我國「借調教師」現象所突顯的問題及其解決之道/ 8

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臺灣教育評論月刊，2017，6（5），頁 08-11

借調教師之檢討主題評論第 8 頁

我國「借調教師」現象所突顯的問題及其解決之道

王振輝靜宜大學教育研究所教授在我國目前教育領域裡，存在著許多問題，諸如升學制度問題、考試制度問題、課綱制定問題、九年一貫以及十二年國教… … 等等都是大問題，與上述這些問題相較起來，教師借調就看似是一個無傷大雅的小問題，但它卻又是一個非常普遍的現象。我們所說的普遍有四個意思；一是，教師借調不是哪個教育階段特有的現象，它遍及國小、國中、高中以及大學各階段；二是，教師借調遍及全國各級政府機關以及教育行政單位，其中數量最大的是新北市，它包括主管全國教育的教育部，以及各地方教育局、處與教育行政機關；三是，教師借調的數量不是少數幾個特殊領域的專才，而是有時一年為數高達上千人各科目教師，而借調的時間有的則長達二十五年，這等於是有借無回了；四是，受此教師借調影響的學生人數不是少數人，而是為數高達 16.8 萬學生。所以雖然看似是小問題，其實深入去看卻是個大問題。就在 2012 年 12 月，監察院有鑒於教育部長期借調學校教師到政府機關上班，十年內有五千六百人被借調，最長借調年限達二十五年，更有一個教師職位有三層代理情況。監察院決議糾正教育部與各縣市政府，批評此舉使學生受教權受損，要求檢討改進 (林恕暉、林曉雲、何玉華、蘇永耀， 2012) 。糾正案文指出本案缺失包括： (一) 教育部及各地方政府規避「中央政府機關總員額法」、「教師借調處理原則」，部分教師以無法令依據方式，遭「大量」「長期商借」至各教育行政機關（單位），實有違失。 (二) 教育行政機關調用教師協助辦理行政事務，缺乏法律授權，顯有缺失。 (三) 教育部與各縣市政府未能遵守教師借調規定，造成合格教師未能在學校執行教學工作，有損學生學習權益。 (四) 教育部與各縣市政府借調教師，導致教育經費增加，且借調教師任用資格與實際工作內容不符，薪酬與勞務不一致，不符人事任用制度。 (五) 教育行政機關借調偏遠地區教師，或同一學校借調多名教師，皆有損學生學習權，教育部及各地方政府應檢討改進，維護學生權益 ( 監察院全球資訊網， 2012 ) 。教育部自從被監察院纠正之後，便訂定教師借調辦法，各級學校如法泡製，也依教育部母法訂定自己的教師借調辦法，因此，在 2013 年之後，教師借調的情形仍然普遍存在，但都有「法」可依了，大部分學校的借調之規定是每次以四年為限；如借調係擔任有任期職務，且任期超過四年者，借調期間依該職務之任期辦理。借調期滿歸建滿二年後，得再行借調。但前後兩次借調期間合計不得超過八年。

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借調教師之檢討主題評論第 9 頁換言之，各級行政單位對教師借調的需求依舊，只是限制借調的時間，而且在經過教育部及各級學校的「教師借調辦法」通過之後，教師借調儼然法制化了，然而，針對教師借調監察院上述所糾正於教育部的那些問題卻依然存在。不僅如此，本文要更進一步去追問，隱藏在教師借調這種現象之下，事實上是更嚴重的教育與憲政體制的問題，它們是：首先，它所突顯的重大問題乃是我國教育場域長期以來「行政控管教學」這個傳統文化；根據學者研究的結果指出，我國中小學校長普遍在教學領導的「應然」與「實然」之間掙扎，不僅無法得到學校內人力資源的支援，在現行的價值體系與組織架構下難以施展抱負，在行政主管重重的行政政策的牽制下，更無暇處理學校的教學領導工作。而教育改革就是期望「轉型領導」（Transformational leadership）的概念為將傳統的行政領導扭轉為教學領導。可惜的是，如同學者所指出的，教學領導需要的是校長與教師們相濡以沫的長年經營，然依我國中小學校長的不成文的行政生涯規劃（ career climbing）方式，即二至三年就轉換學校，所以當校長好不容易改善與教師的關係後，都還沒來得及實施教學領導，校長們就得提早面對是否轉校的兩難問題。除非校長們能抗拒得了條件更好的學校招手，決心好好的經營學校並以校為家，否則教育改革即使力推教學領導亦可能徒勞無功(李安明，1999；康豐裕，2006) 。所以縱然幾經改革，由行政領導形塑的「行政控管教學」這個校園文化仍未見絲毫的動搖；也因為各級學校領導體制的這個傳統文化，使得各級學校無法拒絕上級的教師借調，因為它根本沒有自主性，更無教學自主可言。依此邏輯就產生以下的重大問題。第二，教師借調如此頻繁與大量更突顯我國教育制度的重大缺失，即教育單位缺乏自主性，教師不具獨立人格，各級學校只是上級行政單位的附隨組織，對於上級點名所要的人員沒有說不的能力與權力，甚至，被借調的單位及人員往往還會覺得光榮，這種心態反映出我國的教育領域的文化還停留在威權時代，對於有權力者或權威者，只是一味順從。當然，從這個角度來說，這是國家與社會的不幸，因為具威權性人格的教師所教導下的孩子只能是奴性深重的奴才，不可能有什麼獨立思考與判斷的能力。可是，我們國家卻是只能仰賴這樣一批人來教養我們的下一代、我們國家未來的主人翁。一葉知秋，我們豈能任令為之！第三，它當然突顯出我國文官體制的甄選無法適才適用，特別是我國荒謬的考試院所主導的國考制度，掌握了公務員和專技人員的生殺大權，每年，考試院 125 億元辦國考，但荒謬的八股考題、雙盲的選才制度，讓用人機關總是所用非人。所導致如下的批評：「目前的國家考試，只是製造一群『考試機器』。」 (今周刊整理， 2017)正因為國家選拔人才制度荒謬與無能，所以無論是中央與地方教育機關必須用「借調」的方式來選拔自己

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借調教師之檢討主題評論第 10 頁適用的人才，而實際上，這些被借調的教師，大都能適任其職務，根據林靖雯的研究，被教育行政機關借調的教師，都是在學校裡表現相當優秀的專業教師，他們對其生涯發展之「專業成熟階段」、「能力發展階段」呈現中等以上知覺程度，其工作上也呈現中等以上投入程度 (林靖雯，2008) 。第四，教師借調也突顯出我國教育界法治落後與法治教育的匱乏。特別是，在教師借調中，借調者大多為教育行政單位，既是政府機關，就應依法行政，然而，作為教育行政機關卻以身壞法，在「缺乏法律授權」的情況底下，不知國家法律為何物，帶頭破壞國家法治與國家制度，造成國家培育多年的學校教育人才流失與閒置，更每年增加國家教育經費近百億的額外負擔；因為在合格教師被借調之後，各教育單位只好以代理、代課等不合格的、非正式的教師來填補其職務，教師借調卻導致聘用代課教師經費增加，九十五學年度全國代課教師一萬四千兩百四十八人、聘用經費為四十八億餘元，一百學年度代課教師已增加為二萬二千八百五十六人，聘用經費達八十七億餘元。這非但嚴重剝奪了學生受教權，當然也影響學生一生的發展，更影響國家社會的前景，不僅如此，由於被借調教師只是被「借調」，所以他依然佔有該單位的職缺，因此，教學單位是空有職缺，但無法補實，上級的違法用人，卻要他們買單，在制度上，他們吭都不能吭，只能配合著各上級單位繼續演出這種「缺乏法律授權」的勾當。第五，由這個小小的教師借調真正突顯的問題是我國的憲政缺失，因為有我國考試院這種公務人員特殊選才機制的設計，才導致各行政機關無人才可用，所以必得用「借調」的管道取得適任人才，因此，問題的真正根源是在考試院此一憲政設計。我國現行考試制度不同於西方三權分立的考試制度的設計，依五權憲政的研究者指出，之所以有如此的設計，除了甄選國家人才之外，是希望透過獨立的考試權來達成公務人員在執行政府職務時超然獨立政黨政治之外，並希冀能有助於民主中立文化的培養與形成 (蔡良文， 2001) 。然而，這種美好的希望卻經不起殘酷現實的檢驗，實際上，眾所周知，在早期黨國不分的年代，公務機關人員的任用向來都是國民黨的禁臠，一直要等到解嚴之後民國八十一年考試院才有關於行政中立的聲明 (劉昊洲，1997) ，而其立法也要等到民國九十八年六月十日才在立法院三讀通過。這意味著，一個國家並不是有考試院這樣的設計就有了行政中立，而是要有立法院通過的法案才能確保公務人員的行政中立。既然獨立的考試院的憲政設計無法保證文官體系的行政中立，那麼此一憲政設計就只能是為行政甄選人才此一功能了，可是，如前所引的報導指出，考試院每年掌握 125 億元辦國考，但荒謬的八股考題、雙盲的選才制度，讓國家用人機關總是所用非人。許多專家學者更具體指出，目前考試院所主導的國考存在諸多問題，如強調死記硬背的背多分、專門職業考試考題並不符合此一考試測驗其專業能力之目的、考試太理論化與實務脫節，臺大政治系副教授彭錦鵬更批評：「臺灣國考效度是世界最落後的」 (今周刊整理，2017) 。

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借調教師之檢討主題評論第 11 頁行文至此，我們不禁要問：那麼，既無法甄選國家人才，又無法確保公務人員行政中立的考試院真的有存在的必要嗎？因此，我們從解析教師借調這一個小小的現象所看到的問題竟是一個我們作為教師所無法面對與回應的問題，那就是我們的憲政結構真的出現問題了。換言之，從表面上看，教師借調只是一種人力資源的調配，頂多也就造成被借調的學校要花多一些經費來聘任代理代課教師；然而，從長遠看、從深一層來看，教師借調是一種制度性的問題、結構性的問題，從而也是一種政治性的問題，所以，我國如果真的要解決這樣的問題，其可能性就在於調整我們的憲政架構，否則，文官體系永遠得不到它想要的人才，如果要讓它運作下去，就必得使用此一體制外的、破壞制度的管道來獲取人才，如若長此以往，對我國教育的傷害是既深且遠。 參考文獻  林恕暉、林曉雲、何玉華、蘇永耀／綜合報導，〈10年借調5600名教師有人一借25年監院糾正〉，《自由時報》(電子報)，2012-12-14， http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/63803 2  監察院全球資訊網，〈教育主管機關長期大量借調學校教師情形嚴重影響學生受教權監察院糾正教育部、直轄市及縣市政府〉，101-12-13，引自 http://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdURL=./di/M essage/message_1.asp&ctNode=903&mp=1 &msg_id=4225  李安明，〈「為教學而行政」的校長教學領導：理論與實務〉，《教育政策論壇》1999年8月2卷2期，國立暨南國際大學教育政策與行政研究所出版。  康豐裕，〈從行政領導走向課程與教學領導的歷程與展望〉，《現代教育論壇》(臺北市：國立教育資料館)，2006 年14期。  今周刊整理，〈背出近70個鄉鎮機關才能當公務員！國考制度超荒謬〉，《今周刊》1052期，2017/02/16。  林靖雯，《南部八縣市教育行政機關借調教師生涯發展與工作投入關係之研究》，高雄師範大學教育學系碩士論文，2008。  蔡良文，〈五權憲法中考試權獨立行使之意涵與發展〉，2001年，引自 http://www.nhu.edu.tw/~policy/paper/pa per1-3.htm  劉昊洲，〈論行政中立〉，《人力發展月刊》第43 期，1997年8月。