後社會主義國家與社會關係的重構：中國大陸城市基層政權街道辦事處的改革研究(I)

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(1)行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告後社會主義國家與社會關係的重構：中國大陸城市基層政權街道辦事處的改革研究(I) 研究成果報告(精簡版). 計計執執. 畫畫行行. 類編期單. 別號間位. ：個別型： NSC 94-2414-H-004-036： 94 年 08 月 01 日至 95 年 07 月 31 日：國立政治大學中山人文社會科學研究所. 計畫主持人：趙建民共同主持人：張淳翔計畫參與人員：計畫主持人：趙建民、張淳翔. 報告附件：赴大陸地區研究心得報告. 處理方式：本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢. 中. 華民國 95 年 11 月 14 日.

(2) 行政院國家科學委員會補助專題研究計畫期中進度報告. 後社會主義國家與社會關係的重構：中國大陸城市基層政權街道辦事處的改革研究(1/2). 計畫類別：個別型計畫計畫編號：NSC 94-2414-H-004-036 執行期間：94 年 8 月 1 日至 95 年 7 月. 31 日. 計畫主持人：國立政治大學中山所趙建民教授共同主持人：中國科技大學張淳翔助理教授成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：精簡報告. 執行單位：國立政治大學中山人文社會科學研究所中. 華. 民. 國. 95 年. 10 月. 31 日.

(3) 一、中文摘要本研究為兩年期的計畫，第一年的主要工作為蒐集相關資料並對若干街道辦事處個案予以建檔，同時觀察日益增加的城鄉抗議事件中的基層社區。中國大陸城市基層政權組織似已產生變化，近年來業委會的出現對於基層政權中的街道辦事處與自治性的居民委員會形成權力競爭，並對於基層治理構成挑戰。有些地方政府甚至研擬相關法令，企圖將業委會納入街道辦與居委會之下加以管理。就此而言，由於房地產對於一般居民的重要性，使得業主維權在中國大陸住房改革過程中，意外成為一股由下而上的力量。在國家與社會關係方面，由於經濟持續發展與人民維權意識上升，逐漸由「強國家弱社會」轉型為「強國家強社會」模式，但基層政權中的社區發展，政府介入仍是相當重要的影響因素。本研究亦發現經過試點而逐步推廣的「鄉財縣管」改革，出現某種程度的財政權上收的趨勢，亦即國家的角色並無減弱的跡象，而主要是因為經濟發展（下層建築）的變易而造成治理方式的變遷。. 二、計畫緣由與目的過去中國大陸城市居民管理呈現了「行政一體化」的特質，區政府、街道辦公室和社區居民委員會三者緊密結合，造成關係的扭曲。區政府是城市的基層政權組織，街道辦公室是區政府的派出機關，居民委員會則是城市居民的自治組織，在街道辦的指導之下，從事自治性活動和自我管理。但實際的發展，卻使得居委會成為街道辦的附屬組織。街道辦是區政府的派出機關，只有行政權力，但卻包攬了社區之行政、執法和經濟發展等全部活動。一般而言，街道辦下成立的各種委員會、領導小組和臨時機構多達三十餘個，編制常有三、四十人，街道辦主任兼職二十多項，一個科要應付二十多個職能部門，使得工作推展不易，效率不高，必須仰賴居民委員會幫助推動工作，乃順理成章地將之納為下屬機關。此外，除了行政功能外，街道辦還有經濟功能，管理街道企業，以及社會服務的功能，這是標準的全權主義的管理模式。然而，在經濟體制改革二十餘年後，街道企業已經改制，街道辦的經濟職能不再，若干行政管理職能可以歸還區政府，隨著社區自治功能的強化，社區服務功能也可以轉給社區，要求精簡城市基層組織的呼聲浮現。 1.

(4) 街道辦的功能過多，在經濟體制改革的大潮中，許多功能已不復存在，使得街道辦的改革成為當前城市行政管理改革的重點。目前已有兩種改革模式浮出：一是溫和改革路線，在原基礎上保留街道辦建制，進行改革，轉變職能和工作方式，提高效率，減少支出，此一模式為中國大陸城市基層政權改革的主要模式。另一種模式，則是激烈改革，裁撤或不設街道辦，重建社區管理體制或自治組織，如青島市北市區的浮山谷社區、南京市白下區的淮海路社區、北京石景區的山魯谷社區、貴陽市小河區等。不論是哪一種模式的改革，街道辦公室和社區的關係，都是調整的重點。中國大陸的城市居民管理制度，顯然已自過去的「行政一體化」，逐漸向功能明確分工的制度化轉型，此一改革有何特色？是否有助於公民政治效能感的提昇？對中國大陸未來的民主化有何影響？這些衝擊對中共統治又將造成何種影響？本研究擬針對後社會主義之國家與社會關係的轉型進行探討，方法上擬針對目前仍處於試驗階段的城市基層政權改革，進行實地的訪談研究。在理論建構方面，擬藉助相關之國家與社會關係理論，對中國大陸城市基層政權和社區管理制度的互動關係進行初步的評估。. 三、初步發現與討論在國家與社會關係方面，由於經濟持續發展與人民維權意識上升，逐漸由「強國家弱社會」轉型為「強國家強社會」模式，但基層政權中的社區發展，政府介入仍是相當重要的影響因素。本研究亦發現經過試點而逐步推廣的「鄉財縣管」改革，出現某種程度的財政權上收的趨勢，亦即國家的角色並無減弱的跡象，而主要是因為經濟發展（下層建築）的變易而造成治理方式的變遷。對於社區管理新制度的意義，本研究初步發現歸納六點如下：（一）、將城市居民委員會的角色，自「行政導向」朝向「自治導向」轉變，方便社區發展。（二）精簡街道辦事處的組織與職能，減少政府支出，提高效能。（三）改善基層政府與社區的矛盾關係，明確各自權責。（四）下放權力，提高居委會的社區服務功能。. 2.

(5) （五）擴大民眾參與，增加對基層政權之監督。（六）強化黨的領導和執政能力。. 自 1999 年起，中共在 10 個城市確力 11 個「社區建設試驗區」，對城市的社區進行試驗性的改造，大體而言，改革可以分為三種類型：行政主導型、半行政半自治型、以及自治型。城市社區的改造重點，在於調動城市居民，增加對社區的各項服務工作。此一理想，在單位的功能大幅下降，許多以前所擁有的權限和福利，逐漸由市場接管後，城市社區的改革更顯得迫切。經濟改革造成的城市社會失序，如下崗工人和無業遊民的增加，已經挑戰中共在城市裡的統治基礎，亟需建立新的組織，協助解決問題。一般而言，城市社區的改革中，政府介入的情況仍多，尤其以行政主導型的改革為然，在廢除街道辦後，區政府直接派員組成社區新的行政機構，青島市主城區浮山后社區便是一例。此外，加強黨的角色似乎也是城市社區改革的重點，黨作為新社區組織和管理的核心地位，此一趨勢極其明顯。然而，民眾參與社區自治的意願並不強烈，主要因為城市社區改革和農村的村自治不同，社區委員會並無村長或村委會發展經濟的權限，加上黨和行政權介入，未來城市社區改革是否會開創一片天地，前途仍不確定。 1990 年代以來，隨著住房市場化改革的不斷發展，中國大陸快速地告別「福利分房」，朝向「住宅商品化」前進，因此，住宅的產權所有人不再是以國家或單位為主，而是以個人為主，而「業主」與「業委會」便是隨著住房分配制度改革後所產生的新現象與概念，其中，「業主」指的是購買商品房產權的城市居民，而「業主委員會」（以下簡稱業委會）則是指由這些居民在一定區域範圍內所建立的組織，該組織代表這個區域內全體業主對物業實施自治管理。業主們在面對侵害時，往往會組織起來，以集體行動的方式進行抗爭。近年來，各地的房地產維權活動愈演愈烈，尤其是在北京、上海、廣州、深圳等大城市。由於房地產所存在的巨大利益，開發商從體制和市場兩端動員與吸納資源，並獲得相關政府部門與官員的支持，使得一個以開發商為核心的利益集團也已成形，導致此種「維權」的對象逐漸從開發商轉移至政府部門。然而，在業主與開發商、物業公司和行政主管部門間的博弈過程中，不論資源和力量皆極度不對等，業主人數雖眾多，但卻處於弱勢，. 3.

(6) 其所採取的策略包括張貼大字報、散發公開信、訴訟，以及透過媒體將紛爭公開化等，有些甚至出現大規模集體上訪以及抗爭等。總結來說；隨著網路的發展，透過網路進行活動成為業主維權的新模式，如在許多城市房地產資訊網中的「業主論壇」，原本是行政主管部門、開發商、物業公司用來發佈資訊的平臺，後來卻成為業主們聯合和溝通的橋樑，而「焦點房地產網」、「秦兵律師網」與「業主維權網」等專業化維權網站的出現，則使維權業主找到了更多的同盟軍。在此過程中，也逐漸出現一批「維權精英」，如「打假專家」王海與北京朝陽園業主委員會主任舒可心等，協助各地業主進行維權或透過媒體傳授維權經驗。「業主」亦有可能串聯組成全國性的組織，其動員能力可進而對於公權力造成一定程度的影響。. 四、計畫成果自評本研究對既有的居委會模式予以建檔分類，期將進一步的來瞭解業委會的出現，對於國家所授權的基層政權（如街道辦事處與居民委員會），所造成的挑戰與權力競爭的情況為何？譬如各地業委會透過法律途徑向物業公司、開發商以及其背後的政府部門爭取合法權益，並且透過業委會選舉過程，培養城市社區居民的民主意識，使得業委會這類的社區自治組織特別引人關注，也正為業主維權所可能發生的聯動效應。而這些過程實際上的互動情況，以及其後續帶來的效應為何？舉例來說，有些地方政府甚至研擬相關法令，企圖將業委會納入街道辦與居委會之下加以管理。則是本研究要進一步探求的問題。. 四、參考書目中文部分專書 Alan R. Ball, B. G uy Peters ﹐陳一新､鄧毓浩､陳景堯譯﹐2003 。《最新現代政治與政府》。台北市﹕韋伯出版社。 David Potter, David Goldbalt, Margaret K iloh, Paul Lewis ﹐王謙､李昌麟､林賢治､黃惟饒譯﹐2000 。《民主化的歷程》。台北市﹕韋伯出版社。丁樹範主編﹐2002 。《胡錦濤時代的挑戰》。台北﹕新新聞﹐2002 年。山東省民政廳､中共山東省委政策研究室編﹐2000/12 。《山東城市社區建設》。北京﹕中國社會出版社。中共瀋陽市和平區委宣佈部編﹐2000/12 。《社區工作與實踐》。瀋陽﹕中共瀋陽 4.

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(11) 行政院國家科學委員會補助國內專家學者出席國際學術會議報告報告人姓名. 時間會議地點. 趙建民. 服務機構及職稱國立政治大學中山人文社會科學研究所. 2006.6.16～6.17. 本會核定. 英國倫敦劍橋大學. 補助文號. 會議. (中文)「台灣認同與修憲」研討會. 名稱. (英文) Taiwan’s Identity and Constitutional Revision. 發表論文題目. (中文)台灣認同與修憲對兩岸關係的影響. 表 Y04. 月. 日. (英文) Taiwan’s Constitutional Revision and Cross-Strait Relations. 附件三. 年.

(12) 報告內容應包括下列各項：一、參加會議經過英國牛津大學聖安東尼學院（St. Antony’s College）於 2006 年 6 月 16、17 兩日於該學院舉辦「台灣認同與修憲」國際研討會，邀請歐、美、台等地學者與會，其中歐、美地區學者皆為當前專研台灣問題之頂尖學者，此一以台灣為主題的學術會議已持續多年，重要性日升。與會之專家學者針對台灣認同與修憲間所涵蓋或衍生的問題，討論熱烈，並提出許多切中的見解，學者們對何謂「法理台獨」有冗長的爭論，認為本來指的是國際承認台獨，但中共似乎認定台灣修憲改變領土、國號等，便是「法理台獨」，同時，針對憲法第四條所規定的「國有疆域」是否包括台灣，學者亦有不同看法。另外，與會者對台灣的族群認同的構成有所質疑。自文化面介定族群故無疑義，但因缺乏共同的歷史記憶，閩南族群獨大，影響其他族群，因此，市民認同（civic identity）更重要。針對台灣認同紛歧仍大的問題，許多學者認為民進黨應付部分責任，民進黨政府過去不斷針對族群議題動員群眾，但每次卻又讓人民失望，以後恐怕難以再動員，因為雖然台灣人民仍視自身為「台灣人」，並不認同中華人民共和國，但也不認為有改變國家屬性之必要。在認同的問題上，菁英論述與民意之間存在差異。至於憲政議題方面，修憲（或制憲）包括技術的部分與認同的部分，前者易，後者則共識少。現台灣內部紛歧大，即使民進黨迴避立院，也不可能通過公投。另外對於中共針對修憲（或制憲）的態度，也就是所謂的「紅線」，指的是改變憲法引入台獨條款，有學者直言陳總統勢難如願去推動或催生「台灣新憲法」。也有學者指出，兩岸關係緩和對各方有利，國共經貿論壇對兩岸關係的發展有其作用性，台灣未來經濟也必須考量東亞與大陸方面的市場，因此，台灣方面需要重新考慮北京所提的政策，對中共減少敵意。再者，台灣主要反對黨在憲政議題以及國家認同上的看法與態度，也是討論重點。國民黨主席馬英九雖在本土議題上略有突破，但整體而言，論述基礎仍十分薄弱，對現行憲法，馬英九似乎也有意見。另外國民黨過去的黨國體制傳統，是否會影響其民主化的進行，因而難以和泛綠共商國是，也是學者們熱烈討論的一個議題。本人針對台灣修憲與對兩岸關係的可能影響，提出看法。認為中國大陸對台灣的民主政治發展逐漸適應，對修憲中不涉主權部分，大陸已不反對，惟若涉及旗歌、國號、領土等有關主權的議題，則十分戒懼。. 表 Y04.

(13) 二、與會心得台灣在經過七次的修憲後，雖然解決了許多民主化過程中的重要問題，但仍有許多尚待進一步解決的問題，諸如政府體制的爭議，以及部分基本國策的是否合時宜等。這些議題特別是「國家認同」問題，除了台灣內部的討論之外，海峽對岸的中國大陸對此議題的態度，也是一個重要的關鍵變數。國家認同與憲政體制不但環環相扣、互為因果，對於兩岸關係以及台灣在國際社會上的定位問題，更是一塊重要的基石，需要民眾、社會團體、政黨以及政治人物長期與廣泛的深入討論，在共識凝聚的前提下，才可能有所結果。唯有更多的討論，才有可能在異中求同，凝聚共識，為未來的生存與發展，找出一個可行之路。. 三、考察參觀活動(無是項活動者省略) 英國被譽為「議會之母」。英國在率先創建資本主義生產模式的同時，又開啟了與之相適應的以議會為中心之憲政體制的先例。英國議會歷史最長，對於推翻封建君主制有所貢獻，創建新型選舉制度、熔權制以及多數黨與反對黨模式，對於議事規則以及議會特權的建立，也有其開創性的貢獻，對於現代議會的職責和專職化的探索，英國國會也是濫觴。根據憲政平衡原理，行政部門的權力愈大，議會對行政部門的監督就愈應加重。現代英國行政部門對議會負責制有著雙重意義：一方面，政府負責制擺明瞭解政府與議會之間的關係，即從與主的關係，或者說，政府必須有平民院的信任才能繼續執政。這一關係提供議會監督政府的前提。另一方面，政府負責制的各項要點，又直接構成議會監督制度的內容。目前國內朝小野大，行政、立法兩院之間的對抗和敵對是造成政局不安定的一大原因，加上中華民國憲法中對於總統以及行政院長權責的規定並不明確，許多權責問題不容易釐清，究竟是總統或行政院長應對國會負責？更是政局混亂的另一個重要因素。參觀英國國會，除了觀賞其美感與歷史價值兼具的建築之外，更重要的是，對於英國國會在英國憲政發展中所扮演的重要地位，深刻的體會，並反思台灣的現狀，將其精神能融入台灣當前的政局之中，以尋求更具開創性及前瞻性的發展。四、建議五、攜回資料名稱及內容已失竊。六、其他表 Y04.

(14) 表 Y04.

(15) 表 Y04.

(16) 行政院國家科學委員會補助國內專家學者出席國際學術會議報告報告人姓名. 時間會議地點. 趙建民. 服務機構及職稱國立政治大學中山人文社會科學研究所. 2006.6.16～6.17. 本會核定. 英國倫敦劍橋大學. 補助文號. 會議. (中文)「台灣認同與修憲」研討會. 名稱. (英文) Taiwan’s Identity and Constitutional Revision. 發表論文題目. (中文)台灣認同與修憲對兩岸關係的影響. 表 Y04. 月. 日. (英文) Taiwan’s Constitutional Revision and Cross-Strait Relations. 附件三. 年.

(17) 報告內容應包括下列各項：一、參加會議經過英國牛津大學聖安東尼學院（St. Antony’s College）於 2006 年 6 月 16、17 兩日於該學院舉辦「台灣認同與修憲」國際研討會，邀請歐、美、台等地學者與會，其中歐、美地區學者皆為當前專研台灣問題之頂尖學者，此一以台灣為主題的學術會議已持續多年，重要性日升。與會之專家學者針對台灣認同與修憲間所涵蓋或衍生的問題，討論熱烈，並提出許多切中的見解，學者們對何謂「法理台獨」有冗長的爭論，認為本來指的是國際承認台獨，但中共似乎認定台灣修憲改變領土、國號等，便是「法理台獨」，同時，針對憲法第四條所規定的「國有疆域」是否包括台灣，學者亦有不同看法。另外，與會者對台灣的族群認同的構成有所質疑。自文化面介定族群故無疑義，但因缺乏共同的歷史記憶，閩南族群獨大，影響其他族群，因此，市民認同（civic identity）更重要。針對台灣認同紛歧仍大的問題，許多學者認為民進黨應付部分責任，民進黨政府過去不斷針對族群議題動員群眾，但每次卻又讓人民失望，以後恐怕難以再動員，因為雖然台灣人民仍視自身為「台灣人」，並不認同中華人民共和國，但也不認為有改變國家屬性之必要。在認同的問題上，菁英論述與民意之間存在差異。至於憲政議題方面，修憲（或制憲）包括技術的部分與認同的部分，前者易，後者則共識少。現台灣內部紛歧大，即使民進黨迴避立院，也不可能通過公投。另外對於中共針對修憲（或制憲）的態度，也就是所謂的「紅線」，指的是改變憲法引入台獨條款，有學者直言陳總統勢難如願去推動或催生「台灣新憲法」。也有學者指出，兩岸關係緩和對各方有利，國共經貿論壇對兩岸關係的發展有其作用性，台灣未來經濟也必須考量東亞與大陸方面的市場，因此，台灣方面需要重新考慮北京所提的政策，對中共減少敵意。再者，台灣主要反對黨在憲政議題以及國家認同上的看法與態度，也是討論重點。國民黨主席馬英九雖在本土議題上略有突破，但整體而言，論述基礎仍十分薄弱，對現行憲法，馬英九似乎也有意見。另外國民黨過去的黨國體制傳統，是否會影響其民主化的進行，因而難以和泛綠共商國是，也是學者們熱烈討論的一個議題。本人針對台灣修憲與對兩岸關係的可能影響，提出看法。認為中國大陸對台灣的民主政治發展逐漸適應，對修憲中不涉主權部分，大陸已不反對，惟若涉及旗歌、國號、領土等有關主權的議題，則十分戒懼。. 表 Y04.

(18) 二、與會心得台灣在經過七次的修憲後，雖然解決了許多民主化過程中的重要問題，但仍有許多尚待進一步解決的問題，諸如政府體制的爭議，以及部分基本國策的是否合時宜等。這些議題特別是「國家認同」問題，除了台灣內部的討論之外，海峽對岸的中國大陸對此議題的態度，也是一個重要的關鍵變數。國家認同與憲政體制不但環環相扣、互為因果，對於兩岸關係以及台灣在國際社會上的定位問題，更是一塊重要的基石，需要民眾、社會團體、政黨以及政治人物長期與廣泛的深入討論，在共識凝聚的前提下，才可能有所結果。唯有更多的討論，才有可能在異中求同，凝聚共識，為未來的生存與發展，找出一個可行之路。. 三、考察參觀活動(無是項活動者省略) 英國被譽為「議會之母」。英國在率先創建資本主義生產模式的同時，又開啟了與之相適應的以議會為中心之憲政體制的先例。英國議會歷史最長，對於推翻封建君主制有所貢獻，創建新型選舉制度、熔權制以及多數黨與反對黨模式，對於議事規則以及議會特權的建立，也有其開創性的貢獻，對於現代議會的職責和專職化的探索，英國國會也是濫觴。根據憲政平衡原理，行政部門的權力愈大，議會對行政部門的監督就愈應加重。現代英國行政部門對議會負責制有著雙重意義：一方面，政府負責制擺明瞭解政府與議會之間的關係，即從與主的關係，或者說，政府必須有平民院的信任才能繼續執政。這一關係提供議會監督政府的前提。另一方面，政府負責制的各項要點，又直接構成議會監督制度的內容。目前國內朝小野大，行政、立法兩院之間的對抗和敵對是造成政局不安定的一大原因，加上中華民國憲法中對於總統以及行政院長權責的規定並不明確，許多權責問題不容易釐清，究竟是總統或行政院長應對國會負責？更是政局混亂的另一個重要因素。參觀英國國會，除了觀賞其美感與歷史價值兼具的建築之外，更重要的是，對於英國國會在英國憲政發展中所扮演的重要地位，深刻的體會，並反思台灣的現狀，將其精神能融入台灣當前的政局之中，以尋求更具開創性及前瞻性的發展。四、建議五、攜回資料名稱及內容已失竊。六、其他表 Y04.

(19) 表 Y04.

(20) 表 Y04.

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