FATF

2015 年 6 月，FATF 進一 步所提出《虛擬貨幣：風 險基礎方法之指 導方 針（Guidance for a Risk-based Approach –Virtual Currencies）》，探討 虛擬貨幣 支付產品與服務（適用中心化和去中心化運作的虛擬貨幣）和相關的防制洗錢／打 擊資恐議題。並將重點放在可轉換的虛擬貨幣兌換商，著眼在控制虛擬貨幣進入、

進出受規範金融體系的途徑，以達到防制洗錢的目的 。

FATF 並非建議 各國政府 將虛擬貨幣交 易所或 相關交易 平台 禁絕，而是 將虛擬貨幣交易所、錢包或相關交易平台納入既有金融機構定義的範圍，適 用與金融機構相當的洗錢防制規範，包含虛擬貨幣業者登錄制度、確認客戶 身分和保存交易記錄等 【31】。

4.4.2 臺灣

2018 年 4 月初，台灣的國家洗錢及資恐風險評估（National Risk Assessment, NRA）初步結論出爐。根據 NRA 歸納，台灣較為常見和比較嚴重的犯罪類型，其 中包含多項具有高風險及非常高風險的洗錢威脅態樣：毒品、貪瀆、詐欺犯罪、逃 稅、證券詐欺、組織犯罪和專業洗錢（例如地下匯兌等違反銀行法的洗錢服務犯 罪）。而初步結論雖然尚未將金融科技和虛擬貨幣產業納入評估範圍，但是，性質 較微接近的電子支付和第三方支付則被列為中風險等級【46】。

台灣即將在 2018 年下半年接受亞太防制洗錢組織（Asia/Pacific Group on Money Laundering，簡稱 APG）的洗錢防制成效相互評鑑。在中央銀行的呼籲之下，

於 2018 年 4 月 10 日，法務部所召開的跨部會議討論中，法務部已初步贊同將虛 擬貨幣交易平台納入我國洗錢防制法規範，並配合執行反洗錢措施；金管會也要求

銀行加強對虛擬貨幣交易業者開戶及金流的控管。兩大部會都一再強調，比特幣及 虛擬貨幣的交易應列入洗錢防制規範，但以何種方式管制，還尚未給各界一個清楚 的說法。未來在 APG 評鑑時，非常有可能將金融科技和虛擬貨幣產業列入洗錢風 險評估之範圍，如果台灣未能提出有效抵減相關風險的規範及措施，將未能順利通 過評鑑，而被列為洗錢高風險國家，在國際金融及貿易上也將可能會面臨到國際制 裁或抵制等類似的不利處境【1】。

4.4.3 美國

美國對於任何從事人與人之間，或從某個人至另一個地點的可轉換虛擬貨幣 收授與傳輸作業之自然人與法人（包括交易所與管理人）都有管制，均需遵守防制 洗錢／打擊資恐之義務，包括註冊、辨識客戶身份、記錄與通報等要求【11】。

美國聯邦政府的防制洗錢／打擊資恐法規適用於使用虛擬貨幣跨境洗錢的行 為，如：涵蓋了中心化運作和去中心化運作架構的虛擬貨幣；適用於在美國境內沒 有實體存在，但在美國境內全部或大部分經營業務的境外虛擬貨幣交易所／管理 人等。目前美國紐約州金融廳（NYFSD）已公佈一項要求部份虛擬貨幣事業取得

「比特幣執照」並遵守防制洗錢／打擊資恐義務、消費者揭露規定、資本要求以及 投資規定的法規【12】。

根據《砍柴網》於 2017 年 10 月 10 日所發布的一則「美國虛擬貨幣監管借鑑」

中提到，為了適應變化的金融科技，美國財政部的金融犯罪執行網路（Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN）早於 2011 年 7 月對其和貨幣服務事業

（Money service business, MSB）有關的規定做了整體的修訂：聯邦每個州的虛擬 貨幣管理機構受聯邦銀行保密法案（BSA）的約束，虛擬貨幣的交易仲介必須按照 MSB 的標準在 FinCEN 進行登記註冊，以防止利用虛擬貨幣洗錢或其他與虛擬貨 幣相關的金融犯罪。

4.4.4 日本

FATF 曾在國際上點名批評日本政府限制洗錢和從事恐怖活動資金的對策過於 寬鬆，也認為日本的制度本身存在著漏洞。原因之一便是日本在開設銀行帳戶之際 身份確認過於寬鬆，即使沒有臉部照片的證件，也可以作為身份證明用以開設帳戶，

此種方式增加了透過他人名義開設的帳戶向海外匯出非法資金的風險。同時還指 出日本沒有有效的法律手段來阻止犯罪組織等在日本國內匯款等【23】。

日本於 2017 年開始陸續針對虛擬貨幣交易平台及業者之銀行帳戶進行登記並 管制，日本政府開始施行新修訂「關於資金支付之法律」及「關於防止犯罪收益移 轉之法律」，明文定義「虛擬貨幣」及「虛擬貨幣交換業」，並規定虛擬貨幣交換業 者應先向政府申請登錄始能進行業務，並針對虛擬貨幣交換業者的業務監督，將虛 擬貨幣交易納入既有關於資金支付的法律中【31】。

4.4.5 中國

2013 年 12 月 3 日，中國和其產業與資訊科技部、銀行監督管理委員會、保險 監督管理委員會以及證券監督管理委員會等共同發出比特幣風險預防通知。此通 知規定，提供包含比特幣註冊、比特幣錢包和比特幣兌換等服務的機構，應善盡其 防制洗錢／打擊資恐義務，並採取措施辨識其客戶身份與記錄身份資訊。金融機構 與付款服務提供方也必需針對比特幣服務，採取強化的監督措施，以避免相關風險。

此外，中國在世界各地的銀行分行必需研究比特幣相關的洗錢風險，並針對可疑的 交易採取相當的行動（包括強化的監管行動和強化監督），以減緩風險【12】。

然而，於 2017 年 9 月中國監管部門決定全面封禁中國的比特幣等加密貨幣的 交易渠道，指責它被用來炮製各種非法集資、金融詐騙和行銷騙局，包括洗錢、躲 避政府監管向海外轉移巨額資金等。2018 年，中國開始關停國內的比特幣礦場，

並透過取締比特幣挖礦，積極引導企業退出虛擬加密貨幣的挖礦產業。其中國央行 副行長更指出，國家和地方政府應該要禁止並查封為虛擬貨幣提供交易的場所，例 如提供做市、擔保、清算服務的個人和機構、在線錢包服務的提供商等【4】。

4.4.6 歐洲

歐洲銀行管理局（EBA）目前並沒有此類一套全面規範做法的長期建議。EBA 認為一個可能的長期規範做法，需要有一個具體的規範機關而且需要包含（但不限 於）針對數個市場參與者制定的治理規定、區分客戶帳戶、資本要求以及建立負責 虛擬貨幣計畫及其重要成份的誠信度之「計畫主管機關」，包括協定與交易框架。

EBA 於 2014 年 7 月提出，建議各國監管機關使金融機構注意到購買、持有或出售 虛擬貨幣的風險，並鼓勵消費者們不要購買、持有或出售虛擬貨幣。EBA 也建議 歐盟的法規單位考慮宣布虛擬貨幣兌換屬於「義務實體（obliged entities）」，必需遵 循歐盟的防制洗錢指導綱領中制定的防制洗錢與資恐規定。而以上的建議，委員會 在進行協調後並未採納【12】。

根據英國《衛報》於 2017 年 12 月 6 日的報導，英國財政部表示，儘管眼前還 沒有太多證據顯示虛擬貨幣已淪為洗錢的工具，但很明顯的「這項風險正持續擴 大」，英國政府及歐盟皆擔心比特幣及其他虛擬貨幣的匿名性助長洗錢及逃稅。英 國財政部已在 2017 年 10 月向英國國會提出修法提案，打算立法要求比特幣交易 平台針對交易者進行身分調查等，並且希望能夠在歐盟層級達成共識。而歐盟也打 算立法要求比特幣線上交易平台事前查證交易者身分，並及時向主管機關呈報可 疑交易。

4.4.7 俄羅斯

根據有關俄羅斯中央銀行的聯邦法律第 27 條，蘇聯禁止發行代理貨幣。2014

年 1 月俄羅斯的中央銀行在其官方網站上發佈「用於執行交易的虛擬貨幣（尤其 是比特幣）相關須知」。俄羅斯中央銀行警告個人、法人以及主要是信用機構 與非 信用的金融機構不要使用虛擬貨幣換取商品、服務或實際的盧布或外幣。因為由人 數不限的個人發行的虛擬貨幣，以及使用此類貨幣進行交易均具匿名性，所以非常 有可能在不知不覺中涉入非法的活動，包括洗錢／資恐。因此，使用虛擬貨幣換取 實際的盧布或外幣以及商品和服務，都將被俄羅斯銀行視為可能讓人從事現行防 制洗錢／打擊資恐法案中提到的可疑交易。為了減緩和虛擬貨幣有關的洗錢／資 恐的風險，財政部和俄羅斯中央銀行共同制定了禁用電子代理貨幣和禁用電子代 理貨幣交易的草案【12】。

下表為統整幾個重點國家對於虛擬貨幣交易平台之監管情形：

表 3、國際間對虛擬貨幣交易平台之監管情形

監管方式 國 家

禁止 中國大陸、俄羅斯、越南、印尼 公開示警 香港

業者自律 瑞士

研議中 台灣、印度

擬採登記制 歐盟央行（ECB）、英國、新加坡、馬來西亞、南韓 登記制 美國、日本、德國、法國、加拿大、菲律賓、澳洲、

紐西蘭

資料來源：新時代的貨幣銀行學概要（二版），李榮謙編著