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第五章 第五章
第五章 第五章 集村興建 集村興建 集村興建 集村興建農舍 農舍 農舍 農舍與農地政策目標之檢驗 與農地政策目標之檢驗 與農地政策目標之檢驗 與農地政策目標之檢驗
一般而言，公共政策的制定與付諸實施，係為政府的職權。政府機關 為追求某種既定的政策目的，必須選擇與該社會之客觀條件或各種制度相 容的適當手段（見圖 5-1-1）。所謂手段（means）就是用來實現政策目的 之方案或行政措施，一項政策可擇取若干手段予以分別實施，每一種手段 又有其各別之目的與手段，因此目的可成為手段，手段亦可成為目的，視 其與主要政策之關係而定。為達成政策的目標，必須有實行政策的手段或 行政措施。（黃聖堯，1984：20）
圖 5-1-1 政策目標及手段關係分析圖 資料來源：黃聖堯，1984：20
農地政策係屬公共政策的一環，亦是政府（決策者）62之職責所在，政 府為追求達到落實農地農用之三生農業目標，乃選擇與各種制度相容並且 適當之手段。例如，集村興建農舍是為政府欲取代個別興建農舍所採行之 手段。農地政策目標既定，其所選取的集村興建農舍政策，為適當的手段 來達成其目的，故目前集村興建農舍相關政策是否適當，直接關係其政策 施行之成敗。
62決策者：政府為公共政策之決策單位，而所謂政府，則可能為立法機關、行政機關，
甚至司法機關。可為中央政府，亦可能是地方政府，視政策的性質而定。（黃聖堯，
1984：20-21）
選擇適當的 手段 配合 各種客觀的條件
目標
手段 決
策 者
追 求
配合
手段 配合
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農業三生為我國既定之農業政策目標。農地政策為農業政策的主要一 環，而農舍政策為農地政策組成的一部份，又集村興建農舍措施則屬農舍 政策的重要範疇。四者之關係有如圖 5-1-2 所示。
圖 5-2-1 集村興建農舍政策與其他政策結構圖 資料來源：本研究自行繪製
由於集村興建農舍政策為農業政策規範之重點，必須嚴守農業政策
「三生」理念，且落實農地政策之「農地農用」原則，而集村興建農舍之 制度理念主要有：保護優良農業用地，以維護農業生產環境、加強農舍公 共設施，以提升農村生活品質、減緩非農業活動對於農業用地之負面影 響。其中，保護優良農地之理念目標最重要。（徐宏明，2006：33）若能 保護優良農地，不僅能提高農業「生產」，亦可兼具維護「生態」環境之 目的。
從第二章可知，農地政策之基本理念（見圖 2-1-1 綠色矽島願景下農 地政策之基本理念），是在維持環境永續之前提下，追求農業之經濟效 率，但仍應顧及有否符合社會正義。換言之，在發展農業經濟、提高效率 時，除了慮及農業發展地區與非農業發展地區之間及農業發展地區內，各 次分區之間的權益平衡，最重要的是必須確保農業生產環境之完整，以達 成農業三生（生產、生態、生活）的永續農業目標。故農地政策的定位，
是在謀求環境、經濟和公平（Environment, Economy, and Equity;三個 E）
三者之間的平衡，並以落實農地農用，促進農地資源的合理利用為農地政 策之最終目標。
從農地政策的定位，可導出農地政策對農舍等相關設施物之指導方 針分為兩大原則：一般原則及區位原則；由此進一步建構農地政策對於集
農業政策
農地政策
農舍政策 集村興建農舍
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村農舍興建之八項指導原則，分別為：（一）集村興建農舍應與農業經營 密切關連。（二）儘量避免於特定農業區集村興建農舍以保護優良農地。
（三）集村興建農舍應為農民專屬之權利。（四）集村興建農舍應避免成 為炒作標的。（五）農用農地應有農業經營之事實，並以提高農作生產效 率為目的。（六）集村方式興建農舍應達成維護農業、農民、環境等多重 目標。（七）集村興建農舍建前審核及建後監督應確實執行。
公共政策既已制定，必須予以評估，方能知其執行之成效。政策評估 的方法必須運用社會科學的研究程序，評估的對象為足以干預社會發展的 公共計畫，評估的程序則包括：公共計畫概念的形成、設計、執行與效 果。政策評估內容包括政策產出與結果（Plolice output and outcome）
兩方面，其中尤以政策結果的評估最為重要，政策結果比政策產出更具實 質意義。（丘昌泰，1999：146-147）舉例而言，集村興建農舍政策措施的 制定，須能確實執行，使其結果達成政策既定目標，方能創造社會總體最 高福祉。
集村興建農舍方式是為取代個別興建農舍之獎勵措施，政策的制定必 有其欲達成之目標。而其實施結果有無達到預期之成效，則關係其政策手 段是否妥適，是否必要修正其政策手段。故檢視集村興建農舍措施，有否 達成其在農地政策欲達到之目標，非常重要。
基於前兩章對集村興建農舍實施現況的說明，以及農民意見調查、地 方承辦人員及集村興建農舍個案召集人深度訪談的分析結果，本章將以前 述農地政策對集村興建農舍之指導原則，予以整合論述，並針對目前集村 興建農舍措施有否依循其指導原則，達成其政策目標，加以檢視與檢討，
以為下章研提政策建議之根基。