永續台灣---制度量能的提昇與建構研究---子計畫五：國際貿易政策之永續性制度(II)

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

永續台灣-制度量能的提昇與建構研究--子計畫五：國際貿

易政策之永續性制度(II)

研究成果報告(完整版)

計畫類別：整合型計畫編號： NSC 95-2621-Z-004-002- 執行期間： 95 年 08 月 01 日至 96 年 10 月 31 日執行單位：國立政治大學國際貿易學系計畫主持人：施文真計畫參與人員：碩士班研究生-兼任助理：周紹偉、楊佳偉報告附件：國外研究心得報告處理方式：本計畫可公開查詢

中華民國 96 年 10 月 15 日

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永續台灣：制度量能的提昇與建構研究—國際貿易政策之永

續性制度（II）

An Integrated Research on Institutional Capacity-Building and

Promotion for Sustainable Taiwan: Sustainable Institutions for

International Trade Policies (II)

（成果報告完整版）

執行單位：國立政治大學國貿系計畫編號：NSC 95-2621-Z-004-002- 計畫總主持人：王俊秀教授計畫主持人：施文真（政治大學國貿系副教授）聯絡方式：台北市 116 文山區指南路二段 64 號 e-mail: [email protected]

前言

本計畫原始預計針對能源部門進行初步的貿易談判永續性影響評估，經過蒐集並研究相關文獻、以及組間會議的討論後，本研究方向於計畫期間歷經小幅的轉型，同樣以能源政策以及貿易協定的連結為研究對象，重點改為由能源安全的角度出發，探討世界貿易組織此一多邊貿易協定以及數個區域/貿易協定下針對能源產品的貿易管制，對於國家能源安全政策之影響，研究成果如下：

一、中文摘要與關鍵字

能源係一國經濟發展之動力，如何確保穩定的能源供給為各國能源政策之首要。考量到全球多數的國家均必須依靠進口之能源，能源之貿易行為－特別是主要能源生產國之出口政策－於各國考量能源安全與能源供給的相關政策時，應扮演相當重要的角色。世界貿易組織（WTO）下的不歧視原則、數量限制禁止等原則，是否有助於依賴進口能源的 WTO 會員，如我國以及大多數之 WTO 會員，達成穩定能源供給以及能源安全的政策目標？於數個能源主要生產與出口國進

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行加入 WTO 之入會談判的同時，許多國家開始協商並締結具有強烈能源連結之區域協議，包括「北美自由貿易協定」（NAFTA）以及歐洲地區的「能源憲章條約」（ECT），此是否代表 GATT/WTO 下所建構出的多邊貿易自由化機制，於能源貿易以及能源安全之相關議題上，將逐漸為區域性或自由貿易協定所取代？本文將針對能源安全之定義、能源貿易之各類意涵以及其於 GATT/WTO 下之相關法律規定進行分析，並選擇 GATT/WTO 之出口管制－包括出口關稅、出口數量限制、以及出口管制措施的例外規定－作為能源供給安全之主要規範並進行深入討論，以瞭解 GATT/WTO 之出口管制規定是否足以確保其會員之能源安全；本文接著將以 NAFTA 下之能源專章以及 ECT 兩個具有強烈能源連結之區域性或自由貿易協定，就其出口管制與過境相關規範進行說明。研究結果發現，此兩區域性協定，各自於出口管制以及過境運輸上訂有比 GATT/WTO 更為周延的規定。但，考慮到並非所有能源進口國均有實力透過區域性協定的簽署以確保能源供給的穩定，以及 GATT/WTO 下之貿易自由化宗旨於能源貿易與能源安全中亦為關鍵的要素，雖然於現階段的 GATT/WTO 多邊貿易規範無法完全協助其會員達成能源安全的目標，但該些多邊貿易規範還是於能源貿易中扮演重要的角色，無法為區域性或自由貿易協定所取代。關鍵字：能源安全、能源貿易、WTO 之出口管制、北美貿易自由區、能源憲章條約、自由貿易協定

二、英文摘要與關鍵字

How to ensure a steady supply of energy remains a priority for every nation’s energy policy-making. Considering the fact that most countries import sources of energy, trade in energy—in particular the export policies of major energy sources exporting countries—play a crucial role in energy security planning. Can the legal principles of non-discriminatory and prohibition on quantitative restrictions under the World Trade Organisation (WTO) assist WTO Members to achieve the policy objective of energy security? Nevertheless, some WTO Members have negotiated regional agreements with very strong energy connection, such as NAFAT and the Energy Charter Treaty (ECT). Does this imply that the role of the WTO will be increasingly diminished and replaced by regional agreements in the context of energy

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security?

A definition of energy security, along with different dimensions of energy trade and how GATT/WTO rules are relevant to these dimensions will be analysed first. After identifying export control provisions as the most relevant regulations with respect to energy security, this article proceeds to conduct a detail examination on export duties, export prohibition or restrictions, and exceptions to export control under the GATT/WTO. Two regional agreements, NAFTA and ECT, and their export control regulations will then be analysed and comparison will be made between these regulations and those under the GATT/WTO. The article finds that export controls under these regional agreements are more attuned to cater the energy security need of countries relying on energy import.

However, considering the fact that not every WTO Member has the power to negotiate such an agreement with its major energy exporting partner, and that the objective of trade liberalisation embodied under the WTO also plays a crucial role to energy trade and energy security, this article concludes that GATT/WTO will not, and cannot be substituted by regional agreement in the context of energy security.

Keyword: energy security, energy trade, export control under the GATT/WTO,

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三、研究成果：能源安全、GATT∕WTO 與區域∕自由貿易協定

∗

壹、前言... 5 貳、能源安全與 GATT/WTO 下之能源貿易... 6 一、能源安全... 6 （一）意涵··· 6 （二）外國立法例：以美國為例··· 8 二、能源貿易與 GATT/WTO... 10 （一）能源貿易之定義與定位 ··· 10 （二）GATT/WTO 規範、能源貿易與能源安全 ··· 14 參、GATT/WTO 之出口管制... 21 一、出口關稅以及出口關稅減讓談判... 22 二、出口數量限制與最低出口價格... 25 三、出口管制之例外規定... 30 四、小結... 38 肆、區域∕自由貿易協定與能源安全：以北美自由貿易協定與能源憲章條約為例... 39 ㄧ、北美自由貿易協定第六章... 39 （一）緣起：美加自由貿易協定··· 40 （二）NAFTA 下能源貿易規範之背景與爭議··· 42 （三）NAFTA 第六章··· 43 二、能源憲章條約... 46 三、區域化 vs 多邊化 ... 50 伍、結論... 56 參考文獻... 57 ∗ 本文已為「政大法學評論」接受刊登，預計於 2007 年年底出版

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壹、前言

能源係一國經濟發展之動力，如何確保穩定的能源供給為各國能源政策之首要。以我國而言，依據經濟部能源局的統計資料顯示，1進口能源佔我國能源總供應之比例，由民國 74 年之 88.7%，至民國 94 年已攀升到 98.1%，成長率為 6.9%，顯示我國對於各類能源進口之依賴度相當高；若以煤炭、原油、天然氣等不可再生資源來看，其並非均勻的分佈於所有的國家，而係集中於少數的國家或區域，2_{因此，全球多數的國家均必須依靠進口之能源，故，能源之貿易行為－} 特別是主要能源生產國之出口政策－於各國考量能源安全與能源供給的相關政策時，應扮演相當重要的角色。若以 2005 年全球十大石油生產國而論，只有俄羅斯與伊朗兩國不是世界貿易組織（World Trade Organisation，以下簡稱 WTO）之會員，即便於石油輸出國組織（ Organisation of the Petroleum Exporting Countries，以下簡稱 OPEC）下，十二個成員當中僅有四個（阿爾及利亞、伊朗、伊拉克、利比亞）不是 WTO 的會員，而該些非 WTO 會員（包括俄羅斯）亦均已提出入會的申請、現為 WTO 之觀察員，此是否代表著能源之貿易行為與管制，因 WTO 之自由貿易精神，必須遵守不歧視原則、數量限制禁止等原則，有助於依賴進口能源的 WTO 會員，如我國以及大多數之 WTO 會員，達成穩定能源供給以及能源安全的政策目標？

有學者提到，以關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade，

以下簡稱 GATT/WTO）所建構之多邊貿易制度強調市場之進入（market access），而非供給的取得（access to supplies），故，對於其會員的能源安全利益並無法提供合宜的保障，OPEC 成功的於 1970 年代透過供給限制措施所引發的風暴，使得工業國家體認到多邊貿易系統並無法處理取得關鍵能源供給（例如石油）的問 1 關於我國能源供需之相關統計資料，請參考：

http://www.moeaboe.gov.tw/statistics/st_readst.asp?group=g&kind=T0001 (last visited: 7 Feb 2007)

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例如：依據國際能源署（International Energy Agency，IEA）的統計資料顯示，全球前十大原油生產國的生產量佔全球生產量的 62.3%（2005 年），出口量則佔全球出口量的 66.74%（2004 年），而全球前十大天然氣生產國的生產量佔全球生產量的 66.7%（2005 年），出口量則佔 全球出口量的 80.47%（2005 年）。IEA, 2006, Key World Energy Statistics, available at:

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題，因此，除了透過成立國際能源總署（International Energy Agency，以下簡稱

IEA）、訂定國家能源因應政策之外，許多國家開始協商並締結具有強烈能源連

結之區域協議，包括「北美自由貿易協定」以及歐洲地區的「能源憲章條約」，許多此類的區域協議均具有同樣的特色：將傳統上強調市場進入（market access）

之 GATT 模式，轉變為強調供給的取得（access to supply）。3_{此是否代表}

GATT/WTO 下所建構出的多邊貿易自由化機制，於能源貿易以及能源安全之相關議題上，將逐漸為區域協定或自由貿易協定所取代？此為本文所欲探討之主題。本文於第貳部分將先簡單說明能源安全之意涵，並以美國之相關政策與立法為例，說明能源貿易於強調能源供給面向之能源安全上的重要性，接著將針對能源貿易之意義與定位加以分析，據此列舉出 GATT/WTO 中與能源貿易相關的規範，並確認出與出口管制相關的規範，此對於依賴能源進口的多數 WTO 會員而言，將是其能源安全政策中一相當關鍵的管制。第參部分則將分析 GATT/WTO 下的出口管制規範，包括出口關稅、出口數量限制、以及相關的例外規定，以瞭解該些規範是否有助於 WTO 會員確保其能源供給與來源的穩定性。第肆部分則將以上一段中所提及具有強烈能源連結之兩個區域性協定為例（北美自由貿易協定與能源憲章條例），分析該些協定中涉及能源出口管制、運輸等關鍵規範，並據此與 GATT/WTO 中之相關規定進行比較，研究何者機制較得以提供一國能源安全的保障。第伍部分則為結論。

貳、能源安全與 GATT/WTO 下之能源貿易

一、

能源安全

（一）意涵 能源安全係一多面向之議題，其最基本的意涵係指當一國得以透過具有經濟效益、可靠的、環境上健全的、以及安全的方式提供能源，並且提供足以支持其經濟與防禦所需之數量時，其能源安全即獲得保障，為達成此一目標，相關政策 3

Desta, Melaku Geboye, 2003, “The Organization of Petroleum Exporting Countries, the World Trade Organization, and Regional Trade Agreement”, 37:3 Journal of World Trade 523, at 538-539.

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的設計包括：如何支援強化能源供給的所有要素以及運輸的基礎建設，輔以確保足夠的儲存與生產儲備、多元化與備用能力以符合經濟成長的需求。4_能源安全的觀念亦可由以下三項要素說明：一、透過降低來自於不安定地區之石油的依賴性以控制能源脆弱度、二、以合理的價格提供得取得適當供給之機會、以及三、避免石油運輸管線與電纜、油輪、外海與沿岸相關設備受到國際性的破壞。5_能源的使用與各類的環境問題相關，特別是石化燃料的使用所造成之人為溫室氣體的排放與氣候變遷之關係，此亦逐漸成為各國能源政策必須納入考量的因素之一，6_{而能源安全的定義亦將此一面向納入，強調以充足之數量與合理之價格取} 得各種類型之能源的同時，對環境不造成無法接受或無法逆轉之衝擊。7 於一全球化的市場下，一國的能源與經濟安全直接關係到能源的供給，8_也因此能源安全最簡單的定義即為能源供給之安全性，9_{此亦由前段所提及能源安} 全的內涵可觀察出。但對於不同的國家而言，取決於其發展的程度以及自然資源的豐富度，能源安全的關鍵議題有其相異之處：對於多數的工業化國家而言，能源安全主要聚焦於價格合理之石油與天然氣的取得，對於不具有豐富之自然或能源資源的開發中國家而言，能源安全則包括取得足夠的初級能源以提供工業、商用與民生所需之電力、取得足夠的石油以供運輸部門之用、以及於短、中期內提 4

US Energy Association, 2002, National Energy Security Post 9/11, at 7 (full text available at:

http://www.usea.org/USEAReport.pdf) (last visited: 8 March 2007).

5

Barton, Barry et al. ed., 2005, Energy Security: managing risk in a dynamic legal and regulatory environment, Oxford: Oxford University Press, at 17-28, cited in: Guruswamy, Lakshman D., spring 2005, “Energy, Environment & Sustainable Development”, 8 Chapman Law Review 77, at 82 & footnotes 18-21.

6

依據聯合國政府間氣候變遷專家小組（Inter-governmental Panel on Climate Change, IPCC）於 2007 年 2 月所發表的第四次評估報告顯示，人為所排放之溫室氣體「非常有可能」為造成二 十世紀中期以來全球平均溫度上升的原因。IPCC, 2007, Climate Change 2007 The Physical Science Basis: Summary for Policy Makers, at:

http://ipcc-wg1.ucar.edu/wg1/docs/WG1AR4_SPM_Approved_05Feb.pdf (p.10) (last visited: 7 Feb 2007).

7

UNDP et al., 2004, World Energy Assessment: Overview Update, at 42. Full text available at:

http://www.undp.org/energy/docs/WEAOU_full.pdf (last visited: 8 March 2007). 另，亦請參考： Black, Alexander J., August 1994, “Environmental Impact Assessment and Energy Export”, 16 Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review 799.

8

Middleton, Stacey L., Spring 2003, “How the Petroleum Addict Negotiates with the Dealer: challenges to the Bush Administration’s North American energy Policy”, 11 Cardozo Journal of International and Comparative Law 177, at 180.

9

Pritchard, Robert, 2006, “Global Energy Security and Middle East Oil”, International Energy Law & Taxation Review, 2006, 1, 13-19, at 13.

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供傳統燃料以供貧民使用，但逐漸將其轉換至現代的能源系統，10_{對於例如沙烏} 地阿拉伯、具有豐富之能源資源的開發中國家或石油輸出國，其能源安全之考量可能在於如何確保透過其原油出口，得以無障礙的進入或供應美國與其他工業化國家之下游石化產業，以及取得額外的資本以進行煉製與行銷相關產品。11_故，各國對於達成能源安全之目標所採取的手段以及訂定的政策，將會因其特殊之能源安全需求而各有不同，惟若如前言中所提，全球多數的國家均必須依靠進口之能源，能源供給的安全性與穩定性勢必與能源之貿易有相當密切的關係，故，能源貿易行為－特別是主要能源生產國之出口政策－於各國由能源供給為出發點來考量能源安全之相關政策時，扮演相當重要的角色。 （二）外國立法例：以美國為例 早於五零年代，觀察美國總統如何使用 1962 年「貿易擴張法案」（Trade Expansion Act of 1962）第 232 條有關國家安全之規範管制石油進口的歷史，12即可看出石油的進口與美國國家安全議題間的連結。第 232 條國家安全條款係於五零年代中期，針對美國日益依賴便宜的進口石油所發展出的因應機制，也成為美國評估並因應能源安全議題的主要法律機制之一，事實上本條款於過往的適用上，也從未用於石油以外的任何進口產品上。13_{第 232 條授權總統得針對進口產} 品與其衍生物，決定採取調整的措施，以確保該類產品不會造成國家安全的威脅，14_{例如於 1973 年以及 1979 年兩次的能源危機時，福特總統以及卡特總統分} 別援引第 232 條，針對進口的石油開徵費用；雷根總統於經過商務部為期一年的調查後，亦於 1989 年 1 月，依據第 232 條之授權，認定石油的進口威脅到美國 10

Sagar, Ambuj D. et al., 2005-2006, “Climate Change, Energy and Developing Countries”, 7 Vermont Journal of Environmental Law 4, at Part III.（本篇期刊論文係全文下載自 Westlaw 法學 期刊電子資料庫，文章實際於紙本中的頁數無法顯示於下載的文件上，因此，關於本篇文章之引述，均無法列出實際的頁數，僅得指出其章節，合先敘明。）

11

Morse, Edward L., summer 1992, “A Rational International Petroleum Regime for the 1990s”, 27 Tulsa Law Journal 479, at 491.

12

Bialos, Jeffrey P., spring/summer 1989, “Oil Imports and National Security: the legal and policy framework for ensuring United States access to strategic resources”, 11 University of Pennsylvania Journal of International Business Law 235. （本篇期刊論文係全文下載自 Westlaw 法學期刊電 子資料庫，文章實際於紙本中的頁數無法顯示於下載的文件上，因此，以下關於本篇文章之引述，均無法列出實際的頁數，僅得指出其章節，合先敘明。）

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Id, Part 1 & Part 2

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的國家安全，並建議國會採取相關的立法措施予以因應。15_{除了此一國內機制，} 美國亦透過國際合作的方式處理能源安全的議題：面臨 1960 年組成的 OPEC 於 1973 年針對支持以色列的國家，集體進行石油禁運措施的威脅，美國於 1974 年召開了「華盛頓能源會議」，並邀集主要的西方國家組成 IEA，透過緊急應變計畫與儲備等合作，以抗衡 OPEC 國家的石油禁運措施。16 考量九零年代這十年內經過兩次的波斯灣戰爭、油價於 2006 年年中創新高、17_{美國主要石油供應國面臨高度不穩定的國內局勢、以及例如中國等主要競} 爭國於國際市場上與美國競相購買石油等因素，能源安全於二十一世紀初又再度成為美國外交政策下的關鍵議題。18_{美國行政部門於 2001 年 5 月發表「國家能}

源政策」（National Energy Policy，以下簡稱 NEP），19_{並於 2005 年 8 月通過「能}

源政策法案」（Energy Policy Act），美國總統布希並連續兩年（2006 年、2007 年）

於其國情咨文（State of the Union Address）演說中，強調能源安全的重要性，特

別針對美國應減少對進口石油的依賴性以及透過科技創新來分散能源的供給，20 顯見能源議題於美國現今所佔有的重要地位。NEP 分析美國所面臨的能源問題以及能源價格高漲對社會所造成的影響，並提出五大政策方針：增加能源使用效率、改善能源基礎設施、增加能源的供給、加速環境的保護與改善、以及增加國家的能源安全。21_{此五大政策方針中即有三項（第二、三、五項）與穩定能源供} 給相關，包括針對能源供給的基礎設施相關計畫予以協助、提高國內能源供給的比例，例如考慮於位處阿拉斯加、極具有爭議性的「極地國家野生保護區」（Artic 15 Id, Part 1 16

Schutz, Jon, Summer 2004, “An Analysis of the 2001 National Energy Policy: Is a domestic production-based oil policy approach for the United States?”, 12 Penn State Environmental Law Review 307, at 312-313.

17

請參考美國能源部能源資訊局（Department of Energy, Energy Information Administration）有關全球原油價格之統計資料：http://tonto.eia.doe.gov/dnav/pet/xls/pet_pri_wco_k_w.xls (last visited: 7 Feb 2007)

18

Kammen, Daniel M., Spring 2006, “Renewable Energy in United States Foreign Policy”, 36 Golden Gate University Law Review 327, at 327

19

National Energy Policy, May 2001, available at:

http://www.whitehouse.gov/energy/National-Energy-Policy.pdf (last visited: 7 Feb 2007)

20

請參考白宮官方網站中針對能源議題的網頁：http://www.whitehouse.gov/infocus/energy/ (last visited: 7 Feb 2007)

21

National Energy Policy, May 2001, available at:

http://www.whitehouse.gov/energy/National-Energy-Policy.pdf (last visited: 7 Feb 2007) at pp. xi-xv & ch. 3-8.

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National Wildlife Refuge）內開採石油、22以及加強與墨西哥與加拿大之合作以支持北美能源架構等。為有效執行此一國家政策，美國並於 2005 年 8 月制訂通過「能源政策法案」，該法案為美國第一個針對能源的全面性立法，布希總統於簽署該法案之演說中並提到，該法除了為一經濟性的法案外，亦為一涉及國家安全的法案，23_法案包含了十八個章節，24_{主要的五大目標在於：透過促進再生能源、擴大能源、增加國} 內傳統燃料之生產、投資技術等，以多樣化美國的能源供給、增加能源效率、促進汽車與卡車的能源效率、現代化電力基礎設施、以及擴大策略性的石油儲備， 25_{基本上即是呼應 NEP 下所設立的能源策略，特別著重於透過增加國內供給的方} 式達成能源供給穩定性與多樣化，以及強調能源效率的強化。由上述可知，透過整體性的政策制訂與法案落實，美國之能源政策的主要目標除了經濟考量外，相當強調能源安全，特別是強化內國的能源供給，以免過於依賴進口的能源；惟美國國內之資源，畢竟無法滿足其龐大的能源需要，進口的能源供給為不可避免，因此，除了透過內國政策與法令外，美國亦積極地於美洲地區推動能源合作，尤其透過簽署自由貿易協定，穩定來自於加拿大與墨西哥的能源來源，試圖降低美國對於來自中東地區此一高度政治不穩定區域的能源供給，此一透過區域性自由貿易協定以穩固能源安全之策略，將於本文之第肆部分詳述。

二、能源貿易與 GATT/WTO

（一）能源貿易之定義與定位 「能源貿易」之內涵相當廣泛，包括各類產品以及服務業的進出口，此外，若以目前 WTO 所建構出之多邊貿易規範而言，除了傳統之「貿易政策」外，投 22

有關此一爭議，請參考：Schutz, Jon, Summer 2004, supra note 16, 12 Penn State Environmental Law Review 307

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President signs Energy Policy Act, August 8, 2005, available at:

http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/08/20050808-6.html (last visited: 10 Feb 2007)

24

法案全文請參考：http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/D?c109:6:./temp/~c109ol6VYf:: (last visited: 10 Feb 2007)

25

Department of Energy, On the Road to Energy Security: Implementing a Comprehensive Energy

Strategy: A Status Report, 2006, available at: http://www.energy.gov/media/FINAL_8-14_DOE_booklet_copy_sep.pdf (last visited: 10 Feb 2007)

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資政策與產業政策亦被納入 WTO 之多邊貿易管制中，若以傳統之進出口為例，能源貿易之內涵端視「能源」之不同面向－生產（production, generation）、運輸（transmission）、轉換（conversion）、儲存（storage）、分配（distribution）、利用

（utilisation）與消費（consumption）等等而定，26_{以能源生產為例：能源之生產} 主要涉及將各類能源資源（energy resources）轉為可供消費者使用之產品（例如電力、石油等），能源資源包括再生資源與礦物燃料，前者例如風力、水力、海洋、地熱等，後者則包括固體（例如煤炭、石油）、液體（例如液態化天然氣）或氣體（例如天然氣）化石燃料以及核能燃料，27_{再生能源資源本身無法進行貿} 易，但由再生能源資源所產生之有效能源（亦即可供消費者使用的能源），例如電力或太陽光電池，則可進行貿易，礦物燃料則均可透過貿易進行跨國交易，固體或液體狀的化石燃料透過傳統之運輸方式（多為船運）即可，氣體狀的化石燃料則必須透過輸氣幹線或管線（gas transmission line or pipeline）進行貿易行為，將能源資源轉為可用能源（可供能源）或有效能源之過程所需要之設備與服務，亦可進行貿易，此外，能源資源之探勘、開採、提煉等生產過程，亦涉及相當多的設備與服務，而該些產品與服務亦可透過貿易進行跨國交易，因此，光由能源之生產面，即可觀察出「能源貿易」所可能包含的範圍有多廣泛。前述提及，各個國家因其條件不同，對能源安全之認知與相關政策亦有不同，而其對於能源貿易之定位以及重要之涵蓋範圍也相當不同，此外，對於是否利用貿易政策或其他相關之投資政策或產業政策，亦有不同的考量：以目前全球之能源技術與使用觀察，礦物資源還是多數國家主要之能源生產來源，28_若以能源礦物資源豐富度之開發中國家（特別是 OPEC 成員）而言，礦物資源之出口所賺取的外匯為此類國家之主要收入，因此，確保此等產品於其他國家之市場進入機會即相當重要，29_{再者，此等國家若欲跳脫純粹之初級產品（例如原油）出口，} 26 以下與能源相關之名詞定義，請參考經濟部能源局網站：

http://www.moeaec.gov.tw/PublicService/ps_EnergyTerm.asp (last visited: 26 Feb. 2007)

27

考量到其可能之軍事用途、特殊之環境衝擊、以及於其他國際場域中另有完整的規範（包括由「國際原子能總署」（International Atomic Energy Agency, IAEA）所監督與執行之核武視察、核能使用安全等各類國際協議），除非有特別提及，本文將不針對核能燃料進行討論。

28

例如依據 IEA 的統計資料顯示，水力發電佔全球各國國內電力來源之比例僅為 16.1%（2004 年）。IEA, 2006, Key World Energy Statistics, available at:

http://www.iea.org/textbase/nppdf/free/2006/key2006.pdf (p. 19) (last visited: 28 Feb 2007).

29

(13)

進入煉製或生產加工產品（例如石化產品）的階段，其可能必須透過扶植國內產業，並確保其加工產品於其他國家之市場進入機會，30_{此等國家亦有可能透過投} 資政策以吸引所需之資金與技術，以進行資源的開採或產業的升級，相對的，對於擁有先進生產技術之國家，如何進入此等市場以參與礦物資源之開採等生產活動，則為其所關切之面向；31_{對於國內能源礦物資源不足、需要大量進口此等資} 源的國家而言，其能源貿易主要關切的重點則在於：如何確保其能源礦物資源的主要提供國不會任意透過出口管制措施來影響其供給，或確保能源運輸過程中的安全與過境自由；對於欲減低進口能源資源之國家而言，若其國內亦有相當豐富的再生能源資源，如何透過提升相關技術之研發或扶植（或保護）國內相關產業，以開發其國內的再生資源則成為重點，同樣相對的，對於擁有先進生產技術之國家，如何進入此等市場以參與此等再生資源之生產活動，則為其所關切之面向。表一將上述不同類型、不同需求之國家對於透過不同之政策顯示其所關切之能源貿易面向進行整理。國之收入減低。 30 此時，「關稅級距」（tariff escalation）的問題即可能浮現：例如此等國家之加工石化產品可能被課徵高過於其初級產品數倍之關稅。 31 例如確保此類資源豐富國家是否允許私人或外籍人士參與資源之探勘與開採工作、以及其外人投資制度是否提供足夠的保障等。

(14)

表一：能源貿易於不同類型國家以及相關政策內涵下之關切事項 貿易政策（關稅、非關稅）投資政策 32 產業政策能源礦物資源豐富之開發中國家 ˇ （尋求本國資源之出口市場） ˇ （是否開放、獎勵外人投資政策） ˇ （產業升級）技術先進之國家 ˇ （技術與服務業之出口市場） ˇ （投資地主國的投資保障）需進口能源礦物資源之國家 ˇ （資源出口國之出口管制）欲發展國內能源再生資源之國家 ˇ （是否開放、獎勵外人投資政策） ˇ （產業扶植）製表人：施文真若以能源安全之角度觀察，雖然如前一節中所述，能源儲備、環境保護等均為能源安全下之一部分，但確保所需能源之穩定與安全供給還是各國最重要之考量，33_{對各國來說，能源安全所代表者並非僅限於能源生產面，運輸、轉換、儲} 存、分配等各階段均有其必須考量之處，惟身為最前端之能源生產還是各國相當重要的考量，因此，能源供給的穩定，包括確保作為能源生產之能源資源來源多樣化與多元化、來源地之安定性、運輸方式之便利與安全等，即成為各國於能源貿易中所關注的重點。即便對於能源資源蘊藏豐富的國家，如何確保快速並有效的將能源資源轉換為可用能源或可供能源，亦為其能源安全之考量；此外，雖然有學者提到，考量到能源之必須性，以及不具有彈性的需求與短期間亦不具有彈性之供給此一供需結構，環境因素對於能源貿易之影響或限制不大，34_但近年來因能源所造成之環境問題－特別是氣候變遷與全球暖化－以及伴隨而來的國際 32 此處的投資政策可能亦涉及貿易政策－服務業貿易，特別是透過設立商業據點的方式於地主國提供相關服務者。 33 所謂「安全供應」係指「在一定經濟條件下，可取得能源數量與品質之保證」。 34

Botchway, Francis N., summer 2001, “International Trade Regime and Energy Trade”, 28 Syracuse Journal of International Law and Commerce 1, at 9-10.

政策類型國 _家類 _型

(15)

環保管制，逐漸成為影響各國能源供給結構與使用的關鍵因素，此勢必影響能源貿易；而對於必須進口主要之能源資源的國家而言，能源貿易－特別是能源資源之取得－於能源安全中所扮演的角色相當關鍵。由 GATT/WTO 所建構出之多邊經貿規範，是否足以提供其會員對能源貿易之不同關切一個充分且安全的法律架構，以滿足各會員之需求，特別是能源安全之需求？以下將針對 GATT/WTO 下可能與上述之能源貿易相關的規範做一簡述，以瞭解哪一類之規範與能源安全之考量最為相關。 （二）GATT/WTO 規範、能源貿易與能源安全 於 GATT 之下，能源產品－特別是各類之能源資源－並未受到特別待遇，亦即是，原則上 GATT 下關於產品的規範應一體適用於所有的能源資源中。但，於國際經貿法的演進中，能源之貿易發展較為不完整，主要原因在於各國傳統上以國有獨占地位所經營的能源事業，於 1990 年代開放進行自由化與私有化之後，方打開國家與區域能源市場的競爭機會；35_{再者，以最重要的能源礦物資源石油} 為例，於 GATT1947 協商時期，多數的油田均受控於美、英、荷、法等國籍的跨國企業，而該等國家為避免造成管理此一資源的不確定因素，因此決定將此一最具策略性的國際商品排除於當時的協商架構中，而於 GATT 早期的歷史中，亦基於類似「君子協定」的默契，持續將原油的貿易與價格等議題排除於 GATT 之外，雖然 1970 年代的石油危機使得美國希望於東京回合中納入有關出口管制的議題，但基於許多國家的反對，於東京回合中並沒有處理此一議題，於烏拉圭回合以及數個主要的石油生產與出口國（例如墨西哥與委內瑞拉）申請加入 GATT 時，關於石油的出口管制方逐漸於當時的 GATT 下受到重視，36_{此外，OPEC 之} 十二個成員當中僅有的四個非 WTO 會員（阿爾及利亞、伊朗、伊拉克、利比亞）亦均已提出入會的申請，由此觀察，石油的管制於 WTO 時代，透過主要石油生產國成為 WTO 會員之機會，似乎得更有效針對此一關鍵能源資源產品的貿易加 35

Walde, Thomas W. & Gunst, Andreas J., 2002, “International Energy Trade and Access to Energy Network”, 36:2 Journal of World Trade 191, at 191. 該文中所提到的能源貿易主要係指電力與 天然氣，惟此一背景說明相當符合各國能源產業之發展趨勢，因此，同樣適用於其他類型之能源貿易。

36

UNCTAD, 2000, Trade Agreements, Petroleum and Energy Policies, UNCTAD/ITCD/TSB/9, at 14-20.

(16)

以管制。烏拉圭回合後，於 WTO 下之多邊貿易規範擴大至服務業貿易，再綜合上述之各項因素觀之，於當代的能源產業環境下，相較於 GATT 時代，WTO 下的多邊貿易規範似乎對於全球能源貿易的進行將有更大的影響力，但若果真如此，某些 WTO 會員為何同時積極透過區域協定之簽署來處理其能源貿易關係？以下將先針對可能適用於能源貿易之 GATT/WTO 規範進行初步的瞭解，並進而於第參章中就涉及能源供給安全最直接相關的 GATT/WTO 出口管制予以進一步之分析，以瞭解 WTO 下之多邊貿易規範對於會員透過能源貿易行為達成能源安全之目標的影響性。以能源產業的特性觀察，其傳統上並不特別區分產品與服務，主要是因為此一產業傳統上的市場結構均是由國家所控制、垂直整合式的供應者，負責提供所有與能源相關之經濟活動，包括能源之生產到分配至最終的消費者，但國營事業私有化以及部分或全部開放能源部門之競爭此一趨勢，逐漸導致與能源相關之各經濟活動的切割，也因此使得能源產品與服務業之間的分野較為明朗化。37 以 GATT/WTO 下涉及產品之貿易規範而言，WTO 會員就各類能源礦物資源的進出口，必須要遵守 GATT 下關於關稅與非關稅措施的規範以及不歧視原則（最惠國待遇原則與國民待遇原則），此亦即是傳統的貿易政策領域。對主要的資源出口國而言，進口國對礦物資源的關稅是否於 GATT 之下受到拘束、稅率之水平、礦物資源進口後是否被課徵歧視性的稅賦或受制於歧視性的內國措施等，均影響其外匯收入，38_{對主要的資源進口國而言，出口國是否對礦物資源的出口} 得任意的調整出口關稅或附加其他稅賦、禁止或限制出口等，則影響其獲得穩定之能源資源供應，以目前各國對於能源之需求以及各類不可再生的礦物資源－特別是化石燃料－供給相當不具有彈性，就能源安全之角度觀察，對依賴能源資源進口的 WTO 會員而言，GATT/WTO 下針對產品的出口管制規範是否提供其足夠的保障，以確保能源資源的供給不會受到過於劇烈或不可預測的干擾，將是 GATT/WTO 之法律規範對於能源貿易的進行相當重要的關鍵。39 37

WTO Secretariat, 9 September 1998, Energy Services: Background note by the Secretariat, S/C/W/52, at 2.

38

對原油出口國而言，進口國針對汽油與其他石化類產品的進口所課徵的高消費稅與營業稅， 均嚴重的影響該些國家出口此等資源所得獲取的利益。Id, at 27 & footnote 27.

39

(17)

針對能源之運輸－特別是需要透過運輸管線之電力或天然氣－GATT 第 5 條關於過境自由之規範，亦相當重要，本條主要係提供產品的過境自由（freedom of transit）（第 5 條第 2 項），並要求與過境相關之規章與收費不得造成不必要的延誤或限制，亦必須合理（第 5 條第 3、4 項），此外，此類之規章與收費必須要遵守最惠國待遇原則（第 5 條第 5 項），本條於 GATT 以及 WTO 時代均未發生直接相關的爭端案件，透過管線進行運輸之能源（例如天然氣或電力）是否為本條規範的對象尚有爭議，40_{但於涉及能源運輸上，此一 WTO 下之法律規範所能發} 揮的功能相當有限，主要原因有二：第一、許多位於東歐以及前蘇聯共和國之重要的能源轉運國，尚未成為 WTO 的會員，第二、許多涉及能源轉運之管線，係由具獨占地位的國營企業或私人企業所架設並運作，而 GATT 第 5 條並未有效的將此類的事業體納入其規範的範疇內。41 以能源資源來說，一普遍存在之現象為所謂的「雙重定價」（Dual pricing or two-tiered pricing）政策，亦即是為了確保其國內的加工產業有足夠的原料，資源出口國往往利用出口稅或其他出口管制的方式，將資源的國內價格壓低、抬高出口價格，使得此等資源於出口國國內的價格遠低於全球市場價格，42_針對此一現象，於 GATT/WTO 下除了與出口管制相關的規範外，另一相關的規範則是：此類的政策是否構成能源資源的出口國對其國內相關產業的補貼，違反 WTO 下的補貼規範？烏拉圭回合談判時曾試圖處理此一議題，惟並未於會員間獲得共識。43_{儘管近年來此一雙重定價政策並未引起重大的貿易爭端，但一旦全球市場} 價格持續上揚，此一手段是否將造成貿易扭曲、而 WTO 之「補貼與平衡措施協定」的規範得否管制此一手段，44_{均有待釐清。} 除了補貼之外，能源資源或其相關石化產品亦可能於進口國受到反傾銷調 40

Laffont, Pascal, 2003, “An Energy Charter Protocol on Transit”, International Energy Law & Taxation Review 2003, 8, 239-249, at 240.

41

Walde, Thomas W. & Gunst, Andreas J., 2002, supra note 35, at 211-212.

42

Powell, Stephen J, & McInerney, John D., Spring/Summer 1989, “International Energy Trade and the Unfair Trade Laws”, 11 University of Pennsylvania Journal of International Business Law 339, at Part 1.1.（本篇期刊論文係全文下載自 Westlaw 法學期刊電子資料庫，文章實際於紙本中頁數的無法顯示於下載的文件上，因此，關於本篇文章之引述，均無法列出實際的頁數，僅得指出其章節，合先敘明。）

43

UNCTAD, 2000, supra note 36, at 15-20.

44

雙重定價措施是否符合「補貼與平衡措施協定」之補貼定義、是否得據此課徵平衡稅、雙重 定價措施於未來之趨勢等，請參考：UNCTAD, 2000, supra note 36, at 29-35.

(18)

查：依據向 WTO 反傾銷委員會的通知文件觀察，有為數不少的會員針對石化產

品展開傾銷的調查或課徵反傾銷稅，45_{此外，於 1999 年，美國一群區域性的獨}

立石油生產者所組成的「拯救國內石油委員會」（Committee to Save Domestic Oil,

Inc.，以下簡稱 SDO），針對委內瑞拉、墨西哥、伊拉克與沙烏地阿拉伯所進口的原油，於 1999 年 6 月向美國商務部要求展開傾銷的調查，雖然美國商務部最後因 SDO 不具有足夠的產業代表性，於同年 8 月駁回其申訴，46_{但此一事件對} 於能源資源出口國而言，造成相當大的衝擊。因此，就能源資源之出口國，其貿易行為亦有可能受到 WTO 下「GATT1994 第六條履行協定」（一般通稱「反傾銷協定」）之規範的影響。前述提及，許多國家傳統上均將能源相關的經濟活動交由具有獨占地位的國營企業負責，即便跟隨自由化的潮流將此等活動私有化或民營化，許多能源資源出口國還是維持一具有優勢地位的國營企業或國家得控制的企業負責，例如以石油為例，以儲存量（reserves）計算，於 2003 年全球前十大石油公司全都是國營獨占企業，而該些國營石油公司與其政府基本上佔有石油產業收益的百分之八十，47_{因此，透過此等企業進行各類之能源貿易活動時，GATT 第 17 條有關國營} 企業的規定以及相關之爭端案件所發展出的規範，亦扮演重要的角色。與此相關者，係類似 OPEC 此等為了控制初級商品於國際市場上的價格之國際商品組織或協定，是否構成不公平的競爭行為？48_{以 OPEC 為例，美國的勞工團體與企業曾} 經分別於 1978 年以及 2000 年，於美國國內控告 OPEC 違反美國之反托拉斯法（antitrust law），雖然兩個案件分別以「國家行為原則」（“act of state” doctrine）

以及程序性議題為美國的上訴法院駁回，49_{但此顯示於能源貿易行為中，競爭法}

45

UNCTAD, 2000, supra note 36, at 36 and footnote 45.

46

有關本案之詳細介紹與分析，請參考：Smith, William C., Fall 2000, “Save Domestic Oil, Inc.’s Crude Oil Market Dumping Petitions: Domestic And International Political Considerations”, 8 Tulsa Journal of Comparative and International Law 147.

47

Weaver, Jacqueline Lang, 2005-2006, “The Traditional Petroleum-based Economy: An ‘Eventful’ Future”, 36 Cumberland Law Review 505, at 544-545.

48

雖然有關出口獨占的談判曾經被列入哈瓦那憲章（國際貿易組織憲章）第 31.1 條之中，但因為當時蘇聯共和國決定不參與國際貿易組織，故此一議題遂自談判議題中消失。Rom, Michael, March/April 1984, “Export Controls in GATT”, 18 Journal of World Trade Law 125, at 136. 有關 各類型之出口卡特爾（export cartel）於美國、德國、歐盟、以及日本下之地位，以及其所涉及的貿易與競爭政策連結，請參考：Immenga, Ulrich, March 1995, “Export Cartels and Voluntary export Restraints between Trade and Competition Policy”, 4 Pacific Rim Law & Policy Journal 93.

49

(19)

制的重要性，惟競爭法制尚未成為 GATT/WTO 法律架構下的一部份，於 2004 年的七月套案中亦決定「貿易與競爭」之議題將不納入杜哈談判回合中，因此，此一與能源貿易關係相當密切之議題，目前並無法於 GATT/WTO 的法律架構中處理。除了產品之貿易規範之外，WTO 下關於服務貿易以及投資的規範，與能源貿易之關聯亦相當密切。前述提及，能源產業於逐步開放、自由化之後，與能源各面向之經濟活動得以被切割，使得過往完全封閉的國內市場逐漸開放，前節中亦提及，對於技術先進的國家而言，能源貿易的意涵代表著新的市場進入機會，此類機會即包括海外投資機會以及「能源服務業」的開放。於 WTO 下，與投資最為相關的規範為「與貿易相關之投資措施協定」，但此一協定主要在於確保 WTO 會員的投資措施，不得透過貿易平衡要求或內地銷售要求等規定，違反國民待遇原則以及數量限制禁止原則，基本上並未涉及外人投資法制中最為關鍵的議題，例如投資保障、徵收與補償、投資爭端的解決等等，因此，對於欲利用能源自由化進入資源豐富的國家，以爭取投資機會此一能源貿易層面，WTO 的法律架構並非主要的國際規範來源，而必須回歸到各國國內的外人投資立法，或透過雙邊或區域性、或甚至部門別的投資保障協定來處理。於 WTO 下，「服務貿易總協定」及其附件則為能源服務業之貿易行為的主要規範來源：雖然文獻中曾經針對「能源」－特別是電力－應被歸類為「產品」

或「服務業」進行討論，50_{但初級能源與次級能源（primary energy and secondary}

energy）的生產因涉及產品的製造，因此應屬於 GATT 的規範，其他包括能源之運輸、分配、銷售等，則屬於服務業的範疇，但此等頂多可算「與能源相關之服務」，51

GATT 祕書處於烏拉圭回合時為協助會員進行服務業談判所制訂的「服務業部門分類表」（Services Sectoral Classification List, MTN.GNS/W/120，一般均稱之為「W/120 清單」）中，並沒有「能源服務業」之類別，以石油與天然氣服務業為例，學者即批評 W/120 清單並無法適切的反映出能源產業的特性以及能源

541-543.

50

例如：Pierros, Philip, 1999, “Exploring Certain Trade-related Aspects of Energy under GATT/WTO: Demarcation Questions Regarding Electricity”, 5 International Trade Law and Regulation 26.

51

(20)

供給系統的商業實務，52_{以能源由生產、轉換、儲存、運輸、分配、消費等各面} 向而言，均涉及各類專業性服務的提供（例如探勘、開採等），除了前述所提及能源產業並不特別區分產品與服務業的特性之外，許多相關的服務，例如營造與工程、分配等，除了運用於能源部門之外，也有其一般性或其他部門的適用，也因此，將「能源服務業」單獨列為一項目亦有其困難之處。於 W/120 清單上，除了與能源服務相當密切的運輸、分配、營造與工程、顧問等各業別或次業別之外，與能源直接相關者為「運輸服務業」下將「燃料之管線運輸」（11(G)(a) “pipeline

transportation of fuels”）單獨列為一次業別，而於「其他商業服務業」（1(F) “Other

business services”）中則包括一些與能源相關的服務業。53除了 W/120 清單未將

能源服務業單獨列為一服務業別外，聯合國暫行中央產品分類標準表（UN Provisional Central Product Classification）中也未將能源服務業單獨列為一服務業別，但其附錄一則針對能源相關產品之概要進行表列，當中即包括一些能源服務業。54_{對於技術先進之 WTO 會員，包括已開發國家以及一些能源資源豐富的開} 發中國家，各會員於 WTO 下就與能源相關的服務業是否承諾開放即相當重要，但基於現行的分類並未單獨將能源服務業列出，如何定義「能源服務業」基本上則交由各會員自行認定並進行協商，55_{於烏拉圭回合時，各會員針對能源部門所} 提出的特定承諾並不多，56_{因此，對於此等技術先進之會員，尚必須透過新回合} 的服務業談判以取得更多的市場進入機會。除了特定承諾外，能源服務之貿易，如同其他之服務業貿易，亦遭遇到例如國內規章、限制性商業行為等貿易障礙， 52

Zarrilli, Simonetta, & Musselli, Irene, June 2005, “Oil and Gas Services: Market Liberalization and the Ongoing GATS Negotiations”, 8:2 Journal of International Economic Law 551, at 559；並請參 考該文中就各會員於杜哈談判回合中針對「能源服務業」之分類所提出的談判草案，at 559-561.

53

包括：技術檢定與分析服務業（(e) technical testing and analysis services）、附帶於礦業之服務（(h) services incidental to mining）、附帶於能源分配之服務業（(j) services incidental to energy distribution ）、與科技工程有關之服務業（ (m) related scientific and technical consulting services）、設備維修服務業（(n) maintenance and repair of equipment）等。WTO Secretariat, 9 September 1998, supra note 37, at para 10.

54

例如汽機車燃料之零售業（retail sale of motor fuels）、固體、液體與氣體燃料及相關產品之批發貿易服務業（ wholesale trade services of solid, liquid and gaseous fuels and related products）、燃料油、罐裝瓦斯、煤礦與木材之零售業（retail sales of fuels oil, bottled gas, coal and wood）等等。Id, at para 11.

55

Zarrilli, Simonetta, & Musselli, Irene, June 2005, supra note 52, at 564.

56

針對烏拉圭回合中已就能源部門提出特別承諾之會員以及其承諾內涵，請參考：WTO Secretariat, 9 September 1998, supra note 37, at paras 72-76 & Table 9-11.

(21)

57_{特別是考量能源產業的特殊性，各國均對其訂有相當嚴格的環保、健康與安全} 管制措施；58_{再者，於能源產業尚未自由化之前，其公共服務的性質相當明顯（例} 如電力的提供），此是否代表某些能源服務業將因為 GATS 第一條第三項第（b）款之規定被排除於 WTO 下的服務貿易規範？59_{另，即便進行部分或全面自由化} 之後，國家還是相當主要之電力或能源採購者，因此，GATS 之下有關政府採購之規範，亦可能影響能源服務業之貿易。60 表二將上述涉及能源貿易的相關法律規定，包括 GATT/WTO 以及尚未被納入 WTO 下之規範，予以彙整。 表二：能源貿易議題與相關法律規範（是否為 WTO 規範所含括） WTO之規範與否（能源貿易有關者）是否適用能源貿易議題不歧視原則（國民待遇與最惠國待遇） ˇ 貿易政策關稅減讓談判與關稅拘束（第 2條、第28條之1）進口ˇ 出口？貿易政策數量限制禁止原則（第11條、第13條）與相關例外 ˇ 貿易政策貿易救濟：補貼與平衡稅、傾銷與反傾銷稅 ˇ 貿易政策、產業政策過境自由（第5條） ˇ，但有限 GATT 國營企業（第17條） ˇ 能源部門不是W/120下所列的一單獨部門別或次部門別是否開放視特定承諾表，相當有限貿易政策、產業政策、投資政策公共服務 ˇ，但有爭議 GATS 政府採購 ˇ，但規範有限投資政策投資 TRIMS，但於此適用有限投資政策 57

WTO Secretariat, 9 September 1998, supra note 37, at para 37; Zarrilli, Simonetta, & Musselli, Irene, June 2005, supra note 52, at 578-579.

58

WTO Secretariat, 9 September 1998, supra note 37, at para 69.

59

WTO Secretariat, 9 September 1998, supra note 37, at para 70; Zarrilli, Simonetta, & Musselli, Irene, June 2005, supra note 52, at 575-577.

60

(22)

競爭無相關之WTO規範產業政策製表人：施文真由上述可之，就 WTO 會員而言，GATT/WTO 之法律架構提供了許多－但非全部－不同意涵的能源貿易所需依循之多邊貿易規範，前述提及，與能源安全最為相關之能源貿易意涵主要為取得穩定與安全之能源供給，而上述各 GATT/WTO 與能源貿易相關的規範中，出口管制係最直接影響依賴進口能源之國家取得能源資源者，故，以下將就此進行分析，以瞭解 GATT/WTO 出口管制的多邊規範，是否足以保障會員之能源安全。

參、GATT/WTO 之出口管制

GATT 中針對出口管制包括程序性的規範以及實體面的規範。針對出口數量限制所為之程序規範主要為 GATT 第 8 條、第 10 條、及第 13 條。第 8 條主要規定，除進出口關稅以及內地稅之外，對於進出口所課之規費與費用（fees and charges）之數額應盡量反映成本，項目應盡量予以簡化，而進出口之手續及必備文件也應盡量減少，於本條第 4 項第（b）款中，明文規定關於進出口數量限制（quantitative restrictions）之費用與規費，也包括在本條規定之中。GATT 第 10 條提到，關於關稅分類與估價、關稅稅率、稅捐或其他規費、「有關進口與出口以及相關支付之限制、禁止或要求」等等之法律、行政規則、司法判決及行政命令等，應立即公布以協助政府以及貿易商早日知悉相關法令，此一規定不應要求政府揭露可能影響其執法、公共利益、或商業利益相關之機密資訊。此類的程序規範的目的在於促進透明性，並不涉及能源產品之貿易管制，因此本文將不針對此類程序性規範進行討論。就實體規範部分，有關出口管制的規定包括 GATT 第 1 條、第 11 條、第 13 條、第 28 條之 1 等，而該些原則上限制 WTO 會員採行出口管制措施的規定，亦有例外的規定，例如第 11 條第 2 項、第 20 條、第 21 條等。GATT 第 1 條（最惠國待遇原則）第 1 項規定，針對進口或出口、或與進口或出口有關、或針對為進口或出口目的的國際支付所課徵的關稅或規費、此類費用的課徵方式、以及與進口或出口相關的規則，一 WTO 會員賦予輸往或來自任一國家之產品所給予的任何優惠，都必須立即且無條件的給予輸往或來自其他 WTO 會員之同類產品。

(23)

但 WTO 會員依據 GATT 第 24 條第 5 項組成關稅同盟或自由貿易區，則可例外不適用第 1 條的規定。由於下列兩大因素，最惠國待遇原則於能源貿易上適用性不大：第一、能源貿易相當專門且特殊，例如原油與天然氣的價格基本上為國際價格、電力供應契約的條款亦相當標準化，而且能源貿易多為區域性，再加上能源產業的特性─相當鉅額的投資金額、全球價格體系的成形、進口國高度依賴能源出口所賺取的外匯，使得能源出口國均不大可能於不同的購買國之間特別給予某國優惠；61_{第二、由於將如本文第肆部分所述，能源產品的貿易規範於自由貿} 易協定中逐漸成為關鍵的議題，再者，目前 WTO 之會員幾乎全部都簽署一個以上的自由貿易區，因此，即便能源出口國於不同的進口國之間選擇性的給予優惠，GATT 第 1 條的最惠國待遇原則於出口管制上，可能因為 GATT 第 24 條第 5 項之例外規定，無法發揮太多的作用。影響出口管制最相關的規範應為出口稅（包括關稅與稅賦）與出口數量限制，以下將先分別針對出口關稅與出口數量限制進行討論，接著將就出口管制的例外規定進行說明，最後則針對相關之出口管制是否有助於 WTO 會員追求能源安全做一小結。

一、出口關稅以及出口關稅減讓談判

關稅係 GATT 下唯一合法的貿易政策工具，因此，出口關稅並未被禁止，例如原料出口國為鼓勵國內的加工業，可透過對原料課徵高出口關稅、對製成品則課徵低出口關稅或不課徵出口關稅的方式，達到保護國內產業的目的，此一手段與原料進口國為保護國內的製造或加工業，對於原料進口課徵低關稅，並依據產品加工程度不同課予不同的進口關稅，以達保護國內產業的手段是相同的。62_於 GATT 草創之初，曾有談判代表提及於 GATT 下應完全消除出口限制，但此一想法無法於參與談判的 23 國間形成共識，因此，並未於 GATT 下完全禁止出口管制。有論者表示，此應可透過以產品別或部門別的方式，針對出口關稅進行拘束稅率的談判。63 61

Botchway, Francis N., summer 2001, supra note 34, at 7-8.

62

Roessler, Frieder, 1975, “GATT and Access to Supplies”, 9 Journal of World Trade Law 27, at 31. 此即開發中國家會員於 WTO 下所相當關切的「關稅級距」（tariff escalation）問題。

63

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第 28 條之 1（關稅談判）第 1 項規定 WTO 會員承認關稅往往構成貿易的障礙，因此，以互惠以及相互有利為基礎，進行實質上降低就進口與出口所課徵之一般性關稅與其他規費，特別是高到阻礙即便是少量進口的高關稅的談判，有其必要性。依據本條，WTO 會員是可以以互惠為基礎，針對出口關稅的減讓進行談判，但關鍵在於，透過本條進行出口關稅減讓談判的結果，是否可以被納入各 WTO 會員之關稅減讓表中，成為 WTO 的法律架構之一部份？學者 Jackson 認為此並不可行，因為將關稅減讓表納入 GATT 法律架構下的 GATT 第 2 條，特別是第 1 項第（b）與（c）款僅有提及「進口」，因此，出口關稅減讓的承諾，僅得被視為會員之間的雙邊協議，並依據第 1 條的最惠國待遇原則，一體適用於所有的會員，64_{但如果出口關稅減讓談判的結果無法納入會員的關稅減讓表，而係} 透過最惠國待遇來適用，承諾出口關稅減讓的會員則不受第 2 條的拘束，得以在不違反 WTO 規定的狀況下任意調整其出口關稅，或撤回其出口關稅的降稅承諾而不用給予補償。65

但學者 Roessler 以及 Rom 持不同意見：其認為依據第 2 條第 1 項第（a）款，

各會員應給予其他會員之「商業行為」（…the commerce of the other contracting

parties）不低於其附錄於本協定之承諾表中的待遇，由此可見本條的規定應不僅限於適用在進口關稅上，此外，有關出口關稅的談判亦於 GATT 之談判準備工作中曾被提及，而第 28 條之 1 也承認降低出口關稅的重要性，另，第 17 條有關國營企業的規範中亦提及，國營企業可能造成的貿易障礙，也必須透過談判達成降低進口以及「出口」關稅與其他規費（第 17 條第 3 項與其附註），66_{此外，由關} 於第 28 條之 1 的談判歷史文件觀察，當本條連同第 1 條於當時的國際貿易組織（International Trade Organisation）憲章草案一併進行討論並宣讀時，出口關稅與進口關稅原則上並沒有特別被區分開來，僅因為當時關注的焦點在於進口而將兩

者分開進行解釋；67_{此外，於 GATT 的實務上，的確曾經有 GATT 締約方將出口}

64

Jackson, John H., 1969, World Trade and the Law of GATT, at 499, footnote 12, cited in: Id, at 27, footnote 10 & 34, footnote 33.學者 Matsushita 似乎亦持相同的觀點：Matsushita, Mitsuo, & Schoenbaum, Thomas J., & Mavroidis, Petros C., 2003, The World Trade Organization, Oxford: Oxford University Press, at 220.

65

Roessler, Frieder, 1975, supra note 62, at 34; and, Rom, Michael, March/April 1984, supra note 48, at 128.

66

Roessler, Frieder, 1975, supra note 62, at 35.

67

(25)

拘束稅率列在其 GATT 關稅減讓表中：馬來西亞與新加坡於其關稅減讓表中將錫礦的出口關稅列入。68 上述兩派學者的見解均有其合理的法律解釋，依據第 28 條之 1，WTO 會員的確可以針對出口關稅進行關稅減讓的談判，雖然第 2 條第 1 項第（b）與（c）款僅提到「進口」，但其並不表示僅有進口關稅的關稅減讓談判結果可以列入會員的關稅減讓表中，因此，針對出口關稅進行減讓談判之結果，是可以列入會員的關稅減讓表中，並依據第 2 條第 7 項成為 GATT 之法律架構中的一部分，但重點在於，被列入關稅減讓表中的出口關稅，會員是否有義務課徵不高於該稅率的出口關稅？由於拘束稅率為最高稅率係依據第 2 條第 1 項第（b）款，而該款的確僅提及「進口」，因此，即便出口關稅之減讓談判結果被列入特定 WTO 會員的關稅減讓表中，該出口關稅可能並不受第 2 條第 1 項第（b）款之拘束，換言之，若該會員事後將其出口關稅調高於關稅減讓表中所列的關稅，其應該不算違反第 2 條第 1 項第（b）款，就此點而言，學者 Jackson 的解讀應屬正確；但，若該會員就其被列於關稅減讓表的產品調高出口關稅，造成其他會員受到「低於附於本協定之相關減讓表中的相關部分」之待遇，則可能違反第 2 條第 1 項第（a）款，69_{因此，若出口關稅的談判結果係針對某一產品訂定出口關稅的最高稅率，} 並明確記載於該會的關稅減讓表中，則該會員欲調整此一出口關稅，也屬於減讓表的修正，而第 28 條關於關稅減讓表的修正，並沒有限制只適用於涉及進口關稅修正的部分，因此，受影響之 WTO 會員，還是得依照本條的規定，要求與調整出口關稅的會員進行談判。70 故，針對產品（例如石油、煤礦、天然氣等）的出口，出口國於 GATT 之下 68 該出口關稅拘束主要的目的在確保馬來西亞與新加坡不會透過對錫礦課徵高出口關稅，而對 精鍊過的錫課徵較低的出口關稅，達到補貼其精鍊業者的目的。Roessler, Frieder, 1975, supra note 62, at 35-36. 69 但依據舉證責任分配的原則，其他會員可能必須證明該出口關稅的調高使得其受到低於關稅減讓表中的待遇，此則必須要視該關稅減讓表的內涵為何。 70 若於 WTO 的法律架構下納入出口關稅拘束的觀念，對於遭逢緊急狀況需要撤回此一關稅拘束承諾之出口國，GATT 的條文中似乎沒有提供同於撤回進口關稅拘束之救濟手段予出口國，例如 GATT 第 2 條第 2 項第（a）款僅允許進口關稅的邊境稅調整手段、GATT 第 19 條以及防衛協定亦僅提供「進口」大量增加時，所得採取的防衛措施，此時，關於出口拘束關稅撤回的救濟，可能必須要回歸現有的例外規定（例如第 20 條），或是於關稅減讓談判時， 將相關的救濟措施一併列入減讓表中。關於此，請參考：Roessler, Frieder, 1975, supra note 62, at 37-40.

(26)

本即享有課徵出口關稅的權利，進口國若為確保該等產品的出口，不會因為不可預期的關稅調漲或過高的關稅，影響能源供給的長期穩定性，應可於 WTO 之談判回合中，要求與此等出口國進行出口關稅減讓的談判，71_{並將此一最高稅率記} 載於該出口國的關稅減讓表中，以確保自身的利益；但，基於 GATT 第 28 條之 1，談判應基於互惠以及相互有利之基礎，因此，為提供原料出口國足夠的談判誘因，進口國亦應針對加工製品調降進口關稅，降低關稅級距的問題，而原料出口國亦可以於此等談判中，就其所欲發展的部門，要求主要的貿易對手國針對相關產品調降進口關稅，以換取出口國就特定原物料調降並拘束出口關稅的承諾。 72

二、出口數量限制與最低出口價格

GATT 第 11 條（數量限制的一般性消除）第 1 項規定，除關稅、稅捐或其他規費外，WTO 會員對於進口自任一 WTO 會員之產品，或是出口至其他 WTO 會員之出口或為出口之銷售的產品（ exportation or sale for export of any

product），不得透過配額、輸出入許可證或其他措施實施或維持限制或禁止，依據本條的規定，WTO 會員原則上不得針對進出口採取禁止或限制措施。於 GATT 以及 WTO 下並沒有直接涉及出口數量限制的爭端案件，73_{於 2000} 年「阿根廷－影響牛皮出口與成皮件進口措施」74_{一案中，針對阿根廷透過一系} 列的規章（Resolutions），准許其國內的製革業者於牛皮原料出口時參與海關的查驗作業，歐體認為其使得原料業者不願意出口其牛皮，成為事實上的出口限制，違反第 11 條第 1 項的出口數量限制禁止原則，75_{本案的爭端解決小組提到，} 71 依據一 UNCTAD 的研究報告指出，目前申請加入 WTO 之國家，於其入會談判時，的確被要 求將其出口關稅拘束稅率訂為「零」。UNCTAD, 2000, supra note 36, at 3.

72

Roessler, Frieder, 1975, supra note 62, at 30-33.

73

WTO Analytical Index—Guide to WTO Law and Practice, available online at:

http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/analytic_index_e/analytic_index_e.htm (last visited: 16 Feb 2007).

74

Argentina—Measures Affecting the Export of Bovine Hides and the Import of Finished Leather, WT/DS155/R, 19 Dec. 2000. 75 阿根廷於 1972 年出口大量的牛皮，特別是輸往歐體，阿根廷於 1972 年 5 月為了保護國內製革業有足夠的牛皮供應，禁止牛皮原料的出口，直到美國的製革業者向美國貿易代表署提出 301 條款程序後，於美方進行談判，方於 1979 年 8 月將出口禁令改為課徵 20%的出口稅，並逐年消減，計畫於 1981 年將稅率降至 0，但阿根廷並未達成此一降稅的目標，1985 年 9 月阿根廷就原料牛皮與半製成皮暫停出口，1990 年 10 月美國則針對阿根廷的皮件進口課徵 15%

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第 11 條第 1 項亦包括事實上的限制，而系爭的阿根廷規章亦為第 11 條第 1 項所指的「其他措施」，但主張此一措施構成事實上之限制的當事國歐體必須要負舉證責任，本案中歐體並沒有盡到其舉證責任證明：第一、阿根廷製革業者參與牛皮原料出口的海關查驗程序構成第 11 條第 1 項的出口限制，76_{第二、參與海關} 查驗程序的製革業者因有機會取得機密的商業資料，導致牛皮原料的廠商不願意出口，因此構成第 11 條第 1 項的出口限制，77_{以及第三、製革業者得透過參與} 海關程序獲得機密資訊，並因此透過幾乎具有獨占地位的製革業濫用此一資訊，導致牛皮原料業者不願意出口，78_{因此構成第 11 條第 1 項的出口限制，故，小} 組認定並沒有足夠的證據顯示阿根廷透過此一系列的規章，以違反了第 11 條第 1 項的方式限制出口。79但此一唯一提及第 11 條第 1 項「出口限制或禁止」的 WTO 爭端案件，並非直接就會員針對產品採取出口限制或禁止所引發的爭端，惟，觀察於本案中，小組引用相當多涉及第 11 條第 1 項「進口限制與禁止」之相關案件的小組與上訴機構報告中可得知，80_{於涉及進口限制措施之第 11 條第 1} 項相關案件中，針對適用該條的解釋，應可適用於出口限制措施中。除了數量上的管制之外，本條的規定亦包括會員透過價格管制的方式達成進出口限制之措施，此由過往之 GATT 以及 WTO 案件中，就類似訂定進口價格此類的價格管制措施，亦被認定為必須受到第 11 條第 1 項的規範之案例中可印證：於 GATT 時代，於 1978 年「歐體-加工水果與蔬菜之最低進口價格、輸入許可證與保證金計畫」81_{一案中，美國指控歐體要求蕃茄濃縮汁的進口必須符合最低進} 的反傾銷稅，阿根廷則於 1992 年 4 月將出口禁令改為 15%的出口稅，於 1993 年，受到其國內製革業者的要求，頒布一系列的規章（Resolutions），允許製革工會等業者得參與牛皮出口 的關稅查驗作業。Id, at paras 2.4-2.44 & 3.1。歐體另提出，阿根廷該項海關作業程序，亦違反 了 GATT 第 10 條的規定；本案除涉及此項出口海關措施外，另涉及歐體指控阿根廷針對製成皮的進口收取高於國內同類產品的稅賦，違反了 GATT 第 3 條第 2 項，此兩爭點於本文無關，故不詳述。 76 Id, at paras 11.22-11.35. 77 Id, at paras 11.36-11.43. 78 Id, at paras 11.44-54. 79 Id, at paras 11.55. 80 例如有關第 11 條第 1 項亦包括事實上的限制，小組引用了日本半導體案的 GATT 小組報告、 WTO 時代的歐體香蕉案的上訴機構報告等；以及解釋何謂第 11 條第 1 項中所指的「政府措施」、是否可能包括私人所為之行為時，引用了日本底片案以及日本酒類飲料稅案的小組報 告。Id, at paras 11.17-11.21 and accompanying footnotes.

81

European Communities—Programme of Minimum Import Prices, Licences, and Surety Deposits for Certain Processed Fruits and Vegetable, Panel Report (L/4687 BISD 25S/68), adopted on 18

(28)

口價格，並於進口時必須申請輸入許可證以及就最低進口價格提出一保證金的制度，構成 GATT 第 11 條第 1 項中所謂「透過配額、輸入或輸出許可證或其他措施」的進口限制並違反了該條的規定，82_{歐體則主張該項措施符合第 11 條第 2} 項第（c）款第（i）目與第（ii）目之例外規定，83_{本案之小組認定歐體的最低進} 口價格制度以及保證金制度構成第 11 條第 1 項下「非關稅或規費之限制」，而且並不符合第 11 條第 2 項第（c）款第（i）目與第（ii）目之例外規定，因此，該措施違反了 GATT 第 11 條第 1 項的進口限制；84_{於 1988 年「日本－半導體貿易」} 85_{一案中，日本為履行其與美國就半導體產品貿易所簽署之協議}86_{執行了數項措} 施，歐體指控該些措施分別違反了 GATT 第 1 條、第 6 條、第 11 條、第 17 條第 1 項第（c）款等數項規定，系爭措施之一為日本政府承諾監督由日本出口至第三國（非美國）市場之產品成本、出口價格等，以確保該些出口價格非低於各特定公司的成本，歐體認為此一措施即便非具有拘束力，但其實施的結果導致針對半導體產品之出口形成了價格與數量上的限制效果，違反了第 11 條第 1 項的規定，87_{日本則主張此一監督計畫並非針對貿易予以限制或禁止，也沒有訂定最低} 出口價格，針對半導體產品訂定出口價格或決定是否出口為廠商之商業考量，不是政府的措施，因此，並非第 11 條第 1 項下所稱之數量限制措施，88_小組提到於過往之案例中曾認定，設定最低進口價格亦構成第 11 條第 1 項之進口限制，小組認為此一原則也適用於設定最低出口價格上，89_{另，小組亦認定第 11 條第 1} 項並非僅適用於具有法律拘束力的政府措施，於此一前提下，小組檢視日本所執 October 1978. 82

Id, at paras 3.1 & 3.2.

83 Id, at paras 3.6, 3.16, 3.22, 3.34, 3.29-3.32 84 Id, at paras 4.9-4.14. 惟於本案中有一位小組成員表示不同意見，其接受歐體的答辯理由認為歐 體之最低進口價格以及保證金措施，對於願意以低於最低進口價格的進口商而言，還是可以自由進口，而保證金制度亦使得以低於最低進口價格進口的蕃茄濃縮汁價格上漲，因此，歐 體執行此項措施的方式並不構成第 11 條第 1 項之進口限制。Id, at para 4.9. 85

Japan—Trade in Semi-Conductors, Panel Report (L/6309 BISD 35S/116), adopted on 4 May 1988.

86 日本於 1980 年代初期逐漸成為半導體的主要製造商與出口商，美國的業者於 1985 年針對日本半導體之進口提出一系列的指控，包括要求美國政府展開反傾銷的調查，美日兩國政府遂針對半導體之貿易於 1986 年 9 月達成一雙邊協議，主要內容包括加強美國相關產品進入日本市場的機會、透過日本政府監督其半導體產品出口之數量與價格等措施以避免傾銷等，為了履行此一雙邊協定以避免遭受美國之反傾銷調查，日本政府遂執行一系列的措施，包括針對 半導體產品的出口許可制度以及成本與出口價格之監督制度等。Id, at paras 10-29. 87 Id, at paras 49, 51-53, 55. 88 Id, at paras 50, 54. 89 Id, at para 105.