第肆章 釣島爭議中稀土能源角色影響與衝擊 第一節 2010年釣島爭議凸顯稀土能源角色
第二節 WTO 體系下稀土糾紛所引致爭端與解決途徑
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決稀土問題，甚至說出「只要買得到稀土，再貴也要買」。1稀土在產品端上應用 的重要性，由此可見一斑。不只是電動車，人們每天必定使用的手機、工作上操 作的電腦、聽音樂使用的ＭＰ３等產品中都含有稀土。事實上，從日常用品到高 端科技，如汽車、半導體、ＬＣＤ、ＬＥＤ、太陽能、被動元件、化妝品、照相 機、農業、畜牧業等，都少不了稀土。沒有稀土，手機就無法從早期的「黑金剛」
變成現在的超薄型智慧多功能機種；沒有稀土，電風扇就不能進化成為頗富設計 感的無扇葉電風扇。國內鑽研磁性領域超過二十五年的中正大學張文成教授曾給 稀土的定義是「稀土看似不重要，但是不能沒有它」。短短幾個字，點出稀土的 關鍵性。稀土元素又被稱為「工業味精」或是「工業維生素」，雖然不起眼，卻 扮演提味與發揮臨門一腳的功能。
學者專家皆普遍認為目前尋找稀土替代品「需要時間」，並研判當前尚沒有 任何產品可以取代稀土成分中釹鐵硼的優異磁性，即使日本傾全國之力要研發出 無稀土，但足以與之抗衡的新材料，多年來也幾乎無太大進展。此外，越南等地 區的稀土礦，在日本、美國的支持下，準備開採，專家推估，二○一二年前新的 礦源還發揮不了太大的作用，所以短期內稀土價格上漲將是必然趨勢。在這場國 際稀土戰爭中，對於台灣產業的利弊得失，目前還很難估算。
所以由以上分析可清晰窺知，自2010年中日釣島爭議中已實質凸顯稀土戰略 能源重要角色及不可或缺性。
第二節 WTO 體系下稀土糾紛所引致爭端與解決途徑
2010年中共對稀土能源的出口限制引起世界的關注，其與2009年中國大陸原 材料出口限制措施案有類似之處，均反映了中共與其他WTO成員方之間的資源
“攻守”博弈，但其具體形式又有新發展。本文將結合WTO規則及以往爭端解 決實踐，深入探究其實質與發展，試圖探析中共是否能對這一潛在爭端做好充分
1「稀土戰爭－下一場全球經濟危機」，今周刊，第 725 期(2010 年 11 月) ，頁 15
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(dispute settlement body，以下簡稱DSB) 。該案的主要爭議點包括:1、申訴方認為中共應普遍取消數量限制，尤其中共在《對外貿易法》、《進出 口貨物管理條例》、《出口商品配額管理措施》等法律檔中的配額和許可證措施，
違反了GATT1994( 以下簡稱GATT) 第11.1條、6《中國加入工作組報告書》( 以
2《2008年稀土出口配額申報條件和申報程式》要求申請企業必須符合相關產業政策，2006年出 口供貨量達到2000噸以上，稀土原料須來自具有採礦資格的稀土開採企業，具有與生產規模相適
5「稀土新政近期公佈，行業格局巨變」，鳳凰網，<http: / /finance.ifeng. com/stock /gszs /20110216 /3412955. shtml>(2011 年 2 月 16 日)。
6GATT第11.1條規定，任何締約方不得對任何其他締約方領土產品的進口或向任何其他締約方領 土出口或銷售供出口的產品設立或維持除關稅、國內稅或其他費用外的禁止或限制，無論此類禁 止或限制通過配額、進出口許可證或其他措施實施。第11.2條規定了為防止或緩解出口方糧食或 其他必需品的嚴重短缺而臨時採取;為實施國際貿易中的商品歸類、分級和銷售標準或法規而必 需實施的進出口禁止或限制等措施例外。
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2015》( The Futureof Trade Policy 2010—2015) ，明確歐盟將最大限度使用貿易 規則，爭取建立對出口限制的監管機制的基本立場。15同時，歐盟已考慮將稀土
14中共“商務部:中方有關原材料出口政策符合 WTO 規則”，http:/ /news. xinhuanet. com/fortune /2009－06/24/content_11592515.htm(2011 年 2 月 7 日)。
15From the official website of EU，http://ec.europa/eu/trade/trade－growth－and－jobs /public－opinion，accessed on November 11，2010.
16參閱袁雪著，「中歐角力稀土:戰火或會延至WTO平臺」(台北：21世紀經濟出版社，2010年10月 28日)，頁36。
17See China－Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products，Reports of the Appellate Body，WT /DS363 /AB/R，December 21，
2009，p.229.
18See Julia Ya Qin，「The Challenge of Interpreting‘WTO－Plus’Provisions」，in Journal of World Trade，
2010，Volume 44，p.158
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題，這將全面考驗入世十年來中共當局運用WTO規則的能力。在原材料案中，
DSB對中國大陸對GATT /WTO例外條款的援引權利的裁決不僅將直接主導該案 的裁決結果，而且也將對涉及中國大陸“超WTO義務”的申訴產生深遠影響。
如果DSB肯定中國大陸對例外條款的援引權，中國將可能在今後類似爭端解決中 保留一定的迴旋餘地。如果DSB否定中國的援引權，那麼今後中國與其他WTO 成員方周旋將更為困難。當然，即便DSB認定中國有權援引GATT第20條，中國在 抗辯中仍將面臨其他困難。比如中國是否能證明出口限制措施與對國內生產或消 費的限制之間構成“平衡的處理”，或者是否能證明符合GATT第20條引言的要 求。今後，不妨可以考慮在遵照WTO規則的前提下，建立對稀缺資源的國內外 同時保護體系，具體內容可以包括: ①集中重要資源開採權：由相關部委甚至國 務院進行統籌協調，形成統一協調機制。如由國家工信部審批新建稀土礦，以及 於2011年2月設立首批稀土國家規劃區。②實施資源稅改革：根據資源稀缺及重 要程度，徵收不同的資源稅稅率，通過稅收，提高重要資源價格，進而加強資源 節約和管理。③對瀕臨用竭資源，在必要的情況下，可以通過立法明確限產乃至 禁止開採。
(二)中共現階段須重視舉證責任，以有效解決WTO爭端
我們從WTO規則的宗旨和目的分析，WTO規則重點在於防範成員方採取進 口限制措施而非出口限制措施。19這在GATT /WTO爭端解決實踐中也有所體現。
在以往的爭端解決實踐中，DSB對GATT第20條g項解釋時，既未要求國內限制措 施與進口限制措施形式同一，也未要求效果等同，總體而言對國內限制措施要求 較寬鬆。因此，中共要證明為保護自然資源而採取的相關出口限制不違反WTO 規則，就必須舉證在國內生產或消費中也實施了相應限制。出版物案中，儘管 DSB肯定中國有權援引GATT第20條a項的例外條款，肯定中國對進口文化產品擁 有內容審查權，但是質疑僅由國有企業行使內容審查權的理由，並要求中國提供
19See Robert J. Girouard，Water Export Restrictions: A Case Study of WTO Dispute Settlement Strategies and Outcome，in Georgetown International Environmental Law Review，2003，p.270.
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21Joost Pauwelyn，「The Limits of Litigation:‘Americanization」and Negotiation in the Settlement of WTO Disputes，in Ohio State Journal on Dispute Resolution，Volume 19，Issue 1，2003，p129。
22陳欣，「WTO 爭端解決中的法律解釋—司法克制主義vs.司法能動主義」(北京：大學出版社，2010 年)，頁133。
23DSU第5.5條規定，如爭端各方同意，斡旋、調解和調停程式可在專家組程式進行的同時繼續進 行;《上訴審查工作程式》規則第30. 2條規定，在上訴程式中，上訴方和被上訴方達成雙方同意 的爭端解決辦法在通知爭端解決機構後，通知上訴機構，可以撤銷上訴。
24陳喜峰，「論WTO爭端解決的談判法理和程式構建」，武大國際法評論，第2期(2006)，頁228-229。
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礙外交方式作為非正式程式的存在。有學者統計，1995年至2004年的WTO案件中，
通過協商解決的案例所占比例為24.3%。25因此，外交方式完全可能成為解決涉及 國家關鍵利益的貿易爭端的有效方式。
故由以上分析WTO體系下各國家甚或中共當局倘要解決利益分歧上的各種 爭端，應強調存在共同的利益，而不是最大程度地傷害爭端各方所追求的目標或 者價值。26在因稀土等資源可能引致的貿易爭端中，中共應從積極、消極兩方面 予以應對。積極方面，中共當局應提高規則制定和實踐水準，堅持中國的特殊利 益，並力圖對WTO法發展產生一定影響;消極方面，中共應善於運用WTO規則和 爭端解決機制來應對貿易爭端。WTO是一個平臺，它重視的是程式和規則的公 平，尚無法確保結果和效果的公平。27WTO框架下貿易爭端解決的最終結果，應 從訴訟結果、執行效果和國際發話權等諸方面進行評估。從訴訟結果看，如果我 們的法律法規和政策中有非常明顯的與大陸在WTO中的義務相悖之處，那麼部 分敗訴不可避免。從執行效果看，如果涉訴出口措施被裁定敗訴，通常難以一次 性執行，需要出口國採取一系列措施，既包括修改法律法規，也包括實施有關行 政措施。因此，就可能給出口國留有周旋的餘地。儘管中國大陸承諾了“超WTO 義務”，但在相關原材料的開採許可、日常監管和國內分銷方面，大陸政府仍將 保有較大的自由裁量權。從國際發話權看，裁定的直接結果固然重要，但是如果 通過實施出口限制措施可以在一定期間、一定程度上平衡國際利益鏈，從而為大 陸當局帶來一定的國際發話權，也可能不失為一項有利之舉。國際政策並非試圖 將貿易自由化淩駕於資源和環境保護之上，但也沒有為資源和環境保護創造絕對 的例外，只是力圖在它們之間尋求平衡。在當今世界，期望完全解決貿易自由化 與資源和環境保護之間的衝突是不可能的。但可以預見的是，它們之間的互相接 納、相容的過程將持續進行，我們應對該趨勢予以持續關注。
25楊仕輝、樊海雲，「WTO爭端解決的策略分析」，對外經貿實務，第2期(2006)，頁50。
26See Thomas C. Schelling，The Strategy of Conflict，Harvard University，1995，pp5－6。
27參閱劉光溪著，「杜哈會議與WTO首輪談判」(上海：人民出版社，2002年)，頁4。
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