陷入勞逸爭議的國中小校園／1

陷入勞逸爭議的國中小校園

陳麗珠 國立高雄師範大學教育系教授 陳世聰 屏東縣立長榮百合國小校長

一、前言：勞逸不均的校園現場

今日我國教師待遇相較於其他行 業而言是相當優渥的，教師比其他行 業的起薪高，每年都還有兩個半月的 考績與年終獎金，而且固定隨著年資 晉 級 ，外 加婚 喪與 子女 教育 補 助金 等；在職期間除了固定週休二日與國 定假日可以休假，教師更可享有每年 約三個月的寒暑假；在職教師累積一 定年資即可申請退休，還有優渥的退 休金可以安度晚年。難怪每一年都有 很多完成教師資格檢定（初試）資格 的儲備教師投入教師甄試的行列，也 難怪外界對於中小學教師都認為這是 收入穩定又安定的工作，令人羨慕， 甚至認為當老師「很輕鬆」，這種社會 觀 感 進 而 反映在公 共 政策制 訂 的方 向，包括：教師退休金制度的修正， 降低所得替代率，以及 102 年開始教 師課稅等。 另一方面，學校面對來自教育主 管 機 關 不斷 推陳出 新 的教育 改 革政 策，行政人員與教師必須在校園與教 室內執行新政策，並隨時通報執行成 果，疲於因應；為補足學校運作所需 經費，行政人員必須向公私部門相關 單位與組織爭取各種「競爭型計畫」， 這些額外申請的計畫，從申請、執行、 到 成 果考 核， 都要 耗費 許多 行政 能 量；再加上近年來學校都必須加強與 家長溝通，經營親師關係，學校亦必 須加 強 與社區 互動， 營造 社區關 係 等。不論是競爭型計畫補助之執行或 是學校對外公共關係的營造，都是過 去基礎教育機構不用負擔的工作，現 在隨著社會發展強，逐項加諸於學校 教育人員身上。這些新任務也造成今 日學校的工作負擔愈形沈重。 今日我國的中小學校，校外人士 看學校，以及學校內的分工，究竟是 「辛苦」（勞）或「輕鬆」（逸）？已 經陷入一團爭議中。然則這爭議從何 而起，又伊於胡底？本文乃試加釐清 國中小校園勞逸爭議的始末與其間的 重要議題，包括：教師編制與授課節 數 的扞 格、 控管 教師 員額與 兼任人 力、教師課稅對學校行政的影響、以 及學校申請競爭型計畫的兩難等。以 下分別討論之： (一) 國中小教師員額編制的規定 我國國民中小學教學人力係依班 級數計算。現行的教師員額規定，可 以回溯至 1999 年 12 月 10 日教育部修 正發布「國民小學與國民中學班級編 制及教職員額編制標準」之規定，該 次修正確立班級規模學生人數以 35 人 為原則，並且配合政府組織再造及人 力精實政策，學校得視其需要以不超 過全校教師員額編制數之百分之五範 圍內，將專任員額改聘兼任教師或教 學支援工作人員，此為控管人力的由

來(教育部，2013a)。 此標準迭經 2005、2007、2008、 2009、2011 年多次修正，現行國民小 學與國民中學班級編制及教職員員額 編制準則係於 2012 年 10 月 5 日修正 發布（教育部，2013b），其中第三條 與第四條第四項之規定，國民小學每 班至少置教師 1.5 人，101（2012）學 年度提高至每班 1.55 人，102（2013） 學年度提高至每班 1.6 人。全校未達九 班而學生人數達 51 人以上者，另增置 教師一人；國民中學每班至少置教師 二人，每九班得增置教師一人，全校 未達九班者，得另增置教師一人。 以班級數計算教師數的思維，反 映了長期以來教師工作「包班制」的 傳統，舉凡班級與學生的相關事務， 都是級任老師（導師）的職責，過去 師範體制培育教師，也以春風化雨、 任勞任怨的精神作為傳承。然而，這 種精神遇到教育改革的浪潮襲來，就 會產生各種的扞格。 (二) 課程改革帶來的授課節數規定 教育部於 2002 年首次訂定「國民 中 小 學校 教師 授課 節數 訂定 基 本原 則」作為 2003 年頒佈「九年一貫課程 綱要」課程改革之配套措施。2003 年 01 月 15 日頒佈國民中小學九年一貫課 程綱要，一改過去以科目劃分方式， 確立以學習領域劃分課程，各領域內 分別包含若干科目；同時規定一至九 年級的學習總節數、領域學習節數與 彈性學習節數（教育部，2013d），課 程綱要多年來迭經修正，但有關各領 域之間、各科目之間、以及領域節數 與彈性節數之間節數劃分的紛爭從未 平息，其中爭議的焦點不外於：「課程 改革既以領域劃分，各領域教師究竟 應有多少授課時間（節數）」？由於各 科目牽涉到升學考試科目與否，領域 之間的勞逸爭議乃隨之而起。訴求各 學科應該節數一致之「科科等值」口 號乃應運而生。 面 對 教 育 現 場 對 授 課 節 數 的 紛 爭，教育部於 2003, 2005,2007 年數度 修正「國民中小學校教師授課節數訂 定基本原則」，可見爭議從未停歇；但 即使在 2007 年度的修正版本中，中央 政府亦仍僅能原則性的規範，授權各 縣市依照本身財政與學校狀況自行訂 定授課節數；直到 2011 年，教育部為 因應中小學校教師自次年將起恢復課 稅，乃訂定「教育部補助國民中小學 調整 教 師授課 節數及導師 費實施 要 點」，其中規定：「…（教育部）將督 導各縣市政府採固定授課節數辦理， 國民中小學專任教師之授課節數，依 授課領域、科目、及學校需求，以每 週安排十六節至二十節為原則，不得 超過二十節。導師授課與專任教師之 差距以四至六節為原則，且不得高於 實施課稅前之授課節數。」（教育部， 2013c），但此要點僅是補助各縣市執 行課稅前承諾「課多少，補多少」的 差額，並未統一規定各縣市的配套措 施。 (三) 員額編制與授課節數之間的扞格 教師編制與授課節數兩者都是針 對學校應有教學人力的規定，但兩者

之間的關係如何？以高雄市為例，若 以學校應有編制教師人數計算，100 學 年 度 正 式 教 師 不 足 數 在 國 中 為 13.08%，在國小為 3.90％，到了 101 學 年 度 國 中 正 式 教 師 不 足 數 為 11.69%，國小為 5.34%；但若用授課節 數的規定計算現有教師可負擔節數， 卻發現 100 學年度各國中不足節數高 達 33.90%，若每一位教師均超鐘點 2 節，也還有 22.0%，同年度國小的不足 節數為 27.3%，超鐘點 2 節後不足 16.8%；101 學年度雖然高市當年度已 經增開長聘教師職缺，但各國中不足 節數仍高達 31.70%，當年度教育局道 德勸說每一位教師均超鐘點 2 節，也 還有 20.4%，同年度國小的不足節數則 增加為 28.3%，超鐘點 2 節後仍不足 17.8%（陳建志，2013）。由此亦可見 我國自八 O 年代以來的教育改革，在 政策設計上並未與學校教育現場實務 緊密接軌，致使理想的授課節數變革 卻與原有的員額編制計算結果產生巨 大的落差，難怪會引起諸多爭議。 (四) 教師課稅擴大節數爭議 2012 年 12 月 24 日，教育部為「減 輕國民中小學校教師每週授課節數負 擔，增加教師備課時間，並調增導師 費」，特訂定「補助國民中小學調整教 師授課節數及導師費實施要點」，其中 規定縣市政府應修正所設國民中小學 教師每週授課節數，相關規定，各領 域採固定節數排課，並減少教師每週 授課節數，國民中小學教師每週均減 授二節課，國民小學導師每週再減授 二節課（教育部，2013c）。 前述以高雄市為例分析員額編制 與授課節數間的巨大落差，在 100、101 學年度之間又有很明顯的差異，其中 的原因在於 101 學年度教育部啟動教 師課稅配套措施，致使當年度國中教 師編制不足數才 11.69%，授課節數不 足數卻高達 31.70%；同年度國小教師 編制不足數才 5.34%，看起來相當符合 部訂的控管比率，但同時授課不足數 卻高達 28.30% （陳建志，2013） ! 同為部訂的法規卻造成政策執行現場 的紛爭，難怪當高雄市教育局面對授 課節數不足比率逼近總節數三分之一 時，對現任教師道德勸說希望大家都 超鐘點兩小時，雖然絕大部分的教師 都能默然接受，但還是受到教師團體 的質疑，認為沒有貫徹教師課稅對減 輕教師工作負擔的承諾。 (五) 校園教師分工待遇勞逸不均 當 101 學年度教師課稅造成超過 三分之一的授課節數無法分配給教師 時，學校就只好引入代理、代課、與 兼任教師。這幾種身份不同的教師， 絕大部分都是合格教師，只因為無法 通過教師甄試，只好忍受每年甚至是 每學期必須換學校的折磨。短聘人力 出現在校園裡的人數增加，許多比較 「辛苦」的工作，例如班級導師或是 部分行政事務，就會要求短聘教師擔 任。這些工作過去被認為是專任教師 才能擔任的工作，現在隨著短聘人力 的增加而逐漸鬆動；不僅如此，教師 授課係以每人總節數計算，而各學科 的每週節數都不相同，長久以來教師 都必須「配課」以達到應有節數（陳 麗珠等人，2004, 2005）；一旦代課兼

課教師出現，比較不受到歡迎的課、 排課時間、甚至班級就會推給短聘教 師擔任。這些短聘教師的薪給與福利 遠不及專任教師，大部分都沒有計入 退休年資，卻必須承擔比較辛苦的工 作（陳麗珠、簡鈺桓，2013），難免引 發「血汗中小學」的譏評。 學校教學人力結構的質變，受害 不僅是流浪教師，最大的受害者終究 是學生、學校、和國家教育發展。所 以當課稅換來全面減授鐘點的配套措 施，卻沒有經過完善的政策設計，結 果反而讓原來已經存在的校內分工待 遇與勞逸不均的爭議更加擴大。 (六) 課稅使教師兼任行政意願更低落 101 學年度另一項變革在於提高 國中小導師費至每月 3,000 元，目的在 於「提高教師擔任導師的意願」，但教 師兼任行政工作職務加給卻未同步調 整。我國國中小導師費從民國 77 年的 每月 800 元，到 101 年調高到 3,000 元，教師兼任行政職務（主任、組長） 加給由民國 77 年每月 2,500 元，到 100 年每月 5,140 元，每個月只比導師費多 2,140 元，不但必須多處理各種評鑑訪 視等行政事務，寒暑假更必須上班， 許多校長每年都必須再三請託，動之 以情，方能覓足行政團隊，而且行政 工作過於勞累傷神傷身，校長每年都 要重新費一番心思尋覓，下一年度新 行政伙伴。 教師兼任校內行政職務的意願近 年來每況愈下，只是教師課稅配套措 施中的導師費調整讓此問題更凸顯。 國內 近 二十 餘年來 各 種教育改革 政 策，使學校必須執行各種政出多門的 新措 施 ，行 政事務 繁瑣倍數不 知凡 幾，每學期應付多個訪視評鑑參訪早 已經是司空見慣，各種查核報表重複 填寫，已經繳交紙本卻又要求限期於 線上繳交，耗費無謂的精力與資源， 讓行政人員工作成就感偏低；現在行 政加 給 並未 納入 課稅 配套措施中 調 整， 似 乎認為學校 行政職 務尚稱優 渥，難怪讓教師兼任行政之意願年年 降低。監察院於 2012 年對此種提高導 師費卻不調高職務加給的做法提出糾 正（監察院，2012），認為已經使教師 兼任行政工作的意願普遍受影響，對 校務運作不利。 (七) 學校經費緊縮帶來執行專案計畫 的兩難 近十餘年來國家財政緊縮，連帶 限縮公共支出。在各種公共支出項目 當中，不具營利性質，成效無法立竿 見影的教育事業首當其衝，每年提撥 給學校編列年度預算盡量縮減，僅能 維持運作之基本開支，其餘就要求學 校自行籌措。國中小學自籌財源來自 於私部門畢竟有限，還是要倚賴公部 門的補助，其中之一為爭取競爭型計 畫補助，一旦通過，可以獲得若干補 助款以貼補學校經費之不足；另一種 則是承辦政府業務（委辦），如甄試、 研習、活動等，以賺取若干經費。然 而補助與委辦案件之爭取，仍應適可 而止，否則伴隨專案執行而來的各種 進度考核、訪視、評鑑、競賽等，讓 學校行政人員疲於奔命，反而使得學 校無法專心於學校之最終使命—教學

本業。 今日的學校校長與行政團隊陷入 兩難當中：如果不爭取經費，學校無 法 發 展特 色， 校長 被 批評為 沒 有建 樹，不利下一任期的調動；但如果過 於積極爭取專案補助，學校行政人力 過勞，反而忽略了學校教學本業。 (八) 迷失於成果報表與紀錄的學校 不論是兼任行政與否，今日的國 中小學比起以往有更多的報表與記錄 要填報。前述各種競爭型計畫固然要 向 上 呈報 執行 計畫 之成 果， 包括 書 面、檔案、與線上填報，有些還要換

算成 KPI（key performance index），而

且不時就有部會要求學校彙整申報近 期執行各種計畫的成果。 在班級教學的層級，教師也有許 多工作要做，除了必須配合學校執行 專案之外，教師本身亦必須額外「自 願」參與教師專業發展評鑑，教師專 業社群，合作學習等，其他定期繳交 與學生教學事務相關的例行報表洋洋 灑灑亦有數十種之多！ 不論是行政或教學填報的報表相 片影片檔案等，目前的制度似乎只在 乎「有沒有交」，而不在乎「有沒有教 育意義」或「有沒有效果」；執行成效 僅以報表數據與文字、相片、影片之 呈現為考評依據，不但浪費人力物力 資源，更容易使學校忙於美化執行成 果的帳面數據，集體迷失在蒐集成果 報表數據文字與影音圖檔記錄中，卻 不知所忙為何？！

二、結 語 ： 找 回 春 風 化 雨 的 初

衷，跳脫勞逸爭執

本文分析現行國中小教師員額編 制的規定並與授課節數的規定加以比 較後，發現其間巨大的落差；加上 101 學年度以來實施的教師課稅配套措施 加大了節數與員額之間的不足，促成 校內更多短聘人力，亦促成兼任行政 工作乏人問津，使校園內勞逸分工的 爭議急遽擴大！今日的中小學教師必 須填報較往昔更多的成果報表，參加 更多研習與活動；學校行政不但必須 填報彙整更多成果表格，更必須額外 申請更多的專案補助以充實經費，結 果換來更多的訪視評鑑與參訪，讓學 校疲於應付，學校教育工作絕非外界 所認為的「輕鬆」。 令人擔憂的是，政策環境隨著時 代遷移已經逐漸改變，從退休制度到 恢復課稅，都顯示過去「天地君親師」 傳統已經逐漸式微，今日的學校與教 師必須面對更多的考驗與挑戰。當今 學校教師授課節數與勞逸之爭的癥結 在於教師的數種「比較」：教師同儕之 間 節數 的比 較、今 非昔比的時 代比 較、學生班級程度不同的比較、以及 不同 學 校層級 之間的比較 等（陳 麗 珠，2012），這種「比較」的心態讓校 內的組織文化產生質變，逐漸迷失於 授課節數的爭執，反而忘卻當初投入 教育志業，立志春風化雨的初衷！ 本文呼籲：解決教師勞逸爭議的 癥結，不在於學校之內，亦不在於戔 戔節數與鐘點費的算計，而在於學校 文化受到外在社會變遷、教育改革政

策、教師團體之運作，已經產生質變 所致。教育行政機關若不能體察問題 癥結所在，僅專注於節數之增減與酬 勞 變 動之 推估 ，則 不知 發展 伊 於 胡 底，問題永遠無法落幕，凡此都有待 全體教育人員深切自省；教育行政主 管機關亦責無旁貸，宜針對教師學校 人力結構政策、課稅配套措施、教育 資源分配、乃至教師專業成長政策等 劍及履及深切檢討。並透過政策制訂 與推動，激勵教師服務熱誠，使其對 教育工作具有使命感與榮譽心，同時 亦應透過學校行政體系推動正向的校 園風氣，崇尚互信互助負責的工作倫 理與態度，方為解決教師授課節數爭 議的不二法門。 參考文獻  教育部（2013a）。國民小學與國 民中學班級編制及教職員員額編制準 則。2013/08/20 引自： http://edu.law.m oe.gov.tw/LawContent.aspx?id=FL0089 32&KeyWord=%e7%8f%ad%e7%b4%9 a%e7%b7%a8%e5%88%b6  教育部（2013b）。( 民國 101 年 10 月 05 日 修正 )國民小學與國民 中學班級編制及教職員員額編制準則 2013/08/20 引 自 ： http://edu.law.moe. gov.tw/PrintLawContentDetails.aspx?id =FL008932  教育部（2013c）。教育部國民及 學前教育署補助國民中小學調整教師 授 課 節 數 及 導 師 費 實 施 要 點 2013/08/20 引自： http://edu.law.moe.g ov.tw/LawContentDetails.aspx?id=GL0 00559&KeyWordHL=%e6%8e%88%e8 %aa%b2%e7%af%80%e6%95%b8&Sty leType=1  教育部（2013d）。國民中小學九 年一貫課程綱要。2013/08/20 引自： http://www.tpde.edu.tw/97_sid17/%e7% b8%bd%e7%b6%b1.doc  陳建志（2013年5月）。2013 高雄 市國中小教師人力結構之現況與改善 建議。「國中小教師課稅對學校人力結 構之衝擊與因應論壇」。高雄師範大 學、高雄市教育局、高雄市教師會、 高雄市議會主辦，高雄市。  陳麗珠（2012年4月）國民中小學 校教師授課節數與員額編制之爭議與 癥結。「國中小學校教師人力結構研討 會」。高雄師範大學、高雄市教育局、 高雄市教師會、高雄市議會主辦，高 雄市。  陳麗珠、鍾蔚起、林俊瑩、陳世 聰、葉宗文（2004）。國民中小學教師 合理授課節數與員額編制之研究。教 育部委託專題研究計畫。台北：作者。  陳麗珠、鍾蔚起、林俊瑩、陳世 聰、葉宗文（2005）。國民小學教師合 理授課節數與員額編制之研究。教育 學刊，24，25-50。  陳麗珠、簡鈺桓（2013年5月）。 課稅後補助節數政策對教師工作負擔 工作負擔與學校行政的衝擊與爭議： 解藥或是毒藥？。「國中小教師課稅對 學校人力結構之衝擊與因應論壇」。高

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