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計畫題目：永續台灣：制度量能的提昇與建構研究—國際貿易政策之 永續性制度（II）（計畫編號：NSC 95-2621-Z-004-002）

計畫主持人：施文真 國立政治大學國際經營與貿易學系副教授

國外出差報告內容

一、國外出差經過

本次出國主要目的為參訪英國曼徹斯特大學之「發展政策與管理機構」

（Institute for Development Policies and Management（IDPM），University of Manchester，UK），IDPM 係於 1999 年開始接受歐盟之委託，負責協助歐盟發展貿易談判之永續性評估的方法論，並運用該方法針對杜哈談判回合進行全面性以及部門別之初步評估，因此，預計與此機構之人員進行交流，以瞭解相關方法論於應用上之經驗，與 IDPM 之參訪重點，將在於深入瞭解其如何操作於貿易談判之永續性評估下民眾參與之過程。

於進行參訪之前，研究者先透過電子郵件與 IDPM 下負責執行此一歐盟計畫之「影響評估研究中心」（The Impact Assessment Research Centre，IARC）主任 Colin Kirkpatrick 博士以及資深研究員 Clive George 博士聯繫，表明欲進行參訪的目的與時間，經 Colin Kirkpatrick 博士同意研究者之參訪要求後，簡短列出本研究計畫之背景以及本次參訪欲達成之目的（如附件一），於出發前先 e-mail 予 Colin Kirkpatrick 博士以方便其準備本次的參訪。

因台灣並無直飛英國曼徹斯特城的班機，故研究者於 2007 年 6 月 24 日出發前往英國倫敦，27 日搭乘火車前往曼城，於中午抵達 IDPM。因資深研究員 Clive George 博士正值休假期間，故與 IARC 主任 Colin Kirkpatrick 博士（以下簡稱 K 博士）進行約兩個半小時的訪談，以下僅就訪談內容作一簡述。

針對執行歐盟委託、就 WTO 新回合談判之永續性評估計畫中的民間參與部分，研究者提出一項自己的觀察就教於 K 博士：由於該項計畫之民眾參與主要係透過專家網絡的建立以及公聽會的方式進行，而公聽會多半於比利時布魯塞爾舉行，此對於 SIA 程序下之民眾參與是否流於「菁英式、以歐盟為基地之民間團體或研究機構」參與？K 博士表示此係不可避免，尤其是考量到各類費用的拮据性，於執行此一計畫期間，舉行公聽會的次數不多，且多於布魯塞爾或是日內瓦舉辦，的確使得許多非歐盟境內的民間團體無法親臨參與，K 博士表示其研究團對盡量透過 e-mail 傳遞資訊、或到不同的區域參與研討會或座談會的方式，與其他區域的民間團體溝通，以彌補此一缺憾。

針對歐盟體制下，貿易談判之 SIA 是否為法規所要求、其運作的機制為何：

K 博士表示，針對所有的政策，執委會均會先進行內部的政策評估，以對外貿易談判政策為例（包括 WTO 多邊貿易談判以及與其他地區或國家簽署自由貿易協定的談判），主要是經濟面的評估，近年來也逐漸擴大評估的範疇，於執委會內部的評估完成後，即委託外部的研究、學術或顧問機購進行永續性評估的計畫，

評估該貿易談判對歐盟內部、對全球、以及對談判對手國之經濟、社會與環境面的影響，並以此作為談判的參考、提供更廣泛以及多面面的資訊。這些外部評估的結果當然並不拘束歐盟，但評估的過程可達成民眾參與的精神，評估的結果也可提供決策者參考。惟有時實務上的進行使得有興趣參與評估過程的民眾或團體準備不及，主要是因為當研究報告的成果（期初、期中、期終報告）完成後，提交至執委會下的特別委員會（Steering Committee）的當天，也才是該報告釋出於公眾的日期，使得雙方並沒有充裕的時間研究該些研究成果、並於公聽會上進行充分的意見交換。

針對歐盟此一機制對於實際的談判工作有無影響：K 博士表示相當難以評估，直接的影響可能不多，但透過使談判者可以有更多面的資料作參考、影響談判者多思考其談判所可能造成對於永續發展的影響，此一 SIA 機制對於談判的進行應該有發揮一些間接的影響力，但有多少的影響力其實還是要回到擔任談判

幕僚工作的執委會，其到底如何運用這些由外部機構所做成的評估結果與建議；

再者，於報告在不同的研究階段公開後，來自民眾的反應以及壓力也會影響研究下一階段的內容。不過，K 博士相當強調 SIA 此一機制中的減輕與因應對策，其認為該些對策應該對於談判者提供更完整的資訊與決策時的參考。此外，博士亦表示，SIA 或其他類似的機制並非決策者，而係決策工具、政策評估工具的一種，

主要的目的為提供較為水平式思考以及引入公共管理的精神，目的在於提供決策者更廣泛的資訊以做出更完善的決策。

針對歐盟的 SIA 方法論中還包括進行對談判對手國國內的永續性評估，研究者相當好奇此一運作，K 博士表示，主要的癥結點在於你所諮詢的對象到底是該國國內的團體、亦或是外國的團體（例如長期專注該國發展、位於歐盟的民間或研究團體），盡可能納入越廣泛的參與。而針對挑選參與者，K 博士亦提出幾項關鍵的議題：包括要與誰諮商？為何要與其諮商？受諮商者的選擇標準為何？

進行諮商的「成本效益」分析？諮商對象可能既有的潛在偏見？產業團體的選擇？等等，該些都必須於展開與外界進行諮商與參與時必須先行設計的議題。

針對指標的運用，K 博士對於台灣目前已經運作將近五年的國家級永續指標系統（「台灣永續發展指標系統」）表示相當讚賞，並就以指標作為 SIA 評估工具的一種與研究者進行意見的交流：K 博士提到，指標於評估的過程中必須要易於使用、具有彈性、且越簡單越容易操作，指標主要的目的在於指出變化的幅度以及顯著影響的標準，且應該包含經濟面、環境面與社會面，但 K 博士也表示，

用於衡量國家永續發展的永續評量系統以及用來評估貿易談判的 SIA 兩者的目的不同，因此指標於此兩套機制下的工具性以及選擇等應該也有所不同，這是我們必須要注意的。運用於 SIA 中的指標數目不應太多，而且必須可以用來解釋顯著性影響。

針對各個國家執行 SIA 或類似機制的經驗：K 博士以英國為例提到，英國日前就其政策評估進行一相當大的改革，法律上要求所有的立法於國會通過前都必須經過影響評估，法案送至國會時都必須附上一份經相關部會首長以及國家審計

辦公室（National Audit Office）通過的影響評估報告，審計辦公室針對該些影響評估報告之審核主要在於評估該報告的品質、確認諮商有經過正當程序來進行等，所有的評估報告都會公布於國家審計辦公室的網站上攻民眾瀏覽。

最後，針對 SIA 此一機制的功能：K 博士表示其主要的功能在於提供決策者足夠的資訊，此外，SIA 中所辨識出的減輕與因應對策也是此一機制相當重要的一項功能。

二、出差心得

於訪談完 K 博士之後，對於歐盟 SIA 機制的運作以及更廣泛之政策/管制評估此一領域有相當多的收穫，特別是針對 SIA 以及其他類似的機制，例如環評

（EIA）制度，於政府決策中所扮演的角色與功能：對於 K 博士以及從事相關研究的學者而言，SIA 為廣義的政策評估下的一環，而政策評估最主要的目的在於提供決策者充分的資訊以做成最適的政策，套用於 SIA 或 EIA 此類的機制中亦同：SIA 或 EIA 的功能在於提供決策者就某一政策之執行可能對國家永續發展或環境造成何種影響、以及若有負面影響時，應採取哪些減輕或因應對策，決策者即可依據該些客觀的資訊修正或調整決策的內容，再者，透過設計良好以及於充分資訊公開的條件下進行的民眾參與，提供所有的利害關係人一溝通的管道與平台，方得協助決策者做出最符合公眾利益與最為各方關係人得接受的決策。以此一角度出發來理解或設計 SIA，方不會落入「多此一舉、妨礙政府決策」的迷思—

一種因為台灣 EIA 制度設計與運作結果所產生對於此類政策評估機制的迷思。

於我國的環評法中，環評的結果似乎在法律上成為具體開發行為最終的決策者，

讓不具有政治責任（accountability）的環評委員會成為決策者，此造成於具有重大爭議性的開發行為中，各方的焦點脫離了客觀與全面性的政策評估過程與結果，反而聚焦於單一面向、且法律上具有最終決定權但政治上不負責任的環評機制，造成政府、民間團體、開發單位等各方利害關係人無法對該開發行為針對所有的評估資料進行對談，只因為環評的結果「一翻兩瞪眼」、直接掌握開發行為

的開發與否。當然我國環評法的設計有其特殊的時空背景，再者，環評法中的政策環評也與開發行為環評不同，運作方向上並不會使得環評的結果成為決策的唯一依據，惟隨著我國社會環境的變遷，環評機制的設計有必要進行檢討，將其與

在文檔中永續台灣---制度量能的提昇與建構研究---子計畫五：國際貿易政策之永續性制度(II) (頁 60-68)