 監會）相繼成立同步並進，然而，卻又分道揚鑣各朝一元化與分業監理方向發展。
一、台灣金融監理整合機制
在談台灣金融監理制度整合機制前，宜對我國金融監理制度之歷史予以回顧，1942 年1月，財政部於錢幣司設置稽核室，負責銀行業務檢查工作，開啟台灣地區金融監理
制度的先河。1961年7月中央銀行在台灣恢復業務，並與財政部劃分權責，中央銀行負 責金融業務監督管理，財政部負責金融行政監督管理，1985年存款保險條例完成立法，
中央存款保險公司加入金融檢查工作（沈秉勲，2002），在這之前1970年由中央銀行委 託合作金庫執行信合社及農漁會信用部金檢工作。我國金融監理之特點為金融行政權集 中於財政部由轄下之金融局証期會保險司分工負責業務，然而金融檢查權則分屬財政部 中央銀行及中央存款保險公司負責檢查業務（薛琦、許史金，2004），故此我國監理體
中央存款保險公司加入金融檢查工作（沈秉勲，2002），在這之前1970年由中央銀行委 託合作金庫執行信合社及農漁會信用部金檢工作。我國金融監理之特點為金融行政權集 中於財政部由轄下之金融局証期會保險司分工負責業務，然而金融檢查權則分屬財政部 中央銀行及中央存款保險公司負責檢查業務（薛琦、許史金，2004），故此我國監理體