智慧建築資料開放應用調查之研究
內政部建築研究所自行研究報告
中華民國 106 年 12 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）
內政部建築研究所自行研究報告
年度
106
智慧建築資料開放應用調查之研究
內政部建築研究所自行研究報告
中華民國 106 年 12 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）內政部計畫編號：106301070000G0053
智慧建築資料開放應用調查之研究
計畫主持人：張怡文
內政部建築研究所自行研究報告
中華民國 106 年 12 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）ARCHITECTURE AND BUILDING RESEARCH INSTITUTE
MINISTRY OF THE INTERIOR
RESEARCH PROJECT REPORT
A Survey on Application Needs of
Intelligent Building Sensing Dataset
Available as Open Data
By
I‐Wen Chang
Dec. 10, 2017
目次
目次 I 表次 III 圖次 V 摘要 VII 第 1 章 緒論 ... 1 第 1 節 研究緣起與背景 ... 1 第 2 節 研究目的與範圍 ... 7 第 3 節 研究方法與過程 ... 8 第 4 節 研究進度 ... 10 第 2 章 蒐集資料與文獻分析 ... 11 第 1 節 名詞定義 ... 11 第 2 節 政府開放資料觀念發軔 ... 14 第 3 節 歐盟國家及英國政府開放資料於防救災應用發展 ... 18 第 4 節 美國政府開放資料發展 ... 26 第 5 節 日本政府開放資料發展 ... 31 第 6 節 新加坡政府開放資料發展 ... 33 第 7 節 我國政府開放資料發展 ... 35 第 3 章 我國智慧建築資料開放應用調查分析 ... 47 第 1 節 智慧建築資料供應－需求調查方式 ... 47 第 2 節 智慧建築資料感知層及網路層可提供資料調查結果 . 51 第 3 節 中央政府科技發展計畫智慧建築資料應用需求抽樣調查 ... 58第 4 節 取得智慧建築標章之公有建築物可提供資料項目及意願 調查 ... 63 第 4 章 結論與建議 ... 87 第 1 節 結論 ... 87 第 2 節 建議 ... 88 附錄一 期初審查意見回應表 ... 91 附錄二 期中審查意見回應表 ... 95 附錄三 期末審查意見回應表 ... 103 參考書目 ... 109
表次
表 3-1 智慧建築評估手冊 2016 年版感知層資料項目 ... 53 表 3-2 智慧建築評估手冊2016 年版網路層資料項目 ... 55 表 3-3 智慧建築資料相關之中央政府科技發展計畫調查結果 .... 59 表 3-4 取得智慧建築標章之公有建築物且證書尚在有效期限之清單 ... 64 表 3-5 智慧建築資料開放應用供需調查預試問卷 ... 73 表 3-6 問卷預試分配表 ... 75 表 3-7 智慧建築資料開放應用供需調查問卷 ... 78 表 3-8 智慧建築資料開放應用問卷調查彙整表-需求端 ... 81 表 3-9 智慧建築資料開放應用問卷調查彙整表-供應端 ... 82 表 3-10 開放智慧建築資料共用之效益調查-需求端 ... 83 表 3-11 開放智慧建築資料共用之效益調查-供應端 ... 83 表 3-12 支持開放智慧建築資料共用之需求-供應資料項目分析 .. 84圖次
圖 1-1 智慧感知導向及巨量資料處理之 IoT 世代 ... 3 圖 1-2 建立物聯網之次系統平台發展垂直領域應用軟體服務 .... 4 圖 1-3 研訂垂直領域數據資料標準格式促進開放資料流通 ... 4 圖 1-4 研究流程圖 ... 9 圖 1-5 研究進度甘特圖... 10 圖 2-1 開放政府資料價值分類 ... 16 圖 2-2 美國開放資料智慧揭露 ... 28 圖 3-1 物聯網架構及關鍵技術 ... 48 圖 3-2 由端、網、雲、應用服務構成之智慧系統架構 ... 49 圖 3-3 取得本部智慧建築標章證書且證書尚在有效期限內之公有建 築物建築地點統計 ... 71 圖 3-4 開放智慧建築資料共用之需求-供應端支持度分析 ... 85摘要
關鍵詞： 開放政府資料、資料開放、電子化／數位政府、電子／數 位治理、智慧建築、感測 一、 研究緣起與背景 為配合行政院政府資料開放推動、106年智慧系統產業發展 策略會議，政府應加強透過開放式創新平台，研擬共通資料格 式與交換介面等資源，以提升跨領域資料交流的效率及回應科 技部對於本所「智慧化環境科技發展推廣計畫」審查意見，將 智慧建築感知資料開放，作為各相關科技計畫共同使用之資料 庫與應用。 本研究爰擬探討：現行智慧建築之感知器所蒐集資料具有 支持機器自動讀取，可善用智慧建築良好之聯網環境，上傳至 開放創新平台供其他政府科技計畫有共同應用，有助推動跨業 資料流通之資料項目為何? 研究目的如下： (一) 完成智慧建築可供開放感測資料項目及相關政府科技計畫 有關建築物感測資料應用需求之供需調查分析。 (二) 完成公有智慧建築，建築物所有權人或管理者開放意願調 查。 (三) 提出公有智慧建築感測資料配合政府資料開放應用之推動 建議，供本所未來納入相關業務推動之參考。二、
研究方法及過程(一) 文獻探討 廣泛蒐集國國內、外政府開放資料案例及參考資料、我國 政府開放資料有關法規標準，彙整有關學理基礎、標準及 參考資料，據以歸納智慧建築開放感測資料應用之原則。
(二) 調查分析 調查智慧建築可供開放感測資料項目、公有智慧建築，建 築物所有權人或管理者開放意願、相關政府科技計畫共同 應用需求，就我國智慧建築感測資料之開放應用進行供需 分析，了解政府開放應用資料之可行性。 (三) 綜合歸納 綜整所蒐集整理學理、我國政府開放資料法規、標準及參 考資料，研提我國公有智慧建築感測資料配合政府資料開 放應用之推動建議。 三、 重要發現 本研究重要發現如下： (一) 本文綜整國內外文獻，建議推動智慧建築資料開放之原則 如下： 1. 著重增進開放資料之經濟與社會價值，避免開放大量 無再利用價值或缺乏資料標準難以再利用之政府資料， 反而衍生浪費資源之爭議。 2. 政府或民間開放資料應用於提昇災害應變效率，由於 可增進經濟與社會價值較無資料應用之爭議，值得作 為我國智慧建築資料開放推動之優先項目。 3. 建築物內用戶之個人健康資料去識別化後難以再供其 就醫、醫療保險理賠等用途之加值應用以產生經濟或 社會價值，可參考美國藍紐計畫之作法。 4. 建築物內用戶能源使用資料，同樣遭遇去識別化後難 以再供其進行能源使用管理加值應用而產生經濟價值， 應著重於提供能源使用資料可支援機器自動讀取 (M2M)，在用戶知情之情況下進行需量反應，優化能源 使用效率，以達成節能的目的。
5. 我國於 103 年及 104 年公布國家標準 CNS29100 及 CNS2919 以個人資料去識別化驗證標準規範，並將由 政府機關帶頭示範開放資料、大數據等個人資料去識 別化的應用，可作為智慧建築資料開放推動之政策工 具。 (二) 經調查發現智慧建築評估手冊智慧建築感知資料規定中， 具成為開放資料之潛力者以安全防災者最多，健康舒適及 節能管理項目次之。 (二) 經調查發現智慧建築評估手冊有關建築物聯網規定中，可 支持建築物內部之感知資料透過寬頻網路、行動通信，甚 至微波或衛星等方式將資料流通至外部以支持開放資料之 規定，分布於綜合佈線指標於資訊通信指標，經問卷預試 發現受測者對於開放已上網路層相關資料有較高之共識。 (三) 經調查發現現有中央政府科技發展計畫發現，文化部、衛 生福利部、內政部、經濟部、科技部主辦之相關計畫，具 有共用智慧建築感測資料項目。 (四) 經調查並進行需求‐供應端支持度分析後發現，資料供應端 (取得智慧建築標章之公有建築物)對於開放資料之意願雖 低於與資料需求端(中央政府智慧科技相關計畫主辦機關)， 然而二者對於資料開放共用之項目卻有相當之共識。建議 未來可參考本次調查結果，優先考慮開放：有害氣體、淹 水資料、建築物資訊線路佈設資料、連接網際網路資料、 提供區域網路資料、提供行動通信無死角電信服務資料等 較具共識之資料項目，回應 OECD 發展開放資料價值鏈之 倡議。
建議一 內政部智慧建築標章認證規定增訂鼓勵開放建築物聯 網資料，供政府相關科技發展計畫選取智慧應用實驗場 域之參考：立即可行之建議 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：科技部 建議二 內政部智慧建築標章認證規定增訂開放感測資料上傳 至政府開放資料平台銜接智慧應用服務之規定：中長期 之建議 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：文化部、衛生福利部、內政部、經濟部、科技部
Abstract
Keywords: open government data, open data, electronic/digital government, electronic/ digital governance, intelligent building, sensing
This study explores the intelligent building sensing dataset available as open data if uploaded to the open platform for other government agencies to jointly use, what is more valuable Open Data? The research methods and processes are as follows: First, collecting open data reference materials, induction intelligent building sensing data application principles. Second, the survey and analysis of the willingness of intelligent building owners for open sensing data for the relevant government application needs. Finally, we put forward suggestions on how to promote the application of intelligent building sensing dataset. The study found that although the intelligent building sensing data provider to disclose information is lower than that of the data-demanding. However, sharing intelligent building sensing data to the relevant government departments has a considerable consensus. We proposed priority intelligent building sensing data to open are as follows: harmful gases, flooding information, building communication infrastructures in response to OECD's initiative to develop and open a data value chain.
第1章 緒論
本章首先說明研究背景，就問題進行分析，說明研究之重 要性，其次、說明研究範圍、目的與限制。最後，說明所採取 之研究方法、過程及各階段研究進度。第1節 研究緣起與背景
壹、 行政院101 年「政府資料開放推動策略」院會決議指示 行政院 101 年 11 月 8 日第 3322 次院會決議指示，政府開 放資料 （Open Data） 可增進政府施政透明度、提升民眾生活 品質，滿足產業界需求，對於各級政府間或各部會間之決策品 質均有助益，可見其重要性，請研考會積極規劃，落實推動。 其中在法制面，法令是否需要鬆綁，相關法規是否競合，請研 考會洽本院法規會共同研議。另請經濟部研擬產業發展之各項 需求及因應策略，各部會亦應自民眾的應用面發想，思考使用 端之需求（如：科技政務委員所提之動產實價登錄資料、地理 資訊等），而在規劃時也要考慮到機器讀取介面的必要性。 另直轄市代表建議各直轄市亦應參與政府開放資料，俾使 本項業務之推動更具說服力，各地方政府如能一同加入，將可 大幅提升開放效益。第 1 階段每個部會至少提供 5 項資料集， 先起步後再逐步擴大，第 2 階段將視第 1 階段辦理情形，原則 上請各部會提供開放資料集 50 項，請研考會於規劃時審慎釐定 「資料集」之定義，以免各部會為了湊足 50 項，而將 1 大項切 割成許多小項，失其意義。 政府開放資料除了開放給產業、給民眾，也可以開放給其 他機關。內政部長提出決策支援系統之觀念，各部會亦可以參 考其他機關的開放資料，以助本身決策品質之提升，例如某些 資料可運用在防災、抗災外，也可積極運用於國土規劃等。請各部會確實思考政府開放資料可以發揮哪些更積極的作用。另 內政部長提及我國各部會及民間有許多各式開放資料，宜有 1 單位予以整合及妥善規劃；青輔會主任委員所提政府開放資料 應有效提供青年創業機會；科技政務委員所提各部會間資料之 交換使用以免費為原則、收費為例外等，亦請研考會於規劃時 一併考量。 貳、 行政院106年智慧系統產業發展策略會議，進入物聯網世代 並朝智慧系統世代邁進，應加強建構創新垂直領域服務生 態系 行政院鑒於隨著資通訊新興科技快速進步，全球產業 已進入物聯網IoT世代、並朝由智慧系統世代邁進，從供給 端決定產品功能之模式逐漸式微，轉為由應用端或使用者 主導，產業運作模式將產生重大變革，爰於106年7月邀集 有關部會及國內重要產學研部門代表，召開106年智慧系統 產業發展策略會議，討論智慧系統產業發展的共通議題， 以尋求未來政府推動智慧科技計畫將朝向產業AI化，促進我 國成為人工智慧示範島新方向能形成共識。會議提及我國 智慧系統發展產業面臨之重要問題如下1： (1) 實證場域不足：廠商缺乏具規模實證場域，讓廠商以展示或 體驗方式，於場域內與使用者互動，不斷試錯與創新。 (2) 跨業整合機制不足：大廠擁有大量但雜亂的數據與待解問題， 新創業者擁有技術創意但卻沒有足夠的數據與資源資金，兩 造間之缺口尚待補足。 1行政院科技會報辦公室。〈產業發展環境：加速產業發展與市場拓展〉。《行政院「智 慧系統與晶片產業發展策略會議」公眾平台討論資料》（2017）：頁 10。
(3) 缺乏資料互通標準：數據資料量不足、來源多樣且格式破碎， 難以彙聚足夠資料提供大數據分析及人工智慧訓練，亟待業 者投入研擬並與國際共同討論、合作。 未來政府應加強透過開放式創新平台，厚植數據蒐集、分 析與建模的技術基礎，並導入群眾智慧協作機制，可加速垂直 領域應用及創新人才的跨域合作研發。藉建構資料互通標準， 接入更多垂直領域行為資料，打造資料市集，並結合 AI-enabled 技術與演算法及鏈結晶片產業優勢發展創新服務，有機會帶動 垂直領域服務接入國際市場之決議2 。 圖 1-1 智慧感知導向及巨量資料處理之 IoT 世代 (來源: 行政院科技會報辦公室,2017) 2行政院科技會報辦公室。〈產業發展環境：加速產業發展與市場拓展〉。《行政院「智 慧系統與晶片產業發展策略會議」公眾平台討論資料》（2017）：頁 25。
圖 1-2 建立物聯網之次系統平台發展垂直領域應用軟體服務 (來源: 行政院科技會報辦公室,2017)
圖 1-3 研訂垂直領域數據資料標準格式促進開放資料流通 (來源: 行政院科技會報辦公室,2017)
參、 內政部建築研究所「智慧化環境科技發展推廣計畫」科技 部最終審查意見 科技部對於本所 106 年度「智慧化環境科技發展推廣 計畫(3/4)」、107 年度「智慧化環境科技發展推廣計畫(4/4)」 之審查意見略以： 1. 請正視融入物聯網(Internet-of-Things, I.o.T.)、大數據(big data)、開放資料(open data)課題，並納入規劃：此 3 項已 經是成熟的政策，並且特別以專案執行，並非初始概念而已； 物聯網、大數據與開放資料之應用若能納入，可作為各相關 計畫共同使用之資料庫與應用。 2. 科技預算總額有其限制，應參照行政院主計總處之意見儘可 能妥善管理財務與其他相關科技計畫整合，後續規劃時，建 議以「內政部」部內整合角度審查。 3. 可加強與其他計畫整合與連結：內容部分相關之計畫包括與 防災、消防、減碳相關之各項計畫，既然希望透過大數據、 物聯網連結相關單元，達到整合效益，並解決問題，建議加 強整合；智慧城市或智慧建築概念相當多部會都在研究與提 出，建議與經濟部工業局、交通部運研所等單位多交換資訊， 提昇整合性。 肆、 問題定義與重要性 本所為推動我國資通訊科技之建築應用，規劃推動「智慧 建築標章」認證制度，「智慧建築標章」主要功能係提供一般 消費大眾作為判斷房子是否善用 ICT 主動感知技術，使建築物 於使用階段之日常營運更具智慧，實現人性化空間理想的識別 標誌3。並於 100 年 9 月 20 日訂定發布「智慧建築標章申請認可 3內政部部長電子信箱常見問題集 ，什麼是智慧建築標章？如何申請？ https://service.moi.gov.tw/ecss/bin/ite007q0.asp?tMode=0。
評定及使用作業要點」明定內政部受理「智慧建築標章」申請 之法規依據。該要點第 8 點規定，符合內政部建築研究所出版 之智慧建築評估手冊所訂之評定基準者，始得通過認證。現行 智慧建築評估手冊 2016 年版中之安全防災、節能管理、健康舒 適等指標項下，訂有建築物應提供聯網環境及設置各類感知器， 包括：室內外溫度、濕度、CO、CO2、照明、漏水、淹水偵測等 要求；此外，資訊通信、綜合佈線指標則規定，也確保智慧建 築可提供良好之建築物聯網環境，至今已有超過 200 案建築物 申請智慧建築標章或候選智慧建築證書。 基於配合前揭行政院政府資料開放推動、106年智慧系統產 業發展策略會議，政府應加強透過開放式創新平台，研擬共通 資料格式與交換介面等資源，以提升跨領域資料交流的效率， 及回應科技部對於本所「智慧化環境科技發展推廣計畫」審查 意見，將智慧建築感知資料開放，作為各相關科技計畫共同使 用之資料庫與應用，本研究爰擬調查分析： 1. 現行智慧建築之感知器所蒐集資料項目為何? 公有智慧建 築之所有權人或管理者，將以上智慧建築感知資料轉為政府 開放資料之意願。 2. 以上感知器所蒐集資料，是否與其他政府科技計畫有共同應 用需求，而可共同研訂領域別資料共通格式，善用智慧建築 良好之聯網環境，將資料上傳至 Open Innovation 數據服務 平台，推動跨業資料流通？ 以回應科技部有關將資料提供各相關計畫共同使用之審查 意見，期能以智慧建築為實證場域，讓產業以展示或體驗方式， 於場域內與使用者互動，不斷試錯與創新，提高政府科技計畫 之整合效益、推動建築物智慧聯網應用發展。
第2節 研究目的與範圍
本研究目的如下： (一) 完成智慧建築可供開放感測資料項目及相關政府科技計畫 有關建築物感測資料應用需求之調查分析。 (二) 完成公有智慧建築，建築物所有權人或管理者開放意願調 查。 (三) 提出公有智慧建築感測資料配合政府資料開放應用之推動 建議，供本所未來納入相關業務推動之參考。 研究範圍： 研究將先聚焦在探討在政府資源有限下，如何配合相關政 府科技計畫有關建築物感測資料共同應用需求，開放智慧建築 感測資料、並釐清應用所需要之詮釋資料，以符合各相關計畫 共同使用之資料庫與應用需求。 至於配合雲端運算及行動服務時代來臨，善用民間無限之 創意，推動政府資料開放加值之各式各樣應用，以帶動新興資 料服務產業及服務業科技化之發展之課題，有其複雜性，囿於 本研究僅 1 人辦理，在有限人力及時間條件下，暫不列入本次 探討範圍。第3節 研究方法與過程
本研究將就國內、外政府開放資料作法進行蒐集及比較。 並邀集政府開放資料、相關領域之專家學者，召開專家座談談會
，研商以上感測資料作為政府開放應用資料之可行性。研究過程及內容如下： (一) 文獻探討 廣泛蒐集國國內、外政府開放資料案例及參考資料、我國政 府開放資料有關法規標準，彙整有關學理基礎、標準及參考 資料，據以歸納智慧建築開放感測資料應用之原則。 (二) 調查分析 調查智慧建築可供開放感測資料項目、公有智慧建築，建築 物所有權人或管理者開放意願、相關政府科技計畫共同應用 需求，相關領域之專家學者意見，就我國智慧建築感測資料 之開放應用進行供需分析，了解政府開放應用資料之可行 性。 (三) 綜合歸納 綜整所蒐集整理學理、我國政府開放資料法規、標準及參考 資料，研提我國公有智慧建築感測資料配合政府資料開放應 用之推動建議。
本研究流程圖如圖 1‐2 所示。 圖 1‐4 研究流程圖 (來源：本研究整理)
第4節 研究進度
本研究自106年5月起至12月底止，辦理期程共計8個月，研 究進度如圖1‐3所示。 第1月 第2月 第3月 第4月 第5月 第6月 第7月 第8月 1. 國內、外文 獻蒐集 ＊＊ ＊＊ ＊＊ ＊＊ ＊＊ 2. 資料比 較、分析 ＊＊ ＊＊ ＊＊ 3. 撰擬期中 報告及期 中簡報 ＊＊ ▲ 4. 智慧建築 可供開放 感測資料 項目調查 ＊＊ ＊＊ ＊＊ 5. 政府科技 計畫共同 應用需求 調查分析 ＊＊ ＊＊ 6. 提出公有 智慧建築 感測資料 開放應用 之推動建 議 ＊＊ ＊＊ 7. 撰擬期末 報告( 初 稿) 及期末 審查 ＊＊ ▲ 8. 修正期末 報告並完 成成果報 告 ＊＊ 預定進度％ (累積數) 15 30 45 55 70 80 90 100 圖 1‐5 研究進度甘特圖 (來源：本研究整理)第2章 蒐集資料與文獻分析
本章就所蒐集有關建國內、外政府開放資料之國內、外文獻、標 準、案例資料進行重點摘錄及歸納分析，瞭解學理及相關國際或國內 標準、規範之發展現況。第1節 名詞定義
1. 開放資料：我國行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則 定義「政府資料開放」：「政府資料以開放格式於網路公開，提 供個人、學校、團體、企業或政府機關等使用者，依其需求連結 下載及利用。」開放範圍為「各機關於職權範圍內取得或做成， 且依法得公開之各類電子資料，包含文字、數據、圖片、影像、 聲音、詮釋資料（metadata）等；曾擔任白宮專責智能信息披 露小組（White House Task Force on Smart Disclosure）召集 人谷林（Joel Gurin 2014）認為，政府資料開放的最佳定義為： 「可取得的公開資料，讓民眾、公司以及組織可用以創立新事業、 分析型態與趨勢、做出資料導向決策，以及解決複雜問題。」4。 2. 垂直應用(vertical application)：或翻譯為垂直應用軟體，指 針對某一特定行業別需求而製作的應用軟體。如醫院之病患的 帳務和收費軟體5。近期Apple、IBM等國際大廠聚焦利基市場 商機，相繼從垂直領域，例如智慧製造、智慧交通及智慧醫療 與健康等應用切入智慧系統服務，布局整合物聯網、雲端運算、 巨量資料，甚至嘗試AI人工智慧等6。 3. 資料標準(Data Standards)：指描述和記錄資料的規則。 為 4朱斌妤、曾憲立。〈資料開放品質〉。《國土及公共治理季刊》第 4 卷第 4 期（2016）：頁 55。 5 參考自國家教育研究院，雙語詞彙資料庫 http://terms.naer.edu.tw/detail/1185737/5（最後點 閱時間：2017 年 7 月 29 日）， 6行政院科技會報辦公室。〈產業發展環境：加速產業發展與市場拓展〉。《行政院「智慧系統 與晶片產業發展策略會議」公眾平台討論資料》（2017）：頁 5。了分享、交流和理解資料，必須建立以一致的格式描述和 記錄資料的規則。使用標準使資料更多地可用於創建資料 的項目或人員。標準對於整合來自各種不同資源的資料很 有用。如果各種來源同意使用標準，可以節省轉換程序7。 我國現有資料標準的例子如：內政部為推動國土資訊系 統訂定資料標準共同規範，參考國際地理資訊系統標準採 用之流通資料編碼之格式，交通部、經濟部等有關機關也 依此規定發展地理資訊之流通機制，以「開放」為主要策 略，給予各單位選擇流通資料格式之彈性，所目前已有詮 釋資料標準、行政區域界線資料標準、控制點資料標準、 高程資料標準、門牌位置資料標準、地名資料標準、交通 網路資料基本標準、水資源空間資料標準、地籍資料標準 等8。 4. 個人資料去識別化： 指透過一定程序的處理，使個人資料不再具有直接或間接識別 性，例如：將公務機關或非公務機關保有之個人資料(身分證號 碼、指紋等)，運用各種技術予以去識別化，而依其呈現方式已 無從直接或間接識別該特定個人者，即非屬個人資料，相關資料 之加值利用即無個資法之適用9。
為推動大數據(Big Data)及開放資料(Open Data)，行政院推 動個人資料去識別化驗證標準規範之配套措施，分別於103年及 104年公布國家標準CNS29100及CNS29191，將由政府機關帶 7U.S. Department of the Interior, U.S. Geological Survey, Data Standards, https://www2.usgs.gov/datamanagement/plan/datastandards.php(accessed 28 July 2017. 8內政部國土資訊系統標準制度網站，資料標準 https://standards.moi.gov.tw/20v8（最後點閱時間： 2017 年 7 月 29 日）。 9 經濟部標準檢驗局，個人資料去識別化驗證標準規範說明資料 http://www.bsmi.gov.tw/bsmiGIP/wSite/public/Data/f1447142556627.pdf（最後點閱時 間：2017 年 11 月 1 日）。
頭示範開放資料、大數據等個人資料去識別化的應用，去除侵害 個人隱私之顧慮，以便推廣至產業界。 經濟部標準檢驗局103 年 6 月 4 日參考 2011 年版 ISO 29100 國際標準制定公告 CNS 29100「資訊技術-安全技術 -隱私權框架」國家標準，提供資通訊技術系統保護個人可 識別資訊之框架，將組織、技術及程序各層面置於整體隱 私權框架中。內容包括用語及定義、符號及縮寫、隱私權 框架之基本元件及CNS 29100 之隱私權原則等10。 該局並於104 年 6 月 10 日參考 2012 年版 ISO/IEC 29191 國際標準，再制定公告 CNS 29191「資訊技術－安 全技術－部分匿名及部分去連結鑑別之要求事項」國家標 準，提供個人資料部分匿名及部分去連結鑑別之框架，為 資訊安全管理系統系列標準有關個資安全管理之重要指導 規範，與CNS 29100「資訊技術－安全技術－隱私權框架」， 均可提供建立資料應用之個人資料保護機制之參考依據。 重點內容包括提供各項資訊平台處理個人隱私資料保護之 參考依據，確保在交易過程中，當事人保持匿名，並於交 易行為無法透過資訊連結而得知個人資料，以確保個人隱 私，該本標準提供部分匿名及部分去連結鑑別之一般原則、 框架、要求事項，並提供相關使用案例11。 10 行政院國家資通安全會報，CNS 29100 資訊安全個資管理國家標準 https://www.nicst.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=626B7A2643794AB0&sms=C43ECA2517 22A365&s=8811A549A16988EC（最後點閱時間：2017 年 11 月 1 日）。 11 行政院國家資通安全會報，CNS 29191「資訊技術－安全技術－部分匿名及部分去連結鑑別之要 求事項」國家標準 https://www.nicst.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=626B7A2643794AB0&sms=C43ECA2517 22A365&s=934D0B96430FF7D8（最後點閱時間：2017 年 11 月 1 日）。
第2節 政府開放資料觀念發軔
第1項 政府資訊揭露以增加公民對政府的可課責性 開放資料與開放政府是近年來國際重視且熱門的議題，1957 年 帕克斯（Wallace Parks）最早於《George Washington Law Review》法 學期刊提出「開放政府」的概念，他認為在角色定位與行政範疇日益 複雜的背景下，政府也同時掌握了大規模搜集與分析國家資料的權力， 且其保有的資料質量皆遠超過其他民間企業與組織，為了增加公民對 政府的可課責性，帕克斯認為政府應公開政府資訊，且保障可取得性 12。 以上倡議催生了 1967 年頒布的美國《資訊自由法案》（Freedom of Information Act, FOIA），該法案對政府資訊公開與透明提供行為準 則。其他歐美國家也起而效之，陸續在 70 與 80 年代通過類似的立 法，如：丹麥（1970）、挪威（1970）、法國（1978）、荷蘭（1978）、 加拿大（1982）等 （Mendel, 2008）。在資訊通訊科技逐漸成熟後， 美國政府持續擔任開放資料的領頭羊角色，2009 年歐巴馬總統簽署 了《透明與開放政府備忘錄》（Memorandum on Transparency and Open Government），並啟動 Data.gov 的官方網站，使得開放政府資料（Open Government Data, OGD）行動，逐漸成為國際風潮13。 自 2003 年歐盟制定《公部門資料開放指導》，以及 2009 年美 國歐巴馬政府公布開放政府白皮書之後，其他國家也紛紛起而效尤， 制定類似法案或政策，期待開放政府與開放資料能成為啟動社會的新 引擎。至今為止，已有 70 個國家加入「開放政府夥伴」（Open Government Partnership）聯盟，共同支持政府資訊揭露、資料公開與 資料再利用的理念。聯合國於出版的 2016 年電子化政府調查結果也 12參見黃心怡、蘇彩足、蕭乃沂。〈再探開放政府資料的政策與發展〉。《國土及公共治理季刊》 第 4 卷第 4 期（2016）：頁 18。 13 同前註，頁 18。顯示，在全球 193 個會員國中，已有 106 個國家設置開放政府資料 的入口網站，相較於 2014 年僅有 46 個國家提供這項服務，成長不 可謂不顯著，可知開放政府資料已成時代潮流；同時，配合聯合國 2015 年於永續發展高峰會所提出之永續方針，該項電子化政府調查 也指出開放政府政策能夠搭配的政策課題為何（UN E‐Government Survey 2016）14。 而在該風潮啟動發揚已逾十餘年的今天，各國應如何永續地推動 開放政府資料的政策，確保相關政策的正當性與合理性，已成為國際 社會的新考驗。我國根據行政院 101 年 11 月 8 日第 3322 次「政府資 料開放推動策略」院會決議指示，推動之「政府資料開放平臺 （data.gov.tw）」至今已 3 年，開放資料之種類、規模，與推動情境 也逐漸踏入深水區，可藉由國外經驗反思，持續推動開放政府政策時 可能面臨之挑戰15。 第2項 創造政府資料開放再利用之社會與經濟價值鏈 政府資料開放的應用價值當與政策目標相互呼應，學者專家普遍 認為開放政府資料的5 大政策目標也正是開放政府資料所能創造的 核心價值（Ubaldi 2013），具言之，這5 項價值包括： 1. 強化民主課責，並促進政府透明化與回應性； 2. 提升公民自我賦權、社會參與與互動 3. 建立下一世代的公務人員能力； 4. 促進創新、提升政府服務的效率與效益； 5. 創造更廣泛的經濟社會價值。 若以「外部參與價值創造程度」與「經濟價值產出程度」作為分 類標準，可畫出一2X2矩陣，清楚的呈現開放政府資料的四種主要價 14同前註，頁 18‐19。 15同前註，頁 18。
值，分別是：透明化、效率與效益、參與與協力、創造新的服務與商 業（Jetzek et al. 2012），如圖 2-1 所示。
圖 2-1 開放政府資料價值分類
圖2-1 顯示，推動政府資料的開放，不僅需要政府機關的投入， 更需要民間社會的參與。而從各國的政策發展趨勢可以得知，不論是 主動或被動地回應社會的變化，各國政府期待外部參與開放政府政策 的企圖越來越強，其合作模式也相當多元。而政府作為主要的資料蒐 集和提供者，如何能透過公私部門的協力合作來提高政府開放資料的 價值，的確是值得探討的課題。 2006 年經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co‐operation and Development，OECD ）提出政府資料開放價值鏈 （open government data value chain）概念，從資料的生產至資料應用， 主要包含以下4 四個階段16： 1. 資料的產生（data generation）。
2. 資料蒐集、聚合和處理（data collection, aggregation and processing）：大多數的資料必須經過蒐集、聚合和處理後，才 具有可獲取性、共享、再利用的可能。特別是政府所釋出的非商 業性的資料，若未經處理，資料使用者往往無法理解其意涵。 3. 資料發布與傳遞（data distribution and delivery）：係指將資料
發布與傳遞給潛在資料需求者。 4. 終端資料使用：終端資料使用可創造資料之價值，且透過開放政 府資料，不同使用者的再利用可維持公共價值的回饋與產生。 16 OECD. 2006. Digital broadband content: public sector information and context. OECD Digital Economy Papers 119: 1‐44.
第3節 歐盟國家及英國政府開放資料於防救災應用發展
當前已具跨國合作或由政府計畫主導資料開放再利用以創造社 會與經濟價值者，應屬防救災應用領域，本節將就發展較為完整之歐 盟國家及英國應用開放資料於防救災應用之發展加以說明。 當緊急災害發生時，即時傳遞公共警報給所有大眾的關鍵角色即 為政府。在現今智慧聯網之發展下，如何於緊急災害即將發生或發生 之時，要求特定機關或民間機構開放與共享資料，提升災害應變效率； 並且，利用涉及民眾個人資料之救災資料進行管制，以及將緊急災害 資訊傳遞至「最後一哩」，和實際的災害資訊數據利用，皆為推動智 慧防救災首要面對之問題17。 1. 歐盟之防救災資料開放18 歐盟理事會於 2001 年 10 月 23 日通過歐盟「民事保護公眾 機制」(The Community Mechanism for Civil Protection)，此機制重 點在於跨國間之民事緊急事件保護合作；民事保護公眾機制第2 條要 求建立「監控與資訊中心」(Monitoring and Information, MIC)，此中 心為24 小時的通訊樞紐應變之中心，以及建立「共同緊急與資訊系 統」(Common Emergency Communication and Information System, CECIS)，這是一種以網路為基礎的警告與通知系統，用於收集資訊、 發送與接收警報，提供歐盟對內及對外各會員國傳輸與共享監控與資 訊的中心和各國成員資訊之平台。2013 年 12 月 10 日歐盟執委會通過「歐盟民事保護機制」 (EU Civil Protection Mechanism)修正，並於 2014 年開始實施。此 次修正重點著重於要求各會員國應共享其風險評估摘要，以及提出完 善風險管理計畫；並且強化及變更監控與資訊中心為「緊急應變協調 17王艾雲。〈歐盟國家推動智慧防救災下之資料開放、運用與傳遞法制政策研析〉。《科技法律 透析》第 26 卷第 12 期（2014）：頁 35。 18 同前註，頁 36‐37。
中心」(Emergency Response Coordination Centre, ERCC)，由歐盟 執委會下所屬的「人道救援總署」(Directorate General ECHO, DG ECHO) 所運作，作為成員國之主要聯絡幹道、資訊提供來源以及協 調合作。「緊急應變協調中心」的運作模式為 24/7 ，亦即每周 7 天 且每天 24 小時。 歐盟在環境資訊方面，於 2003 年發布「公眾使用環境資訊指 令」(Directive 2003/4/EC)，要求開放環境資訊。為因應資料公開並 促進資料加值使用，歐盟於 2003 年發布「再利用公部門資料指令」 (Directive 2003/98/EC)，針對再利用(re-use) 會員國公部門現有資料 制做了最低限度的規定，要求資料公開必須以現有格式或語言以及機 器可讀之格式開放，詮釋資料 (metadata)係指對現有資料之不同特 性建立描述性資料，以協助現有資料之流通、解讀與應用。原則上應 不附條件開放再利用資料，然得以授權之放式制定再利用之條件，亦 即建立「開放政府資料授權機制」(the Open Government License)。
歐盟自 2007 年已進行多項預警系統，除水災與海嘯等特定災 難個別資訊系統外，也有複合型預警平台。在氣象預警方面，以歐洲 氣象服務 (European meteorological services)所建立的網路警報平 台「氣象警報」(meteoalarm)，提供多重語言的歐洲氣象警報。另外， 歐盟也與聯合國建立「全球災難預警及協調系統」(Global Disaster Alerts and Coordination System, GDACS)，為一項全自
動化的 24/7 (每周 7 天，每天 24 小時) 預警及測量系統，並 且自動收集地震、海嘯、熱帶風報、水災與火山等自然事件資料。
雖然歐盟已有預警系統，但其目標在於發展「近即時警報系 統」 (near real time alert systems)，故歐盟執委會於 2007 年 12 月提出「邁向更佳的抗災民事保護：強化歐洲預警系統」(Towards Better Protecting Citizens against Disaster Risks: Strengthening Early Warning Systems in Europe)30 文件，以確保參與國的近即時
警報傳遞與迅速的分析能力；包括強化分析、資訊傳輸與規格、統一 共同緊急與資訊系統之警報訊號，與提升監控與資訊中心之資通訊系 統。
此外，歐盟也投入 14 億歐元，由歐盟執委會所成立的－「展 望 2020」(HORIZON 2020)31，其下所發展歐盟所屬之研發資訊服 務處 (Community Research and Development Information Service, CRDIS) 於 2007 年至 2013 年執行「第七期研究發展架構計畫」 (7th Framework Program for Research and Development, FP7)。此 計畫總共包含十項研究主題，其中一項研究主題即因為英國與德國遭 受恐怖攻擊而提出的「安全」(security)主題，目的係為發展技術與知 識以確保人民於遭受恐怖攻擊、自然災害、工業意外等事件之安全， 主要研究任務有四項：人民的安全性、基礎設施與公用事業之安全性、 智慧監控與邊境安全，以及危機發生時之安全回復。為達到上述任務， 研究技術範疇以「安 全系統的集成、互聯與互相操作」、「安全與社會」和「安全的 協調與溝通研究」三項領域為主，為一非傳統安全保護的研究。於展 望 2020 研究下，歐盟將再於 2014 進行至 2020「歐盟研究與創新 架構計畫」(The EUP rogramm for Research and Innovation)32，繼 續衍伸。
2. 英國開放政府資料發展
英國開放政府資料深受1988 年之《著作權法》、以及 2000 年制 定之《資訊自由法》所影響。在國際開放政府資料行動興起前，英國 民眾主要是透過《著作權法》、《資訊自由法》、《環境資訊規則》 （Environment Information Regulations）與《公部門資訊再利用指 令》（Directive 2003/98/EC of the European）來申請與使用公部門
of Information: An Independent Review）則可視為是英國近年推展開放政府 資料行動的根源19。
與美國政府的發展軌跡類似，英國政府也透過一系列的開放資料 政策，來規範與實踐開放政府資料之作為。2010 年英國首相的「致 各政府部門關於開放資料之信件」（Letter to Government
Departments on Opening Up Data） 與 2011 年的「致英國內閣大 臣關於透明與開放資料之信件」（Letter to Cabinet Ministers on Transparency and Open Data）分別指出政府應釋出公共資料
（public data）以實現重大經濟利益，並規範中央政府應釋出政府貸 款支出文件、公務員薪資資料、與一定程度之犯罪資料等（Prime Minister's Office 2010）。且指示政府開放資料應具備正確性、一致 性、可觀測性、可比較性，以確保資料品質。而英國中央政府集中管 理政府資料的Data.gov.uk 平臺在 2010 年 1 月正式推出。20 英國政府於2012 年提出較完整的政策白皮書《開放資料白皮書： 釋出潛力》（Open Data White Paper: Unleashing the Potential）， 力求透過開放政府資料以達成「促進資料近用」（enhanced access）、 「建立信任」與「聰明地使用資訊」三項透明化社會目標。其早期的 政策目標在於建構完整的行政流程與機制，包括資料範圍、隱私、法 律依據、收費、授權與監督機關等規範，希望提供行政機關執行時的 依歸。另外，英國政府也希望國家與個人能更聰明地分析與使用彼此 的資料，在不同領域中創造新的應用服務與經濟價值。該白皮書並明 確區分「資訊」（Information）與「資料」（Data）的定義，資訊指 某些程序之產出，係在摘要、解釋或傳達具有意義的資料；而資料則 19參見黃心怡、蘇彩足、蕭乃沂。〈再探開放政府資料的政策與發展〉。《國土及公共治理季刊》 第 4 卷第 4 期（2016）：頁 20。 20同前註。
是指量化數字或質性的文字敘述，是具有事實性且未經過分析或解釋 的原始素材21。 英國內閣辦公室於2016 年 5 月又提出《英國開放政府之國家行 動計畫2016-2018》，這一份政策文件更強調開放政府資料的政治性影 響，包括加強檔案透明程度、國土資源使用與企業的課責性、反貪腐、 公民賦權與推廣開放文化等22。 3. 英國緊急資料保護與共享23 21同前註。 22同前註。 23王艾雲。〈歐盟國家推動智慧防救災下之資料開放、運用與傳遞法制政策研析〉。《科技法律 透析》第 26 卷第 12 期（2014）：頁 41‐43。
英國推動「緊急資訊保護與共享」(Data Protection and Sharing in Emergencies)，特別研擬「緊急資料保護與共享－地方政府應變方 準則」(Data Protection and Sharing in Emergencies - Guidance for Local Authority Responders)，並且揭示資料保護與共享主要原則 (Key Principles)，共七項： (1) 資料保護法制未禁止收集與共享個人資料：以資料保護法制 保護個人隱私權之前提下，得使用個人資料。 (2) 緊急應變方的出發點應考量如未共享資訊時，則可能發生的 風險和潛在的傷害。 (3) 緊急應變方應權衡在公共利益下共享資訊對個人潛在的傷 害 (以及於適當情況下，維持資料保密性的公共利益) 。 (4) 於緊急時，公共利益測試 (public interesttest) (係指當資料 被以涉及公眾利益為由而拒絕提供時，應進行衡量測試)，應 被視為評估標準較平常情形更易符合達成。 (5) 經常檢視當傳遞較少的個人資料時，是否仍能達到當初預設 目標。 (6) 當在做緊急計畫、應變和回復之情況下，類別一與類別二應 變方應有自信維護其分享個人資料的權力是合法的。 (7) 個資當事人的同意並不必然成為合法共享資料的前提要 件。 由於電信為災難應變之重要環節，內閣辦公室提出五項電信抗災 面之強化通訊原則： (1) 找出解決技術方法並組織安排，強化地區距離與移動中皆可 取得通訊； (2) 確認並審視重要的通訊手段以強化應變安排； (3) 確保技術解決方案之多樣性； (4) 採取層次性的安排，以免發生系統擁塞；
(5) 適當的操作計畫，包括應變方之組織與通訊系統二者。 另一方面，與電信抗災應互相配合之共享資訊手段，規定於 抗災通訊計畫下，供類別一應變方與類別二應變方資訊共享的方式主 要有三：
(1) 透過全國性的抗災跨政府機關網際網路服務(National Resilience Extranet, NRE)， 此服務由英國電信公司(British Telecom, BT) 和 Ultra Electronics 所提供，是一種以網路為基礎、跨地區跨機關於 應變及抗災時分享資訊之平台。依 2004 年國民緊急應變法規定， 類別一與類別二應變方皆應共享資訊，因此地方抗災議會、中央 及地方政府皆得使用。
(2) 高度穩定性之電信系統 (the High Integrity Telecommunications System, HITS)，為一複合式衛星、地面通訊系統，作為抗災時期 的英國通訊骨幹，又如公共交換電信網路受損時，此電信系統亦 可使用。
(3) 由民事緊急秘書處 (Civil Contingencies Secretariat, CCS) 於 2009 年 9 月發起的「行動通訊優先接取方案」(Mobile Telecom
Privileged Access Scheme, MPTAS)，但僅限於緊急應變方得以使用， 透過安裝特殊 SIM (Subscriber Identity Module) 卡，維持通訊 傳輸及穩定；惟，此方法僅提供給該區應變方所屬社區民眾，而 非所有公眾。 由於英國所發生的緊急災害主要以水災為主，因此英國政府著重 於水災預警，以及水文資料之開放與利用，並且由英國環境署 (Environment Agency) 擔任主管機關專責處理。在預防災難公開資 訊上，英國環境署(Environment Agency) 為負責監測水文環境部門， 於河岸裝設超過 1000 個監測點和海岸裝設約 650 個監測點，以每 15 分鐘偵測一次即時河川水位之自動化設備，並透過遠距離監控系 統 (telemetry) 傳輸流量、雨量和水位即時或將近即時的資料至內部
與外部系統，同時英國環境署的動態水災預警地圖亦每 15 分 34 鐘 更新一次。雖然監測為每 15 分鐘一次資料，但於英國公開資料平台 data.gov.uk 並不會每 15 分鐘公開一次資料，水文監測資料是每天 一次更新，因此每 15 分鐘更新之資料並 不屬於公開資料。然，業 者與研究單位等仍得使用每天更新一次之公開水文資料。
英國環境的「水災預警及水文數據」Flood warning and
hydrometric data) 資料雖然已開放，但資料區分為二類，一為英國 環境署網站所開放之預警資料，如動態水災預警訊息，二為經過授權 並付費而可取得之客製化詳細資料，包括動態的水災預警數據與相關 的地理訊息系統 (Geographic Information System, GIS) 資料和水 文資料，適用於以商業行為為目的之加值轉售者 (Value Added Resellers, VARs) 和藉由資料以供其內部使用之直接消費者 (Direct Customer)。英國首位業者 Shoothill，實際上即利用環境署的水災預 警資料研發軟體，進行加值且轉售服務，創造地圖水災預警系統。 英國環境署也對使用人就資料之使用提出條款。環境署在免責部 分提出其所提供之資料並非百分之百正確，以及使用人必須對其使用 資料之結果負責，也在最大法律允許範圍內，排除環境署對資料之陳 述保證、義務與責任。以及，使用人不得誤導或曲解資料或不得以不 利環境之方法使用資料，使用資料亦不得違反 1998 年資料保護法 (Data Protection Act 1998) 和隱私和電子通信條例 (Privacy and Electronic Communications EC Directive) Regulations 2003)。
另一方面，英國政府將建立跨政府的應用程式界面 (Application Programming Interface, API) 標準，並制定品質保證機制。英國也 將公開資料平台 data.gov.uk 上之資料以「五星方案」(Five Star Scheme) 的開放模式，將資料種類分為五等級開放，評估資料之開 放格式。
第4節 美國政府開放資料發展
為推動開放政府政策，歐巴馬政府於2009 年 1 月 21 日簽署了 《透明與開放政府備忘錄》。備忘錄中明訂預算管理局（Office of Management and Budget, OMB） 為專責機關，要求各聯邦機構負 責人盡量公布所有資料， 並明確指出透明（transparency）、公眾 參與（public participation） 與協同合作（collaboration）為開放政 府的三大原則，期待透過政府資料的釋出，運用群眾智慧來改進公眾 服務，並提升公民參與24。 以該備忘錄為基礎，美國預算管理局首席資訊官乃於 2009 年 5 月推出美國政府資料開放平臺Data.gov，運用「一站式」的網站設 計，整合各級政府部門（包括廣義的公共部門）、自願參與的企業， 以及其他國家政府的所有開放資料，透過統一的資料標準與資料格式 進行發佈，使公眾能夠對政府資料資源進行高效的開發利用 （Morse 2009）。同時，為提昇資料開放的品質與一致性，聯邦政府於 2009 年12 月公布《開放政府指令》（Open Government Directive）， 此為美國對各級政府部門下達的具體開放命令，其中提出「線上發布 政府資料」、「提升資料品質」、「建構開放政府的文化」、「屏除 開放資料政策障礙」等相關的具體政策措施與應遵循的共同準則。此 後，聯邦政府並陸續於2012 年 5 月提出《數位政府：建設 21 世紀 平臺為美國民眾提供更好的服務備忘錄》，2013 年 5 月編撰《開放 資料政策備忘錄》，2014 年 5 月公布《巨量資料：把握機遇、守護 價值》25。 綜合分析上述不同時期聯邦政府所提出的各項備忘錄，可觀察到 美國持續地深耕開放政府資料政策，他們期待開放政府資料政策能對 24參見黃心怡、蘇彩足、蕭乃沂。〈再探開放政府資料的政策與發展〉。《國土及公共治理季刊》 第 4 卷第 4 期（2016）：頁 19‐20。 25 同前註。
社會與人民生活產生重要的改變，成為推動國家發展的新引擎。本文 也發現，美國開放政府資料的政策目標從早期較為偏向社會性與政治 性的目的論述－包括增加透明、公民知的權利、加強課責與改善政府 效率等，逐漸轉為強調經濟性的目標，如：增加企業加值運用、支持 資料分析產業發展等。此外，在發展政府資料的加值應用時，聯邦政 府也針對個人資料隱私的管理提出新的政策想法（My Data Initiatives），包括融合開放資料與個人化服務的智慧揭露（smart disclosure），以期在確保個人資料安全與允許企業使用大量個人資 料分析與應用上取得雙贏26。
美國科學與科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy） 為配合歐巴馬政府的開放資料政策，同時因應物聯網與大數據的快速 發展，在確保個人隱私及資訊安全前提下，為推動資料經濟（data economy）與資料分析學（data analytics），提出所謂的智慧揭露政策（smart disclosure policy），以 My Data Initiative 促進開放資料、開放科學與
開放政府。「智慧揭露」本身就是一種創新工具，配合機器可讀數據 的分析與利用，它能幫助消費者於選擇的領域，如醫療、教育、金融、 能源、交通和電信，做出更明智的決策，同時利用這樣的交互式服務 與工具促成創新產品或服務的研發。無論是政府或是私人企業都可以 運用智慧揭露所獲得的資料，進行產品或服務的創新；但同時，資訊 的揭露如果過度或是沒有經過一定的評估程序，即可能對消費者的隱 私產生侵害，所以資訊揭露勢必需要有一套良好的管理制度，有效的 建立開放資料與個人資料間的界線，讓機器能夠讀取這些資料的同時 也能保障個人的隱私權，並幫助消費者進行聰明的決策27。 26同前註。 27顧振豪。〈完備資料開放與自主管理機制，建構數位國家發展基礎〉。《國土及公共治理季刊》 第 4 卷第 4 期（2016）：頁 69‐71。
圖 2-2 美國開放資料智慧揭露 (資料來源：顧振豪,2016)
美國總統歐巴馬於2010 年 8 月在美國傷殘軍人會議（Disabled Veterans of America Conference） 宣佈 Blue Button 的構想， 即 在於保障個人應享有取得並下載其健康資料的權利。退伍軍人事務部 （Department of Veterans Affairs）也隨後推行了 Blue Button 計畫， 該目的在於提供退伍軍人得以近用其健康紀錄。Blue Button 提供資 料當事人至特定網站下載其病歷資料，包括：血壓、體重、心跳、緊 急聯絡資料、檢查與測試資料、家族病史、從軍病史，與其他相關之 健康資料。而聯邦醫療保險受益人可至健康與人類服務部
（Department of Health and Human Service, HHS）之醫療保險與 醫療補助服務中心（Center for Medicare & Medicaid Services, CMS） 下載使用其聯邦醫療保險賠償相關資料，以及受益人自行輸入之個人 資料。另除上述資料外，還可將資料與其他個人資料與健康資料（如 緊急聯絡資料、藥局與藥品提供者資料、自我通報之過敏狀況與病史、
健康狀況與處方藥歷）。透過Blue Button 能夠使資料持有或保有者 於符合法律的前提下，提供資料當事人得以安全、即時、與電子格式 的方式，近用其健康資訊；而非資料持有或保有者（如：雇主、消費 者、病友團體、健康照護聯盟、產品開發者等）能與資料當事人共同 合作，將其相關資料透過Health IT，提供更好的健康照護服務或產 品28。 Blue Button 的創建激發健康服務提供者與保險公司於運用與其 健康相關資料提供新興服務或產品的動機。Blue Button 後來採用至 一般病人的資料運用案例，目前大概88 萬位民眾得以透過數位方式 近用其健康紀錄或健康保險理賠。除上述健康醫療領域外，其他部會 例如能源部、教育部等，也陸續採用My data 的模式，協助民眾取 得其資料，並運用該資料採取告知、更有效益的決定29。
除了Blue Button 之外，美國亦透過公私協力的方式（Public and Private Partnership, PPP）推動所謂的 Green Button 措施。Green Button 與前述的 Blue Button 都是「智慧揭露與消費者決策」方針 下的相關措施。Green Button 的運作，資料持有或保有者（能源提 供者）應該提供用戶能源使用資料，以機械可判讀格式提供資料當事 人下載，使資料當事人得以參考其相關資料，對於其資源使用做出知 情決策（informed decisions）的能源使用管理。能源產業以公私協 力運用Green Button，智慧電網操作平臺（Smart Grid Interoperability Panel）提供資訊近用、開發格式，與建置智慧電網國家標準。透過 Green Button，能源提供者可藉由蒐集使用者的用電資訊而掌握其使 用習慣，進而提供更符合整體經濟效益與雙方利益的供需方案，例如， 能源提供者可將此資訊進行評估、分析，進而得知用戶適合裝設哪種 28同前註。 29同前註。
再生能源發電系統、規模多大，以及適合使用容量多大的電池儲能系 統，從此增加綠色能源的使用30。 美國My Data Initiative 多在政府的引導下，以產業公私協力的 方式推動，期待以更創新的方式，讓更多與資料當事人的資料透過自 我決定的方式，置於其信賴的資料應用者身上，以激發更多符合需求 的產品與服務。此部份也因美國在隱私保護法制上並未具有全體一律 適用的個人資料保護規範，而多由各產業逕行訂定各該領域的個資隱 私保護規範，這也影響各產業間規制模式的形成31。 30同前註。 31同前註。
第5節 日本政府開放資料發展
日本推動開放政府資料的措施，可回溯到2010 年 5 月由「資 訊通信網路社會推進策略本部」（IT Strategic Headquarters，以下 簡稱IT 策略本部）所發佈的《新資訊通信技術策略》，其策略主軸 在於創造以國民為本位的電子政府（IT Strategic Headquarters 2010）。為了能更順暢的推動開放資料的經濟運用，日本經濟產業 省很重視個人隱私的問題，早在 2009 年便提出「個人資訊使用指導 原則」，希望能一方面兼顧隱私考量，一方面促進政府與企業提供個 人化資料服務與資料探勘上的發展；故建議採用「集合匿名」的方式， 將可辨識之個人資料模糊化或是切割分離（城田真琴，2013）32。 2012 年 IT 策略本部繼續推出《開放政府資料策略》（Open Government Data Strategy）。該策略本於「公共資料為人民的資產」、 以及「推動開放政府與促進對於公共資料的利用」為精神，除了強調 以再利用（secondary use）的格式提供資料的重要性，也主張藉由 公私協力的創新，提供因應多元價值的公眾服務；並且在經濟、行政 效率層面，期盼透過開放政府資料，振興整體經濟及政府的行政效率。 綜言之，日本IT 策略本部設定之政策目標以經濟面為主，預期企業 可透過利用政府、獨立法人、自治團體與地方政府之公共資料，發展 新的服務；而它在2013 年提出的《開放資料推動發展藍圖》明定推 動開放資料時必需注意資料再利用的相關規範（如採用機器可讀格 式），以及考量以營利為目的之利用33。 2013 年 6 月，安倍內閣正式公佈《世界最先進的 IT 國家宣言》 （Declaration to be the World's Most Advanced IT Nation）， 該宣 言以「世界最高水準的廣泛運用資訊產業技術的社會」作為國家未來
32參見黃心怡、蘇彩足、蕭乃沂。〈再探開放政府資料的政策與發展〉。《國土及公共治理季刊》 第 4 卷第 4 期（2016）：頁 20‐21。
十年目標，闡述2013 年至 2020 年期間以發展開放公共資料和巨量 資料為核心的日本新IT 國家策略，透過政府所持有的公共資料與其 他資料，鼓勵各界利用開放資料與巨量資料，搭配其他存在於社會和 市場的大量資料進行串接與再利用。日本並於 2013 年 12 月即推出 開放資料平臺data.gov.jp。我們不難發現，日本開放政府資料的政策 目標，一直以來皆是以刺激經濟與產業發展為主，尤其強調公私部門 間的合作與交流34。 34同前註。
第6節 新加坡政府開放資料發展
由於體認到網路是一個直接提供資訊及服務給公眾的重要管道， 新加坡政府在2016 年5 月宣布資料共享平臺MyInfo 的運作，讓民眾 登記並儲存其個資，主要目的在於讓民眾查詢並同意分享何種資訊予 政府，其以數位方式整合政府目前的任務與工作，去除近用資訊的不 便與既存資料的散亂，俾民眾近用政府提供的服務，或進行溝通時更 為簡單與方便。MyInfo 將每個新加坡公民分散於各政府機關間的資料 整合成單一的資料檔案，使用者可以自行決定是否加入額外的資訊， 如年收入、教育程度、就業情況以及家人資料。由於過往登錄電子化 政府的服務，都會要求逐一填寫個人資料和提供證明文件，透過MyInfo 也讓民眾不需要一再重覆填寫相同的內容35。MyInfo 計畫係由新加坡財政部（Ministry of Finance）與資通訊發展管
理局（Infocomm Development Authority）兩個單位所共同發起。而資通訊
發展管理局也於今年（2016）的10 月改制為政府技術局（GovTech）， 以加強政府服務，並與其它的公共部門進行合作以提供數位且安全的 服務，包括目前新加坡政府所提出成為智慧國家所需的各種解決方案。 MyInfo 就是GovTech 建立的一個重要的平臺，也是推動新加坡數位政 府政策的重要拼圖之一36。 MyInfo 所提供的服務包括公屋的註冊、生育補助、納稅的資訊與 就業招聘；該服務的項目也持續增加，服務範圍更擴大於私有部門的 資料，如銀行的交易訊息。新加坡政府目前規劃，到2018 年，所有 的需要身分驗證的數位服務都將被連結到MyInfo 的平臺。新加坡政府 望藉由此服務來蒐整更多資料，並增加可供政府機關間分享的個人資 料量。隨著數據資料的愈形豐富，各政府部門更能事先瞭解民眾的需 35顧振豪。〈完備資料開放與自主管理機制，建構數位國家發展基礎〉。《國土及公共治理季刊》 第 4 卷第 4 期（2016）：頁 72‐73。 36同前註。
求並提出民眾真正需要的服務。而也透過MyInfo 將提供更多的數據資 料，有利於相關的機關（構）更為瞭解民眾需求，而能提出更多創新 服務37。 隨著社群網路的普及，政府可以更容易得收集到大眾意見與想法， 因此，政府可以超越傳統上只做為一個服務提供者，亦可以成為資訊 共享平臺的提供者，藉以鼓勵更多創新數位服務的共同創造。除了政 府可以利用MyInfo 所匯集的個人資料，並對該等大數據進行分析與開 發，以達成智慧國家的政策外，一般民眾亦可方便的使用該平臺，並 讓企業在一定的規範下就可公開的資料進行研究，由政府協助企業就 其所提供的服務最佳化38。 37同前註。 38同前註。
第7節 我國政府開放資料發展
第1項 我國開放資料前期發展 我國最重要的成就為2005 年頒定「政府資訊公開法」，奠定政 府資訊公開釋出的法制基礎。基於保護個人隱私與保障個人資料的安 全，我國也於1995 年頒訂「個人資料保護法」，並於 2015 年完成 第二次修正，進一步完善個人資料的保護機制。除了「政府資訊公開 法」與「個人資料保護法」，我國也因應國際發展趨勢，由行政院訂 定出配套作業原則，諸如「行動化服務發展作業原則」、「電子資料 流通實施要點」、「政府資料開放作業原則」等，提供更為完整的運 作規範39。 第2項 行政院 101 年第 3322 次院會決議推動開放資料後執行現況 行政院於2012 年研議推動方案，次年推動政策以及建構政府資 料開放平臺測試網站，2014 年政府資料開放平臺正式上線，提供政 府各機關的開放資料。同時，平臺的主責機關－國家發展委員會，與 各部會及民間團體合作訂定出「政府資料開放授權條款」完備民眾使 用開放資料的易用性。此外，為了第3322 次院完善整體開放資料的 推動，數項策略亦配合進行。首先，行政院及各中央二級機關建立起 資料開放諮詢二級制度，透過諮詢小組的方式邀集產、政、學、民間 等專家進行推動事宜的討論與溝通。其次，各部會依循盤點資料、檢 視資料權利完整性、選擇資料開放範圍及授權條款、發布資料等 4 步 驟進行資料釋出作業，同時行政院建議各部會應將資料開放納入業務 運作的基本作業流程中。再者，行政院與各部會共同協力完備信賴資 料開放環境，包含制定資料開放指導規範、精進政府資料開放授權條 款、訂定政府資料分類及授權利用收費原則等，目前更在進行資料品 39曾旭正。〈開放政府之現況與展望〉。《國土及公共治理季刊》第 4 卷第 4 期（2016）：頁 15。質提升機制的研析與建構，以助提升整體資料品質。最後，將持續進 行公私跨域合作應用推廣，包含建立政府與民間的開放資料合作模式、 政府與民間資料中心合作、發展多元資料創新資料服務與人才帶動資 料開放服務產業40。 最後，在公民參與推廣上，最重要的為建立「公共政策網路參與 平臺」，其發想可追溯至2014 年 7 月「經貿國是會議」總結報告決 議，該決議即建議政府應針對公共政策議題，參考美國白宮網站 “We the People＂，成立提案中心，透過網路平臺披露政策訊息， 強化公民監督。對此需求，國家發展委員會於 2015 年 2 月正式推出 公共政策網路參與平臺（join.gov.tw），提供政策形成前的「政策諮 詢」（簡稱眾開講）；計畫執行中供各界監督的「重大施政計畫」（簡 稱來監督）；徵集群眾智慧的「國民提議」（簡稱提點子）；方便民 眾反映意見之「首長信箱」（簡稱找首長）等4 項網路參與服務， 作為全民參與公共事務的常設管道，並串聯網路、實體與社群多元管 道，完善民意回應機制。截至2016 年 10 月，參與平臺已經促成 16 項政策參與的成案案例，例如「讓癌症免疫細胞療法的修法法案，在 2015 年 12 月底前送入立法院以及加速癌症新藥的引進速度」與「廢 除『股利扣抵率減半』政策，恢復昔日全額扣抵」等41。 第3項 我國開放資料未來推動方向及永續推動之挑戰 根據美國、英國、加拿大等國的行動計畫，推動開放政府面臨許 多面向的挑戰，必須從資訊揭露、法制框架、公私協作、資通訊技術 應用，甚至到國際參與和合作著手，各個環節相互緊扣，相輔相成。 我國當前所面對的挑戰，總體而言，與先進國家並無明顯差異，主要 40 同前註，頁 15‐16。 41同前註，頁 16。
的課題大致可分為資訊揭露的再精進、法制框架的現代化、公私協作 的深化、資通訊技術的採用與鼓勵、整體認知的普及42。 1. 開放資料的挑戰與精進作法43 我國身為政府開放資料推動的後起之秀，經過多方努力後， 在某些領域的開放資料不但能與國際接軌，更達領先地位。不過 即便如此，須克服的挑戰仍然不少，例如資料品質問題、部分揭 露資料不符民眾期待等。對應這些挑戰的策略可能包含： (1) 目前已在研擬的開放資料品質提升機制，將能有效優化各機關 未來的資料品質。 (2) 開放資料文化與知識的推廣。目前國發會已經辦理數次公務人 員的訓練課程，相關社群活動也非常活躍，持續性的教育與知 識傳遞。活動能加強政府資料的開放。 (3) 政府資料開放流程的優化。雖然目前有諮詢二級制與資料盤點 的相關機制，但是未來若能更簡化或減輕公務人員辦理開放資 料的業務負擔，將能大幅提升開放資料推動的動能。 2. 法制框架與時俱進 我國在開放政府所需的法制框架雖有基本的建立，但是隨著 科技與社會的演進，原本的法律規範有必要進行合宜的調整。例 如現行法規沒有明確規範開放資料「利用」的權利，這可能會造 成實務上的困擾以及減低民間使用意願。未來在法規調適上，可 能不僅限於資訊揭露的相關法規，更須兼顧個人資料保護、國家 安全與適應新型態科技發展，而後進行調整44。 3. 深化公私協作 42同前註。 43 同前註。 44同前註。
公私協作的深化是目前有待加強的重點。「公共政策網路參 與平臺」已經正式運作，開啟我國公民參與的里程碑，可以落實 公民政治參與，提升政府治理效能。未來如何進一步提高民眾的 參與將是重要的工作，專家建議的作法，例如平臺升格為總統府 管轄，開放表達意見之選項，讓人民可針對國家各院提供各種改 善意見；新增有關地方政府的案件或點子；開放讓民眾相互討論 等等（劉新華、楊惠敏，2016），都值得參採。除了公共政策線 上參與機制，各地方政府已開始參與式預算的推廣，讓在地民眾 對地方政府預算的使用提出構想提案與討論，例如臺北市、新北 市、臺中市等已相繼成立提案與討論平臺。另外，有效地運用新 媒體或社群媒體與民間進行對話與諮詢，讓更多民間力量幫助政 府進行改革與創新新公共服務，也將成為重要的推動策略之一 45。 4. 鼓勵資通訊技術創新應用 從國際趨勢來看，資通訊技術在開放政府推動上占有關鍵的 協助角色。我國的電子化政府將於2017 年步入第五階段計畫， 未來將大幅提高資通訊技術在公共治理中的角色，藉由電子化政 府打造出「資料治理」為核心的政府體質，將能大幅減低開放政 府執行的成本與阻礙。如何建立產、政、學、公民社會或一般民 眾等各群體間全面性的認知，不但是永續發展的關鍵，更是開放 政府發展的願景。要建立整體的認知甚至良性的循環，應從政府 端開啟，藉由公務體系的廣泛推廣，配合民間社群的合作，再導 入學術社群的研究與評估能力，可初步建立點、線、面的發展基 礎。期待我們一步步的努力，終可聯結公私部門，有效促成開放 的政府、民主的社會，達成歷史的使命46。 45 同前註。 46同前註。
