從我國農地政策目標檢視集村興建農舍措施之執行成效 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系在職專班碩士論文. 從我國農地政策目標檢視政治之執行成效集村興建農舍措施之執行集村興建農舍措施之執行大成效. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. e：研究生 n g林c h i惠娟指導教授：指導教授：顏愛靜博士. 中華民國. 九十六年七月.

(2) 謝. 誌. 雖在房地產服務十餘年經驗，但因非受過地政基礎教育，故無深厚之基礎，即使空有房地產實務經驗仍有許多缺憾與不足，即使對不動產有許多看法與意見，多次欲參加期刊投稿，因自身缺乏足夠之學術基礎而卻步。在偶然且幸運的機緣下，帶著興奮的心情進入政大地政系就讀研究所，完成人生中重要的規劃之一。即使每周多次往返台中、台北兩地，仍甘之如飴，順利完成人生重要又快樂的旅程。這是謝謝上天給我如此難能可貴的機緣，讓我在政大優質的學術殿堂充實自己，完成夢想。. 政治大. 與恩師顏愛靜老師緣分匪淺，從原住民課程發現與老師很投緣之外，顏老師也願意收我這個非地政科系出身的在職人士。因自己沒有深厚的地政基礎，顏老師在論文指導過程中備感辛勞，多次指導我到深夜才回家，因此得以使此論文順利完成，對顏老師實有說不完歉意與道不盡的感恩。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 在課業的學習過程中，感謝曾經給予各方面相關課程指導的林英彥老師、賴宗裕老師、陳立夫老師、徐世榮老師、林秋瑾老師及白仁德老師；在論文報告部分，感謝給予評論與建議的台北大學李承嘉老師以及徐世榮老師，給我精闢的論文修正建議；以及在辛苦的論文路上及課業學習上給予鼓勵及協助的中信兄、好友羅定一、何康國及王承業分別在電腦使用、翻譯協助及數理資料提供。更感謝師丈陳鴻瑜老師在旅遊中仍抽空協助論文之最後潤飾，讓論文得以定稿。. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 然而學無止盡！在研究所三年時間，僅能學習到如何作研究的方法，相關不動產的學習並非至此結束。而應以政大地政系所學，作為研究能力的基礎，多給予社會更佳的專業建議。自己在不動產之職場上，並能繼續精進期能給予社會貢獻。. Ch. engchi. I. i n U.

(3) 摘. 要. 自民國八十九年農業發展條例將農地開放自由買賣，並在農舍興建制度中增加了獎勵集村方式興建農舍的相關措施，藉使農民興建農舍時能捨棄在自有農地上興建農舍而共同參與集村方式以興建其所需之農舍，使消弭個別農舍對農業環境景觀等負面影響，並能夠達到維護農業、農民、環境等多重目標，此為集村興建農舍之緣起。在本研究以親自探訪集村興建農舍已完工及正在籌備個案，同時對照農地政策之核心意涵是否達成之，期能給予未來法規修訂參考及建議。. 政治大. 然而，在針對全省集村興建農舍個案研究後發現以下問題與結果：因一般民眾難以整合協調以及理解相關法規，目前集村興建農舍多由建商開發、召集、銷售。而在農地政策管地不管人之保護傘下，反而成為建商營利目標以及一般民眾達到入住花園別墅之夢想；既然落為建商營利目標，再加上法規規定可以鄰近鄉鎮之農地為配套地，與興建集村農舍使用基地，合併計算加總面積之因素。故造成建商購入偏遠且低價配套地，搭配農舍基地湊足法規所需農地總面積，而該配套地因與農舍距離甚遠又毫無耕作環境與價值，實難達到農地農用之目標。. 立. 一、農民應重新定義，農舍起造人應嚴格限制。. n. al. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 針對以上問題與結果，本研究並提出以下之建議：. i n U. v. 二、集村方式興建農舍應與個別興建農舍審核標準相同。. Ch. engchi. 三、集村個案之農用農地應於適當距離範圍內，以利農業使用，並應嚴格禁止再分割情形，以防農地細分。四、興建農舍應以農業經營需求為必要者。五、集村興建農舍應成立社區管理委員會。六、政府應結合農村社區土地重劃，提供適當之集村農舍建用農地。. 關鍵字：關鍵字：集村興建農舍農地農用農業政策配套地. II.

(4) Abstract When agricultural development regulations lifted the ban and authorized the sales of farmland freely in 2000, it also supplemented related measures with incentives for farmers to build collective farmhouses so that farmers will give up constructing individual farmhouses on own their land, and jointly build collective farmhouses. This could help to eliminate the negative impact individual farmhouses have on the natural landscape of agricultural environments, and also achieve multiple objectives in upholding agriculture, farmers, environment, etc. And this is how collective farmhouses came about.. 政治大. Site visits were made to completed farmhouses; cases that were being prepared were also visited. At the same time, the research study also refers to the core meaning of policies related to farmlands in the hope that it can act as a reference and also offer suggestions to future legal revision and modification.. 立. ‧ 國. 學. ‧. However, the following problems and results were found after research was done in a province: as most people find it hard to integrate, coordinate, and understand the relevant legal provisions, current collective farmhouses are mostly carried out by construction companies who take on the tasks of development, gathering, and sales. However, as agricultural policies deals with land only and not individuals, such policy has, on the contrary, caused construction companies to view this as a profit target and the general public to see it as a grand dream. Given with the policy that it has helped construction company to make profit as well as the fact that the laws regulate farmland proximal to neighboring township taken as the supporting land, the site used for the construction of collective farmhouses can combine that of the supporting land to become the aggregate size of construction land. Therefore, it has encouraged companies to purchase remote and inexpensive support to work with the site of farmland in order to make up the aggregate size of the needed farmland as regulated by law. Furthermore, since the supporting land is far from the farmhouse and found without farming environment and value, it is, in fact, hard to achieve any objective of farmland solely for agricultural purpose.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(5) As such, this study has put forth following suggestions:. 1. redefine the definition of a farmer, and the conditions of builder of a farmhouse should be strictly confined. 2. the construction of collective farmhouses should be given the same severe screening standards as those of individual farmhouses. 3. farmland for agricultural purposes should be limited to a suitable distance to be used for agricultural purposes, and legal provisions should strictly prohibit further partitioning and avoidsub-partitioning.. 政治大. 4. construction of farmhouse should be authorized to those which are found necessary for agricultural operation.. 立. 5. community management committees should be established for collective farmhouses.. ‧ 國. 學. 6. the government should integrate village communities for land re-zoning in order to provide suitable farmland for collective farmhouses.. ‧ y. Nat. sit. keywords: construction of collective farmhouses；； farmland solely. n. al. er. io. for agricultural purpose；；agricultural policy；；supporting land. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(6) 章節目錄. 頁碼. 第一章緒論…………………………………………………… 緒論……………………………………………………1 ……………………………………………………1 第一節研究動機與研究目研究動機與研究目的的……………………………………1 ……………………………………1 第二節研究範圍與研究內容研究範圍與研究內容…………………………………… ……………………………………4 ……………………………………4 第三節研究方法與研究流程研究方法與研究流程…………………………………… ……………………………………5 ……………………………………5. 第二章第二章農地政策與農舍興建措施之農地政策與農舍興建措施之研究途徑……………… 研究途徑………………7 ………………7 第一節 第一節農地政策之定位及其對農業設施興建之指導農地政策之定位及其對農業設施興建之指導………… 及其對農業設施興建之指導…………8 …………8. 政治大. 第二節集村興建農舍的緣起和設計理念集村興建農舍的緣起和設計理念……………………… ………………………13 ………………………13. 立. 第三節建構農地政策建構農地政策對集村興建農舍之指導原則農地政策對集村興建農舍之指導原則…………… 對集村興建農舍之指導原則……………23 ……………23. ‧ 國. 學. 第四節小結……………………………………………………… 小結………………………………………………………28 ………………………………………………………28. 第三章現行集村興建農舍現行集村興建農舍相關規範和實施概況集村興建農舍相關規範和實施概況………… 相關規範和實施概況…………… ……………29. ‧. 第一節現行現行農舍興建農舍興建的相關規範農舍興建的相關規範……………………………… 的相關規範………………………………30 ………………………………30 第二節集村興建農舍集村興建農舍的規範要點的規範要點……………………………… 的規範要點………………………………33 ………………………………33. y. Nat. io. sit. 第三節集村興建農舍之現況集村興建農舍之現況分析之現況分析……………………………… 分析………………………………42 ………………………………42. n. al. er. 第四節小結小結……………………………………………………… ………………………………………………………63 ………………………………………………………63. i n U. v. 第四章問卷調查與深度訪談分析……………………… 問卷調查與深度訪談分析…………………………… ……………………………64 ……64. Ch. engchi. 第一節農民問卷調查部份農民問卷調查部份……………………………………… ………………………………………65 ………………………………………65 第二節召集人訪談召集人訪談部份部份………………………………………… 部份…………………………………………79 …………………………………………79 第三節執行機關執行機關訪談部份訪談部份……………………………………… 訪談部份………………………………………82 ………………………………………82 第四節小結小結……………………………………………………… ………………………………………………………84 ………………………………………………………84. 第五章集村興建農舍與農地政策目標之檢驗……………… 集村興建農舍與農地政策目標之檢驗………………85 ………………85 第一節集村農集村農舍措施應落實農地農用之檢視…………… 舍措施應落實農地農用之檢視……………… …………………88 第二節集村集村農農舍應達到保護優良農地之檢視………………… 舍應達到保護優良農地之檢視…………………93 …………………93 第三節農舍興建應為農民專屬之權利………………………… 舍興建應為農民專屬之權利…………………………95 …………………………95 V.

(7) 第四節集村興建農舍措施應達到三生農業之理念…………… 集村興建農舍措施應達到三生農業之理念……………99 ……………99 第五節小結……………………………………………………… 小結………………………………………………………101 ………………………………………………………101. 第六章結論與建議………………………………………… 結論與建議…………………………………………… ……………………………………………103 第一節結論結論……………………………………………………… ………………………………………………………103 ………………………………………………………103 第二節建議建議……………………………………………………… ………………………………………………………105 ………………………………………………………105. 參考文獻………………………………………………………… 參考文獻…………………………………………………………109 附錄………………………………………………………………113. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(8) 圖目錄. 頁碼. 圖 1-3-1. 研究流程圖.........................................6 研究流程圖.........................................6. 圖 2-1-1. 綠色矽島願景下農地政策之基本綠色矽島願景下農地政策之基本理念之基本理念...................9 理念...................9. 圖 2-2-1. 發展權移轉概念圖.... 發展權移轉概念圖.................................. ..................................20 ..............................20. 圖 2-2-2. 散村（散村（個別農舍個別農舍）農舍）概念圖............................21 概念圖............................21. 圖 2-2-3. 集村興建農舍運用發展權移轉後之概念圖..............21 集村興建農舍運用發展權移轉後之概念圖..............21. 圖 3-2-1. 集村興建農舍申請案件之審議流程圖..................38 集村興建農舍申請案件之審議流程圖..................38. 圖 3-3-1. 全國非都市地區集村農舍建用農地座落使用分區之比率..46 全國非都市地區集村農舍建用農地座落使用分區之比率..46. 圖 3-3-2. 新竹縣集村農舍建用農地座落使用分區之比率..........46 新竹縣集村農舍建用農地座落使用分區之比率..........46. 圖 3-3-3. 全國非都市地區集村農舍農用農地座落使用分區之比率..46 全國非都市地區集村農舍農用農地座落使用分區之比率..46. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 新竹縣農用農地座落使用分區之比率新竹縣農用農地座落使用分區之比率..................47 縣農用農地座落使用分區之比率..................47. 圖 3-3-5. 台中縣霧峰個案建用農地與農用農地距離示意圖........48 台中縣霧峰個案建用農地與農用農地距離示意圖........48. 圖 3-3-6. 屏東縣塩埔鄉之集村農舍個案建用農地與農用農地距離示意圖.48 屏東縣塩埔鄉之集村農舍個案建用農地與農用農地距離示意圖.48. ‧. 圖 3-3-4. y. Nat. 圖 3-3-8. 嘉義縣中埔鄉個案建用農地與農用農地距離示意圖......50 嘉義縣中埔鄉個案建用農地與農用農地距離示意圖......50. 圖 3-3-10 圖 3-3-11 圖 3-3-12. er. al. n. 圖 3-3-9. sit. 新竹新豐鄉個案建用農地與農用農地距離示意圖........49 新竹新豐鄉個案建用農地與農用農地距離示意圖........49. io. 圖 3-3-7. i n U. v. 參中埔鄉公所各村位置圖參中埔鄉公所各村位置圖............................51. Ch 新竹縣竹北市之集村農舍個案建用農地與農用農地距離示意圖 52 engchi 南投縣南投市之集村農舍個案建用農地與農用農地距離示意圖 53. 新竹縣新豐鄉員興段集村興建農舍個案「新竹縣新豐鄉員興段集村興建農舍個案「建用農地」建用農地」之土地登記簿謄本........................................58 登記簿謄本........................................58. 圖 3-3-13 新竹縣新豐鄉員興段集村興建農舍個案「新竹縣新豐鄉員興段集村興建農舍個案「建用農地」建用農地」之地籍圖謄本..............................................59 謄本..............................................59 圖 3-3-14. 新竹縣新豐鄉員興段集村興建農舍個案新竹縣新豐鄉員興段集村興建農舍個案，鄉員興段集村興建農舍個案，位於湖口鄉祥湖段之「農用農地」農用農地」土地登記謄本........................60 土地登記謄本........................60. VII.

(9) 圖 3-3-15 新竹縣新豐鄉員興段集村興建農舍個案，新竹縣新豐鄉員興段集村興建農舍個案，位於湖口鄉祥湖段之「農用農地」農用農地」地籍圖謄本..........................61 地籍圖謄本..........................61 圖 3-3-16 位於新竹縣之集村配套地( 位於新竹縣之集村配套地(農用農地) 農用農地)銷售廣告...........62 銷售廣告...........62 圖 5-1-1. 政策目標及手段關係分析圖...........................85 政策目標及手段關係分析圖...........................85. 圖 5-2-1. 集村興建集村興建農舍興建農舍政策農舍政策與其他政策結政策與其他政策結構與其他政策結構圖...................86. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(10) 表目錄. 頁碼. 表 2-2-1. 個別興建農舍與集村興建農舍特質比較表個別興建農舍與集村興建農舍特質比較表...............19 特質比較表...............19. 表 3-1-1. 個別興建農舍與集村興建農舍申請規定比較表...........32 個別興建農舍與集村興建農舍申請規定比較表...........32. 表 3-2-1. 集村興建農舍特別規定事項...........................35 集村興建農舍特別規定事項...........................35. 表 3-2-2. 集村興建農舍之公共集村興建農舍之公共設施配置公共設施配置.........................36 設施配置.........................36. 表 3-2-3. 新竹縣集村興建農舍資格條件審查表........... 新竹縣集村興建農舍資格條件審查表...................39 ...................39. 全國非都市地區核定集村興建農舍申請案之區位及面積統計表表..44 全國非都市地區核定集村興建農舍申請案之區位及面積統計政治大全國各縣市都市地區核定集村興建農舍申請案區位及面積統計表全國各縣市都市地區核定集村興建農舍申請案區位及面積統計表 45 立. 表 3-3-1 表 3-3-2. 新竹縣集村興建農舍區位及面積統計表.................45 新竹縣集村興建農舍區位及面積統計表.................45. 學. ‧ 國. 表 3-3-3. 表 3-3-4 全國各縣市非都市地區核定集村興建農舍申請案之建用農地與農用農地比率統計表...... 農用農地比率統計表.................................54 .................................54. ‧. 表 3-3-5. 新竹縣集村興建農舍建用農地與農用農地比率統計表.....55 新竹縣集村興建農舍建用農地與農用農地比率統計表.....55. Nat. 新竹縣集村興建農舍個案每起造人平均持有農地面積表...57 新竹縣集村興建農舍個案每起造人平均持有農地面積表...57. 表 4-1-1. 受訪農民基本資料...................................66 受訪農民基本資料...................................66. sit. er. io. 表 4-1-2. y. 表 3-3-6. al. 農業用地業用地之經營方式.................................67 之經營方式.................................67. 表 4-1-5. 農民瞭農民瞭解集村興建農舍法令的程度.....................69 解集村興建農舍法令的程度.....................69. 表 4-1-6. 農民對農地由非農民承購之認同農民對農地由非農民承購之認同情形由非農民承購之認同情形...................69 情形...................69. 表 4-1-7. 農民對農舍由非農民為起造人之認同情形...............70 農民對農舍由非農民為起造人之認同情形...............70. 表 4-1-8. 農民對農地禁止興建農舍會影響農地價格之認同情形.....70 農民對農地禁止興建農舍會影響農地價格之認同情形.....70. 表 4-1-9. 農民興建個別農舍的需要性農民興建個別農舍的需要性...........................71 別農舍的需要性...........................71. 表 4-1-3. n. 表 4-1-4. v i n Ch 農地種植作物之主要類別 .............................67 農地種植作物之主要類別.................. 種植作物之主要類別 .............................67 engchi U 農民瞭農民瞭解個別興建農舍法令的程度.....................68 解個別興建農舍法令的程度.....................68. 表 4-1-10 農民對農機具置放空間農民對農機具置放空間需求情形.......................72 情形.......................72. IX.

(11) 表 4-1-11 農民對住宅選擇農民對住宅選擇特定座要性情形.................72 住宅選擇特定座向特定座向之必要性情形.................72 表 4-1-12 農民對採農民對採用農舍標準用農舍標準圖意願之情形.....................73 圖意願之情形.....................73 表 4-1-13. 政府以金錢獎勵採用農舍標府以金錢獎勵採用農舍標準用農舍標準圖者對農民意願提升對農民意願提升有提升有否幫助之情形...................................... 之情形............................................73 ............................................73. 表 4-1-14 農民對政府農民對政府集村興建農舍措施之認同情形...............74 集村興建農舍措施之認同情形...............74 表 4-1-15 農民參與集村興建農舍之意願.........................74 農民參與集村興建農舍之意願.........................74 表 4-1-16 農民不農民不願意與非常不願意與非常不願意參與集村興建常不願意參與集村興建農舍願意參與集村興建農舍之主要農舍之主要因素之主要因素...75 因素...75 表 4-1-17. 政治大. 政府以一定府以一定金一定金額獎勵集村興建獎勵集村興建農舍集村興建農舍對農舍對提高參提高參加興建意願有否興建意願有否幫助之情形幫助之情形........................................75 之情形........................................75. 立. 表 4-1-18 農民對附近農民對附近集村興建附近集村興建個案集村興建個案之個案之瞭解情形..... 解情形...................76 ...................76. ‧ 國. 學. 表 4-1-19 農民可接農民可接受集村農舍座落可接受集村農舍座落處受集村農舍座落處與農用農地之距離...........76 與農用農地之距離...........76 表 4-1-20 農民期望農民期望集村興建農舍之主導期望集村興建農舍之主導者集村興建農舍之主導者.......................77. 農民認為農民認為個別農舍對農業生產環境造成污染之嚴重程度情形認為個別農舍對農業生產環境造成污染之嚴重程度情形....77 個別農舍對農業生產環境造成污染之嚴重程度情形....77. ‧. 表 4-1-21. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 4-1-22 農民對於農民對於特定農業區禁止興建農舍之認同情形...........78 特定農業區禁止興建農舍之認同情形...........78. Ch. engchi. X. i n U. v.

(12) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與研究目的一、研究動機農地政策是一國有關農地利用和地權分配的最高指導方針，早年希望藉之指引農地的合理利用，並增進地權公平分配，因而藉由土地改革的實施，以彰顯成果。台灣在民國三十八年至四十二年間，即實施一連串的土地改革方案，並獲得相當成效。1惟最初多著重在地權分配均平的推動，對. 政治大. 於地用效率的提升較少顧及，因而在進入經濟發展的階段後，農業結構呈現僵化，不僅農業勞力老化，農地規模狹小等利用的問題層出不窮，2隨著. 立. 客觀環境的轉變，秉諸農業發展與農地利用政策以規範相關事務之基本大法的農業發展條例亦需做出相映的調整和修訂。. ‧ 國. 學. 民國 80 年代，為因應我國社會經濟結構變遷，以及即將加入世界貿. 易組織（WTO），農業勢必面臨農產品開放進口之衝擊，政府乃檢討行諸. ‧. 多年的農地政策，決議由人地皆管的「農地農有農用」原則，轉向為管地不管人的「放寬農地農有、落實農地農用」原則，於民國八十九年一月四企業法人之資金和技術，俾提升農地利用效率。. io. sit. y. Nat. 日大幅修正農業發展條例，放寬自耕農方能取得農地之限制，藉以引進農. er. 惟農地農用的落實，關鍵還在於農地利用的基礎設施完備、農地的生. al. n. v i n Ch 農業經營。有鑑於家庭農場仍是主要的農業經營單位，農場主為直接從事 engchi U 農業的生產者，其農舍為與農業經營不可分離之設施物，有必要規範其建產環境維持完整，唯有這些基礎條件完備，方能有利於農民或農場主從事. 築管理，以避免對農地利用產生不良影響，乃於上開條例有條件地開放無自用農舍之農民得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。 3 換言之，現行農舍興建管制採雙軌並行制，凡符合資格之農民如欲興建農舍時，得選擇在自有農地以「個別」方式興建，亦可採行「集村」方式為之。. 1. 2. 3. 例如：耕地複種指數由民國四十一年的 173.6，增加到民國五十三年的 189.7。參見行政院農業委員會，各年度農業統計要覽。http://stat.coa.gov.tw/dba_as/As_root.htm 例如：耕地規模在 0.5 公頃以下的農戶所占比率，由民國四十四年的 34.4％，增為民國六十四年的 41.7％。農業發展條例第十八條：本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣 (市) 主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。 1.

(13) 關於農地興建農舍之修正案，曾引發各界議論。鼓勵農民以「集村」方式來興建需用之農舍，乃因長久以來農地興建個別農舍衍生頗多問題，例如：個別農舍有治安堪慮、農藥噴灑有礙健康、不利大面積農耕與農業生產環境遭受污染等，必須設法扭轉頹勢。以集村方式興建農舍的基本理念，係將農業用地依法得興建農舍面積在空間上集中至同一區位興建，除保障部份既有的財產價值，亦可兼顧農業生產環境的維護與增進農地利用 (劉冠德，2002：3-4)。進一步而言，集村興建農舍措施之研訂意旨，係參酌引用土地發展權移轉之觀念，使所有權人之土地使用權利，可透過前揭辦法之設計機制進行交換移轉以集中興建，達到保護農業生產環境與確保生活環境品質之目. 政治大. 的。4由此可見，若將農民欲興建居住用之農舍集中於一區塊，使其他農. 立. 業生產區塊維持完整，可以避免危害農業生產環境，並有助於農地之合理利用。. ‧ 國. 學. 所謂以集村方式興建農舍，乃指召集二十戶（離島十戶）以上欲興建. 農舍之農民，共同協調理出欲興建農舍之「農舍建築基地」，但仍保有原. ‧. 來農業經營之「農業生產用地」。因集合二十戶以上農地互相毗鄰之農民並不容易，故農業發展條例規定只要屬於位在毗鄰鄉鎮之農地者，皆可共. y. Nat. 同參與集村方式興建農舍，惟「農舍建築基地」必須是相毗連之農地。因. sit. 「農舍建築基地」須選擇其中一位或數位農民相毗連之農地來興建，二十. io. er. 戶以上農民必須協調農地之交換分合或價格差額找補，以達公平之分配利用，故在交換農地之技術性考量下，乃規定專就集村興建農舍的建築用地. n. al. i n U. v. 准予申請「專案分割」5的特殊情形，目前此專案分割方式皆應用在全國集. 4. 5. Ch. engchi. 行政院農業委員會民國九十二年八月二十一日農授水保字第○九二一八四七一四二號函送縣(市)政府「農業用地興建農舍辦法」中有關集村興建農舍法令執行疑義及研商結論第一條：有關集村興建農舍之研訂意旨，係參酌引用土地發展權移轉之觀念，使所有權人間之土地使用權利，可透過前揭辦法之設計機制進行交換移轉以集中興建，達到保護農業生產環境與確保生活環境品質之目的（參閱內政部營建署九十一年十二月十日營署綜字第○九一○○七四六五七號函說明四內容）。換言之，因集村興建農舍係將農舍興建之權利移轉至他宗農業用地上集合興建，原無興建農舍權利之土地，自不得參與集村興建農舍。各起造人得併同提供山坡地與平地之農業用地申請集村興建農舍，但平均坡度超過 30％以上之山坡地範圍內之農業用地，依照建築技術規則建築設計施工編第二百六十二條規定意旨，不得申請興建農舍。根據農業發展條例第十六條規定：「每宗耕地分割後每人所有面積未達 0.25 公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：…七、其他因執行土地政策、農業政策或配合國家重大建設之需要，經中央目的事業主管機關專案核准者，得為分割。」至於該條例第十六條第一項第七款所稱執行土地政策或農業政策者，乃於農業發展條例施行細則第十一條第一項第六款規定：「依本條例核定之集村興建農舍」，故知，專案分割不受「每宗耕地分割後每人所有面積未達 0.25 公頃者，不得分割」之限制。 2.

(14) 村興建農舍的個案之上。但令人質疑的是，相較於個別興建農舍方式，集村興建農舍方式並未有設籍、面積與持有年限之資格限制，如此放寬規定的原由為何？據悉，放寬資格限制與「專案分割」之特許，已吸引許多都市居民向規劃全案之建商購買，如此是否和農地農用的政策本旨有所相違？雖然以集村方式興建農舍之個案，建商無法以起造人身分申請建築，而是以「規劃者」、「召集人」之角色介入其中，但仍使得於農地興建農舍成為建商之另一種營利商機。檢視現行農舍興建相關規定，所稱農舍僅為方便農民就近從事農務而容許興建於農業用地之農宅建築，可謂賦予農民一種「附條件容許使用」的權利。然自執行以來，以集村方式興建農舍卻演變成建商逐利之標的，. 政治大. 確有必要深入探討其問題癥結所在。. 立. 迄今為止，全國申請集村興建農舍案例累積漸多，截至民國九十六年五月底為止，全國申請核准之集村興建農舍案件，共有 11 個縣市，個案. ‧ 國. 學. 總數共 31 件，共 752 戶之農民參與興建，其中位於非都市土地者 28 件，位於都市土地者 3 件。而全國各地並有陸續出現不在少數之個案正積極召. ‧. 募與申請中。本文蒐集各縣市相關資訊，遴選各地區部分召集中個案加以深入分析，並搭配鄰近個案之農民作為問卷調查與深度訪談之對象。同時. y. Nat. 訪談該縣市農業局承辦人員，就該縣截至目前為止所有申請核准之案例，. sit. 分別就其規劃與專案分割方式的執行概況加以檢討，並以農地農用的政策. io. 考。. n. al. er. 目標來檢視以集村方式興建農舍之初步成效，作為未來研訂相關決策之參. 二、研究目的. Ch. engchi. i n U. v. 綜合前述研究動機，本文之研究目的歸納如下：. （一）釐清農地政策對農業設施之指導與依循。（二）建構農地政策對集村興建農舍之指導原則。（三）藉由訪談農民、召集人與基層執行人員，以瞭解集村興建農舍之實施現況並以個案分析探討其問題癥結。（四）依據農地政策對集村興建農舍之指導原則，檢視集村興建農舍措施的執行成效。（五）建議集村興建農舍措施與農地利用管制發展之可循方向。. 3.

(15) 第二節研究範圍與研究內容一、研究範圍本研究針對農業發展條例修正後迄今，全國之集村農舍個案，包括核准與申請審核中之個案在內，另遴選部份目前召集中之部分個案，以瞭解召集中到申請、申請到核准中相關議題。. 二、研究內容（一）緒論. 政治大. 將研究動機與目的、研究內容與範圍、研究方法與流程作簡明之概述，以為本文之研究基礎架構與目標。. 立. （二）我國農地政策對集村興建農舍之指導原則. ‧. ‧ 國. 學. 從農地功能與農地政策之關聯論起，並了解我國農地與農舍政策演變過程與政策意涵，論述個別農舍與集村興建農舍之利弊，以瞭解集村興建農舍之立法理由。再從相關定義之釐清，例如農民、農舍、農宅鄉村住宅等等之定義，反思農舍起造人之資格與農舍功能等面向問題，延伸思考目前集村興建農舍之起造人資格等相關問題，以農地農用精神為主軸評述基礎，同時佐以各文獻之重點整合論之。. sit. y. Nat. al. er. io. （三）集村興建農舍實施之現況. v. n. 先搜集全國之集村興建農舍個案基本資料，予以數據等相關之彙整，並發現其初步問題。之後再尋所須進一步分析之相關資料。再加以分析其問題所在，作為後章節對於農地政策檢驗之基礎。. Ch. engchi. i n U. （四）個案問卷調查與深度訪談分析從農民問卷調查中，了解農民對政策與法令之認知與住宅需求等情形，再搭配基層執行機關與召集者之深度訪談，了解實務作業執行問題，連同前章共同作為後章節之探討資料。（五）集村興建農舍能否達到政策目標之探討釐清農地政策內涵，並以農地政策與農業三生目標，檢視集村興建農舍，以全國集村興建案例，分析其是否改善農民生活及改善農村景觀，是否能達成政策目標，將作深入之探討。最後依據研究結果，研擬集村興建農舍之發展方向，提供相關單位政策之參考。 4.

(16) 第三節研究方法與研究流程. 一、研究方法本研究主要以質性研究為主，期以文獻分析建構集村興建農舍之指導原則，並以農民、召集人與執行機關為訪談對象，以瞭解實施現況問題。故本文之研究方法如下：（一）文獻分析法收集與本研究相關之文獻專刊等，加以整理分析並回顧其要，以理解. 政治大. 現行農地政策的要旨、當前集村興建農舍措施之相關議題，以便於探析可能的解決方向。. 立. （二）問卷調查法. ‧ 國. 學. 為明瞭農民對集村興建農舍相關法令之了解、對相關政策之認同以及. 對農舍興建需求等議題之意見反應，原先擬具非結構試問卷，冀能給予農. ‧. 民較為彈性空間，就其所知，加以發揮。惟經幾次訪談之後，發現農民對於現行政策未能詳悉，乃改為研擬結構式問卷，於本年 3 至 6 月間前往集. y. Nat. 村興建農舍個案地區之周圍約 1 至 5 公里範圍，就現場實際操作農務之農. io. sit. 民加以隨機訪談。. er. （三）深度訪談法. al. n. v i n Ch 情形，乃選就桃園、新竹、南投、雲林、嘉義等縣，於本年 3 至 6 月間前 engchi U 往面談，並就相關議題詢問其意見。又為瞭解尚在召集中之開發業者設計為獲悉影響農地政策及農舍興建措施的基層人員業務承辦和實際執行. 集村興建農舍之方案規劃與實際銷售情形，乃選就桃園、新竹等地區的業者前往面談，以探析其所進行集村興建農舍個案之承購者、建用農地與農用農地之分布、距離，進而推斷現行集村興建農舍措施之執行有否達成農地政策之目標。. 5.

(17) 二、研究流程圖研究流程圖. 第一章. 緒論. 第二章. 我國農地政策與農舍興建措施的探究途徑. 第三章. 現行集村興建農舍相關規範與實施概況. 政治大個案問卷與深度訪談分析. 立. n. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學召集人訪談部份. 農民訪談部份. 執行機關訪談部份. Nat. al. 第四章. Ch. engchi. i n U. 集村興建農舍與農地政策目標之檢驗. 結論與建議. 圖 1-3-1 研究流程圖 6. v. 第五章. 第六章.

(18) 第二章農地政策與農舍興建措施之研農地政策與農舍興建措施之研究途徑. 農業向為國民經濟的重要產業，不僅提供人民所需的糧食與工業原料，對於社會安定更有莫大的助力。相較於其他工商與資訊等產業，農業不僅肩負著維持全民糧食安全的重任，也和維護國民的健康息息相關。而此等任務的達成，則有賴優良農地提供生產，以竟事功。又隨著經濟發展，人民生活水準的提高，生活與環境品質漸受關注，而農地所具有的開闊空間與綠色景觀特性，已愈益彰顯。正因為如此，農地的功能也就由單純的糧食生產經濟性功能，擴充到提升生活品質與維護生態環境的非經濟. 政治大. 公益性功能。（彭作奎，2000：35）. 換言之，農地因具有提供糧食之生產功能，是為農業生產的基礎，亦. 立. 為不可再生的資源，擁有區位性及不可移動性之準「公共財」特質，故農. ‧ 國. 學. 地利用規劃的良窳，將影響農業及整體經濟發展的成敗。（彭作奎， 2000：34）由此可見，農業為總體經濟結構的重要一環，當須制訂有效的政策措施以利遵循，故農業政策實施的結果，應以達到促進農業發展，並. ‧. 有助於整個經濟發展為目標。(張研田，1982：01). 再者，農地既是農業生產不可或缺的要素，也是提供農家生活的場域. y. Nat. sit. 和維護生態環境的基地，因而，如何有效建構農地政策，指引農地合理利用，使農村住宅或農舍適當配置，既能提供農業經營之需，又不妨礙農業. io. er. 生產環境，進而確保糧食安全並發揮農地的資源保育和景觀維護等多元功. al. n. v i n Ch 策之定位、農地政策對農舍興建之指導、個別興建農舍和集村興建農舍之 U i e h n c g 比較，以期釐清當前集村興建農舍之相關課題，進而建構集村興建農舍之. 能，是為當務之急。有鑑於此，本文的研究途徑，將藉由文獻探討農地政. 應循原則，用為以下章節之論述基礎。. 7.

(19) 第一節 第一節農地政策之定位及其對農業設施興建之指導農地政策之定位及其對農業設施興建之指導. 農地政策為一國政府用以解決農地問題，增進農地利用，進而促進農業與農村永續發展之最高指導準則。聯合國糧農組織（FAO）將「永續的農業和農村發展」(sustainable agriculture and rural development)界定為：「… 對於自然資源基礎的管理和保育，並且在某種程度上採取技術取向和制度變遷，以確保達成持續的滿足當代與未來世代所需。這樣的永續發展(在農、林、漁業等部門)可保護土地、水資源、動植物生命和動物基因資源，使之在環境上不退化，技術上很適當，經濟上可實行，和社會上可接. 政治大. 受。」（FAO, 1991）。由此可見，永續發展即是兼顧世代發展的公平性、生態保育的延續性、技術採用的適當性及社經條件的可實行性，使發展與. 立. 保育之間能尋求一個均衡點，相輔相成而不致扞格。顏愛靜等(2004)認為，循此方向思考並盱衡台灣農業環境的現況，欲訂立出一套合宜的農地. ‧ 國. 學. 政策，當需就永續發展（持續性）、社會公義（公平性）、經濟效率（效率性）三大核心概念綜合考量，方能達成農地資源合理利用之目標(顏愛靜. ‧. 等，2004：204-205)。. 因而，本節擬藉助於顏愛靜（2004）等提出的農地政策定位，嘗試導. io. y. sit. 原則。. Nat. 出其對農業設施興建之指導方針，以便於爾後歸納出集村興建農舍的指導. n. al. er. 一、農地政策之定位. Ch. i n U. v. 有關農地政策的建構，顏愛靜等(2004)以為，在環境永續方面，生產. engchi. 用地以維持國家基本糧食安全為主，規劃作生態、生活功能之地區視為生產環境之儲備用地，當國家糧食需求增加時，可立即加入生產行列，又為達成農業之永續發展及農地永續經營，應確保農業生產環境之完整性。其次，在社會公義方面，首重權益平衡之課題，在農業發展地區與其他功能分區之間，以及農業發展地區各次分區之間，皆能設法使人民的財產權因規劃所產生之損益獲得平衡，俾減少制度實施阻力。另應提供農業發展地區足夠之留農誘因，例如獎勵或補貼，以利維持分級分區之規劃成果。最後，追求經濟效率之農地利用，首重農業生產之研發創新，因此，農地於進行次分區劃設時，宜考量劃設生物科技有機農業、觀光休閒農業等專用區，或容許該類型農業能於各分區從事農業經營。唯有發展高附加價值之農業，方為減少農地擅自變更使用的最佳策略；換言之，與其以處罰的方 8.

(20) 式取締農業用地的違規使用，不如積極誘使土地所有權人或使用人不違規，故其規劃考量重點應在於如何提升農業產值，此亦即以規劃促進管制的最佳途徑。此等理念，有如圖 2-1-1 所示(顏愛靜等，2004：204-205)。. 生產－糧食安全生態－環境保護生活－綠色農村永續之達成： 1.生態及生活用地作為生產環境之儲政治大備。 2.確保農業生產環境之完整。. ‧ sit. Nat. 綠色矽島農地資源合理規劃利用. y. 環境永續. 學. ‧ 國. 立. 經濟效率. io. er. 社會公義. al. n. v i n Ch 權益平衡： 1. 發展高附加價值農 U i e h n gc 1.農業發展地區與非農業業。. 發展地區之間。 2.農業發展地區內，各次分區之間。提供誘因，確保分級分區規劃. 2.. 圖 2-1-1 綠色矽島願景下農地政策之基本理念資料來源：顏愛靜等，2004: 205. 9. 劃設生技有機農業及休閒農業專區，或規劃容許該類型農業於各分區內從事生產。.

(21) 由於農地政策乃農業政策的重要一環，在追求「效率」與「安定」的現代化農業，確保農業永續發展的農業政策前提下，顏愛靜等(2004)進而將農地政策定位為：（一）保護重要農地，維持基本糧食安全-如：重要農地應劃入農業發展地區，並加以保護，儘量避免變更土地使用。農地釋出之總量，應以不妨害維持基本糧食安全為原則，實施監控，並配合社會經濟之變遷，適時檢討修正釋出數量。（二）發展高附加價值農業，提升產業之競爭力-如：配合國土計畫功能分區及次分區之劃設，進行農地資源之分配調整，以生產力較高的農. 政治大. 地作為農業產業調整對策之主要輔導對象，在不妨害基本糧食安全之前提下，鼓勵高附加價值及具競爭力作物之生產。. 立. （三）平衡農業發展權益差距，建立維持農用誘因機制-平衡農業發展地區. ‧ 國. 學. 與非農業發展地區之利益：如：加強農業發展地區內之公共投資及福利措施，研究對地補貼政策之可行性及作法；落實農地變更使用回饋金用於農業發展及農民福利。. ‧. （四）確保農業生產環境之完整，追求農地永續經營-如：農地之釋出應兼顧農業生產資源之維護與景觀意象之塑造，並避免不相容使用影響. y. Nat. io. al. er. 有彈性之配套管理方式，實施分級分區管制。. sit. 農業生產環境；長期而言，藉由農地轉用制度之調整，農地變更應. n. 申言之，農地政策的定位，應著重在謀求環境、經濟和公平. Ch. i n U. v. （environment, economy, and equity;三個 E）之間的平衡，以促進農地資源. engchi. 合理利用，進而達成農業永續發展的最高目標(Berke 2002：30)。根據「農業發展條例」第一條規定：「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例...」6亦即，揭示當前農業政策的「永續發展」最高目標以及農地政策的「落實農地農用」最高目標。因此，任何形式之農地利用，不僅應積極地增進利用效率，也要消極地避免危害；換言之，依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關農業經營所使用的各種農業設施或農舍等營農設施物，7其設置區位或條件也要加以考量，方可畢竟其功。 6. 7. 參見中華民國九十六年一月十日華總一義字第 09600001891 號令修正公布之農業發展條例條文。同前註之條例，第三條第十二款規定。 10.

(22) 二、農地政策對農業設施興建之指導方針農地政策對農業設施興建之指導方針前述農地政策的定位包含範圍雖廣，惟其最終目標都在促進農地資源的合理利用。然而，農地農用的落實，則有賴於相關基礎設施完備、生產環境維持完整，方能有利於農民或農場主利用農地，從事農業經營。農場主為經營農業，自需興建相關之農業設施，如：農作產銷設施、林業設施、水產養殖運銷設施、畜牧設施、休閒農業設施，以及和農業經營不可分離之農舍等設施物；其中尤以農舍的興建最為特殊，既為營農設施，又是居住場地，也是本文關注的焦點所在。為避免零星散漫之發展，破壞農業生產環境之完整，甚至影響農民或農場主的健康，當須在增進農地利用的最高目標下，妥善規範這些設施物之設置方針。. 政治大. 因此，從上述的農地政策定位，或可導引出其對農舍等相關設施物之指導方針為：. 立. ‧ 國. 學. （一）一般原則. 1.農舍等農業設施的興建應確實供作農業使用，以輔助農業經營。例如：依法編定的農業用地及相關農業設施，應實際作農作、森林、. ‧. 養殖、畜牧、保育使用，但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可. 抗力等事由而暫未使用者，亦得認定為作農業使用。. y. Nat. sit. 2.保護重要農地，避免因興建農舍等設施物而影響周遭的農業生產環. al. er. io. 境。例如：此等農舍等設施物的興建或周邊，應有：（1）獨立、分. n. 隔的廢污水排放溝渠；（2）經處理過的廢污水，經管理單位同意，. Ch. i n U. v. 方得排入灌溉專用渠道者；又此等設施的興闢，不得：（1）妨礙道. engchi. 路通行；（2）阻斷鄰近農田排灌水系統或功能；（3）堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物：（4）舖設有非農業經營必要之柏油、水泥等物質；（5）擅自供採取土石或作為營建土石方收容處理場所使用後遺留有坑洞等。 3.維持農地的完整性，避免因興建農舍等設施物而肇致耕種農地細碎分割，坵形不方整。因此，須對此等設施物的許可使用細目，和建蔽率、容積率、興建面積與建築高度等土地使用管制應詳予規範。 4.維護農地的三生環境，追求農業的永續經營，當須：（1）節用興建農舍等設施物的用地資源，以利擴展農場經營規模。（2）適度集中興建農舍，較能興建共同需用生活、通道等設施，產生聚集經濟效 11.

(23) 果。（3）採用農村社區土地重劃，結合農地重劃方式，妥適供應農舍等設施物。. （二）區位原則 1.為落實環境永續的價值觀，興建農舍等設施物用地不得位於環境敏感地區，如森林區、山坡地保育區、河川區或海岸保護區等分區，或水利用地、生態保護用地、國土保安用地等使用地。如此方能維繫三生環境，避免對農地產生危害。. 政治大. 2.為經營農業而須設農舍等設施物於特定農業區、一般農業區，或農牧用地之上，應檢附經營計畫，經申請許可，並管控其區位、總量。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(24) 第二節集村興建農舍的緣起和設計理念. 本章前一節對於農地政策的定位包含範圍雖廣，惟其最終目標都在促進農地資源之合理利用。然而，農地農用的落實，則有賴於相關基礎設施完備、生產環境維持完整，方能有利於農民或農場主利用農地，從事農業經營。農場主為經營農業，自需興建相關之農業設施，如：農作產銷設施、林業設施、水產養殖運銷設施，以及和農業經營不可分離之農舍等設施物；其中尤以農舍的興建最為特殊，既為營農設施，又是居住場地，也是本文關注的焦點所在。為避免零星散漫之發展，破壞農業生產環境之完整，甚. 政治大. 至影響農民或農場主的健康，當須在增進農地利用的最高目標下，妥善規範這些設施物之設置原則。因此，本節將先釐清用為農業經營所必須之農. 立. 舍的功能，再於次節就前述農地政策定位四大主軸及三大核心價值，歸納其對農舍興建之指導方針。. ‧ 國. 學. 一、農舍的功能和使用管制的沿革農舍的功能和使用管制的沿革. 台灣早期對於農舍並未明確界定，於各種方案與文獻中常交錯使用農. ‧. 宅與農舍兩名詞，取其居住於農村地區，耕種農地或從事農業經營之意。但探究兩者的真義，其實有所區別。按農宅的意涵為「農民之住宅」，一指. y. Nat. sit. 「農民居住之住宅」，另指「農民居住於興建在農地上之住宅」；前者為住宅座落的地點不限於農地，也可包括建地；後者則專指座落在農地上之. io. n. al. er. 住宅，亦即今稱之「農舍」。. Ch. i n U. v. 推究農舍的本質或功能，可能因經濟結構的不同而有差異。在以農為. engchi. 主的經濟結構下，農舍的生產功能往往大於居住功能，將農舍興建在耕種農地的近便之處，可克服空間的摩擦成本，也可就近管理農作物，因其興建密度較低，或對周遭環境影響較小。惟隨著人口增加，經濟結構轉為以工商為主之後，農舍的功能也隨之轉變，生活的功能逐漸凌駕生產功能之上；又因交通工具發達，營農可在離農舍不遠處進行，且為防止污染滋生，供給非營農家人居住的場地，或許和耕種農地分離或透過整體規劃另外劃設，較為妥適。究竟該如何規劃設計並加以管制，實與客觀環境的變遷有密切關連。約略在民國六十二年以前，對於農地上興建的農舍並未加以管制，這些農舍大部份是在日據時代或台灣光復以前興建，為傳統的合院型式，從設計到施工全由工匠一手包辦；於光復初期無論是北部散村或南部集村， 13.

(25) 佃農或地主的房子都遵循合院型式的原則著手興建，並無任何營建管理規則加以規範(徐錦壽，1985：86)。究其原因，可能是當時農民所生產的農地，也是居住的所在，農舍既然毗鄰生產用地而設，兩者密不可分；何況當時對於實施都市計畫以外地區的土地並未嚴加管制，因而對於農舍也就沒有特別規範。至於「農舍」一詞的正式出現，始於民國六十二年頒布之「限制建地擴展執行辦法」，該辦法可謂開啟了農舍興建管制之制度。按該辦法規定，一至八等則農田，除土地所有權人自建農舍外，應暫不准變更為建地。九至十二等則農田，有條件的轉作工廠用地及一般建地。8已實施農地重劃之農田，除經編定為工業用地及作農舍用地外，應暫不准變更為建. 政治大. 地。此辦法訂定農地興建農舍的規定，使得經農地重劃的土地得以興建農. 立. 舍，且不需變更為建築用地，後來竟然演變成為區域政策下造成鄉村蔓延的一種途徑(張誌安，2005：6-3)。再者，民國六十二年九月頒布的「農業. ‧ 國. 學. 發展條例」，雖對農舍未加明確定義，但也指出：「農業用地：指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之房舍、曬場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」9由此似乎顯示，與農業經營不可分離之房舍即是. ‧. 農舍。. y. Nat. 民國六十三年，政府頒布都市計畫法台灣省施行細則、台北市土地使. sit. 用分區管制規則、都市計畫法高雄市施行細則10以及實施區域計畫地區建築管理辦法11，規定農舍高度限制、12建蔽率規定、13農舍最大基地建築面. io. n. al. er. 積限制、14農舍總樓地板面積限制15與農舍起造人資格限制。16後因人口急. i n U. v. 遽成長，都市擴張迅速，農舍相關營建細部規則陸續訂定。民國七十二年 8. 9. 10 11 12. 13. 14. Ch. engchi 如轉作工廠用地，應經工業主管機關會同農業主管機關專案核准；如轉作一般建地，除農舍及為發展交通、學校及其他公共設施需用外，應一律暫停核准，並注意不得破壞灌溉及排水系統。參見中華民國六十二年九月三日總統 (62) 台統 (一) 義字第 4031 號令制定公布全文 38 條之農業發展條例第三條第九款條文。規範土地類別為：都市土地。規範土地類別為：非都市土地。農舍高度限制：都市土地部份：台灣省為四層（ 14m）；台北市及高雄市為三層（10.5m）。非都市土地部份：台灣省為三層（10.5m）。農舍建蔽率：在台灣省之都市土地及非都市土地皆為 10％；台北市及高雄市之都市土地皆為 5％。最大基地建築面積：台北市及高雄市之都市土地皆為 165 m ；台灣省之非都市土地為 330 m ；台灣省之都市土地並未規範。總樓地板面積：台灣省之都市土地為 660 m ；台灣省之非都市土地為 495 m ；台北市及高雄市之都市土地並未規範。起造人資格：都市土地規定須具備農民身分；非都市土地規定：須為現耕農身分證明及無自用農舍之證明。 2. 2. 15. 16. 2. 14. 2.

(26) 九月頒布的「農業發展條例」17，雖仍未對農舍加以定義，但指出「農業用地：指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。」由此可知，所謂的農舍，應是指供農作、森林、養殖、畜牧及與農業經營不可分離之設施物。農舍的性質既為與農業經營密切關連之輔助設施，則在農地之上興建似無不妥；又因視農舍不屬於建築用地，故在土地使用管制上也顯得較為寬鬆。由於當年欠缺妥善的土地使用管制措施，以至於農舍零亂興建、散置田間，不僅占用耕地面積，影響農田的完整性，也有礙田間作業，且因農家廢污水排放欠缺妥善的處理設施，使得農田已遭受嚴重污染。如此不. 政治大. 僅破壞農地，且對農業經營機械化的推動，農業生產環境的維護及農村景. 立. 觀風貌造成諸多負面影響，亦不利水電等公共設施的鋪設，造成政府投資的浪費。兼以農舍擅自改裝違章工廠者漸多，廢污蔓延鄰近農田，使得生. ‧ 國. 學. 產環境的破壞更形雪上加霜（顏愛靜，2001，9：31，彭作奎，2000，3： 42）。. ‧. 雖然農地准予興建農舍旨在照顧農民的生活，卻也影響到原有的農地. 利用型態以及維護糧食生產之目標，遑論其對農業生產環境的衝擊以及對. y. Nat. 農村景觀與生態環境的負面影響（劉健哲、黃炳文，2004：326）。所以長. sit. 久以來，在農地上興建農舍影響了鄉村景觀與農業生產環境，因農舍凌亂. io. 地合理利用。. n. al. er. 的、蛙躍式的散佈田間，竟成阻礙大型農耕發展的絆腳石，從而影響到農. Ch. i n U. v. 由於農舍在農地上凌亂興建造成鄉村景觀的雜亂，而且個別農舍長期. engchi. 以來造成環境污染、公共設施之浪費，也影響了農業生產用地之完整性，故有關農地禁止農舍興建與否之議題，乃被廣為討論。經過各界激烈之爭辯，並經立法院多次密集審議之最後版本，農舍興建也就從原有的「禁止規定」改為「自由選擇規定」，符合一定條件者則可自由申請興建農舍。至於集村興建農舍，原擬採取強制方式，後因多數農民與立法委員反對，. 17. 參見中華民國七十二年八月一日總統 (72) 台統 (一) 義字第 4301 號令修正公布全文 53 條之農業發展條例第三條第十款條文。. 15.

(27) 18. 而改採鼓勵方式；亦即在既不得禁止興建農舍又得儘量減少農舍所滋生. 的負面影響之下，勉強採納的妥協態度。事實上，其背後的因素，還是和各個政黨為求勝選而各出奇招有密切關連，在多方角力之下，政府既然不能禁止民眾興建農舍，只好轉為鼓勵民眾儘量採取集村方式興建農舍（徐宏明，2006，23-24）。因此，民國八十九年農業發展條例再度修正時，乃於第十八條19 規定，新購農業用地20且無自用農舍之農民，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。為利於執行，於是頒布「農業用地興建農舍辦法」，以及「集村興建農舍獎勵及協助辦法」。因此，農舍興建乃採用「個別興建農舍」21與「集村興建農舍」22雙軌併行. 政治大二、集村興建農舍的特質和設計理念立. 制，並且施行稍有差別的管制方式。. ‧ 國. 學. 誠如前述，我國有關農舍興建規範的演變，是從允許農民於自有農業. 用地上興建農舍，轉變為兼採並獎勵集村興建農舍的方式。究竟集村興建農舍的設計理念為何？又相較於個別興建農舍的方式，集村興建農舍究竟. ‧. 有何優點，值得加以推廣？究竟這種興建方式的特質或設置理念為何？進一步說明如次。. y. Nat. sit. （一）集村興建農舍的特質. er. io. 根據陳正祥(1961)的「台灣地誌」中記載：台灣早期形成的鄉村聚落，. n. al 農民反對禁建政策的理由是以農地出售為主要目標，而出售農地又以地價上漲為考 v i n Ch 量。農委會站在保護農業立場，強調農地必須有效利用，所以提出禁建農舍政策。禁 engchi U 止興建農舍，農地價格會受影響，農民財產權價值受到影響，自然反對此項政策（徐宏明，2006，26-27）。 19 農業發展條例第十八條：本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣 (市) 主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。 20 所謂新購農地，是指民國八十九年一月四日農發條例修正施行後取得的農地，民國八十九年一月四日前取得的農地，則可依都市計畫法各地方施行細則，申請興建農舍，不須適用新的農舍興建辦法。農業相關法規並未有個別農舍之名詞，僅稱之：「在自有農業用地興建農舍」，學者多稱之「個別農舍」或「散村農舍」。本文認為散村農舍為個別農舍在一區域範圍內之農舍分佈狀態，個別農舍專指個別農民所興建之單獨農舍，較貼切於法規中所稱之「在自有農業用地興建農舍」，故後文皆採個別農舍之名稱。我國集村興建農舍名詞首見於民國九十年四月二十六日發布之「農業用地興建農舍辦法」第三條之規定，農業發展條例第十八條中，僅以集中興建方式呈現其意義。 18. 21. 22. 16.

(28) 南部和北部有明顯不同，南部大部分屬於集村，北部大部分屬於散村。究其形成原因，大抵和水源供應的豐枯、原始地理景觀的差異、防禦當地原住民數的多寡、有否形成開墾組織等要素有關。23雖然，集村或散村不完全等於集體或個別興建農舍之意，但可知其形成各有不同的背景因素，原無優劣的價值判斷。從字面上看，所謂「集村」是指集中之村落；24相對地，若村落之個別住宅所呈現的是零散分佈的情形，稱為散村。一般所指的農村，通常以田為工作地點，從事農業經營(梅繼恆，1986：64-66)；或稱「不屬於都市區域，大部份居民從事農、林、漁、牧及其他生產活動，居住密度較都市低，而由廣闊的田園和生活環境所構成的空間範疇。」(簡俊發，1986： 10-11). 立. 政治大. 一般而言，聚落25的型態常被區分為集村聚落與散村聚落，而「集村」即屬聚落型態的一種，集村是指規模較大的聚居地點，散村則是指規模較. ‧ 國. 學. 小的聚居地點。當聚落是由規模較大的聚居地點所組成時，則稱為集村聚落；相對地，若是由規模較小的聚居地點所組成之聚落，稱為散村聚落。. ‧. 如按法規以觀，現行集村興建農舍辦法規定集村之定義，是以相毗連之農舍戶數須達到二十戶（離島十戶）以上稱之。26而黃瓊慧是以十戶作為劃. y. Nat. 分集村與散村的臨界點，也就是一個聚居地點內若居住達十戶或以上者，. sit. 視為集村；未滿十戶則視為散村，並以集村度27區分集村聚落與散村聚落. er. n. 24. io. http://content.edu.tw/junior/co_tw/ch_yl/grat/gra12.htm 村落乃指成群的住家，然而也有的是分別獨立隔離而散住的。村落依人口分布型態可 al v i 分：密居村、集村、散村與散戶；在地理景觀上可分：塊村、環村、路村與散村。村 n Ch 落的形成是人類經營聚落生活的原始組織，其在成長過程沿循初創規模逐漸發展，終成階級之體系（梅繼恆，1986：e64-66 hi U n）。 c g 「聚落」乃供人類居住，惟期間有暫時與永久之差別，以致在營造分法及材料構造上亦有分別。其用途為免露天雨淋，得安穩居住及休息，與土地的關係至為密切，有定於土地上意味，故須與地理環境上的條件配合，其分佈因地而異，各有特色。（梅繼恆， 1986：71）黃瓊慧對聚落所下的操作性定義是：一個空間範圍內所有的民居場所及其活動地點（黃瓊慧：1996：51）。洪佳慧認為，聚落實具有一定的領域範圍，且被認同的，聚落是以人為中心，是定居人文化的展現。人類聚落主體可分為二類，一是內在本質，單獨之謂人，群體謂之社會；二是外在表象，或謂之實質聚落，包括自然及人為環境。聚落依人口和機能，可分都市、城鎮、村落（villages）和小村落（hamlets）四種，都市、城鎮稱為都市聚落，村落和小村落稱為鄉村聚落；依其居住行為又可分為不定居住、定居住聚落；依其功能活動又可分為農耕、林業、工業、商業、軍事、政治、住宅等聚落；依其所在位置又可區分為平地、山地、河港等聚落（洪佳慧： 1998：2-8）。在此之戶數計算專指共同集中興建之農舍，不含附近一般農宅或住宅，與後黃瓊慧所述之居民點內全部戶數所涵括之範圍不同。集村度為解析聚落型態的指標，集村度是指住在集村的戶數佔總居住戶數的百分比，集村度大於百分之五十視為集村聚落，集村度小於百分之五十則歸為散村聚落。. 23. 25. 26. 27. 17.

(29) (黃瓊慧，1996：52)。由於聚落是一個具有社會的、空間的、生態的與文化自明性的生活共同體，因而是有意義的集體居住單元，關係著認同感與地域文化的發展，在此生活共同體之中，漸次建立起溝通的文字與符號、社會倫理、互相維繫的感情機制。當人們在環境中棲息，並認同當地環境，才算是具有居住的意義（郭肇立，1988：8）。人們透過認同感，才能擁有家或家鄉的感覺；有了地方感才能辨識差異、了解世界。而農村聚落常在經營農地的不遠處，因而存有灌溉、土地改良、土地共同利用、共同使用農業機械或設施、防除病蟲害、農產品運銷、交換勞力等多種機能（梅繼恆，1986： 78）。. 政治大. 故將個別農舍集結二十戶以上，以集村方式興建農舍，從而形成一個. 立. 集村聚落，不僅可以節省公共設施免於浪費，在生活上亦有守望相助之功能，亦可促進集村居住農民的文化與情感的交流，從而有助於增進農地利. ‧ 國. 學. 用之效能。. 雖然，個別農舍的興建對於農事操作、田間管理固然相當便利，惟隨. ‧. 著客觀環境的轉變，已經產生不少負面的影響。此係因個別興建農舍散佈於農業用地，造成農耕面積之切割，不利於大型農機之操作，影響農業的. y. Nat. 「生產」效率；又因個別農舍零散矗立在農地上，除影響農村景觀之外，. sit. 也會影響農業「生態」環境；而且興建個別農舍亦造成公共設施之浪費，. al. er. io. 而農藥噴灑亦影響居住農民之健康，個別農舍排放污水流入農田及垃圾處. v. n. 理不當，將不利於農業「生產」與「生態」環境。因此，整體而言興建個. Ch. i n U. 別農舍對「生活」環境所造成的污染與破壞，不利於農村發展。. engchi. 相較於單獨座落田間的個別農舍而言，以集村方式興建農舍可消弭個別農舍對生產、生態與生活帶來之負面影響，而使建築外觀在秩序井然中不失其特色，公共設施較為齊全，公共安全得以增進，農地不致細碎分割，農場較可保持完整性而有利於機械化操作，應為農舍興建之較佳模式。況且，以集村方式興建農舍可以改善農民的居住環境，並維持農業的「生態」環境，而在適度擴大農耕面積後，可使農產品「生產」量提高，增加農民收入，如此將能提升農民的「生活」水準，達到三生的目標。這兩種農舍興建特質的比較，有如表 2-2-1 所示。. 18.

(30) 表 2-2-1. 個別興建農舍與集村興建農舍特質比較表. 特質. 集村興建農舍. 個別興建農舍. 1. 興建單元. 單個. 多個. 2. 建物外觀. 個別興設，差異較大整體設計，差異較少. 3. 公共設施. 較為缺乏. 4. 公共安全. 政治大. 整體規劃，設施齊全. 沒有鄰居，安全堪慮. 立. 6. 對農地利用影響. 容易導致細碎分割. 可集中規劃，避免坵塊碎裂. 學. ‧ 國. 5. 對農地坵塊影響. 形成社區，守望相助. 散置田間，不利於適度可集中規劃，留設足夠面擴大農場規模，實現農積，利於適度擴大農場規. ‧. 模，以實現農業機械化. 業機械化. Nat. sit. y. 資料來源：筆者自行繪製. io. al. er. （二）集村興建農舍的設計理念. n. 有鑑於個別興建農舍造成許多缺失，於是有集村興建農舍方式之議，. Ch. i n U. v. 用以取代或彌補前者不足之處，例如：集合二十戶以上(離島十戶)農民將. engchi. 其個別農舍聚集興建於共同之農舍建築基地（以下稱建用農地），同時各自保有農業使用之農地（以下稱農用農地），以便繼續維持農用。這樣的新農舍制度建立的目的，主要是想降低個別農舍興建可能對重要農業生產環境滋生負面的影響（徐宏明，2006：71），以達農業三生之理想。集村興建農舍制度的設計理念，多少有些參酌「發展權移轉」（transfer of development rights, TDR）的概念。TDR 原是指將發展權由某個地區移到另個地區，而原地區的土地設定保育地役權(conservation easements)加以保護或留供農業使用，並將建築密度或容積轉到另個發展區以資「獎勵」 (bonuses)，至於購買這種保育地役權的經費或成本，則由得到前述獎勵的開發業者加以承擔(Lawrence, 1998)。TDR 的基本概念，有如圖 2-2-1 所示。. 19.