霸權國家與核武發展：論東北亞的
安全情勢
盧業中
（政治大學外交學系副教授）摘
要
美國總統川普上任後，對於北韓核武問題採取「極限壓力與交 往」政策，透過軍事嚇阻與經濟制裁為壓力、經濟援助為誘因，並不 排除與北韓領導人金正恩直接對話，以試圖改變北韓的行為。美國與 北韓至今已進行兩次川金會，有助緩和東北亞安全困境。美國作為核 武霸權，必須妥適應對事實擁核的北韓，否則可能影響其自身的霸權 地位。然而，朝鮮半島最終能否無核化，仍取決於美國與北韓的互 動，以及其他行為者如何因應局勢變化。 關鍵詞：川金會、霸權穩定論、核武國家、安全困境、嚇阻壹、前言
美國總統川普(Donald J. Trump)上任後，在朝鮮半島議題上採取 了與其前總統歐巴馬(Barack H. Obama)不同的政策：川普宣布採取 「極限施壓與交往」(Maximum Pressure and Engagement)，以取代歐 巴馬的「戰略忍耐」(Strategic Patience)政策。「極限施壓與交往」政 策之支柱，是經濟制裁與軍事行動作為懲罰性手段，而以政治接觸， 以及經濟援助作為獎賞方式，試圖形塑北韓的行為。硬政策的保守派出任總統，也開啟了南北韓之間對話的可能性。2018 年 4 月 27 日，南北韓領導人在板門店的「和平之家」舉行「文金 會」，並在會後發表《為促進韓半島和平、繁榮、統一的板門店宣 言 》 （The Panmunjom Declaration for Peace, Prosperity and
Reunification of the Korean Peninsula，以下簡稱《板門店宣言》），
宣示將在該年內正式結束韓戰；同時，北韓宣布將逐步實現半島無核 化，並在 5 月 24 日爆破拆除豐溪里(Punggye-ri)核試驗場。金正恩(Kim Jong-un)同時表示願意與川普會晤的意願。然而，在北韓嚴厲批評美韓 聯合軍事演習後，川普也隨即宣布取消川金會，但卻又在隔天表示會 議可能如期舉行。6 月 12 日，美國總統川普與北韓領導人金正恩終於 在新加坡進行會晤，並達成四點共識。 2018 年川金首次會晤後，美國與北韓即進行後續的交涉。在雙方 對於非核化的定義尚未有具體進展之際，川普與金正恩復於 2019 年 2 月 27 至 28 日於越南河內進行第二次會晤，最後以未達成共識告終。 此等新的變化與發展，對自 1990 年代初期北韓開始發展核子武器 以來即籠罩戰爭陰影的朝鮮半島而言，似乎透露了些許和平的曙光。 然而，朝鮮半島無核化能否實現？整體區域情勢走向如何？仍然是各 方關切的議題。 國際安全研究的相關理論或可作為我們後續回應此等問題的依 據。因此，本文將說明國際關係研究中，有關國際安全的相關理論架 構，並結合川普與金正恩兩次會晤前後的情勢發展以為分析。本文認 為，在 2018 年東北亞區域內一連串的領導人會面之後，整體區域情勢 雖然較 2017 年末至 2018 年初的情形相對和緩，但仍呈現和平未至、 戰爭稍遠的情況，最關鍵者仍是北韓是否願意接受包括美國在內的國 際社會各項條件來推動無核化，而美國又如何看待北韓的舉動與東北 亞區域的權力結構。這些議題亦無可避免地與當前美、中之間在東北 亞地區的權力變化有關。鑑於近期區域情勢發展及本文篇幅所限，文 中之討論以美國與北韓、南韓，以及中國就此議題之互動為主。
貳、分析美國與北韓互動之理論架構
自北韓於 1990 年代開始發展核子武器以來，環繞著情勢變化所帶 來的不確定性成為各方關注的重點。在國際關係現實主義理論陣營 中，研究者多以安全困境(security dilemma)作為理論概念來分析朝鮮 半島情勢，並以此探究美國在東北亞的聯盟體系及其發展。與此同 時，隨著中國的經濟與軍事崛起，近期亦多有分析以美中之間權力轉 移的可能性，來探究東北亞整體情勢。隨著北韓的導彈與核武能力的 發展，其對美國提出要求越趨頻繁，而川普政府不排除武力選項的政 策轉變，使得嚇阻(deterrence)與威逼(compellence)也成為各方討論的 重點。 在國際關係自由主義理論的脈絡下，國際無政府狀態所導致的安 全困境，雖無法化解，但卻可以透過國際制度的設計來降低不確定性 並緩解情勢。南北韓之間試圖以和平協議或條約來取代韓戰的停戰協 定，甚至川金會所提到建立朝鮮半島和平穩定機制等，均符合此一主 張。 當前有兩大影響朝鮮半島局勢的問題，分別是北韓核武問題，以 及南北韓統一問題，其核心即在於美國作為當前的霸權，如何與擁核 的北韓互動。美國國際關係學者艾肯伯里(G. John Ikenberry)等人，於 2014 年出版一本專書，重新審視了吉爾平(Robert Gilpin)提出的霸權 概念。其中，杜尼(Daniel Deudney)從霸權如何應對擁有核武國家，以 及核武擴散對霸權的影響等面向，勾勒出霸權與非霸權的核武國家互 動的機會與限制及其對區域的影響。1本文將以杜尼主張之分析架構與Daniel Deudney, “Hegemony, Nuclear Weapons, and Liberal Hegemony,” in G. John Ikenberry, ed., Power, Order, and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 2014), pp. 195-232。該書之主要 重點，係在吉爾平原先立論中，加入自由主義國際秩序的因素，來探討冷戰 結束 20 餘年來，國際秩序之延續與變遷。
脈絡，作為探討美國與北韓互動及其對東北亞區域情勢影響之基礎。
一、霸權與核武發展
國際關係現實主義學者吉爾平於《世界政治中的戰爭與變遷》(War
and Change in World Politics)一書中指出，國家是世界政治的主要參
與者，國家間的權力分布構成國際體系。當此分布呈現均衡狀態，通 常是由於國家之間都不再將擴張領土視為可以獲取利益的手段，國際 體系就可能呈現相對穩定，同時會有一個具有支配地位之國家，也就 是霸權。然而，當維繫該體系的成本越來越高，而霸權也出現維繫體 系的困難時（通常係有挑戰者或不滿現狀國家出現），霸權戰爭極可 能發生在具支配地位、維持現狀強權及不滿現狀的挑戰國之間，而其 結果將導致國際體系發生轉變。2吉爾平的論點以物質力量對比為基 礎，而其霸權戰爭的論點也成為現實主義學派的重要主張。 依循吉爾平的看法，杜尼認為，霸權存在對於國際體系的穩定至 關重要，而當前仍是以美國為單一霸權、居領導地位的自由主義國際 秩序。然而，核子武器的出現與發展，基本上構成了對於霸權國家的 挑戰，而霸權也藉其支配性地位，對於核武發展及擴散造成影響。杜 尼主張核武之發展對國際體系有深遠的影響，使得國家之間的戰爭門 檻提高，也對美國的霸權形成了保障。首先，杜尼認為，相較於吉爾 平所提出的物質力量轉變可能誘發霸權戰爭的發生（無論是由維持現 狀者先發制人，或是意圖改變現狀者主動出擊），核武對於國際政治 的影響，遠超過單純將擁有核武視為國家間物質力量的轉變。隨著目 前進入核武俱樂部國家越來越多的現實狀況，核武的存在，不僅制約 了擁核列強之間發生核武戰爭的可能性，甚至使得它們彼此之間為了 避免衝突可能升高為核子大戰，而對於透過傳統武力來解決爭端的方
Robert Gilpin, War and Change in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 1981), pp. 186-210.
式也不再熱衷。 第二，由於其他國家加入核子俱樂部之際，美國已經成為國際體 系的霸權，杜尼認為這使得其他國家更不容易透過戰爭方式來挑戰美 國的霸權及其盟友。換言之，當前美國霸權的維繫，並非單單只依靠 自由主義的意識形態，而是其所擁有之核武霸權地位發揮了嚇阻的效 用。3 第三，與此同時，如以色列、印度、巴基斯坦等，因成為事實上 擁有核武的國家，也更願意對外部開放，形成在政治、經濟，以及文 化上與國際進一步接軌，也使得自由主義國際秩序更易於維持。杜尼 認為，核武或可被視為國際體系的穩定因素，國際體系越穩定，則其 成員將越願意開放，從而有助維持自由主義的秩序。4 第四，霸權國家為了維繫其獨霸地位，也試圖在國際社會積極推 動核武不擴散的共識。冷戰結束後出現的核武恐怖主義(nuclear terror-ism)，因為持有核武者並非如過去係強權國家，將使得核武被使用的不 可預測性增加，甚至可能使得嚇阻成為無效。因此，霸權國家，尤其 是美國，透過在國際間推動反擴散的規範，也可以透過提供核武保護 傘的方式，促使多數國家不考慮持有核武。5 然而，美國雖貴為核武霸權，若在其聯盟運作的地區，出現修正 主義國家持有核武，會有什麼影響呢？這個情況與當前北韓成為事實 擁核國家相近。杜尼認為，首先，這將為美國霸權地位的維繫增加成 本，同時升高不確定性。美國也難以對事實擁核國家以傳統武力發動 戰爭。其次，即便美國願意在該等地區的盟邦部署更多軍隊，以展示
Daniel Deudney, “Hegemony, Nuclear Weapons, and Liberal Hegemony,” pp. 196-198, 206-207.
Daniel Deudney, “Hegemony, Nuclear Weapons, and Liberal Hegemony,” p. 212.
Daniel Deudney, “Hegemony, Nuclear Weapons, and Liberal Hegemony,” pp. 220-222.
其反對修正主義國家核武化的決心，但這將使得更多的美軍暴露在核 武威脅之下。再次，為了避免對美不友善政權以核武威脅美國之脆弱 性，美國可能必須要以制裁或預防性戰爭應對之，正如小布希(George W. Bush)政府發動之伊拉克戰爭。這樣的舉動，很可能鼓勵其他的修 正主義國家要盡速取得一定程度的核武力量以嚇阻美國可能的侵略。 基於各國所面臨的安全困境，美國的盟邦可能也會開始發展核武，這 固然或可降低盟邦對美國核武保護傘的依賴，但很可能進一步加劇國 際間的核武擴散。6
二、美國霸權與北韓核武問題
證諸美國與北韓雙邊互動的歷史，可以看出北韓為何積極發展核 武的端倪。有論者認為，北韓逐步走向擁核國家的主要原因，是美國 過於親近南韓，不願意正視北韓的國際地位並與之對話所致。此等論 點可以由國際安全研究中，有關安全困境的討論來理解。安全困境意 在說明國家與國家之間，由於對於彼此意圖的不確定，傾向將對手國 增加軍備以強化本身安全的舉措做出係為了侵略本身的惡意解讀，從 而也增加軍備因應。因此，一國原先認為係增加本身安全的舉動，無 可避免地導致對手也強化軍備，使得雙方陷入軍備競賽而使得最終彼 此均更無安全感。此一概念係由赫茲(John Herz)首先提出，而傑維斯 (Robert Jervis)將認知帶入討論，以說明安全困境中的動態因素而成為 各界研究焦點以及主要參照。7北韓發展核武的行為模式，包括在 1985Daniel Deudney, “Hegemony, Nuclear Weapons, and Liberal Hegemony,” pp. 222-225.
John H. Herz, “Idealist Internationalism and the Security Dilemma,” World Politics, Vol. 2, No. 2, January 1950, pp. 157-180; Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics (Princeton: Princeton University Press, 1976) , pp. 62-113。有關安全困境定義，以及此概念對於朝鮮半島 情勢之討論，請見閻亢宗，〈朝核問題衝擊下北韓對俄日的戰略選擇及東北
年加入《核不擴散條約》(Nuclear Non-Proliferation Treaty, NPT)， 但 1993 年威脅退出該條約，促使美國與北韓達成 1994 年《框架協議》 (The Agreed Framework between the United States of America and
the Democratic People’s Republic of Korea)，以經濟援助換取北韓
放棄核武計畫。但從北韓角度而言，美國及日、韓等經濟援助一直未 能到位，政治上又不願意與北韓建交，小布希政府時期甚至將北韓列 為邪惡軸心國家(Axis of Evil)等，美國主導的經濟制裁也越來越嚴厲， 均增加了北韓的不安全感，從而訴諸核武發展。然而，北韓此舉更加 深美國及國際社會對其意圖的懷疑，雙方更難以產生互信並進而合 作，朝鮮半島的和平可望而難及。由此背景可以看出，安全困境的相 關理論說明北韓發展核武之原因，而亦如杜尼所言，美國積極透過國 際間核不擴散制度並提供誘因來約制北韓發展核武，以維繫其核武霸 權地位。 對美國應主導化解北韓核武問題之主張，車維德(Victor Cha)則提 出不同看法，認為北韓發展核武是既定的路線與目標，而美國無論政策 如何調整，都難以阻止北韓擁核，因為這關係著金氏家族的統治與人身 安全。美國對北韓的接觸政策可以追溯至雷根(Ronald Reagan)政府時 期提出的謹慎倡議(Modest Initiative)，希望透過對話逐步讓北韓加入 國際社會之中。這些對話擬以非正式方式進行，同時美國也與南韓協調 對北韓之政策與接觸。1983 年 2 月，國務院首次以正式國名朝鮮民主 主義人民共和國(Democratic People’s Republic of Korea, DPRK)稱 呼北韓，但該年 10 月發生仰光爆炸事件，北韓意圖刺殺當時南韓總統 全斗煥，使得此倡議一度停擺。此後，雷根雖鼓勵美國外交人員與北韓 亞面臨的安全困境〉，《遠景基金會季刊》，第 20 卷第 1 期，2019 年 1 月， 頁 107-165；盧業中，〈當前朝鮮半島的安全困境－以 2010 年天安艦事件以 來 為 例 〉，《 遠 景 基 金 會 季 刊 》， 第 16 卷 第 1 期 ，2015 年 1 月 ， 頁 143-188。
恢復非正式接觸，1987 年 11 月發生北韓意圖破壞次年漢城奧運所為的 大韓航空 858 班機爆炸事件，再次使得美國中止此項政策，國際社會也 對北韓實施禁運。1988 年 12 月，美國與北韓透過在北京的使館進行第 一次接觸，也被稱為北京管道(Beijing Channel)。8老布希(George H.
W. Bush)政府時期，美國積極與北韓接觸，促成兩韓於 1991 年 9 月同 時加入聯合國，也部分減緩當時南韓盧泰愚政府與東歐共產國家外交互 動所帶給北韓的壓力；同年，老布希政府也宣布撤除部署在南韓的戰術 性核武。1992 年 1 月，美國負責政治事務的時任國務次卿肯特(Arnold Kanter)與勞動黨主管國際事務的金容淳(Kim Yong-sun)在紐約會面， 是當時雙方最高層級的會晤。會談中肯特雖提到未來雙方可增進關係的 說法，但美國內部官僚機構之間對關係正常化有不同意見。9 柯林頓(Bill Clinton)政府時期的北韓核武問題，事實上促使美國與 北韓雙方進一步接觸。前總統卡特(Jimmy Carter)訪問北韓、1994 年 的《框架協議》、1999 年前國防部長培利(William Perry)作為特使訪 問北韓，以及 2000 年北韓特使趙明祿(Jo Myong-rok)訪問白宮並發表 聯合公報與時任國務卿歐布萊特(Madeline Albright)的回訪等。雖然最 終未促成柯林頓總統親訪北韓，但美國方面積極表達了對北韓沒有敵 意的態度。10車維德認為，小布希上臺後，雖將北韓列為邪惡軸心的一 員，但美國政府內部並未認真討論過要促使北韓政權轉變，而 2005 年 六方會談所達成的〈919 共同聲明〉，美國表述無意以核武器或常規武
Victor Cha, The Impossible State: North Korea, Past and Future (New York: HarperCollins, 2012), pp. 278-280.
牧野愛博著，林巍翰譯，《金正恩的外交遊戲：你不知的北韓核武真相》 （臺北：八旗文化，2018 年），頁 223-226。另有學者指出，該場會談北韓 方面即曾提出要美國提供其安全保障。請見 Leon Sigal, “The Singapore Summit and Northeast Asian Security,” Journal for Peace and Nuclear Disarmament, Vol. 1, No. 2, August 2018, pp. 344-351。
器攻擊或入侵北韓，正是此明證。112004 年六方會談第二回合中，美國
與南韓及日本認為，北韓必須以完全、可驗證且不可逆的方式放棄核 武(Complete, Verifiable and Irreversible Dismantlement, CVID)，成 為當時各方及國際社會的目標。12歐巴馬政府所採取的戰略忍耐政策，
仍試圖透過外交手段及經濟制裁來應對北韓問題，尤其在 2011 年 12 月 金正日逝世之後，美國認為北韓由於內部權力交替，可能導致對外政 策的不確定性升高。因此，歐巴馬政府試圖與北韓接觸，並於 2012 年 2 月 29 日宣告與北韓達成《閏日協議》(The Leap Day Deal)：北韓承 諾將暫停寧邊(Yongbyon)核反應堆的運作，並允許國際檢查確認其停止 核試驗和導彈試射；美國方面則承諾向北韓提供食物援助、促成人員 交流，並重申遵守 1953 年《停戰協定》(Armistice Agreement for the
Restoration of the South Korean State)。13然而，北韓隨即違反聯合
國禁令，於四月發射人造衛星，而五月間金正恩也將成為核武國家寫 入憲法，使得《閏日協議》之基礎不復存在，也印證了協議公布之初 部分專家對北韓是否將信守承諾的質疑。14迄今北韓共進行了六次核試
爆，分別於 2006 年 10 月、2009 年 5 月、2013 年 2 月、2016 年 1 月、
Victor Cha, The Impossible State: North Korea, Past and Future, p. 298. James Kelly, “Six-Party Talks: Opening Remarks before the Senate Foreign Relations Committee,” March 2, 2004, U.S. Department of State, <https:// 2001-2009.state.gov/p/eap/rls/rm/2004/30093.htm>.
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Evans J.R. Revere, “North Korea: There They Go Again,” March 20, 2012, Brookings, <https://www.brookings.edu/opinions/north-korea-there-they-go-again/>; Mary Beth D. Nikitin, Emma Chanlett-Avery, & Mark E. Manyin, “Nuclear Negotiations with North Korea: In Brief,” December 4, 2017, pp. 10-11, Congressional Research Service Report, <https://fas.org/sgp/crs/nuke/ R45033.pdf>.
2016 年 9 月及 2017 年 9 月。 由北韓與美國互動的歷史經驗可以看出，美國提出的經濟與能源 援助、高層互動，乃至於安全承諾等，似乎都未能終止北韓發展核武 的決心。首先，北韓重視其政權的安全，包括統治的合法性，而更為 重要地即是金氏家族的安全，核武被認為是達成此一最重要目標之手 段。當年外交上交叉承認的構想，在蘇聯於 1990 年 9 月、中國於 1992 年 8 月先後與南韓建交後，迄今美國及日本仍未與北韓建交。這對北韓 而言，是美國未實踐諾言在先，而南韓總統盧泰愚當時積極與東歐共 產國家建交，使北韓的迫切感更為深刻，故藉由發展核武以獲取美國 及國際社會的重視，同時在兩韓的競爭中取得優勢。 再者，在曾經發展並擁有核武，之後卻放棄核武的國家，其領導 人鮮有好的下場，加深了北韓發展核武及彈道飛彈的決心。利比亞的 格達費(Muammar Al Gathafi)最後在阿拉伯之春浪潮後喪失性命是最 鮮明的例子，烏克蘭放棄核武成為俄羅斯覬覦的目標又是一例，而川 普就任美國總統後對於伊朗核協議的反覆態度更使得金正恩認為核武 是確保其個人與家族在北韓地位的保命符。此外，在主體思想對一般 民眾的教育之下，北韓持續發展核武，若能得到國際社會承認其為核 武強權之地位，亦可強化金氏家族對內的統治，甚至可推而廣之，認 為有助統一後的大韓民族提升國際地位。 第三，誠如部分研究指出，北韓藉由核武發展與飛彈試射來作為 談判籌碼，除了經濟與能源援助之外，更可提出美軍自朝鮮半島撤 軍、簽訂和平協議等要求。這些戰爭邊緣策略的運用，突顯了核武本 身對北韓的戰略地位，以及戰術運用之意義。15金正恩的並進路線，事
Victor Cha, “North Korea’s Weapons of Mass Destruction: Badges, Shields, or Swords?” Political Science Quarterly, Vol. 117, No. 2, Summer 2002, pp. 209-230。此等看法近期之研究請見 Pyungse Cho & Jae-cheon Lim, “North Korea’s Foreign Policymaking and Nuclear Weapons,” Asian Survey, Vol. 58,
實上也透露出核武或可作為經濟發展的促成因素。 由前述討論可以看出，北韓的長期目標，在於確保金氏家族的安 全，以及政權的延續，而達成此目標的方式有三，包括經濟發展、外 交地位等，這也是核武發展前的主要手段，如 1980 年代後期與 1990 年 代前期，來自美國的經濟援助與貿易，以及試圖削弱南韓政府正當 性，有助金正日的統治。16然而在擁核之後，明顯可以看出除了核武大 國身分有助對內統治外，核武及彈道飛彈的發展也是迫使其他各方要 對北韓提供經濟援助乃至外交交流的促成性因素。準此，本文將北韓 發展核武之意圖以下圖表示： ⚳⭞冯㓧㪲⬱ℐ 䴻㾇䘤⯽烉 1. 妋昌⇞塩 2. 䴻㾇㎜≑ 3. 屧㖻㈽屯 㟠㬎䘤⯽烉 1. 㟠⫸娎䆮 2. 㳚晃⮶⻰ ⢾Ṍㆸ䷦烉 1. 冯伶⺢Ṍ 2. ⣏⚳⛘ỵ 3. ℑ杻䪞䇕 慹㮷⭞㕷 ⬱ℐ 圖1 北韓發展核武意圖分析 資料來源：作者自繪。
No. 2, March-April 2018, pp. 320-340；Scott D. Sagan, “Armed and Dangerous,” Foreign Affairs, Vol. 97, No. 6, November/December 2018, pp. 35-43.
Peter Hayes, “What North Korea Wants,” The Bulletin of the Atomic Scientists, Vol. 49, No. 10, December 1993, pp. 8-10.
上述之討論，部分符合杜尼有關霸權與核武發展的論點，包括身 為核武霸權的美國，基本上並未受到其他核武俱樂部成員的軍事挑 戰，同時也在北韓試圖走向擁核國家之際，一方面透過國際規範與制 裁，另一方面則透過經濟與外交手段，試圖促使北韓放棄此一計畫。 然而，核武對北韓而言，既有工具性，更是金氏政權本身的護身符， 也因此從雷根時期的有限接觸、老布希時期的積極帶領、柯林頓時期 的雙邊互動、小布希時期的安全保證，乃至歐巴馬時期的戰略忍耐等 外交手段，均未能促使北韓放棄發展核武。柯林頓及小布希上任之 初，美國都曾一度考慮透過軍事手段來應對北韓的核武發展，但後來 考量到戰爭可能造成的人命損傷而作罷。這也符合杜尼有關霸權對於 動用傳統武力投鼠忌器的主張。此外，對美國而言，如何維持盟邦在 此議題上的協調一致，避免亞太盟邦認為美國核保護傘無效而決定發 展核武，最終使得核擴散，也是美國及國際社會面臨的挑戰。
三、東北亞國家的政策選項：嚇阻、結盟與國際制度及外交
冷戰時期美、蘇兩強一方面藉由核武來嚇阻對方，另一方面則以 提供核子保護傘來促使盟邦放棄發展核武的可能。歐洲、日本、韓國 等依賴美國提供延伸性嚇阻以維護其安全的方式，也進一步鞏固了冷 戰時期美國的聯盟體系。嚇阻與結盟可以說是冷戰期間美、蘇對峙 時，避免核武戰爭的有效方式。加上自 1970 年代開始，美、蘇進行有 關核武與戰略武器的對話及談判，也避免核戰的發生。同一時期國際 間也進行了杜尼所言霸權國家防制核擴散的努力。杜尼也指出，擁核 國家若出現在霸權盟邦所在的區域之內，將構成對於擁核霸權的最大 挑戰。20 餘年來北韓核武問題的發展，值得學術界與政策圈對於冷戰 時期防止核戰與核擴散的努力做進一步檢視。 美國自 1980 年代試圖與北韓接觸，但外交對話與經濟援助或制裁 等努力，仍未能阻止北韓發展核武。若依照先前杜尼的分析，核武固 然有助美國確保其霸權地位，但北韓也認為持有核武是確保其國家安全及金氏政權存續的關鍵。此外，擁核之後的北韓，是否會如杜尼所 言，更願意對外開放，目前尚未能評斷。不過，2018 年 4 月 20 日，金 正恩正式宣告核武器實戰化事業已完全得到驗證，北韓不必再進行任 何核試爆及長程與洲際彈道飛彈(Inter-continental Ballistic Missile, ICBM)試射。17這樣的表態，有利金正恩鞏固國內支持，也為後續推動 與文在寅以及與川普的會面營造氣氛。換言之，若未來外交對話與經 濟援助真能讓北韓感到安全與滿意，在被承認為擁核國家之後，若北 韓可以放棄後續發展核武及彈道飛彈之計畫，則此發展或可支持杜尼 有關核武可促成國家更為開放並與自由國際秩序接軌的論點。 川普在美國總統競選期間，對歐巴馬的「戰略忍耐」政策嚴加抨 擊，認為這是對北韓的縱容，更使得北韓在歐巴馬任內八年即進行了 四次的核彈試爆，同時發展了潛射彈道飛彈(Submarine-launched Bal-listic Missile, SLBM)與洲際彈道飛彈，並能夠將核彈微型化。因此， 川普於 2017 年 1 月 20 日就任總統後即就北韓問題提出檢討，並於四月 間提出「極限施壓與交往」政策，強調加強對北韓的經濟制裁、甚至 是軍事行動選項，來改變北韓的行為，以取代歐巴馬時期的對北韓政 策。 2017 年 2 月 12 日，北韓進行川普上任後首次彈道飛彈試射，接著 在川普任期第一年內試射飛彈 20 次，而歐巴馬在任同一時期北韓則試 射八次。更具指標性的發展是，繼 2017 年 9 月進行第六次核試驗後， 北韓於 11 月 29 日宣布成功測試了射程涵蓋美國全境的洲際彈道飛彈， 並表示關島會是下一個目標。2018 年 4 月 20 日，金正恩宣布北韓核武 器發展已完全得到驗證。 對於美國而言，北韓核武加上洲際彈道飛彈的發展是重大威脅，
Choe Sang-Hun, “‘We No Longer Need’ Nuclear or Missile Tests, North Korean Leader Says,” The New York Times, April 20, 2018, <https://www. nytimes.com/2018/04/20/world/asia/kim-jong-un-hotline-korea.html>.
也是必須透過加強施壓的最重要原因。川普個人多次透過官方與推特 發言，要求金正恩必須改變其行為，才可能放寬經濟制裁。換言之， 北韓擁有核武且具有投射至美國的能力所引起的國家安全問題，是川 普與金正恩打交道最重要的考慮。然在執行細節上，川普決定跳過在 亞太地區重要盟友日本的舉動，且與南韓之間對於北韓去核乃至於朝 鮮半島統一的雜音，均使得聯盟體系受到部分挑戰。 (一) 嚇阻 國際安全研究中，面對敵手日益增長的軍事力量時，一國常試圖 藉由現階段的軍事優勢，採取嚇阻政策以防範敵手的進犯與改變現 狀。這也被視為是管理安全困境的重要手段之一，且被認為較單方面 的對敵手進行戰略再保證更有效果。18歐巴馬對於北韓的「戰略忍耐」 政策，若與川普相較，似乎缺少了嚇阻的成分；而其對北韓的嚇阻則 主要是由日本及南韓等盟邦來承擔。歐巴馬政府應對北韓之策略，試 圖與其亞太再平衡策略相輔相成。在亞太再平衡政策的主導下，美國 以強化與南韓及日本的軍事合作及演習等方式，來應對北韓的武力威 脅。同時，在國際場域上，尤其是聯合國架構下，美國則透過對於禁 止核擴散與人權問題，試圖加強對北韓之制裁。然而，歐巴馬對北韓 政策主要試圖透過外交手段來改變北韓的行為，但卻難以延遲北韓發 展其核武與彈道飛彈的步調。 相較之下，川普的「極限施壓」政策，以不排除讓北韓流鼻血 (Bloody Nose)的方式，將嚇阻的責任由自身承擔，同時在決策上面在 不同階段跳過了日本與南韓等盟邦，固然引起各界質疑與批評，但在 藉由單方面向對手提出戰略意圖再保證來緩解安全困境，被認為是風險極高 的作法，因為這可能暴露自己的軍事弱點，成為對手攻擊的對象。請見 Evan Braden Montgomery, “Breaking Out of the Security Dilemma: Realism, Re-assurance, and the Problem of Uncertainty,” International Security, Vol. 31, No. 2, Fall 2006, pp. 151-185。
北韓眼中，這樣的作法可能讓美國動用武力對其奇襲的威脅更為真 實。19尤其是川普在討論軍事選項時，並未積極與日本磋商。若美國真 的要發動戰爭，日本及南韓恐怕都沒有反對的空間。 然而，對於美國而言，若要讓嚇阻政策持續成功，關鍵是要增加 其嚇阻的可信度。傑維斯等人近期提出，美國應當要非常具體地說 明，北韓的何種作為將會引起美國的何種報復，這樣方可增加嚇阻的 可信度，也可讓北韓正視美國的要求。20渠等也提出，若真試圖改變北 韓的行為，包括去核化，則美國要思考的是威逼策略，以強制的方式 迫使北韓放棄核武而非僅是嚇阻。 嚇阻的思維在北韓發展核武一事上成效有限的另一原因，則是北 韓本身對於嚇阻的看法與定義可能與國際社會的理解不同。車維德指 出，北韓認為擁有核武之後，其他國家就不敢對北韓採取任何報復性 的手段，核武就是本身最大的護身符，也是北韓可以避免其他國家報 復，甚至為所欲為的保證。21國際安全對於嚇阻的定義基本上是要對手 不敢採取改變現狀的舉動，而北韓的理解比較傾向核武將有利於它改 變現狀，但對手不敢反制。這不僅可以避免其他國家侵略北韓，對北 韓而言，更具有利用核武作為要脅以確保其政權，尤其是金氏家族安
Gerald F. Seib, “Amid Signs of a Thaw in North Korea, Tensions Bubble Up,” Wall Street Journal, January 9, 2018, <https://www.wsj.com/articles/ amid-signs-of-a-thaw-in-north-korea-tensions-bubble-up-1515427541>; Ellen Mitchell, “Trump Pushed to Evacuate Military Families from S. Korea ahead of Olympics: Report,” The Hill, May 15, 2018, <http://thehill.com/ policy/defense/387873-trump-pushed-to-evacuate-military-families-from-s-korea-ahead-of-olympics>.
Robert Jervis & Mira Rapp-Hooper, “Perception and Misperception on the Korean Peninsula: How Unwanted Wars Begin,” Foreign Affairs, Vol. 97, No. 3, May/June 2018, pp. 103-117.
全的保障。 另一個使得嚇阻在北韓發展核武個案中難以發揮作用的原因，也 與可信度有關，即是美國會否同樣以核武來回應北韓的威脅，而北韓 又有多大程度相信美國的決心。賽根(Scott Sagan)指出，北韓作為個人 式獨裁政治體制(personalist dictatorship)，一切以金正恩個人意志為依 歸，內部各項制衡機制付之闕如，發展核武之相關部門人事升遷也是 以忠誠而非專業為考量，使得北韓擁核已構成核武歷史上最大的不確 定，也是當前世界對和平與穩定最大的挑戰。賽根認為，美國與國際 社會若要以嚇阻作為回應，同時希望避免核擴散，最重要地是要讓傳 統武力構成有效的嚇阻。當然，必要時可以小規模殺傷性核武來應 對，但須符合考量敵我傷亡程度，合乎道德之核武必要性原則(the nu-clear necessity principle)。22當美國的嚇阻未能獲致所欲的結果，結盟
成為另一可能的方案。23 (二) 結盟 有關結盟在國際關係中的角色與作用已有許多討論，斯奈德(Glenn Snyder)的專著特別提出國家之間結盟固然有助於維持對敵手的嚇阻， 但聯盟中的成員常擔心被牽連(entrapment)－被迫打一場不是自己所挑 起的戰爭，或是被拋棄(abandonment)－自己有難時盟友不相助。24日 本及韓國均在美國的核武保護傘之下，而延伸性嚇阻在冷戰時期也確 實保障了日本及南韓的整體安全。 但隨著北韓成為事實擁核國家，以及近年中國與北韓血盟關係的 轉變，當前美國與日本及南韓之間，似乎由過去軍事為主、政治為
Scott D. Sagan, “Armed and Dangerous,” pp. 42-43.
Alexander Lanoszka, “Alliances and Nuclear Proliferation in the Trump Era,” Washington Quarterly, Vol. 41, No. 4, Winter 2019, pp. 85-101.
Glenn H. Snyder, Alliance Politics (Ithaca: Cornell University Press, 1997), pp. 17-20, 307-320.
輔，轉向以政治關係為主的同盟關係。25 如前所述，川普上臺之後，其「美國優先」的構想引起全球關注， 而日本與韓國也關心自己在美國亞太政策中的地位。川普先後對於日 本首相安倍、中國國家主席習近平、俄羅斯總統普京(Vladimir Putin) 等，都提出個人正面評價，但對於南韓總統文在寅的熱切程度顯然較 不明顯。最明顯地即是 2017 年 11 月川普首次以總統身分出訪亞洲，並 訪問了日本、南韓與中國等，而其與文在寅的互動大致是行禮如儀。 面對朝鮮半島的新情勢，尤其是美國所帶來的不確定性，南韓總 統文在寅轉而積極推動本身的對北政策，這也符合其政黨較傾向與北 韓友好合作的屬性。文在寅於 2017 年 5 月就任南韓總統一職，試圖延 續進步派相對開放的對北政策。事實上，自 1987 年韓國民主化以來， 由於保守派與進步派輪替上台，韓國對於北韓乃至於美韓同盟的態度 也出現差異。相對而言，保守派執政者一般多採取重視與美同盟關 係，對北韓較為戒懼的政策，而進步派對北韓則有較多的同情，對美 國主導之同盟體系則較為保留。依照過去之經驗，若韓國由進步派執 政，美國由保守派，美韓同盟有較大可能出現分歧。26對文在寅而言， 朝鮮半島統一問題的重要性並不亞於核武問題。在處理對美國與對中 國之政策方面，文在寅政府基本上避免採取全盤親美政策，但也並不 全然與中國交好。此外，在韓國近年由於經濟發展與在國際事務扮演 重要角色所帶來的自我認同及信心增長之下，對於美、日、韓三方關 係之發展也越來越強調其自主性。27文在寅對於慰安婦事件的態度，似
Terence Roehrig, Japan, South Korea, and the United States Nuclear Umbrella: Deterrence After the Cold War (New York: Columbia University Press, 2017), pp. 97-153.
Uk Heo & Terence Roehrig, The Evolution of the South Korea-United States Alliance (Cambridge: Cambridge University Press, 2018), pp. 269-270. Brad Glosserman & Scott A. Snyder, The Japan-South Korea Identity Clash: East Asian Security and the United States (New York: Columbia
乎較前任更為強硬，也持續為韓日關係及美國在東北亞同盟體系之發 展投下變數。 北韓也意圖利用較為親北的文在寅主政之際，試圖分裂韓國與美 國之同盟關係。金正恩在 2018 年的元旦談話中，一方面對美國叫陣， 表示北韓即將進行洲際彈道飛彈的試射，將美國整個國家涵蓋其射程 內，而核武按鈕正在其辦公桌上。另一方面則對南韓表示，雙方應降 低朝鮮半島的軍事緊張關係，營造和平環境，同時也祝福平昌冬季奧 運成功。28文在寅試圖抓住此一機會，最後兩韓確實同時出席並共組團 體參加 2018 年 2 月的平昌冬季奧運會。 證諸美國當時認為以外交手段和平處理北韓核武與導彈問題的可 能性越來越低，運用軍事手段可能性日趨升高之際，平昌冬季奧運會 對美國及日本而言，應當是不容易預期到的發展。其後，文在寅與金 正恩更於 2018 年 4 月 27 日在板門店進行高峰會談，逐步化解先前北韓 與外界劍拔弩張的氣氛。 結盟政治的思維也影響著北韓的外交政策。北韓在過去多強調與 中國之間的血盟關係，但在習近平於 2012 年 11 月出任中國共產黨總書 記，2013 年 3 月成為中國國家主席後，與其前任胡錦濤相較，習近平 個人似乎對北韓較為強硬，而中國對北韓議題之態度，也改變主張順 序為無核化、穩定與對話。在北韓多次核試之後，中國也加強透過多 邊方式、尤其是聯合國的架構對北韓進行制裁。此外，北韓成為事實 擁核國家，雖然未必會與中國為敵，但其行為正可作為美國軍力續留 亞太地區的理由，反而會持續威脅中國安全。因此，中國在具體作法 上則較有意願配合聯合國的制裁，但同時提出人道訴求來正當化其單 University Press, 2015), pp. 60-92, 133-153.
The National Committee on North Korea, “Kim Jong Un’s 2018 New Year’s Address,” January 1, 2018, The National Committee on North Korea, <https://www.ncnk.org/node/1427>.
方面對北韓的援助。 事實上，中國對北韓政策仍兼有工具式的取向。在北韓 2006 年第 一次核試到 2009 年第二次核試之間，中國對於非核化及穩定之間，似 乎認為兩者都相當重要，而 2009 年第二次核試之後，由於考量到北韓 內部及朝鮮半島不穩定可能帶來的衝擊，轉而以穩定為主。這樣的情 況，一直到 2013 年第三次核試之後，如前所言，中國的態度才發生轉 變。29這與北韓技術日趨成熟且金正恩掌權不無關係。 對於北韓而言，過去在與中國的血盟關係中，似乎中國是大哥， 而北韓是小弟，北韓受制於中國者更多。金正恩上臺後，一改其父祖 輩與中國友好的政策，甚至在經濟發展的面向上，也不再尊崇其父以 中國改革開放為師的作法，而其姑父張成澤獲罪原因之一，就是與中 國太過接近並試圖在北韓領導階層形成親中勢力。換言之，北韓發展 核武恐也有其兩面性，一方面獲得國際地位及與美國談判之籌碼，另 方面也試圖藉此擺脫日漸崛起的中國對其之影響力。 另一項對美日及美韓同盟挑戰的是日、中、韓三國關係的進展。 若以習近平 2013 年以來對北韓的態度為例，南韓朴槿惠政府上臺後採 取以韓美同盟為主來推進韓中關係的政策，而朴槿惠對北政策承繼李 明博路線而屬強硬，應當也是促使中國政策變化的另一原因。此外， 歐巴馬當時推動亞太再平衡政策，即便中國認為有劍指中國的成分， 但習近平並未積極為北韓撐腰，打北韓牌來直接牽制美國。 隨著美國國力看似下滑，以及中國國力的上升，既有霸權與新興 強權之間的霸權戰爭雖非難以避免，但確實是可能的，亦即所謂修昔 底德陷阱(the Thucydides trap)。30修昔底德陷阱固然有其物質性因素，
Donggil Kim & Seong-hyon Lee, “Historical Perspective on China’s ‘Tipping Point’ with North Korea,” Asian Perspective, Vol. 42, No. 1, January-March 2018, pp. 33-60.
如經濟實力與國防力量的增長，但與既有霸權與新興強權的觀感仍有 重大關係。朝鮮半島無核化原屬於當前美中之間應對北韓核武問題之 共同或至少一致的目標，也可能促成守成強權與崛起強權在區域議題 上的合作。這亦反映在中國在聯合國安理會與北韓相關之決議的投票 行為上。 對北韓亦充滿高度疑慮的日本，與中國的關係在習近平上任後一 直較為緊張。直到美國川普上任後，在 2018 年年中開始，才由國務院 總理李克強於五月正式訪問日本，並出席第七次中日韓領導人會議。 這是李克強作為中國國務院總理首次訪日，也是中國總理時隔八年再 次到訪。李克強出席中日韓領導人會議時強調，三國要共同努力，維 護地區穩定和繁榮，為世界和平與發展作出貢獻。中方強調要推動半 島無核化，堅持對話解決的大方向、無核化大目標、標本兼治的大原 則，透過政治手段來處理朝鮮半島問題。 (三) 國際制度與外交 國家之間透過國際制度來交換訊息，被認為是管理安全困境的方 式之一。2003 年，在美國的提議下，由中國方面出面促成六方會談， 除美國與北韓外，另有南韓、俄羅斯，以及日本參與，主要目標即是 推動北韓非核化，試圖緩解朝鮮半島的安全困境。但北韓的反覆，以 及其他各方參與的意願與考量也各有不同，使得六方會談的功能不 彰。31此外，美國總統川普個人對於國際制度的質疑，亦使得六方會談 復談的可能性更低。 川普本人在競選美國總統期間，多次表示對北韓議題靠談判與外 交手段是不夠的，甚至為此公開與當時的國務卿提勒森(Rex Tillerson)
China Escape Thucydides’s Trap? (Boston: Houghton Mifflin Harcourt, 2017), pp. xi-xx, 154-184。
有關六方會談失敗之因與前景，請見盧業中，〈六方會談 2.0 成形中？朝鮮 半島危機前景評估〉，《歐亞研究》，第 2 期，2018 年 1 月，頁 43-52。
不同調。原先各方認為川普與提勒森之間是總統與國務卿在唱雙簧， 試圖為美國營造對北韓最多的籌碼。然隨著提勒森於 2018 年 3 月離開 川普政府，似乎可以說明當時兩人的齟齬並非談判策略的一部分。然 而，川普執政的不確定性，使得東北亞各國對自身安全的考量更多， 而美國與中國之間因為可能的權力轉移態勢，使得國際制度的建立更 為困難。川普政府自 2017 年 12 月至 2018 年 2 月連續發布之「國家安 全戰略」、「國防戰略」及「核武態勢」等三份報告，已明確將中國 定位為競爭對手及修正主義國家。中國方面則認為，它反覆表示將維 護現有國際秩序，希望其訴求能被聽到，但在美國眼中都可被解讀為 威脅美國獨霸地位的舉動。這樣的變化，使得雙方在朝鮮半島問題上 的互動原先可作為調節修昔底德式互動的功能，逐漸受到限制，甚至 雙方應對朝鮮半島問題的作法反成為相互指責的籌碼。 美中之間競爭日趨明顯等發展，加上川普所提出的「美國優先」 目標，也影響了美國在亞洲盟邦的政策作為。自川普上任以來，國際 之間多認為其個人行事風格的不可預測性，更增加了美國政策的不確 定性，但基本上美國的國家大戰略似乎仍是以維持美國軍事優勢及領 導地位，管理盟邦關係，並盡量使得其他國家必須融入美國所創設的 國際制度或市場之中，以及防止核武擴散等作為主要內涵。32 南韓從朴槿惠時期，在美中之間即採取與其前任同屬保守派陣營 的李明博略有不同的政策。李明博採取親美政策，一面倒地加強與美 國的關係；朴槿惠上臺後，南韓則採取以韓美同盟為基礎來發展韓中 關係的政策。但朴槿惠時期對南韓而言，安全問題的重要性更甚於朝 鮮半島統一問題。隨著南韓與中國關係的接近，美國方面對於美韓同 盟的質疑也未間斷，而川普在競選期間乃至於當選後，都將南韓列為
Patrick Porter, “Why America’s Grand Strategy Has Not Changed: Power, Habit, and the US Foreign Policy Establishment,” International Security, Vol. 42, No. 4, Spring 2018, pp. 9-46.
美國主要盟友中，必須優先處理以避免美國成為被占便宜的對象。33美
國與南韓於 2007 年所簽訂的《美韓自由貿易協定》(The US-Korea Free
Trade Agreement, KORUS)，也在川普威脅退出的情況下重新談判，
而川普與文在寅於 2018 年 9 月於紐約正式簽署新約。至於川普另一關 切，也就是軍費分擔問題，雙方歷經 10 回合談判，於 2019 年 2 月簽署 協定，南韓需較去年多負擔 7.3%的費用，且該協定之效期僅有一年， 而非過去的五年。川普此等作法，使得文在寅加強推動其對北政策， 並於 2017 年 7 月參與 G20 高峰會時，提出「朝鮮半島和平構想」，也 被稱為承繼金大中想法的「新柏林宣言」。34 此外，川普本人對於防制核武擴散問題，似乎也不認為是其「美 國優先」構想中的第一要務，這也是國際制度在當前的北韓核武危機 中難以發揮效用的另一原因。有論者認為川普打算加強美國的核武能 力，更將提高擁有核武的其他國家動用核武的意願。35 安全困境與權力轉移為東北亞當前安全局勢的結構及其主要特 徵，而國家之間選擇透過嚇阻、結盟，以及建立互動或國際制度作為 因應。然必須指出地是，安全困境與權力轉移非僅同時存在，且同時 互為加乘，使得各國在面對變化時，不得不同時在嚇阻、結盟與建立 制度等策略之間擺盪，甚至以多邊下注的方式來尋求自保之道，包括 與北韓領導人直接會面。這樣的發展，使得東北亞區域情勢呈現更多 的不確定性。
Bob Woodward, Fear: Trump in the White House (New York: Simon & Schuster, 2018), pp. 303-308.
有關文在寅上任之初的對北韓政策，請見王簫軻，〈文在寅政府對朝政策之 特徵與挑戰〉，《歐亞研究》，第 2 期，2018 年 1 月，頁 73-82。
Peter Hayes, “Trump and the Interregnum of American Nuclear Hegemony,” Journal of Peace and Nuclear Disarmament, Vol. 1, No. 2, October 2018, pp. 219-237.
參、區域情勢的延續與轉變：和平未至，戰爭稍遠
東北亞區域自 2018 年一連串的高峰會後，似乎出現轉機，但後續 情勢的發展，仍與各方遵循高峰會結論之意願有關，尤其是非核化的 議題。至 2019 年 3 月川普與金正恩二會為止，兩韓領導人共會面三 次，中國與北韓領導人會面四次，使得東北亞呈現和平未至，戰爭稍 遠的景況。而第二次川金會破局後，金正恩與俄羅斯總統普京於 4 月 25 日也進行了首次高峰會。此等發展，一方面符合杜尼所稱霸權國家 會試圖透過國際規範與安排來促使修正主義國家發展核武，但另一方 面，由前述之討論可以看出，當嚇阻、結盟、國際制度等手段在阻止 北韓發展核武一事難以直接奏效之後，雙邊會談似乎是另個可以努力 的方向。然而，值得注意地是，在近期東北亞各次雙邊高峰會中，美 國的態度至為關鍵，但也可以看出北韓仍試圖掌握主動性。這些雙邊 高峰會當中，南韓文在寅總統方面積極希望為北韓核武問題尋找解套 之道，促成美國與北韓之間的對話，一方面有助推動其政治議程，另 方面亦是考量到任何衝突或戰爭若是發生，南韓恐首當其衝。因此， 文金會成為川金會的重要鋪陳。另一方面，依照時序發展看來，中國 在習近平上臺後雖試著淡化與北韓的血盟關係，但在此議題上不願意 被邊緣化，甚至在面臨美國貿易議題的壓力下，不排除以北韓為籌碼 的可能。此等討論有助於我們擴充杜尼的理論架構，尤其是修正主義 國家如何應對霸權阻止其發展，以及周邊國家如何應對核武霸權及修 正主義國家互動所帶來的變化。一、文金會
南韓總統文在寅與北韓領導人金正恩於 2018 年 4 月 27 日與 5 月 26 日兩次於板門店會晤，而雙方並於 9 月 19 日在平壤會面。這三次會 面有文在寅政府的政策因素，也希望積極促成北韓與美國稍後的會 晤。接續著 2018 年元旦談話與二月平昌冬季奧運的相對友善氣氛，南 北韓領導人於 4 月 27 日在板門店南韓側的和平之家舉行高峰會談，雙 方簽署並發表《板門店宣言》。其主要內容包括：南北韓將劃時代地 全面改善並發展雙邊關係，迎接共同繁榮和自主統一的未來；南北韓 將共同努力，緩和半島軍事緊張，消除戰爭風險；南北韓將為在半島 構建牢固的永久性和平機制積極合作，終結半島目前不正常的停戰狀 態並建立牢固的和平機制是刻不容緩的歷史使命。36 本次文金會之背景，係北韓核武研發進入新的階段，國際制裁日 益劇烈，而南韓新任領導人就任不到一年的時間，且美國對北韓正式 論及以武力回應的可能性。在議題方面，相較於先前 2000 年 6 月金大 中與金正日，以及 2007 年 10 月盧武鉉與金正日等兩次高峰會，均是 以經濟援助及發展與朝鮮半島統一為主軸，本次高峰會首次將朝鮮半 島無核化納入正式議程，並具體商議後續日程。在地點方面，前兩次 高峰會均在北韓進行，這次在南韓側進行，也顯示出北韓方面的自信 心。值得注意地是，南韓方面在此前派遣特使團訪問北韓並接連訪問 美國，並傳達北韓方面願意與川普會面的訊息。而金正恩在平昌冬季 奧運之後及文金會之前，於 3 月 27 日首次訪問北京。 兩韓領導人於板門店會晤之後，在南韓居間穿線之下，川普表示 願意於 6 月 12 日與金正恩見面。但五月間金正恩對美韓軍事演習，以 及美國提及利比亞模式表達不滿，使得川普於 5 月 24 日發出公開信宣 布停止與金正恩的會面。5 月 26 日，文在寅與金正恩再次於板門店會 面，試圖讓川普與金正恩的首次會面順利進行。其後，川金兩位領導 人於 2018 年 6 月 12 日正式於新加坡會面。 在 4 月 27 日板門店會晤時，兩韓商定文在寅於秋季回訪北韓。文 在寅於 2018 年 9 月正式訪問北韓，並於 9 月 19 日與金正恩發表《平壤 姜遠珍，〈南北韓峰會板門店宣言全文〉，《中央社》，2018 年 4 月 27 日，<https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201804270357.aspx>。
共同宣言》(The Pyongyang Joint Declaration of September 2018)， 表示要解除敵對關係、增加經濟合作、人道合作、共同申辦奧運等。 更重要地是，對於非核化的進程也有所規範。37
二、習金會
2018 年南北韓共同出席平昌冬季奧運後，自三月至六月期間，金 正恩與習近平即進行了三次會晤。雙方第四次會晤則在 2019 年 1 月 8 日。這其中有中國本身希望打出北韓牌以減輕美國壓力的估算，亦有 中國在平昌冬季奧運、文金會及川金會後，不願意被邊緣化的考量。 2018 年 3 月 27 日，金正恩首次訪問北京，可說是北韓在一連串峰 會之前，試圖先行了解中國方面的想法，也藉此抬高籌碼。習近平與 金正恩就發展新時代關係達成了四方面原則共識，強調由戰略角度而 言，友好合作關係是雙方堅定不移的方針，並表示同時要加強高層與 民間合作。 同年 5 月 8 日，習近平與金正恩在大連第二次會晤，這正是美國與 北韓關係又陷入低潮之際。中國重申支持朝方堅持半島無核化；支持 朝美對話協商半島問題，為全面推進半島問題和平對話解決進程、實 現地區長治久安發揮積極作用。金正恩也藉此機會提出希望與美國對 話，且各方應採取分階段、同步性的措施，來推進政治解決進程，最 終實現半島無核化和持久和平。值得注意地是，本次會晤在時序上與 川金會接近，可說是中方與北韓彼此藉由會晤來向對方說明立場，並 試圖增加對美國方面談判之籌碼。其後，金正恩對於川金會表示遲 疑，而美國總統川普則將此等變化歸咎於習近平的不當影響力。習近 平與金正恩的會談內容，依照目前公開訊息所示，應當是金正恩本人 首次公開表示，考量核武問題的複雜性，去核化應當採取分階段且與 姜遠珍，〈平壤宣言 6 項協議 致力落實完全非核化〉，《中央社》，2018 年 9 月 21 日，<https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201809190124.aspx>。經援同步性的主張，而中國方面對此說法給予支持，尤其強調這應是 長期進程，與川普政府先前提及北韓應當在 6-12 個月內去核的主張相 悖。38 6 月 19 至 20 日，金正恩第三次訪問中國並與習近平舉行會談。6 月 12 日川金會後，中國官方媒體似乎試圖降低該會晤的重要性，《人 民日報》對此僅有 331 字的報導。相較於前兩次訪問中國，金正恩本 次抵達北京便發布照片，與先前待離開後才發布有所不同；此外，金 正恩前兩次乘火車往訪，係依照其父金正日歷次訪問中國的傳統，而 本次則是搭乘飛機，似乎顯示了其不需再藉父親與中國領導人友好的 外交遺產庇蔭之自信心。在 6 月 20 日的會面中，習近平與金正恩分別 強調兩國高層及兩位領導人之間的友好關係。 2019 年 1 月 8 日，金正恩第四次訪問北京並與習近平會晤，正是 美國方面釋出可能有第二次川金會之際，可以看出金正恩試圖在與川 普會晤之前先取得北京對其主張的支持或至少不反對。習近平表達支 持北韓繼續堅持半島無核化方向；支持兩韓持續改善關係；支持北韓 與美國舉行元首會晤。金正恩則肯定中國對於朝鮮半島形勢出現緩和 發揮了重要作用，同時表示本身將繼續堅持無核化立場。
三、川金會
川普就任總統之後，在 2017 年 4 月間正式提出「極限施壓與交 往」政策。隨著北韓核武技術不斷研發，美國方面非僅透過國際壓力 以經濟制裁為手段，更預擬了軍事行動計畫，預備透過「流鼻血」方 式，對北韓核武設施進行先發制人的打擊，但卻不至於使得北韓大規 模報復，而川普政府似乎也作出了自南韓撤出美軍家屬的準備。39然Jane Perlez, “Kim’s Second Surprise Visit to China Heightens Diplomatic Drama,” The New York Times, May 8, 2018, <https://www.nytimes. com/2018/05/08/world/asia/kim-jong-un-xi-jinping-china-north-korea.html>.
而，美國的多數北韓與國防專家則認為，雖然美國認為先發制人的有 限攻擊不致引起北韓方面的全面反擊，但金正恩的決策也充滿不確定 性，尤其是其個人重視面子，無法排除北韓全面反擊的可能性，其後 果將對駐韓美軍、美國公民及南韓大眾造成傷害，且此舉對北韓無核 化效用有限，甚至北韓的報復措施可能引發周邊國家非要發展核武以 確保安全等，故而反對此項可能的政策決定。40北韓對此反應激烈，甚 至表示美軍自南韓撤僑就是對北韓宣戰；而美國國務院隨後否認有過 此等計畫與討論。41同一時間，美國方面則加強對北韓制裁的力度，包 括透過美國本身，以及聯合國安理會決議案來進行施壓。 美國與北韓後來經過多次談判，而川普本人與金正恩也多次書信 往來，終於商定於 2018 年 6 月 12 日於新加坡進行川金會。川普與金正 恩達成的協議包括：美國與北韓將會建立新的關係，致力追求雙方的 和平與繁榮；兩國將共同努力，建立朝鮮半島持久穩定的和平機制； 重申 2018 年 4 月 27 日的《板門店宣言》，北韓致力於實現朝鮮半島
Gerald F. Seib, “Amid Signs of a Thaw in North Korea, Tensions Bubble Up”; Ellen Mitchell, “Trump Pushed to Evacuate Military Families from S. Korea ahead of Olympics: Report.”
Victor Cha, “Giving North Korea a ‘Bloody Nose’ Carries a Huge Risk to Americans,” The Washington Post, January 30, 2018, <https://www.wash- ingtonpost.com/opinions/victor-cha-giving-north-korea-a-bloody-nose-carries-a-huge-risk-to-americans/2018/01/30/43981c94-05f7-11e8-8777-2a059f168dd2_ story.html? utm_term=.3121059b8b2e>; Michael O’Hanlon & James Kirchick, “‘Bloody Nose’ Attack in Korea Would Have Lasting Consequences,” The Hill, February 25, 2018, <http://thehill.com/opinion/national-security/375440-bloody-nose-attack-in-korea-would-have-lasting-consequences>.
Rebecca Kheel, “Trump Official Denies US Planning ‘Bloody Nose’ Strike on North Korea,” The Hill, February 15, 2018, <http://thehill.com/policy/ defense/374049-state-official-senators-administration-does-not-have-bloody-nose-strategy-for>.
的完全無核化；以及北韓承諾歸還所有被俘與失蹤的美軍軍人遺體。42 各方關注川金兩人對於無核化的定義是否一致，所謂完全無核化 是否包括可驗證及不可逆兩項要件等，而川普在會後記者會對於日本 所關切的人質問題僅以一語帶過。美國國務卿龐佩歐(Mike Pompeo)事 後前往南韓對韓日說明此次峰會，並前往北京與習近平見面，希望仍 維持對北韓施壓的力度。但各方大致認為後續的不確定性仍然存在。 值得關注地是，川金首次會晤後，美國方面已改用最終、完全無 核化(Final, Fully Verified Denuclearization, FFVD)來取代原先的 CVID 之用法。龐佩歐在擔任中央情報局局長之際，即曾訪問北韓，而自就 任國務卿以後，也多次訪問平壤或在紐約與北韓人士見面，然雙方似 乎 對 於 非 核 化 一 詞 仍 有 相 當 的 歧 見 。 與 此 同 時 ， 國 務 院 任 命 比 根 (Stephen Biegun)擔任北韓事務特別代表，於 2018 年 8 月正式上任， 即與北韓方面展開磋商與聯繫。43 經過數個月的談判，川普與金正恩於 2019 年 2 月 27 至 28 日，在 越南河內進行第二次會晤。在川金二會之前，比根即在不同場合提到 本次會談可能會有外交上的重要進展，包括美朝雙方可能會發表和平 宣言結束敵對關係、推動關係正常化、緩解經濟制裁等。44然而，川普 〈川金會聯合聲明全文〉，《中央社》，2018 年 6 月 12 日，<https://www. cna.com.tw/news/firstnews/201806120339.aspx>。
Gardiner Harris, “Special Envoys Were Once Disdained under Trump. Now They re Popping Up All Over,” The New York Times, August 23, 2018, <https://www.nytimes.com/2018/08/23/world/asia/pompeo-north-korea-envoy. html>; John Hudson & David Nakamura, “Stephen Biegun Tutored Sarah Palin on Foreign Policy. Now He’s Trying to Clinch a North Korea Deal for Trump,” The Washington Post, February 20, 2019, <https://www.wash- ingtonpost.com/politics/stephen-biegun-tutored-sarah-palin-on-foreign-policy- now-hes-trying-to-clinch-a-north-korea-deal-for-trump/2019/02/20/2f5fca4e-3529-11e9-af5b-b51b7ff322e9_story.html? noredirect=on&utm_term=.f4e98c5cc20d>.
與金正恩的會晤並未如事前預期順利，川普認為北韓要求解除全部經 濟制裁，才願意推進非核化；北韓方面則表示並非如此，僅要求與人 道相關的部分經濟制裁的解除。由事後迄今的發展看來，北韓並不願 意觸及寧邊等已知核設施之外的場所，而川普本人在國內受到國會調 查相關案件的影響，也都是造成本次會議雙方破局的因素。
四、普金會
川普與金正恩河內二會未能達成共識後，金正恩似乎試圖尋求外 交上的支持與突破，而當中國正積極因應與美國因貿易問題而起的緊 張關係之際，金正恩轉而爭取俄羅斯方面的支持。2019 年 4 月 25 日， 普京與金正恩於俄羅斯海參崴(Vladivostok)附近島上進行會面。 若以對美國霸權的影響力進行抗衡或牽制而言，俄羅斯與北韓應 可以相互利用。當美國壓力越來越大，金正恩若可成功拉攏俄羅斯， 將有助抗衡美國對其去核化的要求，同時有助其尋求經濟機會。然俄 羅斯在北韓核武問題中，同意無核化是最終目標，甚至認為經濟與人 道援助與北韓無核化兩個議題應無掛鉤之必要，但俄羅斯也不斷呼籲 六方會談應盡速復談，與北韓退出六方會談的立場有所差距。 因此，本次普京與金正恩會面，雙方僅行禮如儀，普京表示朝鮮 半島穩定的重要性，金正恩之意圖也在於獲得大國俄羅斯的支持。45然 而，該次高峰會俄羅斯與北韓並未達成實質成果，金正恩縮短一天行 程，造成本次會議象徵性的效果也相當有限。Stephen Biegun, “Remarks on DPRK at Stanford University,” January 31, 2019, U.S. Department of State, <https://www.state.gov/p/eap/rls/ rm/2019/01/288702.htm>.
〈金正恩俄羅斯遠東首會普京，雙方謀劃不同引關注〉，《BBC 中文網》， 2019 年 4 月 25 日，<https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-48036422>。
五、高峰會的意義與局限
自 2018 年 2 月南北韓藉由平昌冬季奧運及文金會改善雙方關係以 來，習近平與金正恩，以及川普與金正恩的會面，都展現出東北亞似 乎可以暫時擺脫戰爭威脅陰影的格局。然而，各項高峰會的效應仍有 其局限性，是否能改變東北亞安全情勢目前尚未明朗。在川金第二次 會面未能達成共識後，川普與金正恩固然尚未口出惡言，美國方面也 縮小或持續暫停與韓國的軍事演習，但情報顯示北韓似乎有重啟飛彈 試射場的跡象，使得川金會的聯合聲明能否得到實踐也受到質疑。 表1 2018 年 6 月 12 日川金一會聯合聲明主要內容與落實情形 聲明內容 落實情形 美 國 和 北 韓 承 諾 建 立 新 的 關 係，符合兩國人民對和平與繁 榮的渴望。 川金二會後仍未有相關新關係進展。 兩國將共同努力，在朝鮮半島 建立持久穩定的和平機制。 金正恩呼籲韓美停止軍演；川金會後， 川普同意停止與縮減美韓軍事演習。 川金二會後韓美在軍演議題上仍較為自 制，但北韓於 5 月間試射火炮。 北韓重申遵守 2018 年 4 月 27 日《板門店宣言》，承諾致力 邁向朝鮮半島完全非核化。 雙方尚未明確定義何謂「致力邁向」， 以及「非核化」等概念。 川金二會後，衛星揭露北韓仍有導彈基 地亦試圖恢復寧邊核設施運作。 美國和北韓承諾致力尋回戰俘 及作戰失蹤官兵遺骸，並立即 送回已確認身分者的遺骸。 北韓於 2018 年 7 月轉交 55 具韓戰陣亡 美軍遺骸，但仍有約上千具遺骸待送 返，雙方磋商進度緩慢。 資料來源：作者整理自：〈川金會聯合聲明全文〉；〈寧邊核活動、神化金正恩……應做 好應對朝鮮耍賴式挑釁的準備〉，《東亞日報》，2019 年 4 月 18 日，<http:// www.donga.com/cn/article/all/20190418/1704147/1/>；〈兩韓停火 65 年 55 具韓戰美軍遺骸送上歸鄉路〉，《中央社》，2018 年 7 月 27 日，<https://www. cna.com.tw/news/firstnews/201807270101.aspx>。 說 明：本表統計至 2019 年 5 月 31 日。維繫核武霸權之地位仍是川普政府的重要政策核心，也符合川普 「美國優先」的思維。舉例而言，美國國防部於 2018 年 2 月 2 日發布 〈核態勢評估〉(Nuclear Posture Review 2018)，直指中國、俄羅斯， 以及北韓為主要核威脅，其中並描述美國將採取靈活策略及可信的軍 事能力來嚇阻敵人，並將在極端情況下使用核武以保障本身及盟邦之 安全。此外，「減少持有核武器的國家數量」，依然是美國核武戰略 的目標之一。46 與此同時，若由安全困境（主要存在於美國與北韓之間）看來， 東北亞區域內各國在選擇應對變局的策略上，基本上試圖跳脫傳統的 結盟政治，並透過結盟與外交手段促成區域和平與穩定。促使朝鮮半 島無核化的目標雖然有助日中韓合作，但三者對於執行的手段與期程 卻仍不一致。日本的方針是在北韓實現完全、可驗證且不可逆的方式 放棄核武之前，維持最大程度施壓；對此，中國則是有意同時推動無 核化與建構朝鮮半島的和平框架雙軌並行思維；而南韓則是重視在南 北韓領袖會談中簽署的《板門店宣言》。 整體而言，美國憑藉核武霸權地位，成為各方包括北韓爭取的首 要目標，南韓總統文在寅則積極推動對北韓的和平政策。北韓試圖以 外交手段來延緩去核化的壓力，並積極爭取經濟制裁的解除。至於其 方式，主要是透過與川普的直接互動來強化其政權正當性，同時利用 文金會、習金會，以及較不成功的普金會等，來增加對美國的籌碼， 或至少是南韓的同情與中國對其立場的不反對，以減輕面臨的國際壓 力。另一方面，中國雖試圖不再強調與北韓之間的血盟關係，但仍希 望在此議題上可發揮影響力。不過值得注意地是，中國試圖在美國與
U.S. Department of Defense, “Nuclear Posture Review 2018,” February 2018, pp. 1-74, U.S. Department of Defense, <https://media.defense.gov/2018/ Feb/02/2001872886/-1/-1/1/2018-NUCLEAR-POSTUREREVIEW-FINAL-REPORT.PDF>.
北韓互動中扮演各方爭取的角色，或將北韓議題與中美之間的其他各 項爭議掛勾，但也顯示出其至少不希望在北韓核武問題上被邊緣化的 可能。這些高峰會互相鋪陳或互為備案，也凸顯出相關國家彼此間互 信不足的問題。 在近期一連串的高峰會後，北韓本身的意圖究竟為何，是否願意 走向無核化，仍然是各方關注的重點。金正恩在分別與川普及普京會 晤卻未能獲致具體結果後，北韓於四月中試射新型制導型武器，5 月 3 日試射火箭，8 日又接連試射短程飛彈。與此同時，南韓則願意對北韓 提供人道及糧食援助，川普方面則初步表示同意。47五月初由於川金二 會未能獲致共識，五月下旬，南韓方面傳出金正恩自三月起即進行內 部高層官員整肅，包括特使金赫哲(Kim Hyok-chol)遭槍決，勞動黨中 央副委員長金英哲(Kim Yong-chol)也遭下放勞改。48由此等發展也可 以看出，金氏家族及國家與政體安全，仍是北韓迄今最為關切的議 題，而高峰會原先或有助提供金正恩的安全感，也成為美國作為核武 霸權可以應對修正主義國家的方式之一，但未能獲致成果，甚至失敗 的高峰會，可能使金正恩感到更不安全，從而維持修正主義，挑戰區 域秩序的路線。日本首相安倍晉三於五月底表示願不設條件與北韓領 導人金正恩會談，似乎試圖延續近期高峰會的動能。 魏文姬，〈特朗普：支持韓國向朝鮮提供人道主義糧食援助〉，《中央日 報》，2019 年 5 月 8 日，<https://chinese.joins.com/big5/common/print.aspx? art_id=189426#>。
Choe Sang-hun, “North Korea Executed and Purged Top Nuclear Negotiators, South Korean Report Says,” The New York Times, May 30, 2019, <https:// www.nytimes.com/2019/05/30/world/asia/north-korea-envoy-execution.html>。 然金英哲於六月初又出席金正恩主持的業餘藝術團體表演。
表2 美國核霸地位與東北亞安全情勢 霸權及各國可能之策略 面臨之挑戰與機會 嚇阻： 美國出面，威逼或提供誘 因促使北韓棄核化。 美國與北韓之間，應先推動棄核或是終止經濟 制裁，目前尚未有共識。北韓希望雙方一致行 動，美國提出北韓必須完全棄核。 面對中國崛起，使得美國需正視如何在東北亞 續留其軍事力量與影響力，也使得北韓得以在 其中操作美中矛盾。 結盟： 美日、美韓同盟與中朝同 盟之競爭與合作。 棄核問題對美、日、韓意義不同，日本進一步 被邊緣化。 中國與北韓對於北韓擁核看法未必一致。 中國避免直接挑戰美國，但北韓的政策作為可 能迫使中國必須表態。 韓、日需維繫或至少不能忽視中國對朝鮮半島 問題的態度。 美國將持續透過各項方式維繫在東北亞地區的 霸權支配型地位。 國際制度及外交： 和平宣言及和平條約，六 方會談。 六方會談或相應國際制度處理北韓核武問題效 能有限，川金等會使各方將傾向以雙邊方式討 論歧見。 南北韓雙方的和平條約成為可能，然北韓承諾 的可信度，以及美中的態度將是關鍵。 資料來源：作者自行製表。
肆、結論
東北亞區域情勢自川普就任美國總統後的政策轉變，至 2019 年 2 月川普與金正恩兩次會面為止，呈現出和平未至，戰爭稍遠的情況。 各項領導人之間的會晤固然有助於緩解區域緊張情勢，但北韓核武與 彈道飛彈的發展已成為事實。此外，北韓過往對於經歷多方會談所獲 致之成果並非沒有毀約的經驗，在 2019 年 3 月亦傳出北韓重啟飛彈試 射基地的訊息，四月及五月則有進行短程飛彈試射的跡象。 由國際關係安全研究中，杜尼所提出之霸權國家與全球核武發展的相關理論出發，本文認為美國作為冷戰結束以來的核武霸權，其地 位係由本身核武力量的建構、嚇阻及核保護傘，以及國際防止核擴散 的建制所構成或強化而來，故對於北韓核武問題無法也不應坐視。依 照杜尼的邏輯，核武的出現使得國家之間發生戰爭的門檻提高，而美 國的擁核亦對其霸權形成保障，主要原因包括：擁核的列強之間發生 核武及傳統戰爭的可能性下降，美國的核武霸權地位嚇阻核武後進者 對美國及其盟友的挑戰等。對事實擁核的國家而言，可能在核武加持 其自信心的情況下，更願意對外部開放。最後，核武霸權為維持其地 位，將持續在國際社會積極推動核武不擴散的共識，促使多數國家不 考慮持有核武。 然而，美國雖貴為核武霸權，但出現修正主義國家持有核武，美 國應如何應對呢？本文認為，依照杜尼的理論，這將為美國霸權地位 的維繫增加成本，同時美國難以對事實擁核國家以傳統武力發動戰 爭。即便美國願意在該等地區的盟邦部署更多軍隊，但這將使得更多 的美軍暴露在核武威脅之下。此外，為了避免對美不友善政權以核武 威脅美國之脆弱性，美國可能考慮採取制裁或預防性戰爭，反而很可 能鼓勵其他的修正主義國家要盡速取得一定程度的核武力量以嚇阻美 國可能的侵略。本文以北韓作為研究主題，但北韓案例近期的發展也 可由後續研究者適用於伊朗案例上。最後，基於各國所面臨的安全困 境，美國的盟邦可能也會開始發展核武，這固然或可降低盟邦對美國 核武保護傘的依賴，但很可能進一步刺激潛在試圖擁核的挑戰者發展 核武並加劇國際間的核武擴散。 杜尼的理論，包括美國可以利用其核武霸權地位嚇阻潛在挑戰者 的論述，符合川普「極限施壓與交往」政策中的施壓部分，促使北韓 自 2017 年 9 月後未有核武之具體發展，目前看來似乎達到一定的成 果。而綜觀美國對北韓政策，自雷根時期採取之有限接觸、老布希的 積極帶領、柯林頓的雙邊互動、小布希的安全保證到歐巴馬時期的戰 略忍耐，基本上是以外交手段為主，試圖在美國霸權帶領及參與下，
