第四章 兩岸銀行業金融監理議題之探討
第二節 金融監督管理委員會歸屬之檢視。
行政院金融監督管理委員會組織法在 2004 年 7 月 1 日施行並成立金管會掛牌運作，
以維持金融穩定，落實金融改革，協助產業發展，加強消費者與投資人保護與金融教育 四大宗旨，達成建立公平、健康、能獲利的金融環境，進而提升金融業競爭力之目標，
在我國金融監理史上起根本性之改變，期望台灣能成為亞太營運中心，與新加坡、香港、
東京再加上上海成為五大金融中心，經過五年運轉，經歷金管會本身李進誠委員之禿鷹 案、李忠正委員之貪瀆案、力霸淘空案、雙卡風暴、衍生性、理財境外基金產生之國際 金融危機，再加上一、二次金改相繼出事，均與金管會所轄之金融監理有所牽連，造成 外界對金管會之功能與角色產生質疑(中時 A11 版 10/12/09)(溫建勳 2009)。
回顧金管會設立最初之規劃為建立金融監理機制獨立運作，只負責監理、調查、管 制裁決，不負責政策制訂，如今金管會一方面執行金檢，同時規劃金融政策對外招商，
協調企業抒困，予人有球員兼裁判之感，況且金管會採委員制設九席委員，由行政院長 提名、總統同意任命，有任期保障，對重大議題採合議制，造成爭議不斷，加之行賄之 爭議 風波不斷，現今國民黨執政之馬政府團隊不得不思考再次推行金融改革。金管會 之任務除興利外，更迫切需要防弊，致使行政院研考會在著手行政院組織改造，亦將金 管會之改造納入規劃議程，研議金管會未來不再是球員兼裁判，將旗下三局回歸財政 部，金管會只管金融檢查之提議，不過組織改造牽涉層面相當廣泛，影響深遠，為求慎 重，仍停留在研議中，尚未有定論、況且金管會本身亦在 2006 年底委託學術界進行「金 融監理機關功能性組織調整之研究」，於 2007 年 12 月 31 日由計畫主持人楊偉文教授 提出，在綜合各項時事環境下，金管會之組織調整似有必要。本論文撰寫之時適逢其會，
故對本議題實有提出討論之必要，並就其組織架構試行提出論述，藉以引發各界探討，
進而修正其組織體系，使其更契合國際金融監理之規範，創造我國金融營運良好之環境。
在試論本議題金管會組織架構變革之探討前，有必要對金管會原始成立時，參酌英 美兩國金融監理組織架構作一扼要之回顧，藉以導引本議題對金管會更迭提出淺見：
一、英國功能性金融監理一元化組織之探討：（華科，2004）
英國金融監理體系由以財政部、中央銀行 (Bank of England)及 FSA 為主體（圖
4-1），三者之中各自劃分權責，又關係密切，中央銀行負責正常金融市場運作，及金 融機構之監理由 FSA 總其責，提供市場遊戲規則及作業規範，營造合理競爭環境。財 政部為金融監理之主導者，握有英格蘭銀行及 FSA 指派權，地位在二者之上，但卻維 持二者獨立自主運作風格，三者間均建有密切聯繫管道，人員亦互相交流，建立緊密 又獨立之關係。為避免政治力介入，FSA 並未直接接受國會監督，而由財政部負責向 國會報告與備詢，在 FSMA 2000 新金融監理服務法下授予 FSA，制訂規範之權，依業 務性質歸類三大業務群管理。1.法規作業監理局：負責證照、法規制訂與推廣。2.商業 銀行監理局：維護零售市場公平及正常運轉，涵蓋銀行保險及財富管理機構。3.投資銀 行業務監理局：維護批發市場各交易所及清算中心正常運行，並負責投資銀行業務交 易規範之制定。
圖表 12圖 4-1 英國金融監理架構圖
資料來源：林正方 (2000) 「英國監理機關對金融集團之合併監理」
FSA 依功能別施行單一窗口制受理議題，並由其橫向聯繫解決問題，FSA 依據 FSMA 2000 制定以建立金融監理公信力市場公平競爭與透明化之四大運作方針：1.維持市場 信心：確保金融市場運作順暢而穩定。2.加強市場透明度，嚴懲內線交易：針對市場交
易運行均訂有明確監控程序，以防止內線交易，打擊不法，對影響市場價格資訊之機 構、個人主動進行調查，涉及套利即嚴厲懲罰。3.加強投資大眾風險認知：針對系統風 險資訊教育大眾充足認知進行抉擇，灌輸高利潤、高風險的觀念。4.監督市場資訊充足、
合適性予與充分揭露、訂立規範。
而建立獨立超然金融監理機關，其機制如下：
(1)將 FSA 定位於特殊公法人（a company with limited guarantee），強調獨立自主性，
避免預算監督遭受不當干預。
(2) 經費自給自足，採行使用者付費原則，免受政府預算節制與監督。
(3) 人事自主，FSMA 2000 規定主要委員會成員由財政部任命，不需經國會同意，
英國國會對 FSA 僅有對其年度報告具有審閱權。
(4) 賦予 FSA 行政調查權強大執行力，對不法金融行為得進行犯罪調查、起訴、懲 罰等司法權，以遏阻投機，迅速處理，避免事端擴大，且對金融監理執法人員在符合規 範下執行職務或調查行為予以保障。
(5) 嚴懲金融犯罪，以立法從寬、執法從嚴，對於規定事項處以極高之罰款，或要 求更換決策及高層失職人員，並在年報中公開揭露，致使國際性銀行造成極大商譽損失。
制衡 FSA 之機構：
為防止 FSA 擴權、不受國會監督，予以適當制衡。
1. 人事任命權及年度報告審閱權：對 FSA 人事由財政部提名或解任，並對年度報 告送交財政部轉送國會審查，用以糾正其偏失。
2. 設利益團體委員會監督金監之運作及社會輿論力量之制裁：根據 FSMA 2000 設立由代表業者、投資大眾、小型金融機構等監督委員會定期提出監管報告，提出問題 與解決之道，經由各種媒體傳播作輿論壓力，迫使金融業進行交易行為，必須重視適法 性及保護消費者前提營運。
3. 依市場環境調整監管重點及民間人力充足運用：如洗錢防制及電子金融詐欺、
內線交易等予以調整監理方向或事情之廣度與深度，及運用民間學有專精之會計師、律 師之人力，提升監理水準。
當金融海嘯席捲全球，首當其衝除美國外，以英國倫敦金融城之金融機構損失慘 重，導致英國財政部予以拯救之後，財政大臣達林公布金融規範改革藍圖，基本上還是 維持財政部、央行、金融總署三足鼎立架構，並作以下之調整：27
1. 要求金融機構訂立「有條理消失」步驟，避免殃及其他機構。
2. 要求以動態準備（dynamic provisioning）提高資本水準。
3. 賦予 FSA 更多權力和資源進行監管，例如監管銀行薪酬。
4. 要求有投資銀行部門的商業銀行提高資本準備和流動性。
二、美國分業監理制度之探討：
美國金融監理體系起源於不同時代歷史背景所致，民族性偏向於自由主義，造成聯 邦分權制度，其境內之銀行可選擇向州政府或聯邦政府申請核可登記，係一雙軌銀行體 系 (Dual Banking System)，1913 年通過「聯邦準備法案」(The Federal Reserve Act)成立 聯準會 (Federal Reserve Board)，1933 及 1935 年修正銀行法，使存保公司具備監理功能，
1998 年聯準會擴大監理，創立非會員銀行併購業務。
美國銀行業主要監理機關包括聯準會、財政部金融局、聯邦存保公司、儲蓄機構監 理局、全國信合社管理局及各州銀行局，各機關負有檢查權、處分權及場外控制制度，
同時對證券、保險進行監理，因此形成多元化監理架構（見圖 4-2）。1978 年成立聯邦 金融檢查委員會(Federal Financial Institution Examination Council; FFIEC)，透過此機構協 調各監理機關，以建立統一檢查制度與評定標準，發揮監管功能（林維義，1999）。1991 年美國國會通過金融服務現代化法 (Financial Services Modernization Act)，開放投資、
27 參閱聯合知識庫「英國金改，監管三足鼎立」，綜合外電廖玉玲編譯，2009 年 7 月 19 日，
http://udndata.com/ndapp/。
銀行控股、多角化經營，結合傘狀監理 (Umbrella Regulation)與功能性監理 (Function Regulation)，使聯準會 (FED)成為金控公司主管機關，但保險事業仍維持州政府監管，
在聯準會監管金控旗下銀行機構時，尚須尊重功能性監理之主管機關前提下，產生協調 上之問題，同時聯準會主政者又奉行自由放任的監理原則，埋下金融危機之導因，終於 引發 2008 年金融海嘯，歐巴馬政府主政任命柏南克為理事主席，2009 年提出金融監理 組織架構(見圖 4-3)改革之提案，引發某些不同意見與爭議，其後果如何尚拭目以待。
圖表 13圖 4-2 美國金融監理架構圖
資料來源：1.李桐豪（2001 年 6 月），由美國金融服務業現代法看我國的金融控股公司 法，台灣金融財務季刊，第二輯第二期，P.8。2.沈秉勳(2002)
銀行業務活動 證券業務活動 保險業務活動 聯邦準備理事會（FED）
聯邦準備理事會
（FED）
聯邦存款保險公司
（FDIC）
財政部金融局
（OCC）
儲蓄機構監理局
（OTS）
證券管理委員會
（SEC）
商品期貨交易委員會
（CFTC）
州保險行政長官
原有
美國總統公布金融監理架構改造方案如圖 4-3，係 75 年來影響金融業最深遠影響層
金融服務總署(Financial Services Authority; FSA)成立於 1997 年
金融監理管理委員會(Financial Supervisory Services; FSS)成立 於 2004 年 7 月 1 日
四、學者專家對金管會組織架構之研議：
根據行政院金管會委託楊偉文教授等，於 2007 年 12 月 23 日提出之研究報告「金 融監理機關功能性組織調整之研究」，建議金管會之組織架構可以參酌英國制度調整為 功能性監理組織，並施行風險為基礎之監理方法，以達成一元化功能性監理之目標（楊 偉文，2007），完成金管會組織法、四業務局修法程序，並依據六項監理法規功能：發 照、審核日常監理、檢查、調查、法規處分、消費者保護設立四個業務局、九個跨領域 小組，負責協調跨部門和跨領域問題，即銀行組、資本市場組、保險組、資產管理組、
風險評估組、消費者保護組、金融穩定組、金融犯罪組，建立橫向和縱向矩陣式的監理 組織架構，以達成有效發揮監理效能之分工與整合關係，其架構在審查會議中受到審查 委員提示問題歸納如下：
風險評估組、消費者保護組、金融穩定組、金融犯罪組，建立橫向和縱向矩陣式的監理 組織架構，以達成有效發揮監理效能之分工與整合關係，其架構在審查會議中受到審查 委員提示問題歸納如下：