邁向公廣集團：數位時代我國特定族群專屬電視頻道之法制研議

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邁向公廣集團：數位時代

我國特定族群專屬電視頻道之法制研議

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陳彥龍、劉幼琍

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《摘要》

我國客家、原住民專屬電視頻道先後於2003 及 2005 年 7 月開播。製播方式是由客家委員會、原住民族委員會編列預算委外製作。這種製播模式，恰與黨政軍退出媒體的改革理念相悖，人才經驗亦無法累積。本文藉國外文獻與經驗、國內訪談、法律分析，評估數位時代客家電視與原住民電視發展的最佳模式。本文建議將客家電視與原住民電視納入台灣公共廣播電視集團，並由其主導營運，是未來發展的最適模式。文末提出四點政策建議，包括全國涵蓋率、提供營運資金、合乎法律規定、維護族群主體性，以作為未來修法的主要依據。關鍵詞：台灣公共廣播電視集團、客家電視、原住民電視、數位電視

*_{本文初稿曾於中華傳播學會 2006 年台北年會宣讀。作者感謝年會評論人} 曾國峰助理教授、《中華傳播學刊》主編郭良文教授，及匿名評審提出之重要修改意見。 **_{陳彥龍為長榮大學大眾傳播學系專任講師。} E-mail:[email protected] 劉幼琍為政治大學廣播電視學系專任教授。E-mail:[email protected]

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壹、前言

本文所稱我國「特定族群」，乃指客家族群與原住民族。在台灣，客家和原住民兩個族群，長期受主流媒體忽視或扭曲。廣電解禁後的頻譜開放，初期僅見廣播電台之申設，自1993 年起，政府共開放十梯次的廣播頻道；與特定族群有關者，首見第八梯次台北地區客語調頻中功率電台，第九、第十梯次亦開放申設原住民語及客語電台（行政院新聞局，2003）。廣播節目數量及播音時間雖有增加，電視節目卻嚴重失衡。歷經爭取，我國客家、原住民專屬電視頻道先後於 2003 及 2005 年7 月開播，製播方式是由客家委員會、原住民族委員會（簡稱客委會、原民會）編列預算，委外製作。這種製播模式，恰與黨政軍退出媒體的改革理念相悖，(1)人才經驗亦無法累積。受限於台灣地理條件、傳輸科技特性，以及我國族群現實，客家和原住民電視未來之發展有四個主要考量：第一，全國涵蓋率；第二，營運所需資金；第三，合乎法律規定；第四，保障族群主體性。全國涵蓋率事關台灣全境播送與接收範圍，以便全民收視；至於營運資源，則有賴穩定的基金挹注與政策扶持；而適法性則要配合我國媒改政策與通訊傳播法制革新，以奠定永續發展基礎；最後，必須在法律制度上構思設計，以維護客家人與原住民的主體權益。為評估客家與原住民電視納入台灣公共廣播電視集團（以下簡稱公廣集團）之最適發展模式，本文在研究方法上，首先回顧國內外文獻，探討說明我國族群傳播與媒體近用之現實，進一步論析特定族群傳播權益，設置客家、原住民電視台之正當性；其次，藉由世界主要國家設置族語頻道之文獻整理，比較分析各國族語頻道之語言政策、公共經費、法律制度，以及數位服務等發展經驗，對照數位時代我國公廣集團發展藍圖，以玆殷鑑。

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在資料蒐集方面，為建構客家與原住民電視台成立歷程以及納入公廣集團之發展模式評估，研究者選擇特定受訪對象，針對本文題旨進行深度訪談。為求資料周延完整，研究者同時蒐集選用與客家、原住民電視頻道發展議題相關的座談會、公聽會發言紀錄，所分析之質性資料，涵蓋客原兩頻之實際營運者、行政主管機關（客委會、原民會）、公視經理人，以及學者專家、族群意見領袖，並於文末勾勒政府未來可行之政策方向與修法建議。本研究深度訪談名單與座談會資料詳見附錄一。

貳、我國族群傳播權益之實踐與反思

傳播權可說是現代社會中的最基本的公民權益。依照英國社會學家馬歇爾(Marshall, 1964)的說法，公民資格(citizenship)自中古世紀以降，歷經了「市民權」、「政治權」、「社會權」這三個階段的演進（談古錚譯， 1991）。時至二十世紀，公民資格進一步延伸至「傳播權」(Communication rights)之範疇，正如《世界人權宣言》（1948 年 12 月 10 日）第十九條所宣示：「人人有權享有主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳播消息和思想的自由」。馮建三(2002)分析，該條文揭示了消極與積極兩種傳播權，前者意指個人及集體不受外力限制的自由傳播權利；後者則關注個人及集體所能使用的傳播資源多寡。因此言論自由、新聞自由與國際傳播權，可說是《世界人權宣言》第十九條所開拓傳播人權的三大面向。 1970 年代，法學中的基本權利理論(rights-based theory)典範，主張言論自由就是一種基本權利，因此個人自主的表現，應為憲法所保障（林子儀，1999，頁 39）。我國憲法對於言論自由、廣電自由、媒體接近使用權均有明文保障。(2)然而，傳播權不僅是被動接收各類資訊或解讀訊息能力，亦是一種得以參與傳播過程資訊生產的權利，傳播權也因此隱

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含了社會權和文化權的概念（管中祥，2004）。因之，「媒體接近使用權」 (the right of access to the media)，就被視為是一種積極的言論自由權（林子儀，1999，頁 231-232）。「媒體接近使用權」之意涵，除了「接近權」外，更包括「使用權」，意謂民眾有權直接經營媒體，或自行製作內容，並無需顧慮新聞事業一般專業規範（陳清河，2001）。以下分別探討台灣的語言、族群、族群媒體近用之狀況。台灣的四大族群，分別是：閩南人（福佬人）、客家人（包括台灣客家和大陸客家）、外省人（大陸各省）、原住民族。其中屬於南島語系的山地原住民人口約43 萬，佔全國人口 1.9%，是絕對的「少數」。(3) 客家人在台灣雖不在少數，但在政治、語言、文化上的相對意義上仍屬「弱勢」。台灣的族群現實，每逢選舉主要競爭政黨總會在不同政策議題上拉攏客家人與原住民，但政治考量多於實質的尊重。我國族群的語言使用，在過去因為政府推行國語政策，常常無法擁有足夠的發揮空間，語言的流失十分嚴重（劉幼琍，1999）。台灣原住民共十二族，每一族都有自己的族語，而台灣客家話至少有七種方言腔調。依據調查，六十歲以上客家老人能說流利客家話的還有六成五以上，年齡愈輕，客語能力每況愈下，二十歲以下能說流利客家話的平均不到兩成（楊文山，2004，頁 4-4）。除了母語使用，就少數族群的媒體呈現而言，主流媒體的做法不外乎是採取消聲匿跡(absence)、低度呈現(under-representation)或錯誤呈現 (misrepresentation)的方式來處理(Ter Wal, 2002)。泰雅族學者孔文吉 (1998)整理學界對媒體形塑原住民負面印象的錯誤報導，共表現在三個層面，包括：將少數民族問題化、對少數族群的成就與貢獻疏於報導、以及欠缺事件背景的深度報導。陳清河(2003)則總結國內「主流媒體中的原住民」相關研究後認為，現今台灣媒體數量眾多，但就整體內容呈現與報導角度而言，卻是流於單一化與主流價值主導的缺失，難以擔負起真正社會上多元多樣觀點的媒體責任。劉幼琍(1998)研究我國客家人和原住民族對廣電媒體的需求及收

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視行為發現，客家人和原住民最常以看電視為休閒活動，他們咸認為三台（台視、中視、華視）是傳遞其族群文化的最佳媒介，特別是，原住民主要且最信任的消息來源是無線電視台。但研究結果也發現，客家人與原住民皆認為與該族群有關的廣播電視節目量皆不足，原住民的感受尤為強烈，因為原住民廣電節目在商業媒體的市場機制下最為弱勢，所以，客家人與原住民皆有八到九成受訪者表示，需要成立客家或原住民電台或有線電視頻道。而我國以客家話、原住民語播音之廣播節目供應量仍有不足，且以區域性服務為主（黃金益，2000），電視頻道的族語節目就更顯稀少。國語獨尊的年代，三台受到廣電法的方言規定限制，第四家無線電視－民間全民電視台開播後，所維護與提升的，也僅有閩南（福佬）族群使用的閩南語（陳彥龍，2001）。直到1998 年 7 月內湖公視開播，才開啟培訓原住民電視人才、同時由一定比例之族人自製電視節目的例子。 2004 年台灣媒體觀察基金會首度針對原住民電視節目進行評鑑，邀請原住民團體、作家與影像工作者擔任評審。結果發現原住民節目普遍呈現以下問題（邱建安，2004；顧玉珍，2004）：(1)原住民自製節目偏低，無法掌握主體的發言權。(2)戲劇中所「塑造」的原住民形象仍流於酗酒與雛妓等負面刻版印象。(3)節目深度不夠，偏重兒童與獵奇性的旅遊消費節目，宛如消費原住民的購物頻道。(4)製作不嚴謹，資訊錯誤連篇。(5)節目主持人不夠尊重原住民文化。(6)以「他們」稱呼原住民，與主流社會區別，彷彿原住民是另一個世界的奇觀。一般而言，傳播媒體建構社會真實之論題，基於意見自由市場的假說，多元主義(pluralism)典範強調媒體必須忠實反映社會上不同的價值觀念，關心的重點乃在於民主的過程中，多元觀點是否不足而導致意見壟斷。另一方面，多文化主義(multiculturalism)之學術主張，則是結合批判理論中對霸權的批判和對差異的解釋，來提出弱勢族群的文化策略。張錦華(1997, 1998)認為，多文化主義不僅強調多元存在的事實，更批判傳統自由主義的多元主義觀點其實是一種假平等，因為對弱勢者

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而言，「平等」對待就是變相的歧視。換言之，多文化主義強調公領域中應承認並容忍差異的重要性，從而要求給予弱勢社群合理的參與機會，包括優惠的政治參與、經濟參與和媒體參與機會。綜上所述，國家理應於政策面構思族群媒體近用之積極主張，且於法律制度面提供資源保障，彰顯弱勢族群的發聲權益，方為多文化主義所認定的真平等。回顧主流媒體對於族群的扭曲詮釋，以及族語節目在商業市場中不足的事實，適足以凸顯客家與原住民的文化權、傳播權長期遭受漠視，惟有將發言權交還給客家人和原住民，將攝影機與麥克風交給客家和原住民製作人才的手中，歸還被長年壟斷的詮釋權，讓族群成員來詮釋自己，才是保障少數或弱勢傳播權益的最好做法。

參、世界上主要族群專屬電視頻道之發展經驗

世界上有許多國家，因為境內特殊人口結構與語言族群，政府因而頒布保障文化多元的廣電政策，並設置族語專屬電視頻道。例如加拿大、澳大利亞、紐西蘭、英國、愛爾蘭、芬蘭等國，都有全國性電視頻道來提供境內少數族語或原住民語播送服務，茲探討如下。

（一）加拿大

加拿大境內約有53~70種原住民語言(David, 2004, p. 7)。主要包括因努伊特人(Inuit)、第一民族(First Nations)和梅提斯人(Métis)，通稱「加拿大原住民」(First peoples)。加拿大原住民電視網(Aboriginal Peoples Television Network, APTN)於1999年9月1日成立，節目大約60%為英語，15%是法語，25%為原住民語，至少七成為加拿大內容(NZOA, 2003, p. 92)。目前APTN利用「北加電視網」(Television Northern Canada, TVNC) 播送系統來提供服務，在北方原住民社區可免費收視。加拿大廣播電視及電信管理局(Canadian Radio-television and Telecommunications

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Commission, CRTC) 則規定所有大規模有線電視系統、直播衛星 (direct-to-home satellite)系統都必載APTN (APTN, 2005)。

APTN 並不屬於加國公視體系－加拿大廣播公司 (Canadian Broadcasting Corporation, CBC)，根據2005年年度報告，APTN總收入為 2293萬加幣（約新台幣6億6千多萬），主要資金為訂戶費(subscription fees)，佔72.3%，政府捐贈僅佔9.2%，廣告收入佔4.6%，公共基金不足。

(4)_{主管機關CRTC因而自2005年起，將訂戶費率調整，從每用戶每個月}

0.15加幣，提高到0.25加幣(APTN, 2005, p. 6)。

加拿大原住民語言廣播政策其來有自，1983 年「北方原住民廣播近用計畫」(Northern Native Broadcast Access Program, NNBAP)提供 4 年4 千萬加幣基金，奠定原住民語廣播服務基礎。1991 年加拿大廣播法對於原住民語廣播做出法律承諾，1996 年原住民電影製作計畫 (Aboriginal Filmmaking Program)、1997 年加拿大電視基金(Canadian Television Fund)等原住民節目專款也相繼確立。APTN 能從北加地區性服務晉升成為世界上第一個原住民全國專屬電視網，正是因為加國政府長期政策支持與資金提供，包括對獨立電視製片、地方內容的資助。這些來自政府、私人、區域等不同製片基金，每年有上百萬加幣(NZOA, 2003)。

（二）澳大利亞

澳大利亞是世界上最具多元文化特色的國家之一，擁有兩套公共廣電服務網，分別為澳大利亞廣播公司(Australian Broadcasting Corporation, ABC)與特殊廣播服務公司(Special Broadcasting Service Corporation, SBS)。1991 年 SBS 法案通過，使 SBS 成為全澳境內獨一無二的多文化、多語言免費全國網。SBS 節目過半數使用其他語言（超過60 種）播音，來源也超過 400 處。節目配合大量英語字幕，2001 年數位電視開播後，SBS 同時提供類比與數位頻道。

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澳大利亞原住民並不滿足。2005 年 9 月，通訊、資訊科技暨藝術部 (Department of Communications, Information Technology, and the Arts, DCITA)宣布自 2006 年 7 月 1 日起，提供 4850 萬澳幣的四年計畫，建立「全國原住民電視」(National Indigenous Television, NITV)，預定 2007 年起正式提供數位服務(NITVC, 2006a)。此改革方案，是建立澳洲境內現有的「腳印電視」(Imparja TV)原住民社區窄播服務之上，(5)從數位直播衛星配合類比無線電視的混合型，逐步升級到數位無線電視服務，估算每年只需要提供1000 萬澳幣（約新台幣 2 億 5 千萬元）就能運作 (DCITA, 2005, p. 39)。「全國原住民電視」(NITV)希望與 ABC 或 SBS 一樣，能提供全澳免費接收服務，但不會整合ABC 或 SBS 現有原住民製作單位，也非要取代現存的原住民廣播服務或節目製作機會(NITVC, 2006b)。負責籌備規劃的「全國原住民電視委員會」(The National Indigenous Television Committee, NITVC)也對政府提出數位時代之建議，包括核發數位執照、提供頻譜使用、NITV 服務應成為多工系統(multiplex)的必載頻道，或由NITV 自行營運頻道多工器(channel multiplexer)等。如果無法獲得數據傳輸之頻道，未來過渡到數位之後，也應讓NITV 獨立運作，具備全方位功能服務(NITVC, 2006a, pp. 4-5)。

（三）紐西蘭

紐西蘭總人口超過 400 萬，其中毛利人(Māori)僅次於歐裔白人，佔主要人口第二位，約 15%。過去毛利語廣播服務是由紐西蘭不同電視台提供，目前全國無線頻道「毛利電視」(Māori TV)，已於 2004 月 3 月28 日開播，每日播出時間為清晨 4 點至深夜 11 點半，提供雙語節目（毛利語、英語），均填上大量字幕，節目表90%以上為地方自製。目前UHF 播送類比頻道之收視範圍，涵蓋 83%紐西蘭人口面積。數位頻道則透過直播衛星SKY TV，全境都能收看，因此 Māori TV 也與傳輸平台簽訂長期契約委託傳輸(Māori TV, 2005b)。

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Māori TV的主要股東有二：(1)公共部門(The Crown)－毛利事務部和財政部；(2)毛利選舉學院(Te Pūtahi Paoho)。兩者是夥伴關係且彼此獨立，其功能是對於Māori TV營運計畫行使同意權與修正意見，並參與Māori TV之計畫與策略方向，兩者雙雙建立起Māori TV對於國會之責任(Māori TV, 2005a)。根據年度報告，2005年總收入有2912.4萬紐幣（約5億8千多萬台幣），(6) 主要收入為政府公共基金與毛利廣電基金 (Te Mangai Paho)，兩者加起來超過收入八成五。

Māori TV有專屬的毛利電視法案及專屬營運公司，法制設計相當健全。(7) 雖不屬於紐西蘭公視體系(Television New Zealand, TVNZ)，卻等同是毛利人專屬的公共電視頻道。紐西蘭還有另一個重要的基金會「空中紐西蘭廣電基金會」(New Zealand On Air, NZOA)，是依 1989 廣電法成立，任務在鼓勵地方內容與廣播多樣性，NZOA亦須提供廣電媒體關於毛利語廣播的製作資金，對象包含公共和商業廣播兩者。未來 NZOA主要鎖定主流媒體毛利語節目或英語發音的毛利觀點節目推廣，甚至放在黃金時段收視(NZOA, 2006, p. 10)。

（四）英國

英國境內的威爾斯(Wales)地區有26%威爾斯人(Welsh)，「威爾斯語廣播服務」(Sianel Pedwar Cymru, S4C)是根據英國1990廣播法成立，統合所有威爾斯語電視節目，在黃金時段(1800~2200)播送。S4C的角色，是播送者多過於節目製作者(AFCS, 2004, p. 10)，包含類比和數位頻道，類比S4C頻道除威爾斯語節目外，其餘主要是Channel 4的英語節目。而數位頻道S4C Digital是在1998年11月開播，每週提供80小時威爾斯語節目，數位頻道不再播送Channel 4的節目。目前所有S4C類比頻道的蓋爾節目在S4C Digital都能看的到。而S4C第二個數位頻道於1999年開播，主要提供威爾斯國家議會(National Assembly for Wales)的即時新聞報導。

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用ITV威爾斯當地的傳輸站），威爾斯地區的有線電視亦可收視數位頻道。出了威爾斯，透過直播衛星Sky Digital，英國全境都能收看到S4C。根據2003年通訊法(Communications Act of 2003)，凡由S4C所提供之數位頻道服務均需必載。S4C的主要經費來自文化、媒體暨運動部 (Department for Culture Media and Sport, DCMS)，以及威爾斯第四頻道局(Welsh Fourth Channel Authority)，2003年收入總額為8146.8萬英鎊，扣除傳輸成本後的頻道營運，高達1789.1萬英鎊（約新台幣10億9千餘萬元）(NITVC, 2006a, pp. 9-10; AFCS, 2004, p. 11)。

（五）愛爾蘭

愛爾蘭人口約400萬，主要使用英語和愛爾蘭語(Irish)，愛爾蘭國家公共廣電系統(Radio Telefis Eireann, RTE)有兩個主要頻道 (RTE1, Network 2)以及愛爾蘭語專屬頻道(Telefis na Gailge, TG4)。1996年起， TG4成為法令明文規定由RTE資助的專用電視頻道，反映愛爾蘭語節目需求，以鼓勵愛爾蘭語使用。目前每天黃金時段節目表中有6小時為愛爾蘭語節目，RTE每年也免費提供365小時的愛爾蘭語節目給TG4。另外11小時的英語節目，英語節目經費由廣告支應(NZOA, 2003, p. 110; RTE, 2005, p. 19)。 2005年4月，北愛爾蘭地區已可透過SKY直播衛星收視TG4與 RTE，以服務當地愛爾蘭語社區。目前政府有意將TG4獨立出來，歸入「社區、鄉村暨蓋爾語事務部」(Department of Community, Rural and Gaeltacht Affairs)之下，RTE則極力抗拒，並積極地尋找愛爾蘭語節目製作基金，2005年，TG4的兩個合作夥伴是北愛爾蘭的「愛爾蘭語廣播基金」(Irish Language Broadcast Fund)以及愛爾蘭廣播協會(Broadcasting Commission of Ireland) 的影音基金計畫 (Sound and Vision funding scheme) (RTE, 2005, p. 22; NZOA, 2003, p. 113)。根據RTE 2005年度報告，TG4公共經費銳減，僅剩政府徵收之執照費(license fee)，以2005年為例，TG4一年總營收為3721萬愛爾蘭鎊（約新台幣19億7千多萬元），

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其中執照稅僅佔25.5%（約新台幣5億200萬元），商業收入也只有佔 10%。(8)

（六）芬蘭

芬蘭除了芬蘭人佔九成人口外，還有少數瑞典人。芬蘭國家瑞典語電視頻道(Finlands Svenska Television, FST)是完全以瑞典語播送的數位頻道，屬於芬蘭國家公共服務廣播公司(Finnish Broadcasting Company, YLE)之下，FST 於 2001 年 8 月 27 日開播，包括新聞、時事、兒童、文化、運動、娛樂等節目。部份節目來自北歐或歐洲電影、連續劇，部份合製影片也會在公視YLE 之類比頻道 TV1、TV2 播出，並標示芬蘭語字幕(YLE, 2005)。

芬蘭通訊傳播管制局(Finnish Communications Regulatory Authority, FICORA) 將芬蘭廣播系統根據數位電視營運執照，組織成三個多工系統(multiplex)，Multiplex A 即包括公視 YLE 及全國性瑞典語頻道 FST。而FST 的運作經費直接來自 YLE 公視基金，而 YLE 的資金則是來自電視執照費，佔90%以上(NZOA, 2003, p. 107)。由前文可知，我國設置少數或弱勢族群電視頻道，在世界上非屬特例，因此應可參酌外國經驗，評估不同國家的發展模式以玆殷鑑。首先， APTN、SBS、Māori TV、S4C、TG4、FST均屬全國性頻道，為了讓主要服務族群社區和全國都能看到，這些頻道往往具備多種傳輸途徑，包括無線電視、直播衛星、有線電視，英國和加拿大主管機關甚至訂定「必載」規定。另外，各國也在數位電視發展的同時，直接提供數位頻道之服務，如SBS、S4C Digital、TG4、FST，甚至是預定2007年開播的NITV，也打算直接提供數位服務。在營運資金方面，各頻道主要還是仰賴政府基金。SBS、Māori TV 有專屬的法案，因此有專屬的基金運用；TG4、FST因為隸屬於公共廣電體系之下，資金直接由RTE、YLE提供；APTN較為特別，主要收入為訂戶費；大部份族語頻道有極少的廣告收入，為避免落入服務過小單

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表一：世界各國服務族語專屬電視頻道一覽表族語電視播送語公共資金傳輸方式（全國）加拿大 APTN (1999) 60%英語、 15%法語、 25%原住民語訂戶費無線電視（北極領地）有線電視、直播衛星（必載） SBS (1991) 移民、原住民語（英語字幕) SBS基金無線電視（類比+數位) 澳大利亞 ₍₂₀₀₇₎NITV 原住民語（英語字幕）政府4年計畫直播衛星（數位）無線電視（數位）紐西蘭 Māori TV (2004) 毛利語、英語（英語字幕）公共基金毛利廣電基金無線電視直播衛星(SKY) 英國 S4C(1982) S4C Digital (1998) 威爾斯語公共基金無線電視（威爾斯地區）有線電視、直播衛星（數位必載）愛爾蘭 TG4 (1996) 愛爾蘭語英語 RTE基金（執照費）無線電視（數位）芬蘭 FST (2001) 瑞典語 YLE基金（電視執照費）無線電視（數位）（資料來源：本研究整理）一族群市場，因此SBS、Māori TV都在族語節目填上大量英語字幕，讓使用英語的觀眾都能收視。另外可以發現，許多國家如加拿大、紐西蘭，政府均有設置特殊基金或計畫，以扶植該國獨立製片、地方內容或是族語節目，因此片源豐富多元。澳大利亞「腳印電視」(Imparja TV)股份都是原住民私有，且採商營路線，我國客家和原住民電視能否獨立建台，走自己的路，值得參考。就實際條件來說，Imparja TV有自己的硬體、影棚、地面廣播站，片源包括澳洲三大商業電視網的節目，以及ABC和SBS的原民節目，最重要

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的是擁有九位股東經濟體奧援，相較現階段的客家和原住民電視來說，各方條件明顯還不足夠。澳大利亞的SBS 帶給我國應否成立第二套公共電視之想像，或如紐西蘭Māori TV 成為專屬毛利人之公共服務廣播。換言之，即另立以服務少數族群語言文化為目的之公共服務頻道（張錦華，2004）。但為此，必須另立專屬的公視法案，設計公共基金來源，並尋求數位傳輸資源。尤其要考量客、原兩頻要各立法案，或是合而為一。以國內族群政治的高敏感性來說，合頻難度頗高；而各立法案則工程過大，理論根據不足，公共資源也有限，因此施行的機會不大。

肆、客家、原住民專屬電視頻道之成立

與特定族群之傳播法益分析

一、客家電視台、原住民電視台成立歷程

(9) 我國客家與原住民專屬頻道分別由客委會與原民會規劃籌設。迫於人才、經驗、資金的實質限制，資源尚不足以建置實體電視台。且依現行法令，政府機關並無資格申請電視執照。權宜作法即先編列預算，依政府採購法程序公開招標，再與得標電視公司簽訂製播契約，因此承製的電視公司，需申請衛星頻道執照。在訊號接收方面，政府「共星共碟」計畫補助的原住民偏遠部落收視不良戶，(10) 能直接以碟型天線裝置收看。另一方面，有線電視系統業者也能接收衛星訊號，再經線纜傳送到有線電視訂戶家中，民眾能在16、17 頻道，分別收視原住民和客家電視台。 2003 年 7 月 1 日，客家電視以「哈客電視台」(Hakka TV)為名，成為一個全天二十四小時以客語為主要發音的電視頻道。配合無線電視數位頻道開播，台視直接播送數位客家頻道，東森製播時期數位頻道則

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協調由公視來播送。因此民眾可自購機上盒(set-top-box)來免費收視「哈客電視台」。至於2005 年 7 月 1 日開播的原住民電視(Indigenous TV)，也是二十四小時播送，但相較於客家台，原民台經費只有客家台的一半，民眾只能靠有線電視系統和共碟裝置收看。除了錢不夠，人才不足是第二個難題。為了應付開台的人力需求，客委會和原民會各自編列預算，開台前緊急委託人才培訓。事實上，由於時間緊迫，客家電視開播，是直接由台視既有員工進駐支援。而原住民電視人才就更為窘迫，也凸顯原住民傳播人才先天不足的困境。原住民在傳播圈的人才真的不多，光是我們新聞部，後製就有三個人，也是來這裡才開始學導播。導播不是說一兩個月啊，也不是一年啊，是要長期培養的，這些將來都是電視台的核心，所以我們變成說邊開台，邊培養，所以我這邊在質的部份，可能還不是很好（訪問原民台副台長勒格艾， 2005.6.16）。台視原民台開播三週後，由東森接手原民台製播，台長換人。到了 2006 年起，客家電視的製播案，也從台視轉為東森。從客家、原住民電視台成立歷程來看，優點是在政府提供有限經費的情況下，先藉實體電視台資源運作，讓族群藉由電視頻道發聲，實踐族群主體之詮釋。至於開播以來遭遇的實務困境，正凸顯依據政府採購法委外經營所面對的不少缺點。首先，行政機關仍可藉由製作契約或審查權，直接間接將政治力深入頻道內容製作。尤其 2003 年立法院修訂廣電法等三法，要求黨政軍退出電子媒體之後，政府若另開小門經營媒體，將引人非議。其次，從經營管理來看，招標案一年一簽，客家台執行長、原民台台長任期不長，所有經營者和決策高層，很難做一年以上較長時間的規劃（李旺台，2004）。而就經費來源而言，從行政部會編定預算到行政院同意，再經過立法院審查通過，每一關卡都充滿不確定性及政治性，

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表二：客家電視、原住民電視開播比較表客家電視（2003.7.1 開播）原住民電視（2005.7.1 開播）人口 305 萬客家人 43 萬原住民語言客家話（7 種腔調）原住民語（12 族有 23 種語言）全國範圍 98 個客家鄉鎮 55 個原住民鄉鎮（824 個部落）播送時段 24 小時循環播送（客語發音） 24 小時循環播送（國語為主）開播編制籌備45 天開播，培訓不及，由台視既有員工進駐，支援人力籌備6 個月，開台實編 53 人，其中原住民33 人(62%) 人才培訓客委會委託民視文化公司舉辦「客家影音人才培訓計畫」，招訓名額 30 名，訓練期間 6 個月，總計 804 小時課程，結訓29 位。原委會委託台視文化公司舉辦「原住民電視台人才培訓班」，於台灣北、中、南、東部同步開課。基礎班 96 小時，製作美術暨工程組72 小時，進階班96 小時。開播經費 1 億 2 千萬（半年） 1 億 1 千萬（半年）年度經費 4 億 5 千萬（2006 年） 2 億 9 千萬（2006 年）訊號傳輸衛星上鏈（中新一號）衛星上鏈（中新一號）接收方式 (2006.7.1) (1)有線電視定頻(ch17) (2)直播衛星（衛星碟型天線） (3)無線數位頻道（需機上盒） (1)有線電視定頻(ch16) (2)直播衛星（衛星碟型天線）（資料來源：本研究整理）即使預算通過，所餘時間也不多（范振乾，2004），更有可能發生沒有業者願意承接，契約到期就得停播的窘境。第三，承製公司的獲利考量會直接壓縮節目製作經費，在沒有額外廣告收入的情況下，接手的電視台必須嚴控成本，精打細算。因此，提

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高自製率，提升節目品質之目標難以實現。事實上原民台開播週年，節目被評為棚內談話性節目過多、自製節目不足、外購節目過多且非原住民觀點（舞賽古拉斯，2006），以及新聞大量延用承製電視台等缺點，製作成本與獲利空間的拉鋸，已命定承製單位的節目質量。第四，委外招標模式讓客家、原民台年年找新房東，使得人才與經驗不易累積，員工工作權和年資完全沒有保障。加上客家與原住民電視台的法制地位尚未周延，傳播實務界的人才菁英不願貿然投身其中，政府中長期人才培訓計畫也付之闕如，使承製單位不斷陷入重新招兵買馬的惡性循環。第五，客家、原民台以衛星上鏈的方式播送，但是接收訊號用的碟型天線國內並不普及，必須自購。對於偏遠山區經濟弱勢的原住民來說，需付費的有線電視又可能因山區多雨，土石鬆動造成土石流或山崩的情形破壞纜線，產生斷訊無法收視情形（陳清河，2004），而原民會補助的「共碟」裝置係針對全國55 個原住民鄉鎮之所有收視不良戶，補助數量也尚未全足，客委會則未提供類似補助。換句話說，沒有裝設有線電視或沒有衛星共碟接收器的原住民、客家人以及一般民眾，都看不到客家和原住民頻道。由此可知，客家和原住民電視開播以來有諸多限制亟待改善。

二、我國客家人、原住民族之傳播法益分析

(11) 原民會與客委會分別於1996 及 2001 年成立後，為設置我國特定族群專屬電視頻道，廣電法規之訂定必須遵循通訊傳播法制革新之原則。我國因應匯流所制訂之《通訊傳播基本法》（第五條）與《國家通訊傳播委員會組織法》（第一條），均已規定通訊傳播應「尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展」，明白揭櫫保障弱勢族群傳播權益之基本原則。 2003 年 5 月 28 日，行政院通過《廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法合併修正草案》（簡稱廣電三法合併草案），為數位時代的廣電法制匯流提供明確規範，草案第七十五條即指定有線平臺服務

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業應免費提供固定頻道，播送客家語言、原住民族語言之節目。其立法目的，即透過有線電視的多頻道特性和高普及率，賦予有線平台業者傳輸義務，進一步擴散族群頻道之傳播效益。同年12 月，立法院直接修訂《有線電視法》，參酌廣電三法合併修正草案之條文，增列第三十七條之一，此條文即成為客家電視台、原住民電視台的「必載」條款。2004 年底，行政院新聞局利用發佈《有線電視頻道規劃與管理原則》時機，在2 至 25 頻道的「公益及闔家觀賞頻道」區塊中，將客家與原住民專屬頻道「定頻」，原住民電視在16 頻道，客語電視在 17 頻道。近年我國原住民族之法律已有長足進展，涉及傳播權益，與專屬電視頻道設置關係最密切者，為《原住民族教育法》第二十九條第一、二項與《原住民族基本法》第十二條。(12) 綜合兩條文內容，可將之歸納為：(1)原民會應成立專屬基金會；(2)專屬基金會之經費來源由原民會編列或接受捐助；(3)專屬基金會董、監事原住民之比例至少三分之一； (4)政府應指定公視、教育電台、有線電視提供時段或頻道播送原住民節目；(5)原住民專屬基金會應規劃辦理原民語傳播媒介與機構，共五個立法重點。換言之，原住民族基本法與教育法，已明確授權原民會依法成立專屬基金會，原住民電視台若由「原住民族文化事業基金會」規劃辦理，於法有據。由專屬基金會經營原住民電視台的構想，後來遇上法律競合的問題。在黨政軍退出的媒體改革進程下，2006 年 1 月 3 日立法院三讀通過《無線電視事業公股處理條例》，其中第十四條第三項規定，客家電視、原住民電視、宏觀電視頻道節目之製播，(13) 將於次年度（96 年度）交由公視基金會辦理。其立法目的是在台視華視釋出公股的同時，一併解決行政機關（客委會、原民會、僑委會）經營電視媒體的問題。但條文一出，立即招致原住民社會質疑，認為過程未尊重原住民意見，且與法律產生扞格，造成「原住民文化事業基金會」設置與否的兩難處境。一般都能理解，將客家和原住民電視台交給公視製播，可以利用公共電視現有的軟硬體資源，但也可能因為公廣集團的任務規模擴張，造

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成全民財政負擔。因此有必要釐清我國公共廣電集團之規劃走向，進行客家、原民台應否納入公廣集團之政策選項評估。

伍、客家、原住民電視邁向公廣集團的最適模式

一、數位時代公共廣電集團之藍圖

無線電視使用公用頻譜來傳輸，其特性就在利用其無遠弗屆的傳播特質，為民主社會的公民提供必要資訊，世界各國多在相關廣電法中賦予無線電視較多的公共服務責任。我國數位無線電視是採用歐規標準 (Digital Video Broadcast Terrestrial, DVB-T)，於 2003 年 4 月全區開播，同年7 月 1 日，台灣全區五家無線數位電視台以多頻道節目正式播出，建立無線數位電視共通營運平台，第一單頻網共計15 個頻道，(14) 2006 年6 月為止，無線電視數位化服務涵蓋率已達 71.6%。（國家通訊傳播委員會，2006b）台灣無線電視「公共化」政策始於2000 年陳水扁在總統大選前邀集國內教育、文化、傳播人士所合著的《新世紀．新出路，陳水扁國家藍圖6－教育傳播類之傳播媒體白皮書》。時至 2005 年，政府確立華視、台視「一公一民」之政策，著手推動台視和華視的公股釋出。公共化的華視仍維持商業經營的模式，和內湖公視一起肩負台灣公共廣電服務之使命。2006 年 7 月 1 日，台灣公共廣播電視集團(Taiwan Broadcasting System, TBS)正式掛牌運作。提出公共電視集團化概念的學者認為，公視與華視的初步結合，可以將屬於全民的電視資產作最佳的組合，同時根據兩家電視台原本特性給予分工；其次，就數位化的無線電視基盤建設而言，公視和華視都掌握了重要的位置，兩相互補合作，幾可涵蓋全島所有大型人口聚集處，其認為，這樣的規模整合，對於台灣未來數位電視的發展而言，擁有經營全國基礎建設的最佳潛力（程宗明，2005）。

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表三：公視集團營運項目規劃(2005.8) 計畫名稱計畫內容公視側重人文教育、新聞時事、政策論壇、並關懷特殊族群的綜合頻道華視側重戲劇娛樂、生活資訊、新聞體育的綜合頻道兒少頻道以兒童、青少年為主要觀眾，兼顧親職教育的優質頻道公民美育（文化藝術）頻道提供全民國內、外多元文化藝術節目的優質頻道海外國際頻道讓國際人士了解台灣文化特色、政經發展、旅遊資訊及國際局勢的英語全頻道。境內外語頻道服務境內外籍人士、新移民，並提供國人開拓視野、尊重多元與學習外語的環境 HDTV 頻道綜合性頻道，提供高畫質數位節目與數據服務電視頻道 DVB-H/IPDC 行動電視依循DVB-H 標準，傳送數位電視節目和數據資料之互動服務頻道（資料來源：公視基金會，2005, p. 4）至於公共電視「集團化」後的數位頻道分工與規劃，就既有的第一單頻網來說，公視加華視，至少可以推出六個標準畫質頻道(SDTV)供運用。惟對照公視基金會(2005)提出的擴大公共服務方案，頻譜空間實不敷使用，客家與原住民頻道也未見規劃其中。研究者認為，數位時代之公共廣電集團，強調重點應是內容精緻，而非多頻道，鄰近我國的日本與南韓公視體系即為適例。因此公廣集團現有第一單頻網之數位頻道，應可規劃為「公視主頻道」、「原住民頻道」、「客家頻道」、「華視主頻道」、「公民美育頻道」（文化藝術頻道）、「兒少頻道」六個，其中客家與原住民電視，應歸屬在非營利

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華視主頻道公民美育頻道兒少頻道原住民電視客家電視公視主頻道圖一：公廣集團第一單頻網頻道規劃的公視董事會體系之下，如圖一所示。我國特定族群長期缺乏發聲的電子媒體管道，傳播權益本應予以制度性保障，因此在政策考量上，公視基金會應優先將客家、原住民電視台納入公廣集團數位頻道規劃當中，理由如下：首先，因為公視已有八年的實際製播經驗，且《公共電視法》第十一條已明文規定，公共電視應保障弱勢團體之權益，節目之製播亦應保持多元性、客觀性、公平性，及兼顧族群之均衡性。因此委由公共電視製播客家與原住民節目，與現有公視法之公共廣播服務理念相符。其次，依目前客家和原民台的人才、經驗和資金，尚不足以建置實體電視台，前文也已點明商業電視承製之限制，且根據廣電三法黨政軍退出條款之精神，政府部門已不宜帶頭違法經營媒體。因此配合媒體改革進程與法律規定，將客家、原住民電視交由中立、非營利的公視基金會辦理應屬可行。第三，現有的客家、原民台運作所需經費，是由公部門支應，以節目製作、頻道傳輸，以及行政、人事費用為主，並未包括實體電視台之硬體工程建置。若維持現有預算規模，指定由公視製播，應不至於造成政府額外財政負擔，且能與公廣集團資源共享，樽節開支。第四，電視全面數位化之際，政府有責任消弭數位落差，改善類比

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時代不自掏腰包就看不到客家、原住民電視的接收限制。因此委由公廣集團數位頻道播送，弱勢族群只需購買機上盒就能免費收視，政府對其低收入戶可給予補貼。實際而論，我國公共廣電服務之擴大與集團化，因所用均為公帑，必然招致公共經費膨脹之可能質疑。研究者提出將客原兩頻優先納入公廣集團之議，非僅就適法性而論，亦有規範性論述之用意。以上四點理由，適足以說明，就法律規定、公視條件、財政衡量、資源共享、消弭數位落差等面向逐一考量，將客家和原住民電視納入公廣集團，提供數位服務，實屬應然，亦為適法必要途徑。接下來，續就訪談與資料所得，評估納入公廣集團後的兩種辦理模式。

二、納入公廣集團：兩種辦理模式

從上一節討論得知，現行法律已將客家和原住民電視推向公共廣電集團，而導出兩種不同的辦理模式。第一種是由客委會、原民會或其專屬基金會來主導辦理，但不必再經過招標程序，直接交給公視基金會負責製播；第二種則是直接將客家電視和原住民電視交由公視基金會來主導辦理。由行政機關客委會、原民會或其專屬基金會主導辦理的法制模式，類似於紐西蘭官方「毛利事務部」(Minister of Mäori Affairs)和「財政部」 (Minister of Finance)，及「毛利選舉學會」(Te Pütahi Paoho)之角色，其功能是對於毛利電視(Māori TV)營運計畫行使同意權與修正意見，對國會負責，且不屬紐西蘭公視體系，有專屬的毛利電視服務法案(Māori Television, 2005a)。就我國現行法制來說，由原住民族文化事業基金會來辦理媒體機構於法有據，而客委會也未嘗不能成立客家基金會。因此由客委會、原民會或其專屬基金會主導辦理，成為第一種可能。《無線電視事業公股處理條例》公布後，原民會便以預算仍為業務費編列為由，意圖掌握節目審查權，以維持族群主體性。

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圖二：客委會、原民會或其專屬基金會主導模式第一個，就是由基金會來規劃他們（公視）製播的方針。比迫於我國媒體改革政策利電利電董事會董事長監事會常務監事總經理副總經理企劃部工程部公共服務部行銷部行政部資訊部策略研發部節目部新聞部製作部諮詢委員會客委會原民會原住民電視客家電視公視基金會原住民族文化事業基金會華視董事會《原住民基本法第12條》《原住民教育法第29條第一項第二項》公視基金會《公股條例第14條第三項》如說公共電視的年度方針，基金會一定會去審查，審查以後通過才會製播。他們之間應該有一個契約關係，雖然說是指定由公共電視製播，排除掉採購法的規定，不需公開招標，但是兩方的契約還是仍然需要存在，要做什麼工作項目要明列清楚，公共電視是依照原民會的要求去執行，中間會有一個審查的機制（訪問原民會教文處處長汪秋一，2006.3.10）。，由官方或原住民族自治體主導的紐西蘭毛視經驗尚無法移殖台灣。更明白的說，依照政府退出媒體經營之規定，以及《公共電視法》第十一條所授與公視基金會經營獨立自主，不受干涉之權責，客委會、原民會已不適合再主導經營。視經驗尚無法移殖台灣。更明白的說，依照政府退出媒體經營之規定，以及《公共電視法》第十一條所授與公視基金會經營獨立自主，不受干涉之權責，客委會、原民會已不適合再主導經營。

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公視的董事會，會是公視營運方針的最終決策機構。公視的董事是提名之後，要經國會成立的審查小組審查，換句話說，它有經過一個國會審查的機制，目的在保障公視的獨立與公正，也避免將來的預算或相關事務在立法院審議的時候遭到質疑。而現在原住民族文化事業基金會條例設計的董監事會人選，等於是由原民會決定。這裡面會衍生兩個問題：第一個，它無法與公視基金會在社會的合法性上產生相同的地位；第二，也因為這樣的設計，公視的董監事，一定是被賦予站在超黨派的地位來思考問題，所以要教公視董監事會，去對原住民族基金會董監事會這樣的地位，成為一個不同的尊重機制，這裡面是有實質的困難（胡元輝，專題報告）。(15) 第二種可能的辦理模式就是配合媒體改革進程，直接交由公視基金會主導辦理，客委會、原民會不再插手經營。由公視主導辦理之模式，近似於芬蘭公視(YLE)旗下之瑞典語頻道(FST)，或如愛爾蘭公視(RTE) 之愛爾蘭語頻道(TG4)，除了共享公視體系的硬體資源、節目資源外，也直接提供數位頻道服務。吳豐山(2004)曾指出，公廣集團目的在於擴大公共廣電功效，因此必須由單一董事會統籌，以善訂整體經營方略。而交由公視主導，中立超然、公共責任明確，政治黑手不易介入。剩下的，就是公視基金會必須有一套保障客家與原住民族主體性之法制設計。預算一定是專用，這可以藉組織的設計來獲得保障，公視的董事會裡就有原住民的董事，包括客家事務也有一位董事，所以有一個保障的機制在公視的董事會。假如納入的話，它必須要有一個專屬的部門，專屬的製播中心，來作為頻道的節目製播供應單位，而且它是一級的單位；第二點，當然要是原住民來擔任這個部門中心的主管，這位主管也絕對有權參與公視集團的重要決策；再過來，這個部門員工在一定比

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例以上是原住民族群的工作者；最後一個，我們可以建議設專責的原住民族節目諮詢委員會，來確立相關的營運方針，對於公視決策表達意見（胡元輝，專題報告）。(16) 依前引文，公視主導辦理模式對於客家、原住民族群主體性之法制設計，應表現在(1)預算專款專用；(2)公視董事會族群代表比例；(3) 製播中心位階屬一級單位；(4)設置諮詢管道以廣納族群意見；(5)台長應具備客家、原住民身分等方面。公視董事會於2006 年下半年，即依公視法第十五條第一項第十款規定，設置客家、原住民電視諮議委員會，並公告兩台台長遴選辦法。遺憾的是，遴選原則中未見台長必須為客家人或原住民身分之積極資格限制，因此首次選出漢人虞戡平成為原民台準台長，隨即引發原住民社會爭議，原民會甚至公開質疑（原住民族委員會，2006），迫使公視重新檢討台長遴選辦法。(17) 董事會董事長監事會常務監事總經理副總經理企劃部工程部公共服務部行銷部行政部資訊部策略研發部節目部新聞部製作部諮詢委員會客委會原民會原住民電視客家電視公視基金會原住民族文化事業基金會華視董事會原住民電視諮議委員會客家電視諮議委員會《公視法第15條第一項第10款》台長台長《原住民基本法第12條》《原住民教育法第29條第一項第二項》《公股條例第14條第三項》圖三：公視基金會主導模式

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研究者認為，圖三之公視組織設計，在法律制度上可保障族群主體性。原住民族文化事業基金會仍可依法成立，並與公廣集團在原住民電視發展合作上，成為夥伴關係。研究者建議，原住民族文化事業基金會設置條例，應針對獎助原住民獨立製片與人才培訓等功能特別設計，以鼓勵優質族語節目之產出，提供原民台足夠的族人觀點節目，同時為法表四：客原兩頻納入公廣集團的兩種辦理模式比較表模式比較由客家委員會、原住民族委員會或其專屬基金會主導模式由公視基金會主導模式（本文認定最適模式）適法性原民台依法可由原住民專屬基金會來主導辦理。但專屬基金會未依法成立前，由客委會、原民會主導辦理，直接與政府退出媒體之媒體改革法令相左。由公視主導辦理與公視法精神相符，但面對與原住民基本法、原住民教育法之法律競合，應妥善規劃原住民專屬基金會之功能與定位，並進行公視法之增修。主體性客委會、原民會或其專屬基金會成為族群代表性機構。主體性可能展現在其經費編列、董監事任命、人事安排、節目審查等手段。主體性非屬公視，而是回歸公視基金會之組織設計、人事晉用、族人參與機制、以及專款專用等法律規定與制度設計。預算業務費編列專款捐贈監督機制客委會、原民會或其專屬基金會為製播勞務主管機構，握有客原兩頻之節目審查權。惟專屬基金會董監事產生由兩會決定，不需國會審查，易受行政機關所影響。公視董監事之產生需經由國會審查機制，立場相對公正超然。客原兩頻雖受行政機關專款捐助，年度計畫仍應送交國會審查。關係與公視基金會之關係－法律契約關係與客原兩會或其基金會之關係－發展夥伴關係（資料來源：本研究整理）

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律干格解套，避免主導權爭議。客家電視台未來若要設置基金會，亦同此理。本文權衡客委會、原民會或其專屬基金會與公視之間的角色分工，整理原客兩頻納入公廣集團的兩種辦理模式比較，如表四所示，由公視基金會來主導辦理，可利基於多項優點：(1)就適法性而論，客原兩會不再經營媒體，可回應法律規定與社會之媒體改革殷求；(2)族群主體性回歸公視之組織設計、人事晉用、與族人參與機制，可防止客原兩會以主體性為由，行干預之實；(3)預算由行政機關專款捐助，提交國會審查通過後便可專用，無須再經行政主管機關審核；(4)由公視基金會主導相對公正超然，年度計畫則送交國會審查；(5)公視可和族群專屬基金會發展合作夥伴關係，前者負責頻道之製播，後者獎助獨立製片、扶植族群觀點節目製作，鼓勵優質內容創作，共同為族群人才培育、語言文化之傳承而努力。因此，本文評估現階段客原兩頻最適合之發展模式，應由公視基金會來主導辦理。

陸、結論：修法與政策建議

我國客家、原住民專屬電視頻道的成立，以及納入公廣集團與否的議題，在國內因為複雜的族群政治過程，遮蔽了本應闡明的特定族群傳播人權。本文之始即著眼於媒體近用權之積極意涵，論析客家人與原住民族擁有專屬族語電視台，是促進弱勢族群發聲，實踐媒體近用、維繫母語傳承的必要性作為。不過客家電視和原住民電視的開播，卻遭逢經費不足、人才窘迫、營運無法永續、接收無法普及的困境，加上不符政府退出媒體經營之規定，勢將作出調整。研究者認為客家、原民台的發展模式，關鍵不單在法律競合條文的詮釋，也絕非立法制定先後的問題。惟有釐清客家與原住民電視台現階段營運困境，掌握數位時代的發展目標，並參酌國外發展經驗，分析法

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律增修的目的，才能有正確的評估。基於我國法律對於族群傳播權益之保障，研究者權衡公視使命、樽節公帑、以及縮減數位落差等考量，主張將客原兩頻納入公廣集團，提供數位服務。更進一步，本文評估後認為，納入公廣集團後，由公視基金會來積極主導，應是客家、原住民電視台的最適發展模式。此最適模式在組織架構上，近似於芬蘭公視體系(YLE)之瑞典語頻道(FST)，與愛爾蘭公視體系(RTE)之愛爾蘭語頻道(TG4)所提供之數位服務，但在法制上，我國發展模式仍須進行後續法律修訂，構思公廣集團組織制度之族群主體設計，以及規劃監督機制。從各國的經驗來看，族語電視台的節目服務，不能全憑自製。正如加拿大APTN、紐西蘭 Māori TV 經驗，節目來源要多元豐富，且能兼顧族群主體觀點，政府必須設置輔導基金，為獨立製片業、地方影像紀錄工作者提供經費補助。因此，客委會、原民會及其專屬基金會可提出獎勵辦法，或舉辦觀摩影展，正面鼓勵族人產製優質電視節目，再安排至客家、原住民頻道上播出。研究者認為，此舉措應可解決客家、原住民頻道片源不足、重播過多、自製節目品質不若觀眾預期的結構性問題，並能化解主導權爭議，和公廣集團形成合作夥伴關係。客家、原住民電視台的永續發展，同時需考量專業人才的問題。納入公廣集團之後，族人工作權有了保障，人才流失也會相對減少，未來便可持續投入一定程度之教育訓練資源，進行中長期人才培訓計畫。本文建議，客家、原住民傳播人才培訓工作，至少可從三方面著手。第一，是推動電視人才訓練班，這部份可由公部門提供經費，公廣集團開班組訓。第二，在納入公廣集團後，公視應針對客家、原民台員工在職訓練，以進行內部素質提升。第三，則是透過大學專業課程，鼓勵更多客家、原住民青年將族群傳播當成未來志業。為此，公視客原兩頻應與傳播系所長期建教合作，整合學習資源，講師交流，並舉辦訓練營隊，提供實習機會，以從校園中培養傳播人才，接軌實務界。最後，本文歸納四項因素，即涵蓋率與接收、營運所需資金、適法

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性、及族群主體性，作為將客家、原住民電視納入公廣集團運作之政策參考與修法依據。

（一）涵蓋率與接收

數位時代的客家與原住民頻道，應同時納入數位無線電視、直播衛星，以及有線電視三種傳輸方式，使達到全國均能收視之目標。首先，公廣集團應就第一單頻網來播送客家和原民台數位頻道，讓全民都能收看；其次，無線電視受限於台灣地理環境限制，收視不良的問題仍會存在，為顧及山區原住民之收視權益，客原兩頻應繼續申請衛星頻道執照，讓民眾能繼續透過碟型天線接收電視訊號。第三，也因此，政府應維持有線電視系統業者必載客原兩頻之規定，透過有線電視的高普及率，保障客家、原住民電視的能見度。為此，政府應持續補助客家、原住民的低收入戶數位機上盒，以及收視不良戶碟型天線裝置，以縮減數位落差，達到全國地區均可接收之普及目標。

（二）營運所需資金

以政府有限資源的情況下，應該拉近原民台與現有客家台的預算規模，優先將經費投注於節目內容之產製。經費來源的設計上，客家和原民台雖在非營利的公視之中，仍可參酌加拿大 APTN、紐西蘭 Māori TV、愛爾蘭 TG4 之實例，開放部份廣告收入，訂定客家台、原民台接受公共基金的合理比例。一方面穩定經費來源，一方面透過自籌經費的機制，對於公共服務廣電營運形成良性壓力。另外配合觀眾收視調查，避免製作部門產出陳義過高、品質低劣或族人根本不看的節目。至於客委會、原民會宜逐年編列預算，專款捐贈公視基金會，以挹注公視客原兩頻節目製作。而客家、原民台使用全民資源運作，未來必須納入監督機制，提交年度計畫與績效報告，交由國會審查。

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（三）適法性

黨政軍退出媒體規定與《無線電視事業公股處理條例》公布後，客委會、原民會已不宜再介入媒體經營。因此，客家、原住民電視委由公視基金會主導運作不僅符合公視法精神，本文亦評估為最適模式。為避免法律競合爭議，《財團法人原住民族文化事業基金會設置條例》之立法，可就人才培訓、獎勵獨立製片等職責進行規劃，或可推動其他原住民文化傳播事業。特別是《無線電視事業公股處理條例》為台視、華視公股釋出之任務性立法，非專就客家、原住民頻道發展而設計，因此在公廣集團正式運作後，應回歸《公共電視法》增修，賦予公視基金會得接受政府經費捐助，設置客家、原住民專屬頻道。

（四）族群主體性

持平而論，族群主體性乃是一種尊重族群意見，由族人自治自決、或是在決策中擴大族人參與的機制。主體性並非行政機構所專有，亦可展現在不同面向而予以制度化。因此，落實族群主體性之制度性保障，包括政府專款捐助，同時調整公視董事會的族群董事比例，並針對執行平台進行組織設計，來保障一定比例的族人晉用。因此只要涉及頻道製播的重大決策，都應由製作部門主管參與決策，並透過諮議委員會或其他諮詢機制，提供族人及社區部落意見的參與。本文基於將客原兩頻納入公廣集團，必涉及無線電視數位化之議程，主張公視與華視成為公廣集團後，主管機關所指配的第一個 6MHz，共壓縮成的六個標準畫質頻道，應可規劃直接由公視負責客家、原住民頻道之播送。因此，數位時代的我國特定族群專屬電視頻道，將可透過公廣集團數位平台、直播衛星以及有線系統的必載規定，實現全國涵蓋率與高普及率，不僅服務族人，也讓全國民眾都能透過節目收視，促進族群間的彼此瞭解。因此如何落實公共服務理念，產製更多優質節目內容，吸引觀眾收視，將是客原兩頻下一階段的重要挑戰。

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客家和原住民電視，就像甫出生的嬰兒般，未來是否能健康的長大、走向自主發展目標，需要客委會、原民會、公廣集團三方摒棄本位主義，建立互信基礎，並凝聚社會共識，否則夥伴關係難以實現。而互信基礎之建立，實奠基於政府正確的政策方針與法令設計，以促成客家、原住民專屬電視頻道數位時代之永續經營，實踐特定族群之傳播權益。

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註釋

(1) 黨政軍退出媒體，為解嚴之後社運界與學界對於台灣無線電視改革之主要訴求，2000 年成為陳水扁總統競選承諾，並納入政府政策。黨政軍三退原指政黨、政府、軍方應退出三台（台視、中視、華視）經營，相關歷程可參考馮建三等(2002)。目前政府、政黨不得經營媒體與持有股份之原則，已擴及所有廣電媒體之結構規範，並在 2003 年底完成廣電三法之修訂。 (2) 我國憲法第十一條即明定：「人民有言論、講學、著作、出版之自由」。至於憲法第十一條之表現自由，是否蘊含廣電自由，並保障人民平等接近使用傳播媒體之機會，司法院大法官會議已做出釋字第364 號解釋文，參見附錄四。 (3) 根據客委會 2004 年底的研究調查，當只能選擇一種族群身份時，臺閩地區（包含臺、澎、金、馬）單一認定為：福佬人佔73.3%（1,657.2 萬人）、臺灣客家人佔12.6%（285.9 萬人）、大陸客家人佔0.8%（18.9 萬人）、大陸各省市人佔8.0%（181.1 萬人）及原住民佔 1.9%（43.3 萬人）。調查數據參見楊文山(2004)。本調查數字並作為表二之人口數依據。 (4) 1 元加拿大幣約合新台幣 29 元。APTN 年度收入比例表，參見附錄二。 (5) Imparja為阿蘭特語(Arrernte)，意思為「腳印」(footprints)。「腳印電視」(Imparja TV)是澳洲偏遠東部和中部的商業電視網，是世界上唯一由原住民擁有的私營電視台，產權由中澳、北澳、南澳共九個主要原住民股東所持有。依 2004 年內部統計，43%員工為原住民。由於本身有攝影棚以及數位直播衛星傳輸能力，Imparja TV也發展第二頻道Channel 31，播送高品質的原住民節目、新聞、社區資訊，給偏遠的原住民社區收視。目前每天播送 10 小時，內容一半以上使用原住民語製作。參考 Imparja TV 網址：

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http://www.imparja.com.au/company.htm

(6) 1 元紐西蘭幣約合新台幣 20 元。Māori TV 年度收入比例表，參見附錄二。

(7) 依據 2003 年毛利電視法(Māori Television Service Act 2003)，此頻道必須：（一）成為提供告知、教育、娛樂功能的高品質、高成本效益電視台；（二）主要以毛利語播送；（三）重視兒童參與教育與所有人學習毛利語的需求。參見 http://corporate.maoritelevision.com/publications/index.htm (8) 1 愛爾蘭磅約合新台幣 53 元。TG4 年度收入比例表，參見附錄二。 (9) 本文整理我國特定族群專屬電視頻道大事記，見附錄三。 (10)「共星共碟」計畫係行政院《挑戰 2008 國家發展計畫》中之「數位台灣－縮減數位落差」方案之一，旨在解決山區（原住民地區）無線電視收訊不良的問題。「共星」是指台視、中視、華視、民視、公視等五家無線電視台共同使用「中新一號」衛星傳送節目；「共碟」則統一由原民會負責收視不良地區衛星碟型天線裝置之補助， 2004 年初開辦是針對 55 個原住民鄉鎮之原住民收視不良戶發放， 2006 年起亦接受同地區之非原住民戶申裝。目前有「共碟」裝置的收視不良戶，一次可以同時收看無線五台，以及客家、原住民頻道（共7 台）。 (11)本文整理我國特定族群專屬電視頻道法制化歷程，見附錄四。 (12)相關條文參見本文附錄四。 (13)服務外僑的「宏觀電視」，是由僑務委員會辦理，自 2000 年 3 月 1 日開播迄今。「宏觀電視」是利用衛星、網路直播隨選視訊、與有線電視等三種方式服務僑胞。歷年來，都是由僑委會編列預算，依照政府採購法委外經營。 (14)交通部原於 1998 年規劃 5 組頻道（各 2 個 6MHz 頻率）供 5 家無線電視台進行美規數位電視試播。2003 年我國改採用歐規 (DVB-T)，因其技術上能使用單一頻率規劃全區廣播涵蓋範圍而不

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受干擾，稱之為單頻網(Single Frequency Networks, SFN)，單頻網因此可提高頻譜使用之效率。自2004 年 7 月起，無線 5 台各推出一個6MHz 頻寬（業界通稱「第一單頻網」）之頻率，試播 3 套標準畫質(SDTV)節目。目前試播之頻譜使用狀況為：台視、中視直接採全區單頻網建置；華視、民視及公視則仍採西部及東部交錯頻率建置。因此本文所用「第一單頻網」一詞，是依循業者通稱，以代表目前無線五家已開播的數位頻道。至於當年試播未使用之另一 6MHz 頻率（業界通稱「第二單頻網」），國家通訊傳播委員會(NCC) 稱之為第二梯次數位無線電視頻率，參見國家通訊傳播委員會 (2006a)。 (15)本引文為 2005 年 7 月 21 日胡元輝赴原民會專題報告之發言，由研究者紀錄整理後所得，參見附錄一。 (16)同註釋(15)。 (17)相關辦法和爭議，參考公視客家、原住民電視專屬網頁 http://www.pts.org.tw/~web02/tvinfo/

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附錄

附錄一：本研究深度訪談名單與座談會發言資料深度訪談名單編號受訪者時間∕地點∕內容 1 台視原住民電視台副台長勒格艾 2005.6.16∕台視∕深度訪談 2 台視原住民電視台後製部經理陳泰南 2005.6.16∕台視∕深度訪談 3 原住民電視台人才培訓班講師林崇能 2005.6.17∕義守大學∕深度訪談 4 客委會主委李永得 2005.6.21∕客家委員會∕深度訪談 5 原民會教文處處長汪秋一 2006.3.10∕ 原住民族委員會∕ 深度訪談 6 公視原住民電視台諮議委員舞賽‧古拉斯 2006.7.28∕台北∕電話訪問座談會發言資料編號主要發言者時間∕地點∕內容 7 政大廣電系教授陳清河台視客家電視台執行長彭文正原住民電視台新聞部經理馬紹‧ 阿紀 2005.7.16∕中華傳播學會年會∕ 專題座談：客家與原住民電視的實踐與反思 8 公共電視總經理胡元輝 2005.7.21∕原住民族委員會∕ 公視專題報告：原住民族頻道與公共電視整合之雙贏思考 9 原民會副主委夷將．拔路兒客家電視執行長陳板原民台台長希瑪拉歐斯公共電視董事陳貴賢公共電視董事莊國榮 2006.6.18∕廣電基金會∕ 「原住民、客家電視的理想與未來」座談會

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附錄二：加拿大APTN、紐西蘭 Māori TV、愛爾蘭 TG4 年收入表附錄表4-1：APTN 收入分析表（2004/2005） 2005 2004 加幣（千）百分比加幣（千）百分比訂戶費 16583 72.3% 16146 74.2% 廣告 1056.3 4.6% 849 3.9% 2100 9.2% 2100 9.7% 1500 6.6% 1500 6.9% 捐助（政府文化遺產部）（加拿大衛星傳播公司）（特別津貼） _{1350 5.9% 1100 5.0%} 其他 80 0.4% 70 0.3% 總營運收入 22939 100% 21764 100% （資料來源：研究者整理自APTN, 2005, p. 9）附錄表4-2：Māori TV 收入分析表（2004/2005） 2005 2004 紐幣（千）百分比紐幣（千）百分比政府公共基金 11537 39.6% 11537 52.6% 毛利廣電基金 16386 56.3% 8891 40.6% 廣告 497 1.7% 123 0.6% 孳息 261 0.9% 138 0.6% 其他 443 1.5% 1218 5.6% 總營運收入 29124 100% 21907 100% （資料來源：研究者整理自Māori TV, 2005b, p. 29）

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附錄表4-3：TG4 收入分析表(2004 / 2005) 2005 2004 愛爾蘭鎊（千）百分比愛爾蘭鎊（千）百分比廣告收入 3277 8.8% 2719 7.8% 贊助收入 290 0.7% 263 0.7% 內容推銷販售 179 0.5% 36 0.1% 商業收入小計 3746 10% 3018 8.6% 資助款 23989 64.5% 23292 66.6% RTE公共基金（執照稅） 9475 25.5% 8644 24.8% 總營運收入 37210 100% 34954 100% （資料來源：研究者整理自RTE, 2005）

邁向公廣集團：數位時代我國特定族群專屬電視頻道之法制研議