中央與地方政府之權限爭議評論
洪銓璟 臺北市立大學社會暨公共事務學系碩士生一、前言
就法學的角度而言，中央與地方 各種關係之基礎乃建立於其權限清楚 劃分之上，透過權限劃分之手段，可 清楚將公權力事務界定為地方自治事 項或委辦事項，地方自治團體才可享 有自治制度本質性之保障，反之，若 其權限界定不明確，對其地方自治團 體 可 能導 致立 法權 、 行政 權難 以 確 立，且中央與地方將衝突不斷，互相 推諉卸責，最後導致人民的權益受到 損害（高永光，2001）。 根據我國學者高永光於 2001 年針 對中央與地方政府之權限爭議歸納為 ｢自治事項與委辦事項之區分｣、｢跨地 方自治事項之辦理｣、｢中央與地方事 權之爭議｣等三大問題面向。從｢自治 事項與委辦事項之區分｣來看主要為 我國目前的法律就中央與地方自治事 項、委辦事項規範缺乏清楚的規範； 以｢跨地方自治事項之辦理｣來說其爭 議點在於｢跨地方自治事項｣之範圍與 內容缺乏明確規範、｢地方自治團體｣ 對於｢跨地方自治事項｣認定有爭議 時，缺乏解決之機制等；以｢中央與地 方事權之爭議｣來說；乃於自治事項之 爭議或因地方自治團體地位所衍生之 自治權限（人事、組織、財政、規劃 權等）範圍之爭議，並未明確規定， 不論是前者或後者，就性質而言均不 宜由立法院進行政治性處理等（高永 光，2001）。由於｢中央與地方事權｣牽 涉到政府之權力與利益之分配，從我 國歷年來所發生之中央與地方之政府 權限爭議，乃以｢中央與地方事權｣為 多。 我國自從民主化以來，中央與地 方政府在權限上之爭議，有增加的趨 勢。其肇因於中央與地方之權限劃分 法源缺乏明確性規範及於缺乏針對此 一爭議之專門協調的機制。其次，則 為政治因素所致，就我國歷年來所發 生之中央與地方之權限爭議來看，當 中央政府之部會首長與地方政府之行 政首長分屬於不同政黨時，每當有需 要中央與地方共同合作之政策時，常 會因政治立場不同，而作出大不相同 的表態，在加上我國需要中央與地方 共同合作之政策逐漸增加，但合作之 規範尚未清楚時，發生爭端之機會變 大有可能提升。就我國來說，政黨間 之缺乏互信，乃是造成中央與地方政 府之權限爭議的原因之一。 本文以雲林縣工商廠場禁止使用 生煤及石油焦自治條例與中央政府之 環境基本法、空氣汙染防制法、能源 法有所砥觸之爭議為例。就本案例來 說，它亦屬於｢中央與地方事權｣之爭 議，近年來，因受到我國的環保意識 提升、雲林縣政府針對影響其地方永 續發展之關注等因素影響，故透過雲 林縣議會通過相關限制之自治條例以 達到縣內改善環境汙染之目標，從表 面上來看，它雖然有助於提升縣內之 環 境品質， 但就中 央 政府環保署 來 說，在環境保護的前題下，更要重視經濟的發展及法律所砥處之相關規範 問題，故本案例將從法律面、經濟面 加以分析。
二、文獻回顧
關於本文之文獻回顧主要分為｢ 中央與地方事前之爭議｣及｢本案例之 法律適用探討｣兩大部分，加以探討， 其內容如下： (一) 中央與地方事權之爭議 就中央與地方事前之爭議，主要 可以分為｢中央與地方自治團體之事 權爭議問題｣及｢ 地方自治團體間之事 權爭議問題｣，其內容如以下論述 1. 中央與地方自治團體事權之法律 爭議問題 地方制度法第七十七條第一項： 「中央與直轄市、縣（市）間，權限 遇有爭議時，由立法院會議議決之。」 與憲法一百一十一條相合，但就其｢權 限爭議｣，指關於自治事項之爭議或地 方自治團體地位之自治權限（人事、 組織、財政、規劃權等）之爭議，缺 乏明確的規範。且，將｢權限爭議｣常 為中央與地方之法規衝突，交由立法 院進行政治性處理，更導致中央與地 方間之對立擴大。其次則缺乏此一類 型爭議之仲裁機關，若交由大法官釋 憲，合乎三權分力觀點，然而釋憲需 要相當時間，且此類的爭議像當多， 無法有效解決(高永光，2001)。 2. 地方自治團體間之事權爭議問 對 於 地 方 自 治 團 體 間 之 權 限 爭 議，也缺乏仲裁機關，就地方制度法 第七十七條第二項乃，所採取由上級 行政機關介入下級地方自治團體事權 爭議處理方式，恐因上級，黨派、利 益等因素致自治監督機關難為公允客 觀之處置(高永光，2001)。 綜合上述學者定喻，可發現，我 國中央與地方地方之事權衝突在於｢ 權限爭議｣部分缺乏法律明確規範及 針對衝突事項之仲裁機制。因此若能 從法律面加以清楚規範中央與地方政 府之事權，對於其衝突有助於降低。 (二) 本案例之法律適用探討 就本案例來看，主要是受到｢地方 制度法｣、｢能源管理法｣、｢空氣汙染 防制法｣等三種法律層面的牽制，故以 三種法律面向加以探討，其內容茲分 述如下 1. 地方制度法 1.根據我國地方制度法第 25 條 第 2 項規定，自治法規經地方立法機 關通過，並由各該行政機關公布者， 稱之自治條例。2.就地方制度法第 30 條第一項規定，自治條例與憲法、法 律基於法律授權之法規獲上級自治團 體自治條例牴觸者，無效。又該法第 三項規定第一項第二項發生牴觸無效 者，分別由行政院、中央該主管機關 予以函告。第四項則規定自治法規與 憲法、法律基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自 治條例有無牴觸或疑義時，得聲請司 法院解釋之。 2. 能源管理法 根據我國能源管理法第 1 條則明 示；中央主管機關為確保全國能源供 應穩定及安全，考量環境衝擊及兼顧 經濟發展，應擬訂能源發展綱領，報 行政院核定施行。就本法第二條針對 何謂｢能源｣則明文規定，如下: 1.石油 及其產品。2. 煤炭及其產品。3. 天然 氣。4. 核子燃料。5. 電能。6. 其他經 中央主管機關指定為能源者。故我國 對於能源之開放全，乃於中央政府。 3. 空氣汙染防制法 根據我國空氣汙染防制法第 28 條規定，販賣或使用生煤、石油焦或 其他易致空氣污染之物質者，應先檢 具有關資料，向直轄市、縣（市）主 管機關申請，經審查合格核發許可證 後，始得為之；其販賣或使用情形， 應作成紀錄，並依規定向當地主管機 關申報。 前項易致空氣污染之物質， 由中央主管機關會商有關機關公告之。 第一項販賣或使用許可證之申請、審 查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、 申報及其他應遵行事項之管理辦法， 由中央主管機關會商有關機關定之。 綜合上述法律之適用探討可發現， 就目前之法規來看，雲林縣工商廠場 禁止使用生煤及石油焦條例第三條﹕ 雲林縣轄內使用生煤及石油焦為燃料 之工商廠場固定污染源，自本自治條 例施行日起一年後不得使用石油焦， 二年後不得使用生煤。及第四條﹕本 自治條例施行日起，本府不再核發固 定 污染源生 煤及石 油 焦使用許可 證 （以下簡稱許可證）；已核發於有效期 限內之許可證，不受前條限制；有效 期限屆至者，得於前條期限內展延之。 就本條例對生煤及石油焦所限制之事 實顯然與中央主管機關之｢能源管理 法第 2 條｣及｢空氣汙染防制法第 28 條 ｣產生牴觸。就本條例之中央主管機關 （為環保署）根據地方制度法第三十 條予以函告無效。而雲林縣政府不認 同中央主管機關之作為，故舉行記者 會表態立場，產生此一中央與地方之 事權爭議。
三、實例評論
本文之以雲林縣工商廠場禁止使 用生煤及石油焦自治條例之爭議作為 評論，其內容如下加以論述 (一) 起因 臺塑六輕工業廢氣汙染的排放， 導致雲林、彰化沿海一帶居民之健康 受到不良影響，根據學者研究指出燃 燒石油焦與生煤發電排放大量二氧化 硫等有毒物質，乃是危害當地居民健 康主要原因之一。基此，雲林縣於民 國 104 年 6 月 10 日公告｢雲林縣工商 廠 場禁止使 用生煤 及 石油焦自治 條 例」，宣示一年後縣內產業不得使用石 油焦、兩年內禁止燃燒生煤。由於六 輕生煤使用量佔全縣將近百分之九十 八，此條例也被視為｢六輕條款」。針 對 本 案 ， 行 政 院 環 保 署 曾 於 2015 年 6 月 24 日邀集相關法律、環境 工程專家召開研商會議，但卻拒絕媒 體採訪，也未給縣府出席該會議陳訴 意見。在此次會議中，與會者要求應 從憲法、地方制度法、環境基本法、 空氣汙染防制法、能源法等五大面向 提出質疑，要求雲林縣政府回覆。經 雲林縣政府於 2015 年 7 月 30 日函送 補充說明之後，環保署函請經濟部、 內政部及法務部提供意見。 環保署 2015 年 9 月 7 日表示，就 各部會意見綜合判斷之後，認為該自 治條例規範事項涉及全國性的能源政 策，而｢能源管理法」屬於中央權限， 所以不得再由地方訂定自治條例，地 方自治條例第三條第四條牴觸｢地方 制度法」第二十五條規定。另外，環 保署欲提出｢空氣污染防制法」第二十 八條，表示使用生煤、石油焦之管制 是採｢許可制」，雲林縣所提自治條例 第三、第四條採｢全面禁止」，剝奪了 直 接 賦予 人民 請求 核 發許 可制 之 權 利，故依｢地方制度法」第三十條規定 予以函告無效。 (二) 爭議點 本案件之爭議點在於雲林縣政府 所擬定之地方自治條例條例（雲林縣 工商廠場禁止使用生煤及石油焦自治 條例草案），經雲林縣議會審查通過之 後，與中央法規（空氣汙染防制法） 相互牴觸，遭環保署函告無效。其爭 議理由分別加以論述： 1. 法律適用之問題層面 從法律適用層面來看，根據空氣 汙染防制法第二十八條規定為｢販賣 或使用生煤、石油焦或其他易致空氣 污染之物質者，應先檢具有關資料， 向直轄市、縣（市）主管機關申請， 經 審查合格 核發許 可 證後，始得 為 之；其販賣或使用情形，應作成紀錄， 並依規定向當地主管機關申報。前項 易致空氣污染之物質，由中央主管機 關會商有關機關公告之。 第一項販賣 或使用許可證之申請、審查程序、核 發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他 應遵行事項之管理辦法，由中央主管 機關會商有關機關定之。」得知，此 條例乃將生煤、石油焦之使用管制訂 為｢許可制」。其使用者（包含企業） 僅須對其使用地區之地方政府提出申 請，經當地之地方政府審核通過，核 發許可證既可。就雲林縣工商廠場禁 止 使用生煤 及石油 焦 自治條例第 三 條、第四條分別為｢三，雲林縣轄內使 用生煤及石油焦為燃料之工商廠場固 定污染源，自本自治條例施行日起一 年後不得使用石油焦，二年後不得使 用生煤。四，本自治條例施行日起， 本府不再核發固定污染源生煤使用許 可證。已核發之許可證自施行日起二 年內不核發展延、異動、變更等許可 證；有效期限未屆滿者，自施行日起 二年後失效。｣得知，此條例第三條所 規 定 之 部 分 ｢ 一 年 後 不 得 使 用 石 油 焦、二年後不得使用生煤。｣及第四條 所規定之部分｢許可證自施行日起二 年內不核發展延、異動、變更等許可 證。｣與空氣汙染防制法第二十八條規 定之｢販賣或使用生煤、石油焦或其他
易致空氣污染之物質者，應先檢具有 關資料，向直轄市、縣（市）主管機 關申請，經審查合格核發許可證後， 始得為之。｣產生牴觸。再者地方制度 法第二十五條第一項規定｢直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或 依法律及上級法規之授權，制定自治 法規。｣而空氣汙染防制法為中央政府 所制定之法規，雲林縣工商廠場禁止 使用生煤及石油焦條例在石油焦、生 煤之限制部分與空氣汙染防制法所規 定 之 石油 焦、 生煤 之 限制 部分 不 一 致，顯然雲林縣政府有逾越行政院環 保署之權限，此舉顯然與地方制度法 第二十五條產生砥觸。故行政院環保 署 根 據地 方制 度法 三 十條 第一 項 規 定：｢自治條例與憲法、法律或基於法 律授權之法規及上級自治團體自治條 例砥觸者無效。分別由行政院、中央 該主管機關、縣政府予以函告。｣之權 利將雲林縣工商廠場禁止使用生煤及 石油焦自治條例函告無效。從法律適 用層面可發現此案例之主要爭議點在 於中央政府與地方政府之法律適用問 題。 2. 環境保護政策執行層面 就環境保護政策之執行而言，乃 是所有先進國家所面臨之問題，但非 無限上綱。如﹕歐美、日本、新加坡 等國家，它們，固然很重視環境保護、 人民健康，下一代之生存權等環保面 向。但同時也兼顧國家經濟的發展， 而國外政府對於工業生產所排放之廢 棄物管制辦法大都採用最佳可行控制 技術（BACT）的原則，制定各項物染 物 管 制標 準， 實施 時 尚未 符合 標 準 者，則要求限期改正。反觀崇本案例 來看，雲林縣政府針對生煤、石油焦 所採行之管制策略並無先擬定嚴格之 兼 控標準， 而直接 立 法加以禁止 使 用，提高管制標準還有申請使用之權 利，直接禁止顯然連申請都沒有，就 這部份在法律上與中央政府所定之法 規產生牴觸，且影響到人民之權利。 因此無助於空氣汙染之解決，還導致 地方政府對中央政府及人民之間之爭 論，是值得省思之問題。 3. 經濟發展之層面 未來臺灣在國家發展上正面臨了 環 境保護與 經濟發 展 兩大焦點的 同 時，除了要重視環境保護以外，而針 對嚴峻之經濟發展情況更要重視，尤 其是臺灣近年來在出口貿易上停滯不 前，企業投資意願不高，針對經濟發 展政策之擬定，亦是各級政府必須共 同面對的問題，雖然在經濟發展之政 策之擬定方向應朝向低碳、低汙染、 高 產值之轉 型，其 轉 型過程必須 分 近、中、遠期。在近期轉型政策擬定 上可先行誘導企業進行產業升級， 而 在中、遠期上依據其結果在制定能源 使用之管理政策，在此過渡期間，針 對高汙染之能源使用依然要開放，但 需嚴格管制，採行直接禁止之方式， 並非是最佳的策略。 以上三大層面問題為本案件之主 要爭議點，從這個部分可發現一個進 步的國家，其各級政府在制定相關的 政策顯然須以多元層面加以思考，除 了重視人權的發展以外，更要重視經 濟的穩定，且就法律之制定層面需要 合乎上下級政府之規範，才能有效帶 給國家之長期發展。
(三) 相關政府單位處理結果 本案例另外一項爭議點在於行政 院環保署與雲林縣政府針對｢生煤、石 油焦｣之使用及針對地方自治法第三 十條之見解不同，所產生之產生之問 題，其政府單位針對此問題之處裡方 針如下，以下分別加以論述： 1. 就環保署相關首長之表態 根據環保署法規參事郭子哲則認 為，《空汙法第廿八條針對生煤、石油 焦管制採「許可制」，已運作四十年， 雲林地方自治條例直接規定「禁用生 煤、石油焦」採「禁止制」，明顯牴觸 中央法規。》且從他的解釋可發現採 「許可制」至少有申請權利，可透過 汙染防制設備控制汙染，直接禁止等 於把人民權益直接剝奪，連申請權利 都沒有。環保署又補充說明該自治條 例規範事項並非僅涉及環保，還包括 具有全國一致性質的能源政策與能源 事務，但能源管理法屬中央權限，不 得由地方訂定自治條例。 2.就雲林縣政府相關首長之表態 就雲林縣長李進勇於民國 104 年 9 月 8 日表示得知:《環保署昨日函告｢ 雲林縣工商廠場禁止使用生煤及石油 焦自治條例」無效，侵害雲縣府自治 立法權。縣府將透過憲政體制，全力 爭取，有關中央與地方權限的爭議， 將報請立法院議決，透過立法院院會 充分討論來釐清；另針對中央認為自 治條例牴觸中央法令部分，聲請司法 院大法官解釋。再次呼籲中央政府， 正視雲林縣政府維護地方乾淨、縣民 健康求生存之決心，共同來照顧縣民 之健康。》可知，雲林縣政府乃認為 該 自治條例 依然有 效 ，且要持續 施 行，此作為顯然與中央政府站在不同 立場，針對空氣汙染之防治概念也有 不同的看法。 如前所述，從環保署與雲林縣政 府之間針對雲林縣工商廠場禁止使用 生煤及石油焦自治條例之爭論點在於 環保署與雲林縣政府對於本條例所涉 及之砥觸法規之不同見解，對於法上 之運用自然產生了不同之解釋結果， 就這部份在中央政府與地方政府之溝 通上產生了問題，此府際問題目前乃 正透過訴訟加以處理。
四、結論
本案例之結論主要分為兩點；其 一為｢法律之使用裁量層面」、其二為｢ 經濟發展與環境保護之衡量層面」，其 細則以下分別加以論述： (一) 法律之使用層面 就雲林縣政府於民國 104 年 5 月 所制定之｢雲林縣工商廠場禁止使用 生煤及石油焦自治條例」，禁止境內業 者使用生煤及石油焦，遭到環保署以 牴觸｢空污法」及｢地方制治法」予以 函告無效，而行政院環保署則認為要 不要禁用生煤，是中央政府的權力， 雲林縣不能越俎代庖。雲林縣長認為 這已經侵害地方政府的自治權，並依｢ 地 方制度法 」第三 十 條第四項的 解 釋，環保署無全權做出本條例無效之函告，因此，打算依照｢地方制度法」 第三十條第五項的規定，請大法官來 解釋。就本案例:根據洪國華律師所發 表之評論得知，空氣汙染防制法明文 規定生煤、石油焦之使用要有地方政 府許可才行，地方政府在審查其許可 有裁量空間，可嚴格執行其裁量之任 務。但直接｢立法禁止」一事，顯然與 空氣汙染防制法違背，且直接部裁量 不但與法律之規定產生砥觸，甚至就 行政法來看還有｢行政怠惰」之質疑。 若 打 憲政 官司 ，其 勝 訴之 機率 相 當 低，因此禁止生煤使用，不如｢嚴格管 制」生煤之使用才是本案例之最佳策 略。順便一提，從本案例來看，空氣 汙染之來源相當的廣，以一個地方政 府立法禁止生煤使用，事實上對其汙 染之防治其效用相當有限。應透過議 會連署法案上層中央相關機關針對能 源使用管制問題進行修正，所能規範 之範圍必然涉及全國，其效用才會提 升。 (二) 經濟發展與環境保護之衡量層面 一個先進國家之政府在法律之制 定上必然要合乎比例原則，從本案例 可發現，就環境保護立場上禁止生煤 與石油焦的燃燒而影響到該地區之經 濟發展顯然不合乎比例原則，因為此 舉等同於完全將經濟發展給迴避了， 這種做法並非是明智之道。一個國家 之未來得以發展其焦點應著重於經濟 與環境兩大焦點，在相關法律及政策 之 制定必然 要合乎 其 相互影響之 比 例，對於國家之發展才有幫助。 綜合上分析可發現，本件地方與 中央政府之事權爭議，除了在於法律 缺乏明確規定以外，更重要的是，涉 及爭端的相關標的團體（如；雲林縣 政府等）僅進行片面性修法，連基本 的裁量權，都予以放棄，本評論者認 為 此局具有 明顯 政治 意識形態 之影 響，環境的維護固然重要，但針對能 源使用之許可乃涉及的我國各級政府 間之信任問題，若從地方政府進行片 面性法律調整，以地方政府之本位主 義進行修法，對於其問題之解決並無 明顯幫助，且容易產生我國府際間之 事權爭議。 參考文獻 中華民國全國法規資料庫。刊載 於 ： http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawCo ntent.aspx?PCODE=J0130002 高永光（2001）。地方制度法相關 問題，臺北：財團法人國家政策基金 研究會。
