許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 115 教育科學研究期刊 第五十四卷第四期 2009 年，54（4），115-137
偏遠地區公立國民中小學校績效獎金
計畫之建構
許添明
*林慧玲
國立臺灣師範大學教育學系 教授 高雄市立民族國中 教師摘要
教育部透過各項補助計畫以改善偏遠地區國民中小學校學生學業成就低落的問題，甚至 以離島、山僻加給吸引教師前往任教，但這些計畫對於提升該地區學生學習成就效果有限。 本研究以偏遠地區校長、教師組成的焦點團體訪談與個別訪談，建構以學校為基礎的績效獎 金計畫，不僅避免個人績效獎金制度引發的競爭，而且透過團隊合作方式有效提升學生學業 成就。本計畫特點如下：採志願參加，教職員工績效獎金額度採同工同酬，學校也會獲得績 效獎金，績效評核以學科績效為主，非學科績效為輔，並以平衡計分卡方式計算績效獎金。 為了順利實施該計畫，本研究也提出配套措施：充足的經費來源，召開說明會並訂定試辦期， 加強偏遠學校成員團隊合作與專業知能。 關鍵字：教育財政、教育績效、偏遠地區、學校績效獎金 通訊作者：許添明，E-mail: behappy@ntnu.edu.tw 收稿日期：2009/01/22；修正日期：2009/10/07、2009/12/04；接受日期：2009/12/07。116 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲
壹、前言
專門提供企業與政府諮詢建議的麥肯錫顧問公司（Mckinsey & Company），在分析二十 五個參加經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD）國際評量計畫（The Programme for International Student Assessment, PISA）的國家教育 系統之後，發現那些在 PISA 獲得高分的國家，如芬蘭、新加坡、南韓，有三個共同點：遴聘 最優秀的教師、激發這些老師發揮潛能、即時協助成績開始落後的學童（McKinsey & Company, 2007）。我們相信這不僅適用於國家教育政策，對於偏遠地區學業成就低落的學生更為適用 ──吸引優秀教師，並且讓教師發揮專業，有效教學。 事實上，從 1993 年開始，我國政府在《全國軍公教員工待遇支給要點》（2007）即明定 離島、山地及偏遠地區的薪資加給與年資加成的誘因，以吸引教師前往離島山僻地區學校任 教；許添明與黃木蘭（2000）曾以花蓮縣為例，發現這些獎勵措施確實使得山地鄉學校的合 格教師比例、教師服務年資、教師年齡都提高不少，甚至高過全縣平均，而且各校之間的水 準也非常齊一。然而，檢視我國 2006 年首次參加 PISA 的成績，雖然數學平均成績高居全世 界第一、科學成績第四，但我國偏遠地區學生和大城市學生數學成績差距是 OECD 國家的 2.7 倍（我國數學城鄉差距 97 分 vs. OECD 國家平均差距 36 分），科學成績的差距更擴大到 2.8 倍 （87 vs. 31）（OECD, 2008），表示我國偏遠地區學生學業成就和大城市學生相比較，仍然處在 弱勢。這是否表示上述誘因機制在提升學生學業成就的功能有限？ 為了改善類似誘因失靈的情況，國外藉由引進企業界行之多年的「績效獎金」制度 （Heneman, Ledford, & Gresham, 2000; Mitchell, Lewin, & Lawler, 1990），以求達成改善學生學 業成就的目標。早在 1980 年代，美國開始倡議以個人績效為主的功績薪給制（merit pay），雖 然在不同地區出現不同的作法，但這些大同小異的版本大都以成效不彰收場（陳麗珠，2000）； 功績薪給制成效不彰的原因，在於這個制度在教師之間選出優秀的個人並給予較高的薪資， 其實是在教師之間製造競爭，而競爭的氛圍與高效能學校需要的團隊合作剛好相反（Odden & Kelley, 2002）。而這對於教師人數較少的偏遠地區學校更為不利。對偏遠地區弱勢學生的幫 助，應該是學校成員同心協力，以共榮而非競爭的方式提供協助，美國「工作團」（Job Corps） 和「教師團」（Teacher Corps）方案，都是以團隊合作的方式來改善美國不利兒童的處境 （Burnett, 1994）。 事實上，美國績效獎金制度的改革也朝著這個趨勢邁進，個人績效的功績薪給制逐漸被 團體績效獎金取代──以「學校」為給獎單位的學校績效獎金（school-based performance award），透過教師間的互信與合作，提升學校整體績效。到目前為止，已有 Kentucky、North Carolina 州，以及 Dallas、Philadelphia、Charlotte-Mecklenburg 等學區實施學校績效獎金制度，
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Odden 與 Wallace（2007）在統整學校績效獎金計畫的實證研究後，歸納類似計畫可以有效提 升學生學習成就的原因有三點：績效獎金計畫提出明確的教學目標，讓老師與學生知道努力 的方向；老師有誘因去鼓勵學生在評量時有較好的表現；老師與行政人員為了達到目標，會 想方設法落實改善措施。當然，也有學者質疑類似方案可能引起的副作用，如窄化課程（Stecher & Barron, 1999），或者斲傷教師士氣（King & Mathers, 1997），但實證研究顯示，如果能有正 確的設計與執行過程，類似方案不僅能避免上述問題，並且能夠有效提升學生學習成效 （Kelley, Conley, & Kimball, 2000; Kelley, Heneman, & Milanowski, 2002; Ladd, 1999; Poggio, 2000; Smith & Mickelson, 2000）。事實上，美國歐巴馬總統在 2009 年初簽署通過的整合型教 改法案─《The American Recovery and Reinvestment Act of 2009》也將偏遠地區教師績效獎金 方案（The Teacher Incentive Fund）列入其中（U.S. Department of Education, 2009）。
為了有效改善我國偏遠地區學生學業成就低落困境，本研究因此希望能參考國外研究與 實例，並考量我國偏遠地區教育現況，建構一套適合我國「偏遠地區公立學校績效獎金計畫」。 下文先介紹本研究使用的方法與研究設計，其次說明本研究結果─學校績效獎金計畫內容， 最後討論執行該計畫所需要的配套措施。
貳、研究方法與設計
為達上述研究目的，研究者首先閱讀國內外相關文獻，擬訂「偏遠地區公立學校績效獎 金計畫」草案；其次，採用焦點團體訪談法，希望透過該法最適合運用在新政策的試擬與規 劃的長處（王文科、王智弘譯，1999；歐素汝譯，1999；魏惠娟，2004），來建構這個在我國 偏遠地區從未曾實施的作法；而且為了補足焦點團體訪談「集一思考」（groupthinking）之短 處（胡幼慧，1996）以及人員地域之限制，本研究再輔以不同地區及不同層級的人員進行個 別訪談，更廣泛地瞭解偏遠地區教育人員對本計畫的看法與意見。一、選擇研究對象
（一）焦點團體訪談成員
我們選擇東部偏遠地區學校成員，理由在於宜蘭、花蓮、臺東三縣偏遠地區學校幾乎占 全部學校的半數以上（根據教育部統計處〈偏遠地區國中小名錄〉，臺東縣國中小偏遠學校比 例占全縣國中小 66%、花蓮縣占 56%、宜蘭縣占 29%）。經過聯繫，各縣市邀請 4 位，包括國 中校長、國小校長、國中教師、國小教師各 1 名，共邀請 12 位成員，其中 4 位成員具原住民 籍身分。（二）個別訪談對象
本研究另外選擇東部地區以外的偏遠學校成員進行個別訪談，包括臺北縣偏遠國小分校118 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲 教師兼主任 1 名、臺南縣偏遠地區國中教師 1 名、臺北縣偏遠地區國中校長 1 名（曾於離島 地區任教 8 年）；而為求瞭解教育主管機關對本計畫的看法，也邀請偏遠學校比例占全縣國中 小 44%的嘉義縣教育處高層主管進行個別訪談。
二、訪談進行與資料處理
焦點團體訪談共進行二次，每次歷時 2 小時。第一次焦點團體訪談前，研究者先將計畫 草案寄給每位成員事先閱讀，並於第一次訪談時，介紹該計畫，澄清疑點，並詢問成員對於 該計畫的初步看法。第二次訪談重點則是詢問成員是否有必要在我國偏遠地區推行類似計 畫，並針對計畫草案內容逐項討論。每一次焦點團體訪談結束後，研究者立即將錄音檔轉譯 成逐字稿，進行初步分析及整理，以便在第二次焦點團體訪談時，將上次訪談重點摘要發給 成員，一方面讓成員瞭解上次討論結果，確認是否正確或需要補漏，達成回饋激勵的作用； 再者可讓研究者從初步分析的資料，發現不足之處，以利後續訪談。 個別訪談共進行四次，每次歷時約 1 到 1.5 小時，訪談成員在事先會收到依據焦點團體訪 談結果所做的修改版計畫內容，徵詢他們對於該計畫的意見。訪談結束後，也會將訪談紀錄 及錄音檔進行整理及檢視，做成逐字稿，並標明受訪者姓名、時間、地點予以建檔；全部訪 談結束再採取歸納方式，將所有的訪談資料做綜合整理，以得出對同一問題相同及相異看法 的理由，並且進行分析。 在資料分析方面，研究者將逐字稿編碼後進行分析。先找出主要議題，再根據議題發展 架構，設定類別基準，進行歸納分析。分析過程中，研究者選取合適的引用文來表達內容， 並參考紙筆紀錄，以便同時呈現出對話內容與動態，來支持研究者的論點。參、結果
研究者說明計畫草案後，先請訪談成員討論學校績效獎金計畫對偏遠地區學校是否會有 幫助、是否可行？訪談成員普遍認同該計畫（FG970512, IG01; PI01; IG02; HG01; TG03），他 們認為以學校為單位的績效獎金視全校成員為一個「團隊」，學生學業成就的提升也歸因為全 校的共同努力，而非單一教師單打獨鬥的結果，而且以個人為單位的績效獎金缺乏一套有效 的機制來凝聚學校的成員，宜蘭縣國小校長的說法頗能代表其他成員的意見：「團隊的績效是 可以去做的，我覺得老師的和諧可以增進學校的績效。」（FG970512, IG01） 臺北縣國中校長接受個別訪談時，更進一步表示目前學校經營在沒有任何誘因的情況 下，校長為了讓教師願意為學生付出更多的時間與精力，只能訴諸道德勸說；若能加入實質 誘因，校內將更容易建立團隊凝聚力，對於教學及校務推展會有推波助瀾之效：許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 119 如果有這樣一個誘因進來，就是努力就會有結果，而且還有相對實質上的報酬；而 不是一直告訴他們，我們在偏遠地區紮根。這對老師而言，是很好的動力來源。（PI01） 另外有訪談成員提到偏遠地區教師年輕化，也有助於學校績效獎金的推動，因為年輕教 師普遍較能接受新觀念及新知識（FG970512, IG02），訪談成員的國小校長表示這樣的績效獎 金計畫對於年輕教師，相較於資深教師，有更大的吸引力： 年輕老師是需要錢的，如果能給他們一些錢，讓他們可以去買他們年輕世代的東西， 對他們來講，其實也是很大的誘因。（FG970512, IG01） 這點與國外研究結果頗吻合，Alexander 與 Salmon（1995）指出，金錢對年輕教師較為重 要，以現金作為發放方式的績效獎金制度，較受到年輕教師的認同。 以下針對「偏遠地區公立學校績效獎金計畫」提出具體內容與討論，包含參加與獎勵對 象、績效獎金金額、績效評核內容與方式，以及績效獎金分配與敘獎（完整計畫請參考附錄）。
一、採自願參加，獎勵應包含學校教職員工
績效獎金計畫雖然是在目前的薪津制度以外，額外給予績效表現良好學校成員的獎金， 但這並不意謂偏遠學校的所有教職員工都樂意參與；而無論是要求全部或部分偏遠學校參 加，或者是只有校長與老師參加，還是全體教職員工參加，也都各有其利弊，草案因此採開 放討論的方式來決定。 訪談成員認為以我國目前的教育氛圍，採自願參加的方式較容易推行，因為教師如果不 在意誘因，或「有些學校就是不動！」（FG970512, HG01），以強迫參加的方式可能會對整個 計畫產生反彈，只會讓效果大打折扣。採自願參加的另一個理由在於學校偶有些不適任教師， 而目前對於不適任教師並沒有明確的處置方式，如果要求所有學校參加，訪談成員擔心學校 績效會受到少數不適任教師拖累，即使其他教師如何努力，也無法提升學生學習成就。如此 一來，再好的計畫也將淪為空談，這對大多數努力的老師來說，並不公平： 我現在來公立學校教書，有一個很大的遺憾是，不適任教師為什麼弄不掉？你要推 一個東西的時候，為什麼你的 power 拿不出來？如果不適任教師都不敢動，那其他 只能是空談。（FG970428, HG04） 訪談成員因此認為學校績效獎金計畫應該採申請參加，而且只要自願參加人數達全校校 長與教師人數總和 60%以上即可，這樣做的優點是可以避開上述不適任教師的問題，而且也可 以降低參加的門檻；訪談成員認為有六成以上的老師願意參加，也可以算是團隊了；國外實120 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲
施績效獎金計畫的經驗也證實多數員工自願參加是類似方案成功的必要條件（Bullock & Tubbs, 1990）。 至於，績效獎金的給予，訪談成員認為，除了參加的校長、老師以外，應該也包括學校 的職員工，畢竟學校整體績效的提升，並不只是校長與教師的貢獻而已，學校職員工敬守崗 位，為學校奉獻心力，也功不可沒，就如服務於偏遠地區的國中校長指出： 我覺得在這個學校裡面，一定是全校都動起來，只要是有參與的，……，只要跟校 務有關係的都納進來；如果沒有的話，他／她會覺得這是你的事情，又不是我的事 情，會覺得這些錢是你們老師領去的，又不是我在領。（PI01）
二、績效獎金額度
草案原訂績效獎金的額度是每位參與的校長與教師 1.5 個月的薪資，因為每位教師的薪資 不同，固定獎金額度的方式對不同薪資的教師誘因會不同，例如：每個月 1 萬元的獎金，對 月薪 4 萬元的老師誘因應該大於月薪 8 萬元的老師。 但訪談成員認為，依照教師年資不同給績效獎金的作法，會發生新進教師與資深教師付 出同等心力從事教學，卻無法獲得同等報酬的問題： 年資多寡，會牽涉到給的福利，你說這個老師十萬，他可以乘以一點五，但是一個 新進教師超級賣力，只有三萬八，乘以一點五。為什麼同工不同酬呢？（FG970428, HG04） 的確，在 Lawler（1990）的研究顯示，若以月薪的百分比計算，得到最多獎金的人，往 往是年資最高的個人，而不一定是最有生產力的成員。更何況，研究也顯示老師年資與學生 學業成就的關聯並不大（林俊瑩、吳裕益，2007）。 訪談成員同意績效獎金應該同工同酬，但金額究竟該多大？誘因的設計，一方面必須夠 大到足以吸引教師的注意，但另一方面，過高的獎金雖然受到教師的重視，並且願意為此付 出，但也可能造成政府無力負擔，而使計畫淪為空談；根據 Odden 與 Wallace（2007）建議績 效獎金至少應該是老師本薪的 4%到 8%之間，而 O’Dell（1987）的研究則發現美國企業界的 績效獎金，大約是本薪的 9%左右，本研究採較高標準，以我國教師最高薪級的薪資計算，碩 士學位最高之年功薪為 650，換算為年薪為 1,124,040 元，年薪的 9%大約是 10 萬元。 研究者以此標準徵詢訪談成員的意見，1 年 10 萬元的獎金是否能引起偏遠地區教師的注 意，共同努力提升學生學業成就？訪談成員認為績效獎金計畫在國內仍為嶄新的作法，教師 並不熟悉，因此，獎金的額度應該更大，才能吸引教師的注意，訪談成員的國中教師表示： 「我覺得其實一開始的時候多一點，大家意願會比較高。」（FG970428, TG03）。要兼顧誘許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 121 因的效果，也考量政府財政因素，訪談成員經過討論後，認為每位教師的誘因最好是 1 年 12 萬元，相當於每 1 個月增加 1 萬元，「我覺得你平均每個月加 1 萬元的話，老師會覺得說不 無小補。」（FG970512, HG04），計畫也較能受到教師重視。 正如前述，職員工對校務發展的貢獻不應被忽略，也應獲得績優獎金，但職員工的本薪 和校長教師不同，職員工對學生學習績效的影響程度也不若校長教師直接，因此有必要討論 職員工的績效獎金究竟應該多少。訪談成員討論的結果，覺得每名職員工所得之個人績效獎 金為校長、教師所得之獎金的 30%，也就是說校長和教師個人績效獎金每人每年最高獲得 12 萬元，職員工每人每年最高可獲得 36,000 元。 訪談成員也提到偏遠地區學校經費普遍不足，是否可以將績效獎金提撥一部分協助偏遠 地區教育環境的改善。經過討論，訪談成員認為個人績效獎金仍應維持上述額度，另以外加 25%的方式，提撥作為學校專業發展基金。這樣的意見也獲得個別訪談成員的國中校長贊成， 他認為將部分績效獎金作為學校發展基金，對偏遠學校教育的推展具有良好的影響。這筆給 學校的績優獎金相信也可以適度彌補甄曉蘭（2006）指出偏遠地區學校的課程與教學構想「看 錢辦事」的窘況。
三、績效評核的內容與方式
學校績效評核內容是誘因計畫極為關鍵的部分，因為該評核內容不僅應該是學校教育最 重要的目標，而誘因計畫的目的就是期待學校教育工作者能將其專業與精神完全投入該績效 評核項目（吳清山、蔡菁芝，2006）；事實上，要找出大眾對教育或學校目標的共識並不容易， 但值得注意的是，美國絕大部分績效獎金計畫通常是以學生學習成就－學科成績為主要績效 評核內容，再輔以小比例的非學科項目（Odden & Wallace, 2007）。研究者雖不認為學校教育 目標應該只限制在學生的學科成績，但在其他評量方式未能盡如人意之前，學科成績的客觀 度較能降低績效獎金計畫的爭議，獲得學校校長與老師的認同，更何況本計畫是為偏遠地區 學校設計，正如前述 PISA 成績顯示，他們的基本學力本來就落後城市一大段，透過績效獎金 來激勵教師提升學生學習成就，應該也是達成教育機會均等的目標。本研究因此也採用類似 概念來設計我國績效獎金計畫，下文分別說明訪談成員針對學科與非學科項目內容，以及彼 此的比重分配討論後的結果。（一）學科部分
學科部分主要以學生學習的學科作為績效評核的項目，訪談成員討論重點有二，第一， 每年對四到八年級施測，追蹤同一群學生的進步程度；第二，確定各年級施測科目，並加入 二年級國語測驗作為門檻。1.施測年級
計畫草案原擬採用教育部發展之「全國學習成就指標測驗」，主要是因為該測驗由教育122 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲 部發展，信效度較高。該測驗選取四、六、八年級進行施測，以每年的分數作為學校在學科 部分績效的計算基準。 但訪談成員表示，偏遠學校學生人數不多，而且每年的學生程度差異頗大，如果根據該 測驗每年對四、六、八年級施測，則每年接受施測的學生不同，測驗的結果究竟是學校教師 在 1 年的努力後所獲致的績效，抑或只是不同年段學生原有表現的差異： 每一年要測四年級，你第一年測跟第二年測，事實上是不一樣的（學生）。每一年 不同的對象，到底是誰的進步？（FG970428, HG02） 訪談成員因此建議學科部分施測年段改以國小四、五、六年級，國中七、八年級，在每 學年下學期期末施測，學校績效成績的計算則是同一年段學生的進步幅度（value-added），亦 即學校預期成績加上進步幅度要求，而學校預期成績計算方式為：〔去年學校該科成績－去 年該科全國學校平均〕＋今年該科全國學校平均；進步幅度要求則依照預期成績而有不同的 分數，預期成績愈高，進步幅度要求愈低（請參考附錄）。 研究者提出一個疑問，若施測只採計國小四年級以上的成績，是否會產生國小一至三年 級老師不願意參與計畫？但訪談成員的國小校長認為每一位老師都會在學生入學時為其紮 根，等到四年級以後，才會有優良的表現，應不至於產生不願意參加的情形（FG970512, IG01）。 嘉義縣教育處一級主管也認為，採行四至六年級較為適當，一至三年級開始紮根，而四 年級以後則需開始注重基本能力，目前國小基本能力施測的趨勢亦為如此： 我們縣的施測，也是四年級到國中的八年級，主要選這個年段，是認為四年級開始， 也應該要注意他們的成績了。一到三年級的話，主要是慢慢培養，四年級的話，學 科部分應該要有一個基本能力。如果四年級不開始注意的話，到了國中，老師會教 得很辛苦。（AI01）
2.施測科目
至於施測科目，訪談成員認為績效獎金計畫既然是以學校為單位，就應納入所有學科－國 語文、英語文、數學、自然、社會五項科目，如此才能使所有教師對學校績效獎金計畫具有參 與感，而努力教學： 現在是全校老師整體來，我覺得每一科老師都應該努力教。如果只考國、英、數的 話，社會、自然可能就會被放掉了。（FG970512, TG02） 除了上述的學科部分之外，訪談成員提出偏遠地區國小低年級學生國語文能力低落的事許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 123 實，應以測驗來加強教師對學生語文能力的重視，提高其語文能力；這個意見頗符合學者在偏 遠地區進行的研究成果－偏遠地區學生，相較於都會地區，語文閱讀能力普遍低落（洪儷瑜， 2001；陳淑麗、曾世杰、洪儷瑜，2006；甄曉蘭，2006）。訪談成員因此建議增加國小二年級 的語文測驗，全年級及格人數達到 90%才能領取這部分的績效獎金： 我們不強調他／她的進步，而是強調有沒有到達某一種標準，比如說，注音符號或 是基本的識字。（FG970512, HG01）
（二）非學科部分
研究者說明需要非學科部分的績效，目的在補充學科部分不足之處，期望這些非學科的績 效能夠提升學生學習，而且要盡量選擇全校需要，易測量且不易引起爭議的項目，如美國輟學 率高，為了改善學生學業成就，有必要降低輟學率，因此，非學科的獎勵即是看各校輟學率的 進步程度。 經過訪談成員討論，共提出九項，1最後選出四項非學科部分作為績效評量的標準，分別 說明如下：1.教師研習時數
偏遠地區教師進修不易，因此藉著教師研習時數的評量，來鼓勵教師進修。在開始討論時， 有訪談成員表示目前的研習內容經常和教學無直接相關，多為行政系統操作及講習的內容；但 訪談成員的國中校長認為，目前教育的趨勢為教學、訓育、輔導三者不可分割，即使表面和學 生學習無直接相關，但研習的內容必定對增進學校教育的發展有所助益（FG970512, TG02）。 也有成員認為有些教師參與研習時，抱持著交差了事的心態，即使報名研習，也未必獲得 新知識，「像這樣的老師坐在那邊也只是發呆。」（FG970512, HG01）、「像有些老師就覺得 去（研習）啊！然後簽個名就走了。」（FG970512, TG01），不過，訪談成員中的老師認為現今 法規並無強制規定教師參與研習，教師沒有學習動機，若以研習作為非學科績效的標準，相對 地可以作為促使教師教學精進的誘因，實為有益而無害之事： 我個人來看，教師研習時數是可以放，因為老師只能用禮拜六、禮拜天（參加研習）， 可是老師都不去。妳學校總是有人要去參加這些研習，當了種子老師回來。我們放 這個進去的話，起碼是一種理由，是一種力量。（FG970512, HG04） 1 其餘五項並未獲得焦點團體成員的共識而刪除，包括獲得碩士以上學位或完成四十學分班學業的教師的人 數，獲得優良教師獎之人數，獲得與教學相關的專業證照數，教學創新與行動研究數，學生出席率與中輟 率。124 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲 另外，個別訪談的受訪者也提出，偏遠地區交通不便，不僅教師需耗費長途的車程前往市 區研習，即便是校內研習，也不見得有講師願意長途跋涉到偏遠地區學校演講，因此，相較於 都會區學校的教師，偏遠地區教師若有心參與研習，實屬難能可貴，應給予相當的獎勵，因此 也贊同將教師研習時數列入非學科部分的項目： 偏遠地區的老師要去研習有其困難性，像我們老師要下山研習，勢必要用到他／她 的寒暑假或春假的時間。（TI01） 與教師研習時數相關的，是獲得碩士以上學位或完成四十學分班學業的教師人數，但訪談 成員認為教師進修獲得學位，並無法證明與學生成就提升有關聯，而且教師進修結束，獲得學 位，也可增加自己的薪級，已有所獎勵，不需再另行獎勵： 有關老師進修的部分，我們可以看到老師進修，不是為了他／她的教學專業，而是 為了老師的薪水。我覺得進修不能真正去呈現教學的意義。（FG970428, HG04）
2.教師參加縣市以上競賽之得獎數
草案將教師參加縣市以上競賽之得獎數列入非學科項目，理由在於教師參加競賽並得獎對 於教學必定有幫助，訪談成員難得有共識地全數贊成。 也有訪談成員提出教學創新及老師的行動研究應列入非學科部分的評量項目，因為相較於 其他指標，教材教法或是教學創新對於學生的教學更有直接的影響力： 假設我們把老師的發展跟學生的學習成就界定為有關連的話，我覺得教原住民的小 孩比較需要去轉化學校課程，教師透過團隊努力去轉化這些課程，比如說去從事行 動研究，從事一些課程轉化、開發的工作，這樣比較有可能去提升學生學習成就。 （FG970512, HG02） 但有訪談成員指出教學創新不容易量化，而且要勞師動眾地聘請專家學者評鑑，作為績效 指標恐造成更多爭議；而嘉義縣教育處一級主管則認為教師若能在教材教法創新，呈現出有效 的教學，其結果必定會反映在學生的學科成績表現，實在不需再另設教學創新及行動研究的項 目。（AI01）3.學生參加縣市以上競賽之得獎數
為了讓學生五育均衡，因此將學生參加競賽得獎數列為非學科項目，訪談成員也多表贊 成，並認為這對偏遠學校有下列優點：(1)促使學生多元發展
許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 125 成員提出，除了學科之外，應給予偏遠學校學生多元成長及發展的機會，如果學生能在其 他領域得到傑出表現，應多給予支持，國小原住民校長認為： 我們英文就比不過市區的國小啊！不是說偏遠地區（互相）比英文，是全縣比英文， 全校整體績效就沒有了。這個思考一下，就是說我們要給孩子什麼？學校的整體績 效不能只有學科，非學科是不是可以給孩子更多的成就感？（FG970512, IG01）
(2)藉此開創學生升學的另一管道
臺北縣國中校長認為以目前的升學管道而言，並不是只有參加國中基本學力測驗一途，如 果能多元發展學生的長才，也能讓他們獲得升學的機會，相較之下，比起用學科分數和都會區 學生搶進升學的窄門而言，偏遠學校學生參加競賽更具有競爭優勢： 如果有一個體育老師，他／她強調體育的這樣一個專門的多元智慧發展，把這些孩 子帶成體育的團隊，或是選手，可以選擇去那個體育班唸書。好多的公立高中體育 班都要耶！（PI01）(3)使教師更具有指導學生的動機
訪談成員的國中校長發現，對教師而言，指導學生參加競賽是一件苦差事，但從行政的角 度來看，如果能將學生獲獎數列入非學科項目，能增強教師指導學生的動機，在校務的推展也 會更為順利： 老師不喜歡帶隊，是我們逼老師帶球隊的喔！如果這個項目不放，我們校長就沒有 什麼作為了。（FG970512, IG02） 但訪談成員的國小老師則對此表示擔心，認為以比賽成績來作為學校非學科績效，學校可 能會為了練習比賽不擇手段，忽視其他項目的發展，甚至因此忽視學生的學科成績： 這個會影響正常教學。我舉一個例子，市區的孩子跟鄉下的孩子不一樣，因為市區 的孩子比較專注在學習上面，鄉下的孩子一個運動會要參加三項、四項，這幾個小 孩子，每一次比賽都是他們耶！如果這計算的比重高一點的話，這個會被影響到， 例如舞蹈比賽要訓練一個月，學科的部分會耽誤到一些。（FG970512, HG02） 但訪談成員認為只要非學科的比重不若學科部分高，而且學生參加比賽獲獎數只是 非學科績效的指標之一，學校應該不至於會為了比賽而練習過度，影響正常教學。 （FG970512, IG02）126 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲
4.體適能
在國小擔任校長多年的訪談成員認為現在的學生體能不佳，即使是偏遠地區學生也不例 外，實在有改善的必要，因此建議將體適能列為非學科績效項目。而臺東縣國中校長也支持這 項指標，並補充教育部目前也大力推展體適能，這也讓這個計畫和教育部政策互相配合。 根據教育部《體適能優異學生獎勵要點》的規定，體適能測驗的項目共有身體質量指數、 柔軟度、瞬發力、肌力肌耐力、心肺耐力等五項指標；各項體適能成績達到百分等級五十（%） 以上者核發銅質章，學生至少需要有三項銅質章才算通過。訪談成員強調體適能部分不應以進 步幅度為績效標準，而是類似學科部分的二年級國語測驗－全校必須有 80%以上的學生通過， 才能得到該項目之獎金。 綜合訪談成員的意見，非學科部分有下列四項：教師研習時數、教師參加縣市以上競賽之 得獎數、學生參加縣市以上競賽之得獎數與體適能；前三項的獲獎標準為進步成績，體適能則 以學生通過人數達全校人數 80%為門檻。（三）績效成績之比重分配
實施績效獎金目的是希望能夠以誘因方式有效改善偏遠地區學生學業成就低落的問題， 因此，針對學科與非學科的比例分配，訪談成員普遍同意學科部分的比例應至少占一半以上。 經過討論，最後決定學科部分占績效獎金計算的 60%、非學科部分占 20%，另外的 20%則是 給予「學校彈性自主空間」，讓學校自由分配要加強的評量項目，訪談成員認為這種給予學校 選擇「加分題」的機會，可讓學校發展自己的特色，但也提出學校彈性自主空間應僅能用於 學科部分調整，否則可能出現學校將非學科部分的比例加重，全力加強非學科部分，卻忽略 了提升學生學業成就，加強學科部分的績效（FG970512, TG01）。這個意見也獲得其他成員的 認可。 或許有人會擔心學生學業成就占了偏遠地區績優獎金計畫的 80%，是否因此鼓勵升學主 義、智育掛帥的風氣，或是學校為獲得獎金而讓學生不斷練習測驗卷，造成考試領導教學。 研究者同意這些可能，但也請大家關注前文所述我國偏遠地區學生長期學業成就低落的事 實，不僅平均分數遠低於城市學校學生，而且即使同處偏遠地區，學生與學生之間也有巨大 落差，因此，有效改善偏遠地區學生學業成就，已經不再是教育工作者的選項，而是我們的 使命與道德責任，畢竟偏遠地區學生的問題不在智育掛帥，而在基本學力不足；不在升學主 義，而在不升學。如果這個績效獎金計畫能夠因此提升偏遠地區學生學業成就，我們認為已 達成目的。 草案設計也提到績效成績計算的注意事項，包括參與測驗學生應達全校學生數的 95%， 以防止學校為提高績效而排除低學業成就學生；而且也考量轉學生的學習狀況，規定學生必 須在校學習達 100 天以上，才能算是該校對學生學業成就的貢獻；另外也應針對身心障礙或 資賦優異特教學生的成績計算另行規定，以顧及公平並且避免特殊教育學生被排除於計畫之許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 127 外。訪談成員除了針對應考人數應達百分比略有討論外，均同意草案的內容。
四、學校績效獎金之分配與敘獎
學校績效獎金的分配方面，計畫草案認同 Odden 與 Wallace（2007）引用企業界使用已久 的平衡計分卡（Balanced Scorecard）系統，以各個指標分開計算的方式來計算獎金，最主要的 理由是平衡計分卡讓學校教育人員對績效評核項目、彼此的權重、改善的目標，以及學校可 能獲得的獎金比例一目了然，而且該系統也已在美國幾個學區實施的績效獎金計畫獲得高度 的認可（Odden & Wallace, 2007）。平衡計分卡在計算學校績效獎金，是依照學校在各項目達 成預期進步的目標百分比來計算分配的績效獎金，若學校整體大幅進步，則可領取高額獎金， 但若學校整體成績不佳，但部分項目表現突出，仍可領取部分獎金，不致於因為整體平均成 績低落，而無法彰顯學校在某領域的努力；即使維持去年的成績，也可得到該指標 25%的獎 金（請參考附錄）。 焦點團體訪談成員普遍認為這個作法比給學校整體進步分數來得有意義，而在個別訪談 中，臺南縣偏遠地區國中教師亦贊同以平衡計分卡作為本計畫的評量方式： 我覺得平衡計分卡不會因為某幾科成效沒有那麼好，傷害到自己。我覺得也是鼓勵 老師的一種方法，不然到時候會覺得自己怎麼累成這樣，卻受到其他科退步的連累， 會覺得喪氣，會不想要去努力。所以我覺得平衡計分卡可以試試看。（TI02） 由上述平衡計分卡計算各校績效目標達成比例，以及前文獎金額度的討論，我們可以得 到下列計算公式： 教師／校長個人績效獎金（A）＝120,000 元×目標達成百分比 職員工個人績效獎金（B）＝120,000 元×目標達成百分比×0.3 學校績效獎金＝〔（A）＋（B）〕×25% 除了金錢的誘因之外，無論是焦點團體訪談或是個別訪談成員均強調，非物質的鼓勵對 於偏遠地區的教師也非常有必要： 你在計畫談的是實質面的，可是如果可以從一些精神面的，比如給他／她調動啊！ 或是給一張獎狀，類似這樣的東西，他／她有過這樣的佐證，可能對成效來說，會 加分很多。（PI01） 因此，建議給提升學習成就特殊績優學校──進步幅度超過 100%的學校，除了獎金之外，128 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲 頒發特殊績優學校獎旗，可以懸掛在校門；校長也可以給參加的教職員工記功一支。這種作 法不僅符合 Ramirez（2001）提到的績效獎金的設計應兼顧人性對於精神鼓勵的期盼－對那些 盡心盡力於提高偏遠地區學生學習成就而且獲致超凡成果的教職員工的另一項獎勵，而且不 必增加政府額外的支出。二項制度雙軌進行，相信對於績效的提升應有相得益彰的功效。
肆、討論與結論
正如前述，美國實施經驗顯示，要有效提升類似誘因計畫的實施成效，不僅需要正確的 設計，而且也必須事先考量其執行過程所可能產生的問題，以下是訪談成員針對該計畫草案 提出的配套措施討論後的結果：充足的經費來源、召開說明會並訂定試辦期、加強偏遠學校 成員團隊合作與充實專業知能。以下分別說明：一、充足的經費來源
根據 Odden 和 Wallance（2007）的研究，若績效獎金制度缺乏固定來源的資金，會使得 大部分的教師對績效獎金制度抱持懷疑的態度。因此，充足的經費來源就成了類似計畫能長 久施行的重要關鍵。這樣的看法也獲得訪談成員的共識： （績效獎金）計畫應該是持續、常態，而且永久性的推動，而不是有錢的時候給錢， 沒錢的時候沒給。（PI01） 個別訪談成員亦提出相同看法，認為政府將計畫視為一個長遠的政策，並保持經費來源 的充足，方能使計畫的實施達到最大的功效。 但嘉義縣教育處一級主管提醒，這筆獎金如果是由教育部編列預算，經費的來源應不致 有疑慮，但若是由地方政府負責這筆經費，偏遠地區學校愈多的縣市，則該縣市的稅收可能 會不足，恐怕無法負擔（AI01）。我們以教育部公告的九百三十四所偏遠國中小來估算，假 設有六成的偏遠學校參加績效獎金計畫，而且每一所學校平均獲得 60%的績效獎金，則整個 績效獎金將需要 9 億元，這筆金額大概和目前教育優先區計畫差不多，如果能由中央政府來 負責，確實較為可行。 Hanushek（1994）在研究教育改革與經費的關係後，發現大部分的教育改革者總是不斷 地建議新的教改方案，卻很少去檢討目前的計畫與經費使用效率。研究者因此請訪談成員檢 討目前類似計畫的成效，訪談成員指出教育部對偏遠地區學校或學生的各項補助計畫，多以 專案方式進行，每個年度的預算金額並無固定，且大部分用在課後輔導，使得學校形同安親 班；此種不斷地投入經費，卻忽略績效評量的作法，對於學生學業成就的提升幫助有限，因 此，建議是否可讓這些對偏遠地區的各項課後輔導補助計畫逐漸退場，將經費改撥於學校績許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 129 效獎金計畫，讓有限的教育經費可以更有效率地運用： 我們讓這種（學校績效獎金）成為一種正軌，然後讓那個部分（各項專案補助）慢 慢地退場。我們教育部都喜歡做那種專案，他們不願意承認我們偏遠地區的老師及 職員遠遠不如一般地區，可是他們又不想從很正式的編制裡面去編獎金。他們都會 用一種額外的、專案的，他想到什麼就變成他的德政的方式去做。（FG970512, HG01） 也有訪談成員提到目前許多偏遠學校教師已領有離島與山僻地區的地域加給，如果偏遠 地區績效績優獎金計畫得以實施，是否會引起一般地區教師的不平。個別訪談的國小教師提 到學校教職員工薪水來自於國民納稅，理應在教學本務盡心盡力，學校績效的追求，不論是 鼓勵教師精進教學、學校創新經營、教學團隊合作等工作，都應是校長教師本身應盡的本分； 而現有的偏遠地區教師，在領有地域加給的情況下，本應對職務內的工作要求更為謹慎，即 使有先天的劣勢，應不足以構成教師怠惰教學或教學不力的藉口，更何況偏遠地區學校學生 人數少、班級數不多，學校應有較大的教學與課程調整的彈性空間，可以規劃更密集式、多 元化、在地化的課程架構（TI01）。焦點團體訪談成員也有類似的看法： 這樣符合公平正義原則嗎？人家質疑說你在山上教書只有幾個學生，你拿那麼多的 錢 。 市 區 學 校 要 教 三 十 幾 個 。 偏 遠 老 師 獎 金 這 麼 多 ， 人 家 會 覺 得 不 公 平 啊 ！ （FG970428, TG02） 訪談成員因此建議實施偏遠地區績效獎金計畫的同時，也可以重新檢討目前實施的離 島、山僻加給制度的功能與成效，或是將兩個計畫合併，以充足新計畫的經費來源（FG970512, HG01）。
二、召開說明會並訂定試辦期
偏遠地區學校績效獎金計畫，對學校及教師而言，是一個嶄新的方案，為了減少學校成 員的疑慮，降低實施學校績效獎金計畫所可能帶來的反彈及衝擊，訪談成員強調應以循序漸 進的原則來實施。首先，應由教育主管機關公布所有相關細節，讓學校能有瞭解及準備的空 間，以降低教師的疑慮，嘉義縣教育處一級主管提出了可舉辦說明會的作法： 我想就是開說明會，請學校派代表來參加說明會。學校代表回去之後，在校務會議 上轉達給全校的教職員工去瞭解。（AI01） 校內也必定要廣為宣導，確保所有的教師及校內成員都能瞭解計畫的精神：130 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲 如果這個計畫真的要開始實行的時候，需要跟大家說明，要跟學校說明計畫的用心 良苦。因為我覺得校長動起來、主任動起來、老師們動起來，如果有一個績效寫在 那邊，大家覺得很重要，就會去參與，都會動起來。（FG970512, TG02） 不可否認地，在現今的教育環境下，要在偏遠地區實施績效獎金計畫實為一條漫漫長路， 原因在於：第一，若要實施學校績效獎金計畫，對於「團隊」及「進步」的觀念仍有待釐清， 依照焦點團體訪談及個別訪談進行的過程來看，這兩個觀念的釐清可能耗時甚長，需要充分 溝通後才能實行；第二，新制度實施之後，教師為求績效的提升，需要改變自我的教材及教 法，這也需要一段適應期。因此，除了以說明會澄清計畫的細節以及「團隊」與「進步」概 念，也應選擇自願學校加以試辦，並就試辦的結果充分溝通及討論，廣徵各方意見，針對內 容做適時的修正，才可能減少正式實施之後所產生的摩擦。
三、加強偏遠學校成員團隊合作與充實專業知能
學校績效獎金計畫既是對偏遠地區改善學生學習成就辦法的一大變革，也是觀念的一大 轉變，因此，學校應該鼓勵教師之間的合作，積極參與學校事務，而學校領導者更應扮演凝 聚校內成員向心力的重要角色，讓校內成員有權力決定學校的績效發展方向，而非僅只被動 地接受政策的改變（陳伯璋、許添明，2002）。當團隊合作的凝聚力及氛圍建立之後，對於學 校績效獎金的推動自然大有幫助。 訪談成員也提到目前偏遠地區學校教師多認真付出，努力教學卻無法看見學生的成績有 所提升。教師為達到提升學生學習成就的目標，應主動充實教育專業知能，針對學生學習需 求改善本身的教材教法，方能達成提升學校績效的目的（FG970512, HG02）。許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 131
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134 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲
附錄 「偏遠地區公立學校績效獎金計畫」
壹、目的
為激勵偏遠地區公立國民中小學教師專業成長，提升學生學業成就，達成教育目標，特 訂定偏遠地區公立學校績效獎金計畫。貳、適用對象
偏遠地區國民中小學校長、教師及編制內之職員工。參、偏遠地區國中小界定
以教育部編列之〈偏遠地區國中小名錄〉學校為準。肆、參加辦法
本計畫採申請參加，惟參加人數需達全校校長、教師人數總和之 60%以上。伍、學校績效獎金額度
教師／校長個人績效獎金每年最高可得 120,000 元。 職員工個人績效獎金每年最高可得 36,000 元。 學校績優獎金為教職員工績優獎金總額的 25%。陸、績效評核
一、績效成績分為二部分，一為學科部分，二為非學科部分： （一）學科部分 1. 施測年段與領域： 二年級：國語。 四、五、六年級：國語文、英語文、數學、自然、社會等學科領域。 七、八年級：國語文、英語文、數學、自然、社會等學科領域。 2. 施測時間：每學年下學期期末。 3. 績效結果： (1) 二年級國語文需全年級及格人數達到 90%為門檻。 (2) 四、五、六、七、八年級成績計算以進步幅度為主，計算方式如下： 學科成績進步幅度＝學校預期成績＋進步幅度要求（如附表）許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 135 學校預期成績＝〔去年學校該科成績－去年該科全國學校平均〕 ＋今年該科全國學校平均 （二）非學科部分 1. 學校表現 (1)教師研習時數。 (2)教師參加縣市以上競賽並得獎之得獎數。 (3)學生參加縣市以上競賽並得獎之得獎數。 2. 體適能 3. 績效結果 (1)研習時數與獲獎數，與去年比較，相同及進步者加 1 分，退步者減 1 分，再 將三個指標加總，即得進步分數。 (2)體適能需要全校 80%以上的學生通過至少三項指標達到教育部規定之銅牌以 上標準。 二、績效成績之計算 （一）計分方式請參閱學校績效獎金平衡計分卡（附表）。 （二）學校總成績（100%）＝學科成績（60%）＋非學科成績（20%） ＋學校自主彈性調整空間（20%） （三）學校自主彈性調整空間，只限學科項目，其調整學科與比例，應於每學年初， 由各校校務會議決定後，報教育局核備。 三、績效成績計算注意事項 （一）完整參與施測學生人數最低應達到該施測年段的 95%，否則即使達到獎勵標 準，也無法領取獎金。 （二）轉學學生至少應在該校就讀滿 100 天以上，且參與該年度測驗者，其成績才能 納入計算。 （三）針對身心障礙等特殊教育學生的成績不列入全校成績。 （四）個別學生成績不得對外公開。
柒、學校績效獎金之分配
（一）個人獎金之分配 教師／校長個人績效獎金（A）＝120,000 元×目標達成百分比 職員工個人績效獎金（B）＝120,000 元×目標達成百分比×0.3 （二）學校發展基金所得 學校績效獎金（C）＝〔（A）＋（B）〕×25%136 偏遠學校績效獎金計畫 許添明、林慧玲 （三）各校績效獎金總額 各校績效獎金總額＝（A）＋（B）＋（C）
捌、特殊績優學校獎勵
整體進步超過 100%之學校，可獲頒績優獎旗一面，校長可給教職員工記功一支。 附表 偏遠地區公立學校績效獎金計畫平衡計分卡（國小版本）示例 目標 評量項目 加權 預期 成績 低於預 期成績 達成預 期成績 進步幅 度50% 進步幅 度100% 進步幅 度125% 目標達 成比率 比例 0% 25% 50% 100% 125% 國語 10% 英語 10% 數學 10% 社會 10% 自然 10% 學科部分 二年級國語 10% 未達成 達成 學校表現 10% 無進步 進步 非學科 部分 體適能 10% 未達成 達成 學校 自主 調整 空間 20% 總計 100% 預期 成績 0-9分 10-19分 20-29分 30-39分 40-49分 50-59分 60-69分 70-79分 80-89分 90-99分 學科 部分 進步 幅度 要求 進步 幅度 11分 10分 9分 8分 7分 6分 5分 4分 3分 2分 備註 1. 本平衡計分卡依據「偏遠地區公立學校績效獎金計畫」訂定。 2. 本表預期成績適用於國語文、英語文、數學、社會、自然等學科部分項目，不適用於 二年級國語、學校表現、體適能等項目。 3. 各項目低於去年成績者，則達成目標為加權百分比×0%；達成去年成績，但進步幅 度未達50%者，則達成目標為加權百分比×25%；進步幅度達成50%，但未達100%者， 則達成目標為加權百分比×50%；進步幅度達成100%，但未達125%，則達成目標為 加權百分比×100%；進步幅度達125%以上者，則達成目標為加權百分比×125%。並 將各項目達成目標加總，即為各校目標達成百分比之數。許添明、林慧玲 偏遠學校績效獎金計畫 137
Journal of Research in Education Sciences 2009, 54(4), 115-137
School-based Performance Award Program
for Public Schools in Taiwan’s Remote Areas
Tian-Ming Sheu
Hui-Ling Lin
Department of Education, National Taiwan Normal University
Professor
Municipal Minzu Junior High School, Kaohsiung City
Teacher
Abstract
Students in Taiwan’s remote areas have long been recognized for their poor performance in student achievement. To overcome this problem, government subsidies many programs including paying more to teachers who serve in these areas. However, student achievement in these areas has not seen much improvement. This research is to design a school-based performance award (SBPA) program for public schools in remote areas in the hope that this incentive will help to raise student achievement. After interviewing of one focus group and several individual teachers and principals in remote areas, we have developed this SBPA with the following features. First, it is voluntary to join the SBPA and the award applies to anyone who joins the program. Second, both individual teachers and schools are eligible for the performance award. Third, student achievement in five core academic subjects and four nonacademic factors are served as performance measures in the SBPA. Fourth, balanced scorecard is adopted as the bonus payout structure. Certain processes should be thought through for successful implementation of the SBPA.
Keywords: school finance, educational accountability, remote area, group performance award
