從法律觀點看教師之導護問題—以《臺中市國民
中小學執行學生交通導護工作實施要點》為研究
陳慧華 國立東華大學幼兒教育學系助理教授 范熾文 國立東華大學花師教育學院院長 陳英俊 國立東華大學教育博士班行政組研究生一、前言
傳統以來行之有年的教師擔任導 護問題，近日再度引發教師與家長之 間的熱烈討論。由於立場各有不同， 因而從不同角度所提出相左之看法乃 是 可 以理 解。 然在 各 自表 述意 見 之 餘，倘無法提出合理客觀之說詞及相 對應之解決配套措施，則教師導護問 題勢必終將依然繼續存在，教師與家 長之間的討論永遠都是一條沒有交集 的平行線。本文試從教師導護有無法 源依據之觀點為出發，並以教師擔任 導護所可能衍生的行政責任、刑事責 任和民事責任分別加以解析，再就法 制層面的觀點提出解決教師導護問題 之建議，期能達到教師導護權益受到 法律保障與落實維護學生上下學交通 安全之雙贏局面。二、教師擔任導護之法源依據—
以《臺中市國民中小學執行
學 生 交 通 導 護 工 作 實 施 要
點》為例
從依法行政的觀點而言，公務員 在執行任何職務之際，都必須恪遵相 關法令規定作為依據，而教師在從事 其與教職相關工作時，亦當確遵此一 原則辦理。以臺中市政府 2012 年 10 月 4 日中市教社字第 1010073119 號函 所訂頒《臺中市國民中小學執行學生 交通導護工作實施要點》為例，該要 點第 1 條即開宗明義揭示訂定之目 的，乃在於為落實中小學執行校內外 交 通導護工 作，維 護 學生上下學 安 全，加強交通安全教育。該實施要點 設置之立意可謂良善，惟從該實施要 點之法源依據觀之，並未見有任何相 關之母法作為依據，純屬地方政府機 關基於上述學生安全考量而訂頒該行 政命令，再就該實施要點內容觀之， 亦未審酌其內容之執行事項是否屬於 教師之職權範圍，然因該實施要點第 2 條已明白揭示，教師有應負「維護學 生上下學安全之校內外交通導護工作 責任，不得拒絕」之積極之義務，就 此部分對於教師賦予強制性之工作責 任規範，其適法性不無可議之處。雖 然該要點第 9 條訂有「教師於執行校 內 外交通導 護工作 期 間，如因公 涉 訟，學校應積極協助並依照公務人員 因公涉訟輔助辦法規定辦理之。」惟 該條文對於教師事後權益之保障是否 周全，仍容有討論之空間。綜合檢視 該要點諸般規範內容，實難謂符合依 法行政之作為，是有再重新檢視此實 施要點其適法性之必要，期使達到教 師導護工作法制化之要求。三、教師擔任導護所可能衍生行
政責任之權益保障
從上揭《臺中市國民中小學執行 學生交通導護工作實施要點》內容觀 之，教師擔任導護所可能衍生之行政 責任，本文分為兩個面向進行探討， 一是教師遵照該實施要點執行導護工 作所衍生的相關法律問題、另一是教 師消極不配合執行該導護工作之法律 效果，茲分述如下： (一) 教師遵照該實施要點執行導護工 作所衍生的相關法律問題 由於上揭實施要點之重心乃在於 「維護學生安全之校內外交通導護工 作責任」，是以，教師遵從該實施要點 執行導護工作期間，倘非因教師本身 之因素而導致學生於上下學時出現人 身安全問題，此際教師是否得主張免 除其因導護職務所衍生之相關責任？ 從法律之觀點而言，雖須視個案情形 而有不同之判斷，然從家長之立場而 言，教師通常仍不免要背負過失之責 任，無形之壓力不可謂之不大。 然若係因教師之個人因素而導致 學生於上下學時出現人身安全問題， 此時教師所必須擔負之各項法律責任 則在所難免，不論是行政責任、刑事 責任或是民事責任，終將難辭其咎。 雖然前揭實施要點第 9 條明文規定「教 師於執行校內外交通導護工作期間， 如因公涉訟，學校應積極協助並依照 公務人員因公涉訟輔助辦法規定辦理 之。」乍看似乎是對教師導護發生法 律 爭 訟時 事後 權益 之 保障 ，實 則 不 然。從協助教師因公涉訟輔助之觀點 而言，不論是從前述該實施要點所提 及之依照《公務人員因公涉訟輔助辦 法》，抑或是另從 2015 年 1 月 19 日訂 頒《教師因公涉訟輔助辦法》予以輔 助，該等要點所稱「涉訟」定義，均 指「依法執行職務，而涉及民事、刑 事訴訟案件。」並不包含行政訴訟之 爭訟輔助保障，此觀公務人員保障暨 培訓委員會民國 98 年 1 月 7 日公保字 第 0970013294 號令函要旨「公務人員 因公涉訟得申請涉訟補助，係以依法 執行職務為前提，而涉及民事、刑事 訴訟案件而言，行政訴訟案件則不包 括在內……」已臻明確。因此，從上 開諸多面向觀之，對於教師導護所衍 生相關爭訟之權益保障，似乎仍有不 足，尚有改善之空間。 (二) 教師消極不配合執行該導護工作 之法律效果 為明定教師權利義務，保障教師 工作與生活，以提昇教師專業地位， 我國《教師法》第 1 條已有明文規定。 倘 若教師消 極不配 合 執行該導護 工 作，是否會涉及到《教師法》相關規 定？本文認為應先界定「導護工作」 是 否係屬於 與教學 有 關之工作或 活 動，觀諸《教師法》第 16 條第 1 項第 7 款所規範教師接受聘任後，所享有之 權利內容「除法令另有規定者外，教 師得拒絕參與教育行政機關或學校所 指派與教學無關之工作或活動。」因 此，若認為「導護工作」係屬於與教 學有關之工作或活動，則從該法第 17 條所規範關於教師之義務，及從第 16 條反面之解釋，教師自無從拒絕參與導護工作之餘地，由此推論，如果教 師消極不配合執行該導護工作，乃應 受到該法第 18 條之有關法令規定處 理。反之，若認為「導護工作」非屬 於與教學有關之工作或活動，則無法 強 制 要求 教師 必須 擔 負起 導護 之 工 作。惟關於「導護工作」之屬性，礙 於欠缺明確性，往往需透過行政函釋 加以界定與判斷，為避免行政函釋效 力凌駕於法律之上，本文認為「導護 工作」法制化的建立，才是解決此一 問題的根本之道。
四、教師擔任導護所可能衍生刑
事責任之權益保障
教師擔任導護所可能衍生的刑事 問題不一而足，因之，本文僅就教師 因導護工作所衍生刑事責任相關問題 之權益保障進行探究。依《教師因公 涉訟輔助辦法》第 5 條及《公務人員 因公涉訟輔助辦法》第 5 條均明白揭 示公務員及教師涉訟輔助之所稱「涉 訟」，係指依法執行職務，而涉及民 事、刑事訴訟案件。故該涉訟輔助範 圍雖包括刑事訴訟之案件，然就上揭 辦法所指關於「依法執行職務」之認 定，仍應由其服務學校就該教師之職 務權限範圍，認定是否依法令規定， 執行其職務。因此，於探討教師因導 護工作所衍生刑事責任問題之際，仍 應先從是否係「依法執行職務」予以 認定之，然此認定教師職務權限範圍 之解釋權歸屬於其服務學校，從教師 之立場觀之，實有違公平之原則。 再者，從上開《教師因公涉訟輔 助辦法》第 16 條第 1 項規定加以探 討，「給予涉訟輔助之教師，於訴訟案 件依《刑事訴訟法》第 253 條予以不 起訴處分或依第 253 條之 1 予以緩起 訴處分確定後，涉訟輔助服務學校及 幼兒園應以書面限期命其繳還涉訟輔 助費用。」揆諸刑事訴訟案件之不起 訴抑或緩起訴，皆為檢察官經偵查程 序並依法定職權所為之處分，顯已考 量該等情節之輕微尚不足以達到應予 起訴門檻，然該辦法卻載明俟該等處 分案件確定後，教師尚須繳還涉訟輔 助費用，對於教師權益之保障而言， 實有不公之處，殊值商榷。 此外，依前述辦法第 16 條第 2 項 規定「前項情形以外，給予涉訟輔助 之教師，其訴訟案件於其他不起訴處 分、裁判或懲戒議決確定後，涉訟輔 助學校及幼兒園認定其有故意或重大 過失者，應以書面限期命其繳還涉訟 輔助費用。」亦即，縱然經過司法或 行政程序確定終結，涉訟輔助學校復 可就同一事件再行認定教師有無故意 或重大過失，作為需否繳還涉訟輔助 費用之再判斷，此舉似有行政判斷凌 駕於司法判決之上的疑慮，實有違法 治國家之法理，適逢此次教師導護問 題之再度掀起討論之際，研擬修訂相 關規定以保障教師權益之因應，於此 尤顯重要。五、教師擔任導護所可能衍生民
事責任之權益保障
教師擔任導護所可能衍生的民事 問題亦如同上述刑事責任般，個案狀 況不一而足，尤以《民法》所認定之 責任要件，通常比刑事責任要件之認定較為寬鬆，亦即，教師權益之保障 益顯捉襟見肘，關於前述《教師因公 涉訟輔助辦法》及《公務人員因公涉 訟輔助辦法》所指公務員及教師涉訟 輔助之「涉訟」，係指依法執行職務， 而涉及民事、刑事訴訟案件。故倘教 師 因 導護 工作 所衍 生 涉及 民事 問 題 時，亦均在上揭涉訟輔助辦法之規範 中。惟該等辦法條文中所指關於「依 法執行職務」之認定，亦應由其服務 學校就該教師之職務權限範圍，認定 是否依法令規定，執行其職務。此節 關於認定教師職務權限範圍之主導權 歸屬於其服務學校，有違公平之原則 之評論，已如前述，乃均有可議之處。 本文關於教師導護所涉民事侵權 行為之規定，從《民法》第 184 條第 1 項前段「因故意或過失，不法侵害他 人之權利者，負損害賠償責任。」之 內容可知，教師導護工作實潛存有高 度之法律風險，蓋除故意行為之賠償 責任外，對於因過失行為尚需負起民 事賠償之責任，對於導護教師而言， 乃具有無形之壓力。況且該行為是否 為 過 失之 界定 ，係 屬 抽象 之法 律 概 念，或因法官個人不同之斷定而容有 不同之判決結果，無怪乎教師導護之 問題，屢屢爭議不休。再從《民法》 第 186 條第 1 項之規定加以探討，「公 務員因故意違背對於第三人應執行之 職務，致第三人受損害者，負賠償責 任。其因過失者，以被害人不能依他 項方法受賠償時為限，負其責任。」 從該項之後段觀之，若公務員其因過 失者「以被害人不能依他項方法受賠 償時為限，負其責任」，此處所稱「不 能依他項方法受賠償」，一般多指國家 賠償而言，亦即，倘教師因導護所衍 生之民事爭訟，若被害人未能依《國 家賠償法》受到國家賠償時，身為公 務員之導護教師，仍應負賠償責任。 再再顯示教師導護權益保障之法律問 題叢生，實難苛責導護教師對此工作 之反彈。
六、結論
綜觀前述教師導護有無法源依據 之觀點，以及教師擔任導護所可能衍 生的行政責任、刑事責任和民事責任 問題分別加以解析後，關於此問題再 度引發教師與家長間熱烈討論之際， 本文認為，教師從事教育工作之相關 法令規範繁多，何以關於教師擔任導 護問題卻屢被提出討論？探究其肇因 乃在於教師導護工作未能落實法制化 之緣故，以所舉臺中市政府訂頒《臺 中市國民中小學執行學生交通導護工 作實施要點》為例，若能將規範教師 導護任務之實施要點提升為法律位階 層次，對於教師權益之保障而言，將 必然更為周延，相對而言，也能創造 教師導護權益受到法律保障與落實維 護學生上下學交通安全之雙贏局面。 再者，中央或地方政府主管機關在殷 切期盼及強制要求教師從事導護工作 任務時，應一併就《教師因公涉訟輔 助辦法》及《公務人員因公涉訟輔助 辦法》中，對於本文前述教師擔任導 護權益保障尚有不足之內容，研擬更 周全之配套機制以及明確法制化之權 益保障規範作為因應，以臻完善教師 擔任導護之責任並觀後效。參考文獻 公 務 人 員 因 公 涉 訟 輔 助 辦 法 （2013年1月15日）。 民法（2015年6月10日）。 教師法（2014年6月18日）。 教師因公涉訟輔助辦法（2015年1 月19日）。 臺中市國民中小學執行學生交通 導 護 工 作 實 施 要 點 （ 2012 年 10 月 4 日）。
