建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析

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(1)建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 內政部建築研究所自行研究報告中華民國 98 年 12 月.

(2) PG9712-0252 098301070000G2016. 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 研究主持人：李怡先. 內政部建築研究所自行研究報告中華民國 98 年 12 月.

(3) MINISTRY OF INTERIOR RESEARCH PROJECT REPORT. The Review and Analysis on the Chapter Hillside Building Implementation of the Construction Technical Regulation. BY LEE YEI SAIN November 30,2009.

(4) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 內政部建築研究所自行研究報告. 年度. 98.

(5) 目次. 目次目次. ................................................................................................ I. 表次. ................................................................................................ III. 圖次. ................................................................................................ IV. 摘要. ................................................................................................ V. 第一章. 緒論............................................................................ ............ 1. 第一節源起及目的………………...………………............ 1. 第二節研究方法……………….……………………….…. 1. 第三節研究進度…………………………….…………….. 3. 山坡地開發建築法令及研究…………………….…...……. 5. 第一節山坡地建築、開發管理制度沿革……………….. 5. 第二節山坡地開發建築及使用管理法規制度現況…….. 9. 第三節山坡地開發建築及使用管理課題分析……..……. 18. 建築技術規則山坡地專章文獻檢討分析………....………. 21. 第一節山坡地建築專章之沿革………………………….. 21. 第二節解釋函彙編….……………………………...……. 23. 第三節國內相關文獻分析展………………….………..... 30. 第四節建築技術規則解釋函彙編與國內文獻之比較….. 32. 山坡地專章條文初步檢討分析….……...…………..……... 35. 第一節條文檢討分析….………...………………………... 35. 第二節專家訪談及莫拉克風災案例經驗驗證…..………. 48. 第五章. 山坡地專章建議修正條文….……...………………..……... 59. 第六章. 結論與建議….……...…………..…….. …...………………. 65. 第二章. 第三章. 第四章. I.

(6) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 第一節結論….………...…………………………………... 65. 第二節建議…..……………………………………………. 66. 附錄一. 建築技術規則建築設計施工篇第十三章山坡地建築條文. 69. 附錄二. 期中審查意見回覆表………………………………………. 81. 附錄三. 期末審查意見回覆表………………………………………. 84. 參考書目 ………………………………………………………………. 90. II.

(7) 表次. 表次表 2-1. 山坡地開發建築管理制度沿革對照表........................... 7. 表 2-2. 山坡地土地使用及開發建築相關法規表....................... 10. 表 3-1. 山坡地專章檢釋函彙編與國內探討分析表................... 34. 表 5-1. 山坡地建築專章條文建議檢討修正表........................... 60. III.

(8) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 圖次圖 2-1 圖 3-1. 山坡地建築開發法規體系圖...............………............... 17 建築技術規則第 262 條及 264 條之 1 退縮距離隨坡角變化之關係…………………………………………....... 31. 圖 4-1. 順向坡之岩層面與坡面不平行圖.................................. 36. 圖 4-2. 結構桿件自由端示意圖.................................................. 37. 圖 4-3. 順向坡之岩層面出露示意圖.......................................... 37. 圖 4-4. 紅菜坪地滑區 BH-08 鑽孔 0~4m 岩心鑽探照片.......... 42. 圖 4-5. 紅菜坪地滑區 BH-08 鑽孔 4~8m 岩心鑽探照片.......... 42. 圖 4-6. 紅菜坪地滑區 BH-08 鑽孔 12~16m 岩心鑽探照片........ 43. 圖 4-7. 社區後方邊坡土石崩落衝入社區圖……….................. 44. 圖 4-8. 賀伯颱風過後豐丘土石流堆積部………...................... 52. 圖 4-9. 台東縣第 075 號土石流潛勢溪流位置圖….................. 52. 圖 4-10. 知本金帥飯店因受河水淘空地基倒入知本溪.............. 54. 圖 4-11. 知本金帥飯店位於知本溪河岸攻擊側圖…….............. 54. IV.

(9) 摘要. 摘. 要. 關鍵詞：建築技術規則、山坡地建築、規範一、研究緣起台灣地區地狹人稠，經濟活動蓬勃發展，山地佔全島面積約 74%，以有限之平原、台地土地資源供給工業、農業、商業及休閒活動所需實嫌不足，故山坡地住宅社區便有其出現之時空背景，民國八十年代為山坡地社區開發之最高峰。但由於相關法令之配套規定不足，業主對於專業認知不足，山坡地社區開發過程中，對於水土保持設施及邊坡保護工程常因陋就簡，甚至作出極為大膽之開發舉措。例如，許多山坡地建築物鄰近邊坡坡腳設置，毫無安全退縮距離，如有災害發生，常因此造成嚴重生命財產損失。林肯大郡災變為此類災變之最著名之案例，為此政府於建築技術規則增訂建築設計施工篇之第十三章「山坡地建築專章」以資規範山坡地建築之開發，並於 87 年 1 月 1 日發佈實施，迄今中央建築主觀關發佈多次解釋令以補充原條文疑義部分，然國內仍有部分研究指出部分條文有關疑義。而此一專章實施已超過十年，其實施成效及有關條文疑義實應作整體分析與探討，瞭解其中是否有改進之處，作為法規修正與有關鍵管人員執行本專章之參考。二、研究方法及過程本研究係針對山坡地專章條文進行研究，首先蒐集國內相關文獻，檢討分析專章內條文規定，探討其中有待改進之處，玆說明研究方法如下。（一）山坡地建築法規整理現有山坡地專章主要係由原「山坡地開發建築管理辦法」、「非都市土地開發審議規範」相關條文整合制訂，本研究將針對山坡地建築開發法規嚴格進行檢討分析，以瞭解有關山坡地專章條文精神所在，作為後續檢討分析之參考。（二）文獻蒐集及案例檢討分析山坡地專章頒佈以來，有關中央建築主管機關所發佈之解釋函及國內有關文獻之探討合宜性，對於條文補充或合宜性均有探討，本研究將此進行蒐集整理，以瞭解條文受質疑之重點，以作為後續檢討分析之依據。 V.

(10) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. （三）條文檢討分析經由上述文獻整理分析，將針對較受質疑之條文進行檢討分析，並進行有關專家訪談工作，預計將訪談大地、地質、水保等專業團體技師，及建管單位人員以瞭解實務上所面臨之問題及解決之道，以作為條文檢討分析之參考。（四）條文檢討修正針對上述條文檢討分析結果，將提出具體修正建議及修法方向，以作為建管機關及建管人員之參考。三、重要發現本研究綜合前述研究方法及工作進度之規劃，在一年內達成主要的主要研究成果與發現簡要說明如下： (一) 建築技術規則建築設計施工篇有關山坡地建築不得開發認定基準（第 262 條）其條文主要源自為.張石角等人(1994)之「山坡地不可開發建築認定標準之研訂」案之研究報告，然以建築技術規則係規範建築物興建所需要求之功能、結構強度及空間規劃等，開發許可部分實不宜於建築技術規則內訂定，應回歸都市計畫及非都市土地開發審議階段進行規劃認定。 (二) 山坡地專章其適用範圍依據建築技術規則總則篇第二條及建築設計施工篇第 260 條之規定，全台山坡地請領建照之建築物均一體適用，然考慮台灣地區地質及地形複雜性，是否區要分區訂定有關適用條文，可能為未來需要發展方向，以規則內有關設計風力、地震力均有分區標準而言，山坡地專章部分條文（如 262 條、264 條）均應比照此一精神辦理。 (三) 經本研究就分析檢討，其中部分條文文字仍有檢討修正之空間，如 261 條第二、三、四、五、六、九項等，其中或有名詞定義不清，容易混淆，或需要再加以說明，以使名詞定義更符合實際；262 條及 264 條部分條文，需要再做修正，以符合法規制訂之原始目的。 (四) 山坡地專章現有條文主要以原則性敘述為主，有關規定視需要訂定相關規範，詳細敘述調查、設計、施工等細節，而山坡地專章現並無相對應規範，僅能採用建築物基礎設計規範。而建築物基礎設計規範主要針對平地進行規範，對於山坡地複雜之地形、地質及水文條件，適用性有其疑義，實有必針對山坡地特殊條件研定設計及地質調查規範。 VI.

(11) 摘要. 四、主要建議事項在所得出的結論基礎上，本研究提出以下具體建議。分別從立即可行的建議、及中長期性建議加以列舉。立即可行建議主辦機關：內政部營建署協辦機關：內政部建築研究所上述條文對於有關不得開發認定基準有規定不足以達到原制訂條文之目的，以第五項廢土堆之規定為例，准許建築物基礎穿過廢土堆之建築物得於廢土堆地區興建，此一規定顯係基於基礎穩定考量，第 261 條第六項規定廢土堆包含自然崩塌之土石，而此處歷史上既曾經發生過土石崩坍，顯示此處為崩坍土石堆積區，未來再度發生之可能性亦高，此處之建築物風險極高，建議將此一規定修正。中長期建議−增訂有關建築技術規則設計施工篇山坡地專章之適用分區主辦機關：內政部營建署協辦機關：內政部建築研究所山坡地專章其適用範圍依據建築技術規則總則篇第二條及建築設計施工篇第 260 條之規定，全台山坡地請領建照之建築物均一體適用，然考慮台灣地區地質及地形複雜性，實應視分區條件訂定有關適用條文，以規則內有關設計風力、地震力均有分區標準而言，山坡地專章部分條文（如 262 條、264 條）均應比照此一精神辦理。. VII.

(12) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. ABTRACT Keywords: hillside, Construction Technical Regulation, communities. Purposes Since mountain areas occupy about 74％ of the entire land, the preservation and utilization of hillside in Taiwan has become an important issue. The developments of the hillside construction reach the peak of state in 1990s. However, the communities on the hillside are constructed in a rough engineering method because of the lack of building code and the professional knowledge. For example, many buildings are built near the slope toe without safe withdraw spacing. If something disastrous happens, it often makes a serious loss of lives and property. Lin-con Mansions hillside disaster is one of the famous cases. Therefore, the government legislate the chapter 13 in construction and design section of the Construction Technical Regulation in 1998 for preventing from hillside disaster. So far, the chapter in the regulation has executed more than 10 years and the special act had been revised many times, it is still necessary to be reviewed and investigated for improvement and reference. The study on hillside disaster is proposed. Research Method and Procedure Our study can be divided into four stages. First, we gathered integrated disaster prevent and community empowerment related essays and articles wrote by international and national authers, and used literature review to analyze these texts.Then, from our analysis, we concluded the crucial issues of disaster prevention in the hillside communities. Third, we hold interview with disaster experts to try to find solutions of these issues. Final, the community empowerment method was used to be the basis of the programs of disaster resistant organization. We expect the programs which help the hillside inhabitants understand the hazards of the environment, find effective disaster response, improve autonomous disaster preventing capacity of hillside communities, and optimize our nation’s disaster management system of hillside communities.. VIII.

(13) 第一章緒論. 第一章緒. 論. 第一節研究緣起與背景壹、研究緣起台灣地區地狹人稠，經濟活動蓬勃發展，山地佔全島面積約 74%，以有限之平原、台地土地資源供給工業、農業、商業及休閒活動所需實嫌不足，故山坡地住宅社區便有其出現之時空背景，民國八十年代為山坡地社區開發之最高峰。但由於相關法令之配套規定不足，業主對於專業認知不足，山坡地社區開發過程中，對於水土保持設施及邊坡保護工程常因陋就簡，甚至作出極為大膽之開發舉措。例如，許多山坡地建築物鄰近邊坡坡腳設置，毫無安全退縮距離，如有災害發生，常因此造成嚴重生命財產損失。林肯大郡災變為此類災變之最著名之案例，為此政府於建築技術規則增訂建築設計施工篇之第十三章「山坡地建築專章」以資規範山坡地建築之開發，並於 87 年 1 月 1 日發佈實施，迄今中央建築主觀關發佈多次解釋令以補充原條文疑義部分，然國內仍有部分研究指出部分條文有關疑義。而此一專章實施已超過十年，其實施成效及有關條文疑義實應作整體分析與探討，瞭解其中是否有改進之處，作為法規修正與有關鍵管人員執行本專章之參考。貳、研究背景山坡地專章條文共分為山坡地基地不得開發建築認定基準與設計原則兩節、9 個條文，本研究將針對所蒐集之文獻中較有疑義條文進行檢討分析，並提出初步改正建議，並規劃未來修法方向，期能使山坡地開發建築法規更臻完善，以確保山坡地建築開發安全。. 1.

(14) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 第二節研究方法本研究係針對山坡地專章條文進行研究，首先蒐集國內相關文獻，檢討分析專章內條文規定，探討其中有待改進之處，玆說明研究方法如下。 1、山坡地建築法規整理現有山坡地專章主要係由原「山坡地開發建築管理辦法」、「非都市土地開發審議規範」相關條文整合制訂，本研究將針對山坡地建築開發法規嚴格進行檢討分析，以瞭解有關山坡地專章條文精神所在，作為後續檢討分析之參考。 2、文獻蒐集及案例檢討分析山坡地專章頒佈以來，有關中央建築主管機關所發佈之解釋函及國內有關文獻之探討合宜性，對於條文補充或合宜性均有探討，本研究將此進行蒐集整理，以瞭解條文受質疑之重點，以作為後續檢討分析之依據。 3、條文檢討分析經由上述文獻整理分析，將針對較受質疑之條文進行檢討分析，並進行有關專家訪談工作，預計將訪談大地、地質、水保等專業團體技師，及建管單位人員以瞭解實務上所面臨之問題及解決之道，以作為條文檢討分析之參考。 4、條文檢討修正針對上述條文檢討分析結果，將提出具體修正建議及修法方向，以作為建管機關及建管人員之參考。. 2.

(15) 第一章緒論. 第三節月次第一工作項目月. 研究進度. 第二月. 第三月. 第四月. 第五月. 第六月. 第七月. 第八月. 第九月. 第十月. 20. 30. 40. 50. 60. 70. 80. 90. 100. 備註. 法規條文分析與整理文獻蒐集分析與整理山坡地建築開發與管理法規分析期中報告建管單位及專業團體訪談山坡地專章條文檢討與實例驗證分析結果探討整理期末報告. 預定進度 ( 累積數 % ). 10. 3.

(16) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 4.

(17) 第二章山坡地開發建築法令及研究. 第二章山坡地開發建築法令及研究. 山坡地建築開發之管理單位，而各有相關管理法規，有必要針對此作一整理，以了解有關山坡地社區建築開發法規及環境風險管理之規定，以作為本研究檢討分析之用。. 第一節山坡地建築、開發管理制度沿革一、62 年 12 月 13 日以前 62 年 12 月以前都市計畫以外地區尚未訂頒建築物管理辦法，亦未公佈實施限制建地擴展執行辦法，對於山坡地之建築亦無相關之管制規定。二、62 年 12 月 14 日至 66 年 9 月 8 日內政部依據建築法第 100 條規定發布「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」，規定山坡地之坡度未超過 30%地區得併於建築執照內檢具水土保持計畫，向主管機關申請建築。三、66 年 9 月 30 日至 72 年 7 月 6 日經濟部於 66 年 9 月 30 日發布山坡地保育條例施行細則，其中第 12 條規定略以：「山坡地為一般建築使用需開挖整地時，應附具載明列事項之山坡地開挖整地計畫書，經水土保持機關核可後始得開發，其應申領建築執照者，依建築法令辦理」（本條文已於 76 年 6 月 30 日修正刪除）四、72 年 7 月 7 日至 79 年 2 月 13 日內政部依據建築法第 79 條於 72 年 7 月 7 日發布「山坡地建築開發管理辦法」，全面管制山坡地之建築開發，其主要有關開發管制規定說明如下. 第二條：山坡地開發建築面積不得少於十公頃。但有左列各款情形之一者，不在此限。. 5.

(18) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 1.實施區域計畫地區之非都市土地，經依法辦理使用分區編定，依規定容許建築者。 2.實施都市計畫地區，已完成細部計畫，其使用分區可供建築者。 3.興闢公共設施、公用事業、慈善、福利、文化事業或其他公共建設所必要之建築物，經省（市）政府核准者。 4.依其他法律規定得為建築使用者第五條山坡地有左列各款情形之一者，不得開發建築。 1.坡度陡峭者。 2.地質結構不良、地層破碎、活動斷層或順向坡有滑動之虞者。 3.現有礦場、廢土堆、坑道，及其周圍有危害安全之虞者。 4.河岸侵蝕或向源侵蝕有危及基地安全者。 5.有崩塌及洪患之虞者。 6.有礙自然文化景觀者。 7.依其他法律規定不得建築者。 8.前項第一款至第五款之認定標準，由內政部於建築技術規則中規定之。四、79 年 2 月 14 日至 86 年 3 月 25 日內政部於 79 年 2 月 14 日修正山坡地開發建築管理辦法，修正重點如次。 1. 提升開發案之審查層次至區域計畫委員會：為加強管制，爰增訂縣市政府於核准開發許可前，應視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，報請區域計畫擬定機關（內政部或省政府）審議。 2. 為加強非都市土地山坡地之申請審查，並建立透明之審查條件，以利開發業者投資開發，於 79 年 10 月 30 日函頒「非都市地土地山坡地住宅社區開發審 6.

(19) 第二章山坡地開發建築法令及研究. 議規範」。明定申請程序、區位限制條件、公共設施劃設標準及維護管理、相關書圖製作格式及內容等。 3. 訂定已依山保條例施行細則核准為一般建築使用開挖整地，但尚未完工之處理條文，要求需於修正辦法實施 1 年內申領雜項執照及辦理施工。五、86 年 3 月 26 日至 92 年 3 月 26 日內政部為配合區域計畫通盤檢討，全面實施開發許可審議，及為因應環境影響評估法、水土保持法及其施行細則之制定，考慮山坡地建築開發之防災需求，再次修訂山坡地建築開發管理辦法，其修正重點為， 1. 簡化程序：對於依法已得為建築用地，業依都市計畫或相關法律劃定程序審查完成，而屬公益、公共建設必要之建築物，其申請開發面積再 1 公頃以下者，得免申請開發許可。 2. 採併行審查，以縮短流程：配合水土保持法、環境影響評估法及其施行細則，對於不同種類及範圍應實施審核之規定，修正申請開發許可案件及免申請開發案件應檢附之相關文件，以使水土保持、環境影響評估審查作業與土地使用計畫同時進行。六、92 年 3 月 27 日至今內政部制定山坡地開發建築管理辦法（山開法），並於七十二年七月七日訂定發布，訂定時，係由於非都市土地使用管制規則尚未訂定山坡地開發許可之相關規定，且水土保持法亦未制定，為健全山坡地開發建築管理制度，遂於山開法中一併明定山坡地開發許可之相關規定，並將水土保持設施納入雜項執照中予以規範。另有關山坡地申請開發案，因山開法訂有開發許可之規定，致其審查程序與非都市土地使用管制規則重複，又申請雜項執照時，其審查內容與水土保持計畫之審查亦多所重複，故依行政院核定之「改進土地使用變更審議機制方案」所定具體之改進措施，將本辦法有關土地使用變更條文調整至非都市土地使用管制規則，並將雜項執照中之水土保持部分回歸水土保持機關審查，而山開法則純為負責山坡地建築管理。 7.

(20) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 有關法規之變化延革如表 2-1 所示表 2-1 山坡地開發建築管理制度沿革對照表時間 62 年 12 月以前. 法令依據無相關法令. 62 年 12 月 14 日依建築法第一○○條規定至 66 年 9 月 8 日. 發布「實施都市計畫以外. 管制規定無相關管制規定坡度小於三○％地區，得併於建造執照內檢具水土保持計畫，向. 地區建築物管理辦法」（62 主管建築機關申請建築。年 12 月 14 日）. 66 年 9 月 9 日至. 「山保條例施行細則」. ․第 12 條規定水土保持計畫之. （66 年 9 月 9 日）. 申請及查驗核可，方得建築. 70 年 4 月 21 日. 1. 檢具水土保持計畫向水土保持機關申請許可 2. 取得水土保持查驗合格證明 3. 逕向建管單位申請建造執照. 70 年 4 月 22 日至. 「非都市土地使用管制規. ․增列山坡地保育區應變更編. 則」（70 年 4 月 22 日）. 定為丙種建築用地之規定. 72 年 7 月 6 日. 1. 依前項取得水土保持完工證明 2. 變更編定為丙種建築用地 3. 申請建造執照. 72 年 7 月 7 日至 79 年 2 月 13 日. 「山坡地開發建築管理辦. ․全面管制山坡地開發建築，開. 法」（72 年 7 月 7 日）. 發規模不得小於十公頃 1. 申請開發許可 2. 一年內申請雜項執照 3. 申請建造執照. 8.

(21) 第二章山坡地開發建築法令及研究. 79 年 2 月 14 日至. 修正「山坡地開發建築管. 1. 提昇開發案之審查層次至區. 理辦法」（79 年 2 月 14 日）. 86 年 3 月. 域計畫委員會。 2. 增訂第 25 條經依水保條例 12 條規定未取得水保核可證明之案件，應於一年內身領雜項執照. 「非都市土地山坡地住宅. 1. 規範區位限制條件及技師簽. 社區開發審議規範」（79. 證項目. 年 10 月 30 日） 86 年 3 月 26 日至. 修正「山坡地開發建築管. 1. 簡化審查程序，刪除第 25 條. 理辦法」（86 年 3 月 25 日）. 92 年 3 月 25 日. 規定 2. 環保、水保及建管併行審查作業. 修正「非都市土地開發審. 可開發建築坡度自 55％降低為. 議規範」（86 年 5 月 9 日） 40％，容積率自 160％降低為 120 ％修正「非都市土地開發審. 調降開發許可平均坡度，坵塊平. 議規範」（87 年 9 月 25 日）均坡度在 30％以上未逾 40％地區，不得建築使用。 92 年 3 月 26 日迄今. 修正「山坡地開發建築管. 將本辦法有關土地使用變更條. 理辦法」（92 年 3 月 26 日）文調整至非都市土地使用管制規則，並將雜項執照中之水土保持部分回歸水土保持機關審查，而山開法則純為負責山坡地建築管理。. 9.

(22) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 第二節山坡地開發建築及使用管理法規制度現況山坡地建築開發及使用管理，係依照我國土地使用政策及各級土地使用計畫體系下，依據環境保護、水土保持及營建管理相關法規進行開發使用及管理，其有關山坡地土地使用及開發建築相關法規如表 2-2-1 所示，以下將相關法規現況作一說明一、土地使用政策及上位計畫（一）國土計畫法草案以往我國土地使用體系之最高指導計畫為「台灣地區綜合開發計畫」，該計畫係 68 年經建會為改善當時台灣地區經濟快速發展，而各項實質設施缺乏區位及時序計畫，造成區域發展失衡、土地使用不當生活環境惡化等，而訂定之計畫。然隨著台灣經濟蓬勃發展，社經環境大幅改變，該計畫已無法充分發揮其應有功能。故經建會於 85 年 11 月重新檢討修訂，以其解決當前土地不當利用，及產業發展用地供需失衡問題，並對國土提出新的開發政策及完善開發管理制度。此外，有鑑於我國土地使用最高指導原則不具備法定地位，對下位計畫指導協調成效有限，內政部於 86 年 6 月研擬「國土綜合發展計畫」（草案），送立法院審議，後因立法院審議時程過久，而 921 地震發生後，有關單位以更宏觀視野檢視國土規劃之利用，遂於 93 年 6 月經行政院院會通國土計畫法草案，送立法院審議，原國土綜合發展計畫草案撤回。（二）區域計畫法區域計畫法於 63 年 1 月 31 日公佈實施，為都市計畫及非都市土地之上位指導計畫，分由內政部（營建署）及台灣省政府（住都局）辦理北、中、南、東區域計畫之規劃、擬定與變更；並由內政部地政司及省政府地政處分別辦理各種使用地編訂及使用管制工作。縣市政府負責計畫開發及土地使用分區、用地編訂及使用管制；鄉鎮公所負責土地違規使用之查報工作。依區域計畫法及上述台灣綜合開發計畫之規定，台灣地區分為北、中、南、東 4. 10.

(23) 第二章山坡地開發建築法令及研究. 個區域，分為（1）上層土地分區使用計畫（2）中層之土地使用分區圖（3）下層各種使用地編訂 3 個層次，進行區域土地使用管制。非都市土地以特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園及其他使用區或專用區等 9 種分區使用之劃定；甲、乙、丙、丁 4 種建築用地、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟、生態保護國土保安、墳墓及特定目的事業等 18 種用地編訂。而內政部於 65 年公佈非都市土地使用管制規則，至 98 年 03 月 18 日共經 21 次修正，此一規則主要規定土地變更編定為他種使用時，申請人應擬具應辦事業計畫，經變更前後目的事業主管機關核准，且變更編定面積在 10 公頃以上者，起土地使用計畫應先徵得各該區域計畫擬訂機關同意。土地開發亦從傳統分區使用與用地編訂類別容許使用原則下，更進一步採用英國土地開發許可制之運作模式，使大面積之土地開發其土地使用計畫，因需得到區域計畫擬定機關之同意，增加與上位計畫銜接管制方式之機制。表 2-2 山坡地土地使用及開發建築相關法規表類別. 法令名稱. 山坡地土地使用. 1. 區域計畫法. 及開發建築相關. 2. 區域計畫法施行細則. 法規. 3. 都市計畫法 4. 都市計畫法施行細則 5. 非都市土地使用管制規則 6. 非都市土地開發審議規範 7. 台灣省非都市土地容許使用執行要點 8. 台灣省非都市土地變更編定執行要點 9. 建築法 10.山坡地開發建築管理辦法 11.山坡地開發建築面積 10 公頃以下核發開發許可應行注意事項 12.申請開發山坡地雜項執照及申報施工計畫書圖文件須知. 11.

(24) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. （三）都市計畫我國自 62 年都市計畫法修正後，雖區域計畫已成為上位指導計畫，但實際為 2 個獨立之計畫，並無明顯上、下位計畫關係。依都市計畫之規定都市計畫分為市（鎮）計畫、鄉（街）計畫及特定區計畫等 3 種，各種都市計畫又分為主要計畫與細部計畫；依規定目的，又可分為新訂、擴大、通盤檢討及各案變更等 4 種。以往主要計畫之審議程序除直轄市及省訂定都市計畫經 2 級 2 審外，大部分需 3 級 3 審，其中縣轄市之都市計畫審議程序更需 4 級 4 審。. 二、山坡地開發建築管理法規及管理實務現行山坡地開發建築除前述上位計畫外，主要依據內政部非都市土地使用管制規則及非都市土地開發審議規範、環保署環境影響評估法及農委會水土保持法實施辦理。（一）非都市土地使用管制規則本規則於 65 年 3 月 30 日發佈施行後，歷經 11 次修正，主要規定非都市土地土地分區使用分區及用地編訂、容許使用容積率及建蔽率、變更編定之編訂。其主要山坡地建築開發規定為第 9 條：下列非都市土地建蔽率及容積率不得超過下列規定。但直轄市或縣 (市)政府得視實際需要酌予調降，並報請內政部備查：一、甲種建築用地：建蔽率百分之六十。容積率百分之二百四十。二、乙種建築用地：建蔽率百分之六十。容積率百分之二百四十。三、丙種建築用地：建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。四、丁種建築用地：建蔽率百分之七十。容積率百分之三百。. （二）非都市土地開發審議規範內政部為辦理非都市土地審開發議工作，於 84 年 3 月 27 日發布實施此一審議規範，迄今共經 14 次修正，其主要規定如下 1. 森林區、重要水庫集水區等地區禁止開發。 12.

(25) 第二章山坡地開發建築法令及研究. 2. 水源保護區依距水體或取水口遠近劃設為水岸緩衝區、取水口緩衝區及一般管制區，分別管制開發。 3. 基地內之原始地形在坵塊圖上之平均坡度在百分之四十以上之地區，其面積之百分之八十以上土地應維持原始地形地貌，且為不可開發區，其餘土地得規劃作道路、公園、及綠地等設施使用。坵塊圖上之平均坡度在百分之三十以上未逾四十之地區，以作為開放性之公共設施或必要性服務設施使用為限，不得作為建築基地（含法定空地）。 4. 基地劃設保育區保育區面積不得小於扣除不可開發區面積後之剩餘基地面積之百分之三十。保育區面積之百分七十以上應維持原始之地形地貌，不得開發。 5. 基地開發後，包含基地之各級集水區，以二十五年發生一次暴雨產生對外排放逕流量總和，不得超出開發前之逕流量總和。 6. 基地聯絡道路，應至少有獨立二條通往聯外道路，其中一條其路寬至少八公尺以上，另一條可為緊急通路且寬度須能容納消防車之通行。. （三）環境影響評估法相關子法「環境影響評估法」於 83 年 12 月 31 日發布施行，其相關子法包括「環境影響評估法施行細則」、「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」、「開發行為環境影響評估作業準則」，期藉由環境影響評估預防級減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。依據環境影響評估法及各相關子法，有關山坡地建築開發之規定如下， 1.適用範圍依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第 25 條，新市區建設，有下列情形之一者，應實施環境影響評估 (1)位於國家公園。 (2)位於野生動物保護區或野生動物重要棲息環境。 13.

(26) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. (3)位於海埔地。 (4)位於自來水水源水質水量保護區。 (5)位於山坡地，申請開發面積一公頃以上者。 (6)位於非都市土地，申請開發面積十公頃以上或擴建面積累積五公頃以上者。 2.審查機制其制度運作係採 2 階段方式，開發行為應先提出環境影響評估說明書，有重大影響之虞，則需進行第二階段環境影響評估報告書。另制度運作上有若干特點包括係被動性、個案審查，並由目的事業主管機關轉送；未經完成審查，目的事業主管機關不得核發許可。目前山坡地住宅社區均已建構完成環境影響評估機制，計畫範圍 10 公頃以上之開發案由環保署負責審查，10 公頃以下由縣市政府負責審查。 3.評估項目山坡地開發建築環境影響評估項目依「開發行為環境影響評估作業準則」，大致可分為物化環境、生態環境、景觀美質及社經環境 4 大類，玆說明如下。（1）物化環境（A）地形變化、地質災害、土壤工程特性等。（B）取棄土位置、數量、形式、衝擊及棄土特性。（C）地面水及地下水流量、流向及涵養量、水文變化影響、水質變化、排水路線、形式及設施配置。（D）空氣品質（E）土砂沖蝕量、邊坡穩定分析、廢棄物種類、產量和清理處置方式（F）噪音音源、形式和強度、緩衝設施（G）震動來源、特性和強度生態環境（A）陸域動植物種類、數量密度、動植物棲息地、植生面積分佈。 14.

(27) 第二章山坡地開發建築法令及研究. （B）水域動植物種類、數量密度、動植物棲息地、植生面積分佈。景觀美質（A）自然景觀（B）人文景觀（C）視覺景觀社經環境（A）人口規模及組成、公共設施、公共服務（B）交通量變化（C）產業類別、經營型態及規模（D）歷史、文化特性. （四）水土保持法及相關子法「水土保持法」是水土資源保育最基本母法，於 83 年 5 月 27 日公佈實施，迄今共經過 3 次修正，其有關山坡地保育法規包括水土保持法施行細則及水土保持技術規範，玆說明主要規定如下。 1.適用範圍水土保持法適用全國土地，包括高山林地、山坡地、平地、海岸，依法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營者、使用人或所有人，均為水土保持義務人。而水土保持法第 8 條明定 9 款之治理、土地開發或使用行為，應依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護：（A）集水區之治理。（B）農、林、漁、牧地之開發利用。（C）探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。（D）修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。（E）於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。 15.

(28) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. （F）防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。（G）沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶之防風定砂及災害防護。（H）都市計畫範圍內保護區之治理。（I）其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。 2.主管機關水土保持主管機關在中央為農委會，地方為直轄市或縣（市）政府。 3.水土保持計畫依據水土保持法及其施行細則之規定，山坡地範圍內「非農業使用」之開發、經營或使用行為，應先擬具水土保持計畫書。其中山坡地建築開發，建築面積超過 500 平方公尺應提送水土保持計畫書，以下得擬具簡易水土保持申報書，送請水土土保持主管機關核定。水土保持計畫未核可之前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。 4.水土保持技術規範 85 年 08 月 06 日農委會公告施行，迄今共經 3 次修正，其內容包括（1）總則（2）基本資料調查與分析（3）規劃設計（4）工程施工與維護（5）防災措施（6）特殊專業技術及其他（7）水土保持技術之審議（8）其他. 三、山坡地建築管理體系及管理程序綜合我國土地使用計畫及各項環保、水保、營建法令規定，歸納我國山坡地建築管理體系及管理程序如下，（一）山坡地開發建築管理體系山坡地依其所在之區位，區分為都市計畫之山坡地及非都市土地之山坡地，而一般山坡地大部分屬於非都市土地，非都市土地之山坡地開發原先係依據「山坡地開發建築管理辦法」，而因應水土保持法及環境影響評估法之實施，山開辦法已回歸建築使用管理之角色，而建築開發之管制係依據「非都市土地使用管制 16.

(29) 第二章山坡地開發建築法令及研究. 規則」、「水土保持法」、「環境影響評估法」及相關子法進行管制，其相關運作體系如圖 2-2-1 所示。（二）山坡地開發建築管理程序以上應依法處理之山坡地之開發建築申請程序為：1.申請開發許可 2.申請雜項執照 3.申請建照執照 1.開發許可及開發同意程序直轄市、縣市主管建築機關受理山坡地建築開發案件後，應徵詢相關單位意見，並視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見，其中開發面積 10 公頃以上，應視申請案件所在之區域計畫，依行政程序層報擬定機關審議。區域計畫擬定機關應按申請開發計畫之使用性質，依據「非都市土地開發審議規範」及相關法規進行審議，如審議通過後應將審議結果通知直轄市、縣市政府。而經區域計畫原擬定機關審議同意者，各主管建築機關應將開發許可內容於主管機關政府、公所及所在地 30 日，而開發人應於收受通知日起 1 年內申領雜項執照，相關審議規範係依照『水土保持法』及「環境影響評估法」進行。 2.雜項執照程序山坡地開發建築應先從事整地設置水土保持設施及必要公共設施，其需挖填土石或其他項工作物者，應先申請雜項執照，由建管單位會同水保單位查核符合水土保持計畫核定內容及具備水土保證金完繳證明，得核發雜項執照者，並副知水土保持單位核發水土保持許可證。雜項工程中，發現地形、地質與實際工程設計不符時，起照人應會同承照人及監照人依法變更設計後，使得繼續施工。有危害安全之虞者，主管機關得令其停工，並為緊急處理。 3.建照執照程序經編訂建築用地者，依「建築法」有關規定辦理建築執照幾使用執照有關事宜。. 17.

(30) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 山坡地. 未實施細部計畫之山坡地. 無法指定建築線之地區. 依都市計畫法得指定建築線之地區. 免十公頃限制但受非都市土地使用則條文規定. 及相關行政命令限制. 十公頃以上並受非都市土地各項開發審議規範. 依都市計畫程序及山坡地開發程序辦理. 十公頃以上且受都市計畫法限制. 免十公頃限制但受都市計畫法限制. 免十公頃限制但受細部計畫說明書及相關行政命令限制. 圖 2-1 山坡地建築開發法規體系圖. 按原編定使用變更編定已實施細部計畫之山坡地. 18. 變更主要計畫不變更主要計畫. 非都市土地使用都市土地使用.

(31) 第二章山坡地開發建築法令及研究. 第三節山坡地開發建築及使用管理課題分析一、土地政策及上位計畫無法有效指導山坡地開發我國自 71 年各區域計畫陸續公告實施後，依「區域計畫法」及施行細則之規定，及土地使用現況進行非都市土地之編訂，並作為土地使用管制之依據，而以往有關土地政策及上位計畫對於土地使用管制之問題說明如下。 1.區域計畫之擬定與管制未能密切配合，無法充分發揮指導非都市土地使用編定功能：我國山坡地多位於區域計畫之非都市土地範圍，由於非都市土地僅就土地現況編訂，並未就長期性、整合性的觀點加以規劃，無法正確指導山坡地開發區位，使山坡地開發計畫只能就個案開發計畫內容、環境影響評估及水土保持計畫審查，以致山坡地開發之區位分佈無整體考量，未能與都市或區域發展相配合。 2.非都市土地容許使用項目、細目採正面列舉規定，可變更之限度過於死板，無法朝多目標使用發展。 3.未登記土地無法管制，因無地籍資料尚無辦理編訂，且未依區域計畫實施土地使用管制，而係依各目的事業法令管理，如森林法、山坡地保育利用條例等，然上述土地多屬生態上較敏感而應積極保育之地區，卻無完整計畫，對國土保安、自然生態保育、環境保護影響至鉅。二、審議體系龐雜、法規競合現行有關山坡地建築開發審議由於涉及都市計畫、建築管理、水土保持、環境保護各部門，因此其審議過程存有實質問題。 1.審查委員之聘請級委員會運作方式缺乏明確規定，審查組織缺乏常設性之人員與組合，且審議以會議形式進行，通常審議內容缺乏區域性考量，且審查時見過於倉卒，對於必須反覆試驗、分析之技術性審查及例證蒐集等工作力有未迨。 2.目的事業主管機關與地方主管機關權責混淆、事權重疊，由於非都市土地變更編訂需先經目的事業主管機關同意，反而常使目的事業主管機關由協辦角色， 19.

(32) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 轉為開發審議主導單位，致使目的事業主管機關主辦開發審議作業，多以基於本身業務為考量，非從資源整體規劃及整體利用來考量，容易造成土地使用計畫的偏差與資源浪費。 3.山坡地建築開發涉及之法規及管理單位眾多，包括內政部、農委會、經濟部、環保署及各級地方政府，各個單位各有其職權與相關法規，所管轄內容、性質與區位，多有重疊之處，橫向溝通協調極為不易，造成管理重複、權責糾葛，故有山開辦法將有關管理申請開發作業程序相關條文廢止，回歸水保與環境影響評估，以降低重複管理、單位競和之情事。. 三、其他 1.台灣土地資源有限，適度山坡地之建築開發為不可避免，然如何選取合宜之土地進行開發，則有賴完整資料庫之建置，以作為評估選址、風險管理之用。然有關資料庫建置未完全，僅由台灣省政府建置之「台灣省重要都會區環境地質資料庫」，水保局有關土石流潛勢溪流，及近年來中央地質調查所進行相關環境地質資料庫之建置，然已建置地質資料庫大多面臨精度不足之問題，不符合山坡地建築開發管理之所需，且種類也嫌不足。 2.現行法令並未對於山坡地建築開發許可申請人、開發者資格進行限制，亦缺乏相關開發基金及保險制度。由於山坡地建築開發時程相當長，工程技術難度高，如開發者作出不當開發舉措，常使所開發建築社區存有潛在風險，而於若干年後發生災害時，常因開發者已結束營業，致使受災戶求償無門。. 20.

(33) 第三章建築技術規則山坡地專章文獻檢討分析. 第三章建築技術規則山坡地專章文獻檢討分析建築技術規則山坡地專章自頒佈實施以來，主管機關（內政部營建署）除進行 10 次修正外，尚發佈多次解釋令函以補充規則條文不足之處，而國內亦有多位研究生以此一課題做為論文研究對象，以下就此一資料作一整理分析。. 第一節. 山坡地建築專章之沿革. 台灣因山坡地面積佔全島比例 7 成以上，地狹人稠在平原地區高度開發之下已不敷使用，山坡地建築遂逐漸興建擴張。為確保山坡地開發及山坡地建築使用者生命財產安全，並顧及環境品質，有必要以法令制度以規範山坡地開發。山坡地開發建築管理辦法於民國 72 年 7 月 7 日訂定發布，其間曾於 79 年、86 年及 88 年歷經三次修正，最後於民國 92 年 3 月 26 日修正發布名稱為「山坡地建築管理辦法」及全文 10 條。本辦法訂定時，於第 2 章開發許可第 5 條明定山坡地不得開發建築之規定，包括：一、坡度陡峭者；二、地質結構不良、地層破碎、活動斷層或順向坡有滑動之虞者；三、現有礦場、廢土堆、坑道，及其週圍有危害安全之虞者；四、河岸侵蝕或向源侵蝕有危及基地之安全者；五、有崩塌及洪患之虞者；六、有礙自然文化景觀者；七、依其他法律規定不得建築者，其中第一至五款之認定標準，由內政部於建築技術規則中規定之，此應可視為建築技術規則建築設計施工編第 13 章山坡地建築之濫觴。有鑑於山坡地開發建築管理辦法對於山坡地不得開發建築之規定僅有通則性之規定，審查標準將隨審查個案之不同而有所異動，影響審查結果公信力，因此標準認定之研擬有其必要，此舉將有助於妥適開發建築區位和開發規劃與設計方法之選擇，進而提昇山坡地開發安全與品質。本所於民國 83 年籌備處時期以委託張石角教授進行「山坡地不得開發建築認定標準之研訂計畫」專題研究計畫，針對山坡地開發建築管理辦法第五條第一至五款「不得開發建築」之認定，. 21.

(34) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 提出學理與實務兼顧之規定，可供審查時之參考，使審查者或是被審查者皆有所依循。以坡度陡峭者為例，本研究建議為擬開發區之上下界坡度以 55％為限，而全區之平均坡度以 65％為限，以做為坡度陡峭之認定標準。對於「有滑動之虞」、「活動斷層」、「有危害安全之坑道」、「廢土堆」、「向源侵蝕」和「河岸侵蝕」、「洪患」等項亦有探討，以為訂定標準之基礎。因當時山坡地建築正處於方興未艾，內政部營建署於民國 81 年由時任營建署署長黃南淵先生主持研究「建築技術規則規劃設計編草案」，該報告將規劃設計編分成 13 章編列，其中第 13 章定名為「山坡地建築物」，並特別註記須專案研究，本所續於民國 84 年委託黃定國教授進行「坡地建築技術規則增修訂研究」，其研究成果即為現行建築技術規則第 13 章山坡地建築專章之先驅，本研究主要是研訂山坡地建築物技術規則草案，以彌補「建築技術規則規劃設計編草案」之不足，運用文獻回顧及專家諮詢等方案訂定坡地建築技術規則草案，研訂條文包括：「第一條條. 用語定義」、「第二條. 基地通路」、「第四條. 整地工程/基地及邊坡使用限制」、「第三. 基地綠化」、「第五條. 建築物高度」，已為現行的建. 築技術規則建築出完整的架構。而後於民國 86 年增訂建築技術規則建築設計施工編第 13 章山坡地建築第 260 條至第 268 條，始為我國山坡地建築法令制度之另一個里程碑。. 22.

(35) 第三章建築技術規則山坡地專章文獻檢討分析. 第二節解釋函彙編. 內政部營建署針對歷年各地方政府主管機關之函請該署釋疑條文及其解釋令函，進行彙編整理，根據 94 彙編資料顯示，共計發佈 10 條解釋函，共計 23 項案由，茲整理分析說明如下，一、262 條本條文係明訂 8 項不得建築開發認定基準，共計發佈 2 條解釋函，2 個案由，說明如下。內政部函 93.4.16 內授營建管字第 0930083558 號函主旨：關於建築技術規則建築設計施工篇第 262 條第三項疑義乙案，請查照。說明： 1、依據本部營建署案陳台北市建築師公會九十三年三月二十九日（93）十三會字第 0326 號函辦理。 2、按山坡地在坵塊圖上其平均坡度在 30%且未逾 55%者，得做為法定空地或開放空間使用，不得配置建築物，為建築技術規則建築設計施工篇第 262 條第 3 項所明訂。至於同篇第一條第三項規定，免計入建築面積之陽台、屋簷、建築物出入口雨遮、遮陽板、雨遮及花台，若僅突出首揭平均坡度超過 30%且未逾 55%坵塊上方，並未定著於該坵塊之土地或地面下者，該坵塊不視為配置建築物。內政部函 893.25 台（87）內營字第 8771504 號函主旨：建築技術規則建築設計施工篇山坡地建築專章疑義案，請依說明辦理，並查照轉行。說明：案由七：第 262 條相關疑義 1、第 262 條有關活動斷層，依歷史最大規模（M），前揭 M 是否採用芮氏規模案。決議：亦 262 條第三款活動斷層之地震規模，以芮氏規模為標準。 23.

(36) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 2、第四款有關 RQD 係指各鑽孔深度內之平均值；最大值抑或最小值。決議：第 262 條第四款 RQD 係指鑽孔深度內 RQD 之平均值。 3、第六款有關河岸定義及範圍？另建築基地所瀕臨之河岸，如於申請雜項執照時一併設計護岸或河堤，是否仍受本條款應退縮規定之限制案。決議： 1.第 262 條第 6 款有關河川之認定，參照非都市土地開發審議規範之規定，係指河川（溪流）之主流、支流或支流上一集之支流；至河川上一級之支流之認定方式，以內政部二萬五千分一經建版地形圖標示河（溪）名，且級序應為 2（包含 2）以上者。 2.前揭第 6 款係指自然河岸，已有護岸或河堤者不在此限。上述 2 條解釋函案由及其解釋，係針對其執行範圍與定義之疑義進行解釋，產生此一問題主要原因在於建築技術規則條文係以原則性敘述為主，對於執行細節無法做出詳細之描述，而前述兩項解釋主要係針對細節進行補充說明，然其解釋仍存有探討空間，例如 RQD 之定義採鑽孔深度平均值，然如部分岩芯 RQD 偏低，地質上代表可能存在破碎帶，如鑽孔深度較深，則其平均 RQD 可能顯示屬良好狀態，而失去訂定使依規定之意義。. 二、263 條本條文係規定建築基地之退縮距離及人行道設置規定，共計發佈 2 條解釋函，3 個案由，說明如下。. 內政部函 89.2.11 台 89 內營字第 8982410 號函主旨：建築技術規則建築設計施工篇第 263 條有關設置 1.5 公尺人行道之執行疑義乙案，復請查照。說明： 1、依本部營建署案陳基隆市政府 89 年 9 月 1 日（88）基府工管字第 117567 號 24.

(37) 第三章建築技術規則山坡地專章文獻檢討分析. 函辦理。 2、按建築基地應自建築線或基地內通路邊設置人行步道，其退縮距離不得小於 1.5 公尺，退縮部分得計入法定空地，但道路或基地內通路邊已設置人行步道者，可合併計算退縮距離，為建築技術規則設計施工篇第 263 條第 1 項所明訂，本案經指定建築線之現有巷道，若經認定僅能供人行走之部分，得視為具有人行步道之功能；依首揭規定之意旨，應無再退縮設置人行步道之需要。內政部函 893.25 台（87）內營字第 8771504 號函主旨：建築技術規則建築設計施工篇山坡地建築專章疑義案，請依說明辦理，並查照轉行。說明：案由三：依第 263 條之規定，山坡地建築基地內指定建築現之道路或基地內，路兩邊常是上邊坡或下邊坡之現況，人行步道之設置，是否得則合適一側設置案。決議：人行步道得擇建築建築基地內指定建築線之道路或基地內通路之一側設置，但本專章施行前已依雜項執照核准內容施工，設置人行步道有困難者，得免設置。本條文係規定建築基地之退縮距離及人行道設置規定，而現地某些情形造成無法執行，而在不影響安全與行人便利下，解釋函對此規定做出某些程度之放寬。. 三、第 264 條本條文為規定建築物至擋土牆坡腳間之退縮距離，共計發佈 2 條解釋函，3 個案由，說明如下。內政部函 90.3.13 台營字第 9082822 號函主旨：關於建築物高度、屋頂突出物及山坡地地面上之建築物至擋土牆坡腳間退 25.

(38) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 縮距離認定疑義乙案，復請查照。說明： 1、本部營建署案陳貴會 90 年 2 月 12 日建師全聯字第 0116 號函。 2、突出非平屋頂面之通風設施或設備，得視為建築技術規則設計施工篇第 1 條第 7 之 1 款之屋頂突出物。令該屋頂突出物自其頂點往下垂直計量至其與非平屋頂面交接處之高度，應在 3 公尺以內；且其水平投影面積之和，應在不超過非平屋頂水平投影面積 1/8 者，得不計入建築物高度。 3、查突出於屋面之屋脊裝飾物之認定及其不計入建築物高度之規定，本部 85 年 6 月 19 日台內營字第 8572857 號函已有明示。 4、查建築技術規則建築設計施工偏第 264 條規定，山坡地地面上建築物至擋土牆坡腳間之退縮距離，應依本條所列公式計算。故上開規定，其退縮距離之計算，係指建築物外牆各點與擋土牆坡腳間之水平距離。內政部函 893.25 台（87）內營字第 8771504 號函主旨：建築技術規則建築設計施工篇山坡地建築專章疑義案，請依說明辦理，並查照轉行。案由 5：第 264 條所稱擋土牆如何認定案決議：建築技術規則建築設計施工篇山坡地專章第 264 條所稱擋土牆係指為攔阻土石崩坍所構築高度在 1.5 公尺以上之構造物。案由 6：第 264 條第 3 款是否存在單位與距離單位不一致案決議：第 264 條應否修正及如何修正？請大地技師公會召集相關公會於一個月提出具體解決方案，再行研處。 264 條為建築技術規則山坡地專章核心條文之一，對建築開發行為影響極大，釋疑之第一案由及第二案由為認定基準，而第三案由單位與距離單位不一致亦即公式之正確性受到質疑，對於法規之正確性有不利影響，而後續並未對此有進一步修正動作，值得作進一步探討。. 26.

(39) 第三章建築技術規則山坡地專章文獻檢討分析. 四、第 265 條本條文為規定建築物至擋土牆坡腳間之退縮距離，然其目的係由建築物通風採光為出發點，主管機關並未對此提出疑義與發出解釋函。五、266 條本條文為規定建築物外設置平台及階梯之規定，主管機關並未對此提出疑義與發出解釋函。六、267 條本條文為規定建築物樓地板設置計算基準規定及保護規定樹木，主管機關並未對此提出疑義與發出解釋函。七、268 條本條文為規定山坡地建築物最大容積率及最大建蔽率之計算方式，主管機關並共計發佈兩條解釋函，資說明如下。內政部函 87.7.29 台內營字第 8706149 號函正本：台灣省建設廳主旨：台灣省建築物空間增設停車空間鼓勵要點之允建高度計算方式是否適用建築技術規則建築設計施工編第 268 條之規定，復請查照。說明： 1、復貴廳 87 年 6 月 22 日 87 建 4 字第 62185 號函。 2、按山坡地建築開發高度除經開發許可審議通過之開發計畫書、圖已有規定者，從其規定外，不得高於法定最大容積率除以法定最大建蔽率之商乘 3.6 再乘 2，為建築技術規則建築設計施工篇第 268 條所明訂，另查建築物高度係自基地地面允許山坡地建築物高度計量起，亦為同篇第一條第七款所明訂。至貴省建築物增設停車空間鼓勵要點，若允許山坡地建築物高度得將基地地面提高ΔH（鼓勵增加樓層高度）值起算，是有違山坡地建築高度管制意旨宜請配合修正貴省建築物增設停車空間鼓勵要點明訂排除山坡地建築物之適用。內政部函 87.7.29 台內營字第 8772391 號函 27.

(40) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 正本：台灣省政府建設廳、台北市政府工務局、高雄市政府工務局主旨：建築技術規則建築設計施工編第 268 條所稱「法定最大容積率」及法定最大建蔽率之執行疑義案，請依說明二辦理，並請查照轉行。說明： 1、依據台灣省建設廳 87 年 6 月 4 日 87 建 4 字第 619170 號函辦理。 2、案經本部邀集本部建築技術審議委員會部分委員、省（市）、縣（市）主管建築機關共同研商，獲致結論如下： 1.建築技術規則建築設計施工篇第 268 條所稱「法定最大容積率」及「法定最大建蔽率」之定義在都市計畫地區係指都市計畫土地使用分區管制所規定之容積率及建蔽率；在非都市土地地區係指非都市土地使用管制規則第 9 條第一項第 1 款至第 9 款所規定。 2.非都市土地地區係指非都市土地使用管制規則第 9 條第一項第 1 款至第 9 款所規定之容積率及建蔽率，若經直轄市或縣（市）政府視地方需要調降者，其建築物高度亦應一併考量調降。第 268 條針對以往山坡地老丙建建築物高度缺乏管制而定，而所提出之疑義為規則式條文所無法清楚敘明，並非條文本身有所問題。八、其他建築技術規則山坡地專章地 262、264 及 265 條均有規定山坡地建築物距邊坡波腳之退縮距離，而水土保持技術規範第 347 條第 2 項規定「，不得使用坡側之建築物外牆同時作為擋土設施，但經專業技師特別分析設計者，不在此限」。二者之間規定顯有不同，為此，內政部營建署發佈解釋函如下內政部函 87.8.11 台內營字第 8772502 號函主旨：山坡地開發建築之雜項執照有關擋土牆設置與審查事宜案，請依說明二辦理並查照轉行。說明 1、依據行政院農業委員會 97 年 4 月 24 日農林字第 87117048 號函及台灣省建設 28.

(41) 第三章建築技術規則山坡地專章文獻檢討分析. 廳 87 年 5 月 7 日 87 建四字第 614960 號函辦理 2、案經邀集行政院農委會、省市、縣市政府、各相關專業團體及本部建築技術規則審議委員會部分委員共同研商，獲致結論如下。 1.查「不得使用坡側之建築物外牆同時作為擋土設施，但經專業技師特別分析設計者，不在此限」為水土保持技術規範第 347 條第 2 項所明訂，至使用坡側之建築物外牆同時作為擋土設施，若依上開但書規定經專業技師特別分析設計，且經該管主管機關審查核可者，當無涉建築技術規則建築設計施工編第 264 及 265 條之規定。 2.山坡地開發建築之雜項執照有關擋土牆之審查程序，本部 87 年 2 月 25 日台內營字第 8771325 號函已有明釋，至審核權責應由各該管機關分別依其主管法規負責辦理。上述規定係由於水土保持技術規範第 347 條第 2 項明訂「不得使用坡側之建築物外牆同時作為擋土設施，但經專業技師特別分析設計者，不在此限」，而與第 264 及 265 條之規定規定需設退縮距離之規定衝突，故發佈此一解釋函。. 29.

(42) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 第三節. 國內相關文獻分析. 以下就建築技術規則山坡地專章發佈實施以來，國內相關研究對條文內容所做之探討進行分析比較。一、林澄清（2002）主要探討建築技術規則山坡地專章內有關建築物距邊坡坡腳退縮距離規定條文之合理性，根據其研究顯示，山坡地專章內共計有第 262 條第一項第二款第二目、第 264 條、第 265 條等規定計算公式，經其分析研究結果，各公式間計算結果有相反趨勢，建議對邊坡退縮距離相關公式之不適宜處，請主管機關應予重新檢討及考量，，俾使該規則之相關公式避免相互矛盾。二、連進春（2004）連進春主要係探討 261 條各項名詞之定義，如平均坡度、順向坡、自由端、岩石品質指標、活動斷層、工程壓密、有效應力深度等名詞提出探討及條文修正建議；並對第 262 條及第 264 條建築物退縮距離條文提出疑義，並以林肯大郡災變為分析案例，探討 264 條條文規定之合宜性。三、林中立（2006）林中立係探討建築技術規則山坡地專章於基隆市之適宜性，由於基隆市全市其坡度在 30%以上者，約佔全市面積之半，故山坡地專章實施對基隆市影響甚大，探討內容主要包括對基隆市影響較大條文，包括坡度陡峭者、斷崖、建築物外牆兼擋土牆、擋土牆退縮距離及基地退縮 1.5 公尺設置人行步道等規定，除檢討其合宜性外，尚提出山坡地開發之限制應因地制宜，應設置審議委員會審議其開發內容及設計結果，而不應以條文進行規格式限制。四、李怡先（2008）主要探討第 262 條第一項第二款第二目、第 264 條、第 265 條等規定計算公式之合宜性，而根據研究結果顯示，建築技術規則 264 條有關建築物退縮距離之計算，退縮距離會隨著坡角增加而增加，於坡角接近 90 度時，甚至會趨於無窮 30.

(43) 第三章建築技術規則山坡地專章文獻檢討分析. 大，此一現象明顯不合理；而 262 條第二目第二款有關不得開發建築用地規定，所規定平面地滑波及範圍之計算影響範圍卻會隨坡角增加而減少，於坡角接近 90 度時，影響範圍趨於 0，二者趨勢明顯不一致（如圖 3-1 所示），應進行修正檢討。此外，基於風險管理之理念，建築物退縮距離之規定有其必要，仍不應以建築物外牆作為擋土設施之用。 35 30 25 第 262 條第 264 條. 20. H 15 10 5 0 0. 10. 20. 30. 40. 50. 60. 70. 80. 90. 角度. 圖 3-1 建築技術規則第 262 條及 264 條之 1 退縮距離隨坡角變化之關係（李怡先， 2008）. 31.

(44) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 第四節建築技術規則解釋函彙編與國內文獻之比較由前述文獻分析檢討，山坡地專章有關條文以下將作解釋函彙編及國內文獻檢討分析比較，以瞭解建築管理實務與理論分析之差異。一、261 條 1、建築技術規則解釋函彙編僅針對 RQD 之計算係採最大值或最小值之計算方式發佈解釋函。 2、國內文獻有關名詞定之探討其適宜性計有順向坡及自由端、活動斷層、工程壓密、有效應力、岩石品質指標(RQD)、斷崖、平均坡度等，而所探討除名詞定義外，尚有規定之合宜性探討。二、262 條 1、建築技術規則解釋函彙編僅針對免計入建築面積之陽台、屋簷、建築物出入口雨遮、遮陽板、雨遮及花台是否得視為配置建築物，及 RQD、活動斷層之地震規模、河川之認定進行解釋。 2、國內文獻探討坡度陡峭者、斷崖、擋土牆退縮距離規定之合宜性。. 三、263 條 1、建築技術規則解釋函彙編針對建築基地應自建築線或基地內通路邊設置人行步道，其退縮距離不得小於 1.5 公尺之設置規定進行解釋，並排除若干特殊狀況得免設置。 2、國內文獻. 僅林中立針對基隆市特殊地理人文狀況建議放寬。四、264 條 1、建築技術規則解釋函彙編共計發佈 3 條解釋函，主要包括擋土牆設置、認定及是否可以兼作結構物外牆進行解釋。 2、國內文獻所蒐集之文獻中均探討 264 條條文之合宜性，即公式是否正確。 32.

(45) 第三章建築技術規則山坡地專章文獻檢討分析. 五、265 條本條文雖規定建築物距擋土結構物之退縮距離，但出發點卻是基於通風採光考量，並未有相關釋疑及討論出現。六、266 條本條文為建築物至建築線間戶外通路設置平台及階梯之規定，並未有相關釋疑及討論出現。七、267 條為規定樓地板面積之計算方式，及週長 50 公分以上樹木且列管有案者應予保護，並未有解釋函，僅有林中立（民 95）建議放寬。八、268 條僅有討論台灣省建築物增設停車空間鼓勵要點是否適用於山坡地建築物，及「法定最大容積率」及「法定最大建蔽率」之定義相關解釋函，並未有文獻討論質疑。由以上討論分析可知，建築技術規則解釋函彙編所解釋者係由於規則式條文並無法詳細解釋各項施行細節及名詞定義，故地方政府主管機關或專業團體提出釋疑，中央政府主管機關因此而提出解釋函，基本上並未推翻原有條文，而是進行條文補充說明；然國內相關文獻則是針對其名詞定義之正確性、計算公式之正確性提出質疑，由於事涉條文正確性與否，大多無法以解釋函予以說明，而此方面質疑事涉法規正確性應予作進一步討論分析，以確定法規合宜性，抑或需作進一步修法。而整理解釋函彙編與國內文獻探討條文比較，發現國內文獻集中於 262、263 及 264 條之條文內容，而 263 條僅一篇文獻探討，其內容主要分析於基隆市 263 條.適用性問題，此一分析結果將作為後續條文分析之參考。. 33.

(46) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 表 3-1 山坡地專章檢釋函彙編與國內探討分析表條文編號. 國內文獻質疑篇數. 第 260 條. 無. 無. 第 261 條. 無. 2. 第 262 條. 2 條解釋函、4 個案由. 2. 第 263 條. 2 條解釋函、3 個案由. 1. 第 264 條. 3 條解釋函、4 個案由. 4. 第 265 條. 無. 無. 第 266 條. 無. 無. 第 267 條. 無. 無. 第 268 條. 2 條解釋函、2 個案由. 無. 擋土牆兼作. 4 條解釋函、4 個案由. 3. 結構物外牆. 34. 解釋函釋疑案由數.

(47) 第四章山坡地專章條文檢討分析. 第四章山坡地專章條文檢討分析由前述文獻整理及分析討論，本研究針對山坡地專章條文進行探討及進行專家訪談，以進一步瞭解條文之合宜性，初步探討對象主要為前述討論分析國內文獻較為質疑之 262、2645 條，而又 261 條條文定義涉及 262、264 條，故一併討論，茲說明如下。. 第一節. 條文檢討分析. 一、261 條（一）平均坡度本研究無意見。（二）順向坡山坡地專章有關順向坡之定義為「順向坡：與岩層面或其他規則而具延續性之不連續面大致同向之坡面。」，驗諸其他學者之定義均大致相同，然條文中所謂大致同向之坡面，岩層面之走向與坡面會有不同之夾角（如圖 4-1 所示），究竟應如何認定？此為條文中未予以明訂者，而各學者對於順向坡關於不連續面走向與坡向間的認定亦有不同的標準： 1、洪如江（2002）曾定義「所謂順向坡係指岩坡，其坡面之傾斜方向(dip direction)與岩層中主要弱面的傾斜方向是相同或大致相同者。所謂大致相同，指坡面走向與弱面的走向相差不超過 15 度者。 2、潘國樑(1991)指出在地質圖上要找順向坡時，首先要先研判一下地形，然後決定地層的傾向。凡是斜坡的方向落在地層傾向線（垂直於走向線）左右各 15 度範圍內者，均屬「順向坡」，相反的一面稱為逆向坡 (Escarpment slope)，側面稱為斜交坡。另外，潘國樑(1999)建議「開挖邊坡時需特別注意，不要平行於地層或不連續面的走向開挖，即坡緣不能與地層或不連續面的走向平行，而且坡面不要順向；最保險的情況是開挖方向與地層或不連續. 35.

(48) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 面的走向垂直，或者以大夾角與之相交，且夾角不要小於 70 度」。由此亦可得知其滑動面之走向平行或大致平行(夾角大致在 20 度以內)於坡面。 3、Hoek ＆ Bray(1977，1980)則認為滑動面之走向平行或大致平行(夾角大致在 20 度以內)於坡面。 4、Goodman(1989) 認為岩層傾角與坡面傾角相差 30 度以內，換言之，兩者走向相差 30 度以內。. 圖 4-1 順向坡之岩層面與坡面不平行圖（摘自營建署網站）. 而由上述學者之定義可知，順向坡走向與坡面之關係，各家說法認定不同，然考慮山坡地建築開發，順向坡之認定應從嚴以確保開發品質及安全，又根據現有建築技術規則山坡地專章第 262 條不得開發建築認定基準，坡度 30%（坡角 16.7 度）以上即不得開發建築，故本研究建議岩層面走向與坡面之夾角為 20 度以下為順向坡，而此一數值亦與水土保持技術規範(2003)第 31 條所採用的危險順向坡的認定標準係採用夾角±20 度範圍一致。. （三）自由端山坡地專章有關自由端之定義為「自由端：岩層面或不連續面裸露邊坡。」， 36.

(49) 第四章山坡地專章條文檢討分析. 此一定義雖未有建築主管機關或專業團體提出疑義，然此一名詞之定義似有不妥之處。自由端一詞於國內雖已沿用多年，於土木工程中之應用卻是於結構力學，係指一結構桿件其端點未受限制，於平面上具有 3 個自由度，如圖 4-2 所示. 圖 4-2 結構桿件自由端示意圖而此處所指之自由端，應指岩層面或不連續面於坡面有出露之處，如圖 4-3 所示，故建議此處應修正為「自由端：岩層面或不連續面於坡面有出露之處」。. 圖 4-3 順向坡之岩層面出露示意圖. （四）岩石品質指標 (ＲＱＤ) 山坡地專章對岩石品質指標 (ＲＱＤ)之定義「指一地質鑽孔中，其岩心長度超過十公分部分者之總長度，與該次鑽孔長度之百分比。」，此一定義於何謂該次鑽孔有所爭議。根據 Don U.Deere（1964）提出之修正岩心提取率之定義「每輪岩心鑽進長度中，完整岩石(10 公分以上的完整岩心塊)佔每輪岩心鑽進長度之比例」，國內現行每輪岩心鑽進取樣之套管長度為 1m，而 RQD 之計算，亦是每 m 長度進行計算。山坡地專章之定義可能會使人誤會其每次鑽孔長度究竟為. 37.

(50) 建築技術規則山坡地建築專章實施檢討與分析. 何，建議修正其文字「為指一地質鑽孔中，每次鑽孔取樣，其岩心長度超過十公分部分者之總長度，與該次鑽孔長度之百分比。」. （五）活動斷層山坡地專章對活動斷層之定義：「指有活動記錄之斷層或依地面現象由學理推論認定之活動斷層及其推衍地區。」，而「活動記錄之斷層」、「或依地面現象由學理推論認定」卻缺乏明確定義，國內外對於活動斷層之定義茲擇取具代表性說明如下， 1、美國原子能委員會(U.S. Atomic Energy Commission,1973) 1.以往 35,000 年內曾經有過一次接近錯移地表之斷層。 2.以往 500,000 年內曾有多次接近地表斷層活動之斷層。 3.與上述準則認定之活動斷層有構造上的關聯且能推測為可能會發生，錯移之斷層。 2、日本(活斷層研究會,1980) 自第四紀以來曾經錯移過，且推測沿此破裂面將來仍可能再度活動的斷層。 3、洪如江，(初等工程地質學大綱,1991) 根據 Slemmons & Mckiney(1977)所謂活斷層，係指在 10,000 年之內曾經錯動一次之斷層。能動斷層(Capable Fault)，在 35,000 年之內曾經錯動過一次，且在 500,000 年之內曾經錯動過二次或更多次。死斷層(Dead Fault)，為一斷層，在早先之造山運動期中曾經是活動的，但目前之大地環境中並不活動，因此在新生代末期之地層中無錯動。 4、中華民國地震工程學會 (1999) 1.一級活斷層(全新世活斷層) (1)將現代結構物錯移之斷層。 (2)伴隨地震發生之斷層(又稱地震斷層)。 (3)將全新世地層或階地錯移之斷層。 38.