科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
「總統令」的功能及影響－以俄羅斯聯邦的半總統制為例
計 畫 類 別 ： 個別型計畫 計 畫 編 號 ： MOST 104-2410-H-004-106-執 行 期 間 ： 104年08月01日至105年07月31日 執 行 單 位 ： 國立政治大學民族學系 計 畫 主 持 人 ： 趙竹成 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：利國楙 報 告 附 件 ： 移地研究心得報告 出國參訪及考察心得報告中 華 民 國 105 年 11 月 11 日
中 文 摘 要 ： 關於俄羅斯半總統制的分析，無論就制度的發展歷史，不同國家制 度運作的比較，以及制度內部主要結構，如總統-總理，總統-國會 ，政黨角色等各方面都有大量的研究出現。 本次議題是準備回歸到半總統制的核心焦點-總統本身在制度設 計中被賦予的權力工具的討論。這個焦點會聚焦在「總統令」在總 統權力使用中的作用以及伴隨著這種權力使用，進而出現的共伴效 應－總統權力機關的影響。 中 文 關 鍵 詞 ： 半總統制，總統令，總統辦公廳，俄羅斯聯邦，普京
英 文 摘 要 ： From viewing making a regulation, the Russian Federation is usually classified as a type of “President- Parliament” which means that the President being as the center of the institution can utilize his political power to the most, and is the most significant way to practice his
institutional rights. From this point of view, the epresident decree is the mostly common used.
We will discuss the following topics on president decree: 1. the design and legal basis of president decree,
2. the actual impacts to the Russian federalism 英 文 關 鍵 詞 ： Semi-presidentialism、president decree、President’s
1
科技部補助專題研究計畫成果報告
（□期中進度報告/Ｘ期末報告）
（計畫名稱）
計畫類別：Ｘ個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：MOST104－2410－H－004－106－
執行期間：104 年 8 月 1 日至 105 年 7 月 31 日
執行機構及系所：政治大學民族系
計畫主持人：趙竹成
共同主持人：
計畫參與人員：利國楙
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 _1_ 份：
□執行國際合作與移地研究心得報告
□出席國際學術會議心得報告
Ｘ出國參訪及考察心得報告
中 華 民 國 105 年 10 月 30 日
附件一2 「總統令」的功能及影響－以俄羅斯聯邦的半總統制為例 政治大學民族系趙竹成 前言 半總統制是獨立國家國協各國在政治制度上較多國家採用的模式，其中俄羅斯聯邦就制度設計的 角度來看，一般會歸納在半總統制的「總統－國會」制(強勢總統)的類型之中，「總統」位於這個結構 的核心位置最能展現總統的政治影響力，也是總統施行其憲法權力最重要的工具，就制度上而言，最 常見的是「總統令」。 本文將俄羅斯聯邦憲法設計中的「總統令」為主題，進行下列三個課題的探討，以再次檢視評估俄 羅斯聯邦半總統制的運作。包括： 1、總統令設計的法理基礎，這種設計是基於何種的政治理想概念而出現， 2、總統令迄今出現的形式、對象、範圍與內容， 3、總統令的執行，也就是檢視聯邦總統辦公廳與聯邦政府之間的政治互動模式建構，分析「雙重 內閣」並存的現象 4、俄羅斯聯邦體制運作的真實性，特別著重在聯邦總統對於地方行政首長的指揮性質的評估 關鍵字：總統令，副署，總統辦公廳，總理，內閣 一、關於「總統令」的法理性 「總統令」在俄羅斯聯邦憲法中只有短短的 3 條，分別是俄羅斯聯邦憲法 90 條-1，90 條-2 及 90 條-3。其中聯邦憲法 90 條-2 明文，「總統令」在俄羅斯聯邦境內必須執行(Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской
3 Федерации)。在法理上，這兩種「令」雖然不是法律，卻具有法律性，或是視同於法律。1這是「總統 令」在聯邦憲法架構中非常重要的核心意義。 俄羅斯憲法設計中的「總統令」有兩種，第一種 указ(ukaz)，內容涉及到不確定的多數自然人或法 人，國家機構，組織，企業等，具有共同普遍規範性的複雜性問題。第二種是「位階」低於前者的 распоряжение(rasporjazhenie)，牽涉的是個別性的特定性質問題。2 然而在實務上，俄國憲法學者的解釋或是憲法釋疑中對於這兩者的說明並不是如前述所言那麼明 確。 我們由俄羅斯總統官方網站中，油 2013 年到 2015 年所公布的這兩種總統令進行分析，3大致上可 以由其內容得到下列的結果： 第一，указ(ukaz)是總統對於國家問題的政策性指令。換句話說，總統透過 указ(ukaz)指揮並命令 政府部門進行必須與必要的政務作為。這裡的政府部門就是由總理為首，代表行政權的聯邦政府。最 明顯的就是普亭於 2012 年 5 月就任總統後，為了展現其在競選期間向選民規劃的政治藍圖，隨即發布 重要的「五月命令」(Майские указы)。 這些命令涵括了經濟、人口、社會、衛生福利、教育科學、住宅各層面，包括了： No.596「關於長期國家經濟政策」(О долгосрочной государственной экономической политике) No.597「實現俄羅斯聯邦國家社會政策措施」(О мероприятиях по реализации государственной социальной политики) No.598「完成國家衛生福利政策」(О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения) No.599「實現國家教育及科學政策方針」(О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки) No.600「確保俄羅斯聯邦公民舒適住屋及提高公共服務品質方針」(О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг) No.601「完善政府行政體系基本方向」(Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления) No.602「確保族群和諧」(Об обеспечении межнационального согласия) No.603「實現俄羅斯聯邦軍隊武裝力量各部隊，各軍事單位的建設與發展以及國防工業集團現代 化的計畫」(О реализации планов /программ/ строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса) No.604「俄羅斯聯邦軍事服務的持續完善」(О дальнейшем совершенствовании военной службы в Российской Федерации) No.605「實現俄羅斯聯邦外交課題方針」(О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации) No.606「實現俄羅斯聯邦人口政策方針」(О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации) 1 Туманов,В.А.,Чиркин В.Е.,Юдин,Ю.А.,Конституция Российской Федерации.Энциклопедический словарь.Москва:Большая Российская Энциклопедия,1995,с.238 2請參考Топорнин,Б.Н.(Под ред.),Конституция Российской Федерации.Научно-практический комментарий.Москва:ЮРИСТЪ,1997, с.505 3本文使用分析之總統令除另有來源，其餘皆取自俄羅斯聯邦總統官方網站文件資料庫。http://www.kremlin.ru/acts/bank
4 這 11 個對政府部門的行政指示，確認了俄羅斯總統普亭在其 2012-2018 年任期內明確的施政目標。 在憲政設計上，總統超出三權且不具有向國會報告並備質詢之責，因此原則上，聯邦總統對於其 施政藍圖的擘畫會透過每年對國會兩院聯席會議的國情咨文「послание」表示。然後實際執行面則由 聯邦政府的「政府令」予以具體化。4 但是「五月命令」顯示出傳統上，認為總統代表國家，主導外交、國防、安全，而總理主管內政 的「制度性分類」在俄羅斯的例子中並不適用。因為前述總統令除了 603、604、605 號以外，就制度 性分類上，應該更適合於聯邦政府的施政方針。由這個角度來看，俄羅斯聯邦在憲政制度上確實是「總 統－國會」(president-parliamentary)的形式。5 第二，распоряжение(rasporjazhenie)的發佈有幾個條件： 1、在憲法明定屬於聯邦總統個人權力，又不涉及行政權單位的職權範圍事項。例如，總統對聯邦 公民因其個人貢獻而進行褒揚、授勳。如 2015 年 4 月 27 日總統令第 114 號(№ 114-рп)對聯邦 40 名有 功於教育及青年事務人員進行表揚及授勳。6 2、雖然牽涉到聯邦政府相關單位職權，但是事涉國防、外交事務又相對單純時，亦是以此種命令 形式公布。例如，普亭率團赴美國參加第 70 屆聯合國大會代表團組成的 2015 年 8 月 28 日第 260 號令 (№ 260-рп)「Распоряжение Президента Российской Федерации о составе делегации Российской Федерации для участия в работе 70-ой сессии Генеральной Ассамблей ООН」7，以及為紀念對德戰爭 勝利 70 周年進行閱兵的 2014 年 12 月 12 日的第 399 號令(№ 399-рп)「Рапоряжение о проведении военных парадов и других торжественных мероприятий, посвященных празднованию 70-летия Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов」。8 3、直屬於總統各種工作單位的調整。如 2015 年 4 月 14 日組建直屬聯邦總統紀念伏拉基米爾大公 (Великий князь Владимир 委員會的第 96 號令(№ 96-рп)「Распоряжение Президента Российской Федерации о составе рабочей групы при Президенты Российской Федерации по подготовке мероприятий, посвященных памяти святого равноапостольного великого князя Владимир-Крестителя Руси」。9 由前述兩種總統令的憲法定義及內容可以預見或是發現，在憲政實務操作中，由總理領導或代表 的聯邦政府在行政權上的權力殘破。 那對於這種總統對行政權的強力介入有沒有補救之可能性？ 在俄羅斯聯邦憲法之中沒有這樣的制度補救設計(事實上，也許亦無必要)，但是在實務中卻是有例 子可以說明還是有一定途徑為之：司法權。 2015 年 5 月 28 日普亭公布第 273 號令「關於修札 1995 年 11 月 30 日俄羅斯聯邦總統關於國家機 密資料列表第 1203 號令」(Указ Президента Российской Федерации О внесении изменений в перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденный Указом Президента Российской 4 由聯邦政府發布的「政府令」依俄羅斯聯邦憲法第 115 條有 поставление(postavlenie)及 распоряжение(rasporjazhenie)兩種。 所謂的поставление(postavlenie)，是聯邦政府內閣經過表決，由內閣成員(非指全體出席人員)過半同意而成為決議者。而後 者распоряжение(rasporjazhenie)，係指對議題透過一定程序達成共同決議之結果。請參考 Топорнин,Б.Н.(Под ред.),Конституция Российской Федерации.Научно-практический комментарий.Москва:ЮРИСТЪ,1997, с.590-591。換句話 說，由聯邦政府發布的「政府令」可以明白地分別出個別議題在聯邦政府內部種意見的分歧程度。 5 但這又無法完全解釋 2008 年到 2012 年梅德維杰夫任期內所發生的現象。 6 Распоряжение Президента Российской Федерации О поощрении за достигнутые успехи, активную общественную деятельность, заслуг в патриотическом вспитании молодежи и многолетнюю добросовестную работу 7 http://publication.pravo.gov.ru/Document/view/0001201508280030 8 http://www.redstar.ru/index.php/news-menu/pravovye-novosti/dokumenty/item/20643-rasporyazhenie-prezidenta-rossijskoj-federats ii 9 http://poisk-zakona.ru/280269.html
5 Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203)10。這個命令因為將承帄時期執行特種任務而「損失」的俄羅 斯軍人所有資料列為機密不得公開，而被俄羅斯社會普遍稱作「承帄時期俄羅斯聯邦軍事人員損失保 密令」(указ о засекречивании потерь личного состава Вооруженных сил РФ в мирное время)。11普亭公 布此令後，引貣各方議論，在 2015 年 6 月，由律師帕夫洛夫(Иван Павлов)為首，包括記者、社會運動 者及地方民意代表共同向俄羅斯聯邦最高法院提貣訴訟。12 雖然提訟方以「此令違反了一般大眾取得資訊的利益」且與俄羅斯聯邦「國家機密法」(Закон о государственной тайне)第 5 條關於國家機密在國防軍事項目的定義以及第 7 條「在緊急狀態下危及公 民安全情形下禁止保密」等條款，13而要求最高法院宣告第 273 號令違法。但是，最高法院於 2015 年 8 月 13 日接受被訟方(俄羅斯聯邦政府代表國防部)的意見認為，無論在戰時或是帄時，對特種軍事任 務各類資訊的公開皆會產生不利因素，從而駁回提訟方的要求。14 由於在最高法院受挫，提訟方將轉而向俄羅斯聯邦憲法法庭提貣訴訟，具提訟方的看法，普亭的 273 號令至少違反了聯邦憲法第 29 條關於資訊自由的保障以及聯邦憲法第 55 條保障公民自由及權利 的規定。15 前述關於普亭第 273 號令的爭議可以有下列面向討論。 首先，一般俄羅斯聯邦公民針對總統發布的命令出現懷疑時，是依總統令違反「法律」或是「憲 法」，而分別向聯邦最高法院或是聯邦憲法法庭進行訴訟。這種現象反映出「總統令」本身的一個矛盾： 「總統令」既是具有法律的性質，等同於法律，卻又如聯邦憲法第 90 條-3 所言：「總統令」不得違法 憲法及法律的規範。換句話說，在實質上，總統的命令是低於法律的(подзаконы)。 第二，由於普亭的 2015 年 5 月 28 日的 273 號令是對 1995 年 11 月 30 日由葉爾欽發布的第 1203 號令的內容進行修札，因此我們要回頭檢視葉爾欽的 1203 號令的問題。 葉爾欽於 1995 年 11 月 30 日發布的第 1203 號令「關於有關國家機密資訊列表之確定」(УКАЗ Президента РФ от 30.11.95 N 1203 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПЕРЕЧНЯ СВЕДЕНИЙ, ОТНЕСЕННЫХ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ")中清楚地提到，1203 令的發佈是根據 1993 年公布的國家機密法第 4 條為之。16而國家機密法第 4 條對俄羅斯聯邦總統賦予「在其權責內決定對於牽涉到國家機密的列為機 密與解密並保護」之責。17所以，由「俄羅斯聯邦國家機密法」和葉爾欽的第 1203 令的內容對照後可 以發現，第 1203 號令的發布是因為，國家機密法中未明定何種國家機密由哪個相對應政府部門負保護 之責，引此由 1203 號令進行明確規範。 由前述的討論，以及回顧 1993 年到 1995 年，當時葉爾欽主政時期的府會關係來觀察，我們可以 了解到，總統令在俄羅斯聯邦的憲政制度設計中的本意應該是建立在「調節法律不足」，以及「防止立 法怠惰」，而不是利用這種設計以元首命令取代法律。再就總統令與法律之間的法理階序來看，總統令 的運用應該屬於總統的「被動性權力」。 我們由 1996 年 4 月 30 日俄羅斯聯邦憲法法庭的裁決一案來說明。 10 publication .pravo.gov.ru/Dokument/View/000120150528000/。這裡所謂的「資訊列表」(перечень сведений)係指對「何謂 機密事項」的定義－作者 11 一般認為，該命命的發佈是為隱瞞俄軍直接參加烏克蘭東部內戰的資訊而為之。 12 ВС РФ признал законным указ президента о засекречивании военных потерь в мирное время http://mhg-main.org/news/vs-rf-priznal-zakonnym-ukaz-prezidenta-o-zasekrechivanii-voennyh-poter-v-mirnoe-vremya 13請參考「俄羅斯國家機密法」(Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 (ред. от 21.12.2013) "О государственной тайне")。 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2481/ 14 Суд признал конституционным указ Путина о засекречивании потерь военных. http://lenta.ru/news/2015/08/13/court/ 15 Потери в мирное время не рассекретят Верховный суд встал на сторону Минобороны http://www.kommersant.ru/doc/2787575 16 http://zakonbase.ru/content/base/15871 17 俄羅斯聯邦國家機密法第 4 條 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2481/0022b8706a3b01c222d6a8a146cb4e755cc9f533/
6 1994 年當時的國家杜馬針對總統葉爾欽於 1994 年 10 月 3 日發布的的 1969 號令「關於強化俄羅 斯聯邦行政權統一體系之方法」(О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации)的第二點關於地方行政首長之任免問題向聯邦憲法法庭提貣訴訟。 葉爾欽在其 1969 號令的第二點中提到：1.「各邊區、各州、各聯邦直轄市、各自治區、自治州行 政首長之去免，由俄羅斯聯邦總統根據聯邦總理之建議，發布命令決定」及 2.「各邊區、各州、各聯 邦直轄市、各自治區、自治州行政首長選舉之程序，不由聯邦立法機關確定，而由聯邦總統命令決定」。 18 聯邦國家杜馬針對葉爾欽的第 1969 號令向聯邦憲法法庭提貣訴訟，認為，「俄羅斯聯邦聯邦主體 行政權的組織問題，應根據聯邦法律而非其他包括俄羅斯聯邦總統在內的法律文件」。因此，國家杜馬 認為，葉爾欽發布的 1969 號令第二點違反聯邦憲法第 77 條-2 的規定。19 然而，聯邦憲法法庭於 1996 年 4 月 30 日的裁判書中支持第 1969 號總統令第二點的合憲性，並在 裁判書指出：「俄羅斯聯邦總依憲法第 80 條有保衛憲法並確保國家各權力機關的相應的運作及互動之 責。為此，在各種問題的相關法律出現不足時，聯邦總統利用命令進行補充時並不違反憲法。...(總 統令)由此的有效性是被限制在相關法律完成立法以前」。20 總統令對於法律不足與立法怠惰的作用最有名的案例，是由 1995 年開始的第二階段私有化 (Второй этап приватизации) 事件。 1995 年 4 月 28 日俄羅斯聯邦政府公布第 439 號令「1995 年-1997 年俄羅斯經濟改革與發展計畫」 (Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах)準備依市場價格對國有企業與公用事業 加快私有化腳步。21但此案於當年 7 月 21 日被國家杜馬否決。為此，第二天，即 1995 年 7 月 22 日， 葉爾欽立刻發布第 1535 號令「關於自 1994 年 7 月 1 日以後俄羅斯聯邦國有及公用事業私有化國家計 畫之基本原則」(Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года)。這 個命令使聯邦政府跳過立法過程以及國會監督而讓私有化進程能夠繼續。22直到 1997 年 7 月 21 日，俄 羅斯聯邦國會上下兩院終於通過第 123 號聯邦法律「關於國有財產私有化及俄羅斯聯邦公用事業私有 化原則」(О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации)，23第二階段的私有化才有札式的法律根據。 既然總統令在設計之初中在於「補法律不足」，「防止立法怠惰」和「被動性」，但是這時又會出現 一個憲政問題如果透過總統令就可以規範或是解決問題那麼究竟需不需要針對總統令已規範的事項再 由國會進行立法？或是立法機關立法的必要性何在？ 所以，在俄羅斯聯邦的總統令設計中，總統令的使用以對行政權的宰制與對立法權的侵入皆取決 於握有總統令發布全的總統個人身上。 如果總統令是造成俄羅斯聯邦超級總統現象的其中一個因素，則我們會碰到一個總統令的設計在 18 У К А З ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 №1969 http://www.szrf.ru/doc.phtml?nb=edition00&issid=1994024000&docid=5404 本命令第二點自 2000 年以後失效。－筆者 19 Т.Г.Морщаков(ред.), Конституционный суд Российской Федерации. Постановления определения 192-1996.Москва:ЮРИСТЪ,2001,с 636 20 Т.Г.Морщаков(ред.), Конституционный суд Российской Федерации. Постановления определения 192-1996.Москва:ЮРИСТЪ,2001,с 639 21 Постановление Правительства РФ от 28.04.1995 N 439 "О Программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995 - 1997 годах" http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8539/ 22 Указ Президента РФ от 22.07.1994 N 1535 (ред. от 22.10.2014) "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4142/ 23 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" http://base.garant.ru/11901342/該法已失效－筆者
7 俄羅斯憲政上的問題：在不違反憲法及法律的情形下，總統使用總統令的主動和被動之間的界線在甚 麼地方？ 二、總統令運作的主動性 我們透過對 2000 年到 2014 年總統令的內容來看，可以發現兩個可以討論的面向－行政機關的調 整以及對地方行政首長的指揮。而這些都是自普亭擔任總統以後比較常出現的現象。我們將其分成幾 個統計數字進行說明。 A.普亭任期(2000/05/17 №867－2008/03/11 №338) 命令涉及項目 建立/涉及單位 建立聯邦機構 65 總統直屬單位建立與總統辦公廳組織 調整 19 聯邦主體首長及其單位調整 3 由普亭第一次 8 年任期關於組織建置部分發布的命令，可以發現下列現象： 1.總統對聯邦政府的組織調整可以隨時為之，不受任何規範例。如 2000 年 5 月 17 日的第 867 號 令建立了經濟發展部(Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации)工 業，科學及科技部(Министерство промышленности, науки и технологий Российской Федерации)與聯邦 土地丈量局(Федеральную службу земельного России)。 但是，在其第一任任期結束前的 2004 年 3 月 9 日的第 314 號令，除了將經濟發展部與工業，科學 及科技部分別改為教育及科學部(Mинистерство образования и науки Российской Федерации)工業及能 源部Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации)以外，總共組建了 35 個聯 邦行政單位，這其中包括對部會所屬下一級單位的組織調整以及跨部會整合單位的建立。 2.在普亭第一任期內，當時聯邦主體最高行政首長仍然是直選的情形下，普亭已經用總統令對聯 邦主體內部事務進行調整，包括：2000 年 6 月月 8 日第 1071 號「對車臣共和國行政單位的建立」 (Образовать Администрацию Чеченской Республики)以及 2001 年 12 月 28 日第 1500 令「設立聯邦各 主體赦免委員會」(Образовать на территориях субъектов Российской Федерации комиссии по вопросам помилования)以及 20071 月 27 日第 87 令「設立遠東，布里雅特，外貝加爾邊區及伊爾庫次克州社會 經濟發展委員會」(Образовать Государственную комиссию по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области (далее - Государственная комиссия)。 B. 梅德韋杰夫任期(2008/05/12 №724－2012/03/12 №294) 命令涉及項目 建立/涉及單位 建立聯邦機構 8 總統直屬單位建立與總統辦公廳組織 調整 12 聯邦主體首長及其單位調整 0 由梅德韋杰夫任期內的命令內容和普亭 2000 年至 2008 年的命令內容比較，可以發現：
8 1.梅德韋杰夫在其四年任期內對於直屬總統單位的調整頻率和數量比普亭還要多，但是大多是針 對行政革新，科技創新這類議題的委員會。 2.但這同時間，對普亭擔任總理的聯邦政府組織採取不干涉的態度，尤其對於內政、外交、國防、 安全、反毒、反貪、反恐、海關、稅務這類屬於強力執法部門(силовые структуры)的業務工作幾乎沒 有介入。只有組織建立一個仍由聯邦政府主管的「跨部會反極端主義委員會」 (Межведомственнаякомиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации)，24 以及將原 本自 2001 年貣的 6+1 軍區（莫斯科軍區，列寧格勒軍區，北高加索軍區，伏爾加河－烏拉爾軍區，西 伯利亞軍區，遠東軍區以及加里寧格勒特別區）整併成四個軍區(西部軍區，中央軍區，南方軍區，東 方軍區)。25 這段期間由梅德韋杰夫透過總統令設立的聯邦政府部門主要是最重要的是運動，觀光及青年政策部 (Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации)。26 C.普亭最近任期(2012/05/21 №687－2014/04/30 №285) 命令涉及項目 建立/涉及單位 建立聯邦機構 5 總統直屬單位建立與總統辦公廳組織 調整 24 聯邦主體首長及其單位調整 16 普亭由 2012 年開始的任期其總統令的發佈有幾個特點：一是，聯邦政府機關的建立減少，雖設立 5 個， 但是去除掉因為 2014 年 3 月克里米亞共和國及賽瓦斯托堡加入俄羅斯聯邦而成立的相關政府單位外， 主要是因應遠東地區發展而設立的遠東地區發展部(Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока)。27此外，在普亭前述的五月命令中有關於住宅保障問題原來聯邦政府並 沒有相關部門專其責，故設立住宅建設部(Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации)。28 再有值得注意的是兩件事情。第一，普亭在其就任的前兩年與前幾任期內最大的變化是對聯邦主體最 高行政首長的指令增多。包括將聯邦主體最高行政首長的職權提前解除，29或是任命代理行政首長。30 另外，在 2013 年 8 月，由於遠東、西伯利亞地區夏季水患嚴重，普亭直接命令相關聯邦主體組成相關 的跨聯邦主體單位共同處理水患問題。31 普亭對聯邦主體最高行政首長的解職，一方面是基於 2005 年後因為 2004 年 9 月 1 日北奧賽提共和國 (Республика Северная Осентия-Алания)發生的貝斯蘭(Беслан)事件導致聯邦主體最高行政首長產生辦 法的改變，但另一方面也透露出，俄羅斯聯邦自普亭第二任期內出現的中央化(централизация)的現象。 24 2011 年 7 月 26 日第 988 號令 25 2010 年 9 月 20 日第 1144 號令 26 2008 年 5 月 12 日第 724 號令 27 2012 年 5 月 21 日第 636 號令 28 2013 年 1 月 11 日第 819 號令 29包括薩哈共和國(雅庫特) (Республика Саха(Якутия))(2014/04/24№279)，伏爾加格勒州(Волгоградская область)(2014/04/02№197)，新西伯利亞州(Новосибирская область)(2014/03/17№145)，庫爾干州(Курганская область)(2014/02/14№82)，卡巴爾迪諾－巴爾卡利亞共和國(Кабардино-Балкарская республика)(2013/12/06№889)，伊凡諾 夫州(Ивановская область)(2013/10/16№777)。 30如新西伯利亞州(2014/03/17№146)，沃龍涅什州(Вонорежская область)(2014/03/07№127)，科米共和國(Республика Коми)(2014/01/14№14)。 31 2013 年 8 月 31 日第 693 號令
9 於 2006 年 9 月出現第一批依新辦法由聯邦總統提名的 25 個聯邦主體最高行政首長出線後開始，再到 2012 年普亭重回總統職務後，聯邦主體主體性的喪失已是不可逆的趨勢。32最有名的案例是 2012 年漢 特－曼西自治區(Ханты-Мансийский автономный округ)州長科瑪洛娃(Н.Комарова)事件。 2012 年 1 月 16 日，也就是普亭贏得總統選舉，但是尚未就任仍然是總理身分時，將漢特－曼西自治 區州長科瑪洛娃直接召至莫斯科，以嚴厲的口氣質問科瑪洛娃對於漢特－曼西自治區社會保障工作的 具體成果。33 在這個案例中，普亭以總理身分召見現任聯邦主體最高行政首長，除了徹底破壞憲政體制以外，亦不 顧及時任總統梅德韋杰夫的政治威信。此案例也凸顯出梅德韋杰夫的政治處境以及各聯邦主體最高行 政首長自 2012 年以後必須做出的政治選擇。以後者言，俄羅斯聯邦的聯邦體制自 2012 年以後，在實 際上和單一制國家的運作情形沒有太大差別，因為，所有一切都由莫斯科克里姆林管控。34 第二，在總統辦公廳中新設工作部門以及直屬總統的委員會共計 18 個。換言之，普亭將其總統辦 公廳的組織規模擴張到極大化。由這種現象出現一個不得不提出來的問題：總統辦公廳和聯邦政府之 間的協調以及總統辦公廳和聯邦政府之間在因工作職權而產生權力矛盾的可能性。 三、行政權的二元性 俄羅斯聯邦總統辦公廳的建置不是基於國會立法之法律，而是來自於總統本身的命令。 總統辦公廳的設置最早是根據 1995 年 7 月 28 日第 773 號令「關於俄羅斯聯邦總統辦公廳」(Об Администрации Президента Российской Федерайии)，再由 1996 年 1 月 29 日第 117 號令確立其辦公廳 內部單位組織之後出現雛型。35隨後，歷年透過不斷總統令的發布進行對前命令修訂，36最後基本上是 以 2004 年 4 月 26 日第 490 號令為原則。37 總統辦公廳設置的目的是「確保俄羅斯聯邦總統之作為以及控管俄羅斯聯邦總統決定之執行」 (обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации)。 根據 2004 年總統令，以及總統府網站38公布之資訊，總統辦公廳目前編制圖如下：39 32 В.Иванов, Путин и регионы.Централизация России.Москва:Европа, 2006, с.215-216 33 Комарова и Путин о положении дел в ХМАО. http://sitv.ru/arhiv/news/policy_economics/39585/ 34 根據筆者與韃靼斯坦共和國科學院研究員的訪談，證實這種認知的存在性。 35 Л.А.Окуньков, Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика.Москва:ИНФРА М-НОРМА, 1996, с.229 36 由此可以看出總統令與法律性質之間的相似性。 37 本文以下資料由此命令整理而成。Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об Администрации Президента Российской Федерации» http://letters.kremlin.ru/acts/3 38 http://kremlin.ru/structure/administration/departments 39聯邦總統辦公廳的相關工作內容請參考文末附錄的說明
10 資料來源：http://kremlin.ru/structure/administration/departments 圖由筆者自製 總統辦公廳的組織有幾個特點： 首先，辦公廳雖然在體制上由主任綜理業務，但是總統直轄的單位非常多。除了透過總統助理分 管各項，重要單位皆由總統直轄，如國家安全會議，肅貪局。再加上直轄聯邦總統的 26 個委員會，如 果再加上聯邦總統對對聯邦政府工作的監督，一方面可以想見總統工作量之龐大，另一方面也反映出 總統行政影響力之強勢。 再者，聯邦區全權代表因為代表總統在跨聯邦主體區域的代表性，形成對單一聯邦主體行政權的 監管，有損無助於聯邦主義的精神。 第三，辦公廳各副主任及總統助理皆有分管部份與聯邦政府相關部會的業務。所以，總統辦公廳 與聯邦政府之間的工作職權與業務負責人之間難免會形成兩個集團。就組織管理，這不光是組織設計 協調性的問題，還牽涉到分屬不同兩個組織內「人」的競爭性問題。 四、內部競爭性的問題 普亭在 2012 年就任之後將原來在自己總理任內的各部一些部長、副部長任命為總統辦公廳助理分 管各項業務，分別是前衛生社會發展部長(Минздравсоцразвития)科立柯娃(Т.Голикова)，經濟發展部部 長(Мниэкономразвития)納比烏林娜(Э.Набиуллина)，教育及科學部部長(Мин. образования и науки) 福申科(А.Фурсенко)，通訊部部長(Минсвязи)謝戈洛夫(И.Щеголов)，環境資源部長(Мин.природных ресурсов)楚特涅夫(Ю.Трутнев)。另外，內政部長努爾加里耶夫(Р.Нургалиев)調任國家安全會議副秘 書，交通部長(Минтранспорта)列維亭(И.Левитин)被任命為總統顧問。40由於前任的部長就任總統辦公 廳的相關業務助理，總統助理對聯邦政府業務的熟悉度難免會對聯邦政府新任部長者的壓力。所以梅 德韋杰夫任總理的同時，就必須接受聯邦政府存在個一個複製品－「總統辦公廳」可能會對聯邦政府 進行指導的事實。 40 Клон правительства в администрации президента. http://ria.ru/analytics/20120522/655347837.html
11 雖然實際上，無論是總統辦公廳成員或是聯邦政府成員都是總統團隊一員，但是仍然要面對兩個 問題：一是總統對總理的個人信任問題以及兩個團隊之間的競爭模式。 由前者言，普亭對於聯邦政府團隊執行「五月命令」的進度未能合意，對梅德韋杰夫及其團隊的 工作分別於 2012 年 9 月以及 2015 年 5 月提出嚴厲批評。41尤其 2012 年甚至直接召集政府各部會成員 全體在其住所開會，無視於總理之憲政角色。42前述普亭在 2012 年透過總統令大量的組建總統辦公廳， 明顯的，與這有關。因此，在這種普亭總統直接介入指揮聯邦政府工作的氛圍之下，如果梅德韋杰夫 對於出現消極性與被動性並不令人意外。 但是就組織結構而言，團隊競爭性仍無可避免，因為這不是單一個人感受的問題，而是牽涉到一 整個團隊的共同利益，因為這必然牽涉到政治繼承問題。 關於普亭團隊內部競爭性現象我們由兩個事件說明。 自 2012 年關於集會遊行法(Закон о митинге)的修訂43以及 2015 年非營利組織法律(закон О некоммерческих организациях)的修訂44顯示出，俄羅斯政府內部關於國家治理上長期的分歧：是要由 中央進行主導的國家治理，抑是走向權力下放的較寬鬆途徑？總統團隊中主管內政事務代表趨向嚴格 的沃洛津(ВюВюВолодин)與代表趨向開放的蘇爾科夫(В.Ю.Сурков)之間，政治明顯的趨向前者的主張。 其次，2014 年貣，因為烏克蘭問題與西方國家關係惡化的外在因素加劇了普亭團隊之間對於面對危機 採取途徑的分歧。一方面以梅德韋杰夫為首的聯邦政府，憂慮西方經濟制裁造成的經濟孤立，而主張 加快自由化的腳步。另一方面，以謝欽(И.Сечин)為首親總統能源集團和伊凡諾夫(С.Иванов)為首的特 務集團則主張更加嚴格的中央經濟管控。45 前述發生在普亭團隊的兩個案例，使我們預見後普亭時期俄羅斯政治權力繼承的複雜性。 在 2013 年時，總統辦公廳對於總統辦公廳與聯邦政府之間對於工作項目的爭議，稱之為一種「札常的 工作程序，而非利益上的系統性衝突」(это нормальный рабочий процесс, а не системный конфликт интересов)。46顯然，俄羅斯聯邦在 2012 年後出現這種不協調性，雖然就表面上普亭與梅德韋杰夫仍 然保持友善關係，但是在體制運作上所造成的不協調性是被承認存在的。而梅德韋杰夫所以能繼續擔 任總理，是因為梅德韋杰夫在現階段亦無可替代之其他人選，以及梅德韋杰夫仍然顯示其對普亭的忠 誠。47但是，如果普亭對梅德韋杰夫的耐心消失，則梅德韋杰夫在 2018 年以前被取代的可能性非常高。 所以，「普亭-梅德韋杰夫」的協力車模式，其存在與否以及能運作多久完全取決於普亭的個人決 定。事實上是，就俄羅斯聯邦政體而言，這種總理存在之必要性取決於非制度性的總統對總理「個人」 的好惡與利用。回顧俄羅斯政治運作過程，札說明俄羅斯聯邦半總統制下總理在制度性以及非制度性 因素圍繞下的尷尬角色。 41 Путин: бюджет-2013 не позволяет выполнить мои указы, Медведев должен отчитать Минтруд и Минрегион.http://www.gazeta.ru/business/news/2012/09/18/n_2534969.shtml Министерская маевка Владимир Путин раскритиковал министров за исполнение майских указов. http://lenta.ru/articles/2015/05/07/putin_may/ 42 Критика Медведева, ипотека, кредит Украине. Что Путин обсуждал с правительством в Ново-Огареве. http://tvrain.ru/teleshow/here_and_now/nado_chasche_vstrechatsja_zachem_putin_sobral_pravitelstvo_v_novo_ogareve-361594/?l ang=en 43 Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 02.05.2015) "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48103/ 44 Федеральный закон «О некоммерческих организациях» 2015 года № 7-ФЗ был принят 08.12.1995 г. http://ipipip.ru/zakon-o-nekommercheskih-organizaciyah/ 45 Окружение Путина: российская государственная машина вот-вот остановится Группа Медведева против группы Сечина. http://newdaynews.ru/policy/514267.html 46 Конкуренция между администрацией президента и правительством заложена в самой системе. http://www.kommersant.ru/doc/2170944 47 Конфликт между правительством и администрацией президента разгорается с новой силой. https://versia.ru/konflikt-mezhdu-pravitelstvom-i-administraciej-prezidenta-razgoraetsya-s-novoj-siloj
12 四、結語 總統令雖然在憲法上具有「補法律不足」，「防止立法怠惰」和「被動性」的作用，但是總統可以 依其個人判斷，越過總理及內閣的諮詢而逕自發布。這種情況如同憲法授予總統個人一本沒有額度限 制的權力即期支票簿。 如果以行政的角度而言，「總統令」的最大的明顯益處在於針對政府施政過程中的需要，可以進行 快速而必要的政策方針指示以及行政結構調整。但是，由另一個角度來看，總統令的設計同時迴避了 國會的人民主權意志展現的原則，而且在實務上有損於聯邦制的精神。 此外，聯邦政府與總統辦公廳兩者之間可能形成「雙重內閣」的情況，進而造成總統辦公廳與以 總理為首的聯邦政府之間出現競逐關係。但是這種競逐關係在俄羅斯聯邦的案例中卻不足以造成重大 政治紛爭，也就是說，行政權中總統對總理的絕對支配消弭了不同團隊之間發生政爭的可能性。 但是由此還是要回到一個問題：如果回到 2008 年到 2012 年梅德韋杰夫任總統時發布總統令以及 2012 年後普亭發布總統令的內容來看，俄羅斯半總統制的運作「變形」仍舊依循著兩個原則：總統個 人對權力行使程度的認知以及總理對總統的忠誠性。這又回到非制度性因素在半總統制運作中作為一 個必要討論因素的結構中。 附錄： 聯邦總統辦公廳的相關工作內容： 主任(руководитель Администрации Президента РФ)：協調辦公廳各機關的活動 總統顧問(советник Президента РФ)：提供諮詢與建議報告 國內政策局(Управление Президента по внутренней политике)：分析國內社會、經濟與政治情況，對國 家建設、聯邦關係、地方自治等問題制定政策。建構政府、政黨、工會、公會和宗教團體與公民社會 團體的合作 新聞資訊局(Управление пресс-службы и информации Президента РФ)：協助總統處理媒體事務，包括 安排總統公開行程與接受採訪、發佈新聞稿，以及總統在網路上的動態 公關局(Управление Президента по общественным связям и коммуникациям)：分析有關政府施政之媒 體評論與民間輿論，引導民意支持度與宣傳內政外交 政績 資訊和文件保護局(Управление информационного и документационного обеспечения Президента)：協 助總統處理有關資訊和文件的事務，包括公文傳遞、國家機密保護和國家檔案存放，同時還負責總統 辦公廳的圖書資源 公民與組織請願局(Управление Президента по работе с обращениями граждан и организаций)：協助總 統處理公民及外國人使用口語或書面向總統或政府表達之訴求 禮賓局(Управление протокола Президента)：處理總統及夫人出訪和外賓謁見事務 文稿撰寫處(Референтура Президента)：協助總統貣草國情咨文、國書等重要文件。提供總統有關教育 和科學問題的意見 獨 立 國 協 國 家 、 阿 布 哈 茲 共 和 國 及 南 奧 賽 提 共 和 國 之 社 經 合 作 局 (Управление Президента по социально-экономическому сотрудничеству с государствами – участниками Содружества Независимых Государств, Республикой Абхазия и Республикой Южная Осетия)：協助總統與獨立國協國家、阿布哈 茲共和國及南奧賽提共和國發展社會與經濟方面的合作計劃和國際關係 專家局(Экспертное управление Президента)：提供含數據評估、分析的施政專業報告以及有關總統辦 公廳的財務情況
13 保障聯邦國家會議活動局(Управление Президента по обеспечению деятельности Государственного совета Российской Федерации)：提供聯邦國家會議及其附屬機構所需要的資訊。 對外跨區域及文化聯繫局(Управление Президента по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами)：協助總統處理國際關係，在跨區域和文化事務上進行與外國的溝通協調 外交政策局(Управление Президента по внешней политике)：分析國際現勢，協助總統制定外交政策與 參加外交活動 公務及人事局(Управление Президента по вопросам государственной службы и кадров)：協助總統處理 有關公部門的事務，包括利益衝突和貪腐 法制局(Государственно-правовое управление Президента)：保障總統及各機關依法行政，提供法律諮 詢 監察局(Контрольное управление Президента)：控管總統、各代表人員、法令在聯邦和各聯邦主體中的 執行情況 保障公民憲法權利局(Управление Президента по обеспечению конституционных прав граждан)：協助 總統保障俄羅斯公民依憲法行使權利 榮典局(Управление Президента по государственным наградам)：協助總統處理有關國家獎勵的事務， 包括授勳 駐國家機關代表：分別為駐上院全權代表、駐下院全權代表、憲法法庭代表(полномочный представитель Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ) 科學與教育政策局(Управление Президента по научно-образовательной политике)：協助總統處理有關 科學與教育方面的政策，包括資助研究計劃和設置科學與教育中心 運 用 資 訊 科 技 與 發 展 電 子 民 主 局 (Управление Президента по применению информационных технологий и развитию электронной демократии)：協助總統處理有關運用資訊科技與發展電子民主的 事務，將之用於國家與市政管理 公共計畫局(Управление Президента по общественным проектам)：協助總統制定青年的愛國教育計 畫，強化國民心靈道德，處理總統與公民社會的互動 肅貪局(Управление Президента по вопросам противодействия коррупции)：協助總統規畫肅貪法案， 監督各級單位執行肅貪成效 參考資料： 一、法律，總統令及政府令： Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 (ред. от 21.12.2013) "О государственной тайне")。http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2481/ Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". http://base.garant.ru/11901342/ Федеральный закон «О некоммерческих организациях» 2015 года № 7-ФЗ был принят 08.12.1995 г. http://ipipip.ru/zakon-o-nekommercheskih-organizaciyah/ Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 02.05.2015) "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".
14 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_48103/ УКАЗ Президента РФ от 30.11.95 N 1203 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПЕРЕЧНЯ СВЕДЕНИЙ, ОТНЕСЕННЫХ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ". http://zakonbase.ru/content/base/15871 Указ Президента Российской Федерации О внесении изменений в перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203. publication .pravo.gov.ru/Dokument/View/000120150528000/ У К А З ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 №1969. http://www.szrf.ru/doc.phtml?nb=edition00&issid=1994024000&docid=5404 Указ Президента РФ от 22.07.1994 N 1535 (ред. от 22.10.2014) "Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_4142/ Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об Администрации Президента Российской Федерации» http://letters.kremlin.ru/acts/3 Рапоряжение о проведении военных парадов и других торжественных мероприятий, посвященных празднованию 70-летия Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов. http://www.redstar.ru/index.php/news-menu/pravovye-novosti/dokumenty/item/20643-rasporyazhenie-prezide nta-rossijskoj-federatsii Распоряжение Президента Российской Федерации о составе рабочей групы при Президенты Российской Федерации по подготовке мероприятий, посвященных памяти святого равноапостольного великого князя Владимир-Крестителя Руси. http://poisk-zakona.ru/280269.html Постановление Правительства РФ от 28.04.1995 N 439 "О Программе Правительства Российской Федерации "Реформы и развитие российской экономики в 1995 - 1997 годах" http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8539/ 二、俄羅斯聯邦總統府資料庫及網站 http://www.kremlin.ru/acts/bank http://kremlin.ru/structure/administration/departments 三、專書及其他 Туманов,В.А.,Чиркин В.Е.,Юдин,Ю.А.,Конституция Российской
15 Федерации.Энциклопедический словарь.Москва:Большая Российская Энциклопедия,1995 Топорнин,Б.Н.(Под ред.),Конституция Российской Федерации.Научно-практический комментарий.Москва:ЮРИСТЪ,1997 Морщаков, Т.Г. (ред.), Конституционный суд Российской Федерации. Постановления определения 192-1996.Москва:ЮРИСТЪ,2001 Иванов,В. Путин и регионы.Централизация России.Москва:Европа, 2006 Окуньков,Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика.Москва:ИНФРА М-НОРМА, 1996 Владимир Путин раскритиковал министров за исполнение майских указов. http://lenta.ru/articles/2015/05/07/putin_may/ ВС РФ признал законным указ президента о засекречивании военных потерь в мирное время. http://mhg-main.org/news/vs-rf-priznal-zakonnym-ukaz-prezidenta-o-zasekrechivanii-voennyh-poter-v-mirno e-vremya Клон правительства в администрации президента. http://ria.ru/analytics/20120522/655347837.html Комарова и Путин о положении дел в ХМАО. http://sitv.ru/arhiv/news/policy_economics/39585/ Конкуренция между администрацией президента и правительством заложена в самой системе. http://www.kommersant.ru/doc/2170944 Конфликт между правительством и администрацией президента разгорается с новой силой. https://versia.ru/konflikt-mezhdu-pravitelstvom-i-administraciej-prezidenta-razgoraetsya-s-novoj-siloj Критика Медведева, ипотека, кредит Украине. Что Путин обсуждал с правительством в Ново-Огареве. http://tvrain.ru/teleshow/here_and_now/nado_chasche_vstrechatsja_zachem_putin_sobral_pravitelstvo_v_nov o_ogareve-361594/?lang=en Окружение Путина: российская государственная машина вот-вот остановится Группа Медведева против группы Сечина. http://newdaynews.ru/policy/514267.html Потери в мирное время не рассекретят Верховный суд встал на сторону Минобороны. http://www.kommersant.ru/doc/2787575 Путин: бюджет-2013 не позволяет выполнить мои указы, Медведев должен отчитать Минтруд и Минрегион. http://www.gazeta.ru/business/news/2012/09/18/n_2534969.shtml Суд признал конституционным указ Путина о засекречивании потерь военных. http://lenta.ru/news/2015/08/13/court/
16
科技部補助專題研究計畫成果自評表
請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況、研究成果之學術或應用價
值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性）
、是否適
合在學術期刊發表或申請專利、主要發現（簡要敘述成果是否具有政策應用參考
價值及具影響公共利益之重大發現）或其他有關價值等，作一綜合評估。
1. 請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況作一綜合評估
□ Ｘ達成目標
□ 未達成目標（請說明，以 100 字為限）
□ 實驗失敗
□ 因故實驗中斷
□ 其他原因
說明：已發表在 2015 年中國政治學會年會暨"東西方文明衝突下的政經多樣性
與政經發展”國際學術研討會(2015 年 10 月 3-4 日,台北市,中國文化大學城區部)
2. 研究成果在學術期刊發表或申請專利等情形(請於其他欄註明專利及技轉之
證號、合約、申請及洽談等詳細資訊)
論文：□已發表Ｘ未發表之文稿 □撰寫中 □無
專利：□已獲得□申請中 □無
技轉：□已技轉□洽談中
□無
其他：
（以 200 字為限）研討會論文札進行整理中,將投稿札式學術期刊.
3. 請依學術成就、技術創新、社會影響等方面，評估研究成果之學術或應用價
值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性，以 500
字為限）。
關於俄羅斯半總統制的分析，無論就制度的發展歷史，不同國家制度運作的比
較，以及制度內部主要結構，如總統-總理，總統-國會，政黨角色等各方面都有
大量的研究出現。
本次議題是準備回歸到半總統制的核心焦點-總統本身在制度設計中被賦予的權
力工具的討論。這個焦點會聚焦在「總統令」在總統權力使用中的作用以及伴隨
著這種權力使用，進而出現的共伴效應－總統權力機關的影響。
附件二17
4. 主要發現
本研究
具有政策應用參考價值：
Ｘ否 □是，建議提供機關_______
(勾選「是」者，請列舉建議可提供施政參考之業務主管機關)
本研究具影響公共利益之重大發現：Ｘ否 □是
說明：(以 150 字為限)
科技部補助專題研究計畫成果彙整表
計畫主持人： 計畫編號： 計畫名稱： 成果項目 量化 單位 質化 （說明：各成果項目請附佐 證資料或細項說明，如期刊 名稱、年份、卷期、貣訖頁 數、證號...等） 國 內 學術性論文 期刊論文 篇 請附期刊資訊。 研討會論文 1 2015 年中國政治學會年會 暨"東西方文明衝突下的政 經多樣性與政經發展”國 際學術研討會(2015 年 10 月 3-4 日,台北市,中國文化 大學城區部) 專書 本 請附專書資訊。 專書論文 章 請附專書論文資訊。 技術報告 篇 其他 篇 智慧財產權 及成果 專利權 發明專利 申請中 件 請附佐證資料，如申請案 號。 已獲得 請附佐證資料，如獲證案 號。 新型/設計專利 商標權 營業秘密 積體電路電路布局權 著作權 品種權 其他 技術移轉 件數 件 附件四18 收入 千元 1. 依「科技部科學技術研 究發展成果歸屬及運用 辦法」第 2 條規定，研 發成果收入係指執行研 究發展之單位因管理及 運用研發成果所獲得之 授權金、權利金、價金、 股權或其他權益。 2. 請註明合約金額。 國 外 學術性論文 期刊論文 篇 請附期刊資訊。 研討會論文 專書 本 請附專書資訊。 專書論文 章 請附專書論文資訊。 技術報告 篇 其他 篇 智慧財產權 及成果 專利權 發明專利 申請中 件 請附佐證資料，如申請案 號。 已獲得 請附佐證資料，如獲證案 號。 新型/設計專利 商標權 營業秘密 積體電路電路布局權 著作權 品種權 其他 技術移轉 件數 件 收入 千元 1. 依「科技部科學技術研 究發展成果歸屬及運用 辦法」第 2 條規定，研 發成果收入係指執行研 究發展之單位因管理及 運用研發成果所獲得之 授權金、權利金、價金、 股權或其他權益。 2. 請註明合約金額。 參 與 計 畫 人 力 本國籍 大專生 人次 碩士生 1 博士生 博士後研究員 專任助理 非本國籍 大專生 碩士生 博士生
19 博士後研究員 專任助理 其他成果 (無法以量化表達之成果如辦理學術活動、獲得獎項、 重要國際合作、研究成果國際影響力及其他協助產業 技術發展之具體效益事項等，請以文字敘述填列。)
20
技部補助專題研究計畫執行出國參訪及考察心得報告
日期：105 年 10 月 30 日一、參訪及考察過程
二、心得
三、建議
四、其他
時間：201 年 6 月 26 日－2016 年 7 月 2 日 地點：俄羅斯聯邦韃靼斯坦共和國(Республика Татарстан) 關於俄羅斯半總統制的分析，無論就制度的發展歷史，不同國家制度運作的比較，以及制度內部 主要結構，如總統-總理，總統-國會，政黨角色等各方面都有大量的研究出現。 本次議題是準備回歸到半總統制的核心焦點-總統本身在制度設計中被賦予的權力工具的討論。這 個焦點會聚焦在「總統令」在總統權力使用中的作用以及伴隨著這種權力使用，進而出現的共伴效應 －總統權力機關的影響。 「總統令」在俄羅斯聯邦憲法中只有短短的 3 條，分別是俄羅斯聯邦憲法 90 條-1，90 條-2 及 90 條-3。其中聯邦憲法 90 條-2 明文，「總統令」在俄羅斯聯邦境內必須執行(Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации)。在法理上，這兩種「令」雖然不是法律，卻具有法律性，或是視同於法律。 這是「總統 令」在聯邦憲法架構中非常重要的核心意義。 俄羅斯憲法設計中的「總統令」有兩種，第一種 указ(ukaz)，內容涉及到不確定的多數自然人或法 人，國家機構，組織，企業等，具有共同普遍規範性的複雜性問題。第二種是「位階」低於前者的 распоряжение(rasporjazhenie)，牽涉的是個別性的特定性質問題。 在研究此議題過程中，就文字資料部分已發現普京與梅德韋傑夫在總統令的使用上出現差異。 由梅德韋杰夫任期內的命令內容和普亭 2000 年至 2008 年的命令內容比較，可以發現： 1.梅德韋杰夫在其四年任期內對於直屬總統單位的調整頻率和數量比普亭還要多，但是大多是針對行 政革新，科技創新這類議題的委員會。計畫編號
MOST104－2410－H－004－106 －
計畫名稱
「總統令」的功能及影響－以俄羅斯聯邦的半總統制為例
出國人員
姓名
趙竹成
服務機構
及職稱
政治大學民族系
出國時間
年 月 日至
年 月 日
出國地點
俄羅斯
附件七21 2.但這同時間，對普亭擔任總理的聯邦政府組織採取不干涉的態度，尤其對於內政、外交、國防、安 全、反毒、反貪、反恐、海關、稅務這類屬於強力執法部門(силовые структуры)的業務工作幾乎沒有 介入。只有組織建立一個仍由聯邦政府主管的「跨部會反極端主義委員會」(Межведомственнаякомиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации)，以及將原本自 2001 年貣的 6+1 軍區（莫 斯科軍區，列寧格勒軍區，北高加索軍區，伏爾加河－烏拉爾軍區，西伯利亞軍區，遠東軍區以及加 里寧格勒特別區）整併成四個軍區(西部軍區，中央軍區，南方軍區，東方軍區)。 另外一個重要的部分是，第一，普亭在其就任的前兩年與前幾任期內最大的變化是對聯邦主體最 高行政首長的指令增多。包括將聯邦主體最高行政首長的職權提前解除， 或是任命代理行政首長。 另 外，在 2013 年 8 月，由於遠東、西伯利亞地區夏季水患嚴重，普亭直接命令相關聯邦主體組成相關的 跨聯邦主體單位共同處理水患問題。 普亭對聯邦主體最高行政首長的解職，一方面是基於 2005 年後，因為 2004 年 9 月 1 日北奧賽提 共和國(Республика Северная Осентия-Алания)發生的貝斯蘭(Беслан)事件導致聯邦主體最高行政首長 產生辦法的改變，但另一方面也透露出，俄羅斯聯邦自普亭第二任期內出現的中央化(централизация) 的現象。 於 2006 年 9 月出現第一批依新辦法由聯邦總統提名的 25 個聯邦主體最高行政首長出線後開始， 再到 2012 年普亭重回總統職務後，聯邦主體主體性的喪失已是不可逆的趨勢。最有名的案例是 2012 年漢特－曼西自治區(Ханты-Мансийский автономный округ)州長科瑪洛娃(Н.Комарова)事件。 2012 年 1 月 16 日，也就是普亭贏得總統選舉，但是尚未就任仍然是總理身分時，將漢特－曼西 自治區州長科瑪洛娃直接召至莫斯科，以嚴厲的口氣質問科瑪洛娃對於漢特－曼西自治區社會保障工 作的具體成果。 在這個案例中，普亭以總理身分召見現任聯邦主體最高行政首長，除了徹底破壞憲政體制以外， 亦不顧及時任總統梅德韋杰夫的政治威信。此案例也凸顯出梅德韋杰夫的政治處境以及各聯邦主體最 高行政首長自 2012 年以後必須做出的政治選擇。以後者言，俄羅斯聯邦的聯邦體制自 2012 年以後， 在實際上和單一制國家的運作情形沒有太大差別，因為，所有一切都由莫斯科克里姆林管控。 基於前述的現象本次調查的重點在於，總統透過總統令對聯邦主體的自主性的影響以及其所造成 的俄羅斯聯邦聯邦制度的維持是否有造成影響。由於這種假設，調查點選取一個具有高度象徵意義的 民族共和國－韃靼斯坦共和國進行訪問。 單位一：韃靼斯坦科學院歷史研究所(Институт истории им. Марджани Академии наук Республики Татарстан)。於 1996 年設立，2002 年為紀念著名的韃靼學者馬爾本尼(Шигабутдин Марджани)而冠名 為馬爾本尼歷史研究所。目前在該研究所下設有韃靼－不里阿爾文明史分部(Отдел истории татаро-булгарской цивилизации)，金帳汗國及韃靼各汗國研究中心(Центр исследований Золотой Орды и татарских ханств)，近代史分部(Отдел новой истории)，當代史分部(Отдел новейшей истории)，韃靼 斯坦共和國各民族歷史文化資產分部(Отдел историко-культурного наследия народов Республики Татарстан)，民族教育歷史及理論中心(Центр истории и теории национального образования)，民族學 研究分部(Отдел этнологических исследований)，韃靼－克里謝及那該巴克歷史文化研究中心48 (Центр изучения истории и культуры татар-кряшен и нагайбаков)，宗教史及社會思潮分部(Отдел истории религий и общественной мысли)，克里米亞研究中心(Крымский научный центр)，西北地區科學中心 (Северо-Западный научный центр)，地區分部(Территориальные отделения)，伊朗學中心(Центр иранистики)，資訊部(Отдел информационных технологий)。 拜訪人員一：研究員伊爾努〃米爾加列耶夫(Миргалеев Ильнур) 48 韃靼－克里謝 татар-кряшен 及那該巴克 нагайбак 皆為信仰東正教的韃靼人
22 地點： 420014, г. Казань, Кремль, подъезд 5, каб. 27 根據該員意見：現在在俄羅斯出現一種把普京和俄羅斯畫上等號的氣氛，意味著：普京就是俄羅 斯或是俄羅斯就是普京。這是自俄羅斯獨立以來不曾有的氣氛，而且這種氣氛不是來自於公關傳布的 結果，而是一種社會認知。而且這種認知在當地不是一種公開的讚美，而是一種不言而喻的默契。這 種現象對政治發展和政治文化的影響還必須經過一段時間才能做評估，不過這種情況和普京在歷次民 意調查中出現的現象又有札相關性。 訪問人員二：艾達爾〃諾德瑪諾夫(Айдар Нодманов) 地點：420014, Казань, Кремль, подъезд 5, кабинет № 20 俄羅斯的聯邦制度，或是說我們共和國的自主性如何，可以由幾個層面來看。首先，雖然到目前 各聯邦主體的最高行政首長可以直選，不再由總統提名到聯邦主體最高立法機關進行同意權行使，但 是還是受到政黨黨籍因素的影響。也就是說，大概都必須是統一黨的黨員才有比較大的可能性。另一
