私立大學董事會與校務運作發展探討
翁福元 國立暨南國際大學教育政策與行政學系教授 廖昌珺 國立彰化師範大學教育研究所博士生 臺中市東勢區東勢國民小學教師一、前言
國家需要私立學校來彌補政府教 育資源的不足，資源不能不給， 但是 給了又擔心私立學校從中營利謀弊， 於是透過私立學校法來規 範、管理與 監督。然而，過多的防弊限制反而綁 住了私立學校的發展自主性，也使私 立學校在公私立學校的競爭中立基點 不平等（吳壽山，2009）。 私立學校促使私人或團體之教育 理念，得以學校制度之方式，對不特 定多數人進行教育活動，具有公益性 與自主性（杜正勝，2005）。私立學校 法第一條即說明其目的係「為促進私 立學校多元健全發展，提高其公共性 及自主性，以鼓勵私人興學，並增加 國民就學及公平選擇之機會。」因此， 私立學校法一方面保障國民就學機會 的公共性，也保護私人捐資興學的自 主性。 私立大學校務運作與發展，除了 與公立大學基本上雖無太多差異，私 立大學董事會是校務運作發展的重要 組織與成員，對於私立大學的校務運 作與發展實有重大關聯。 私立大學董事會為私立大學重要 組織與成員，不僅依法規擬定學校重 要的法規「捐助章程」，也直接掌握校 長遴聘的人事權，及學校重要財務的 處置與發展。這些都是展現私人興學 的自主性，主導發展興立學校的特色 與目標 。而校長為 綜 理 校務的 掌舵 者，帶 領學校教職 員 工共同 發展校 務，亦即校長應有治校之理念，同時 是學校 董事會興學 目 標實踐 者的角 色。 因此，私立大學董事會對於校務 運作與發展，具有相當大的影響力。 當私立 大學董事會 知 人善用 聘選校 長，授權校長相當的權力，對校務適 度的監督而減少過多的干預，私立大 學校務發展良善，提供學生更多就學 的選擇，如此方能達到私人興學公共 性與自主性目的。本文分別就私立大 學董事會法源與職責分析、董事會對 校務運作的影響性的探討，最後提出 對私立 大學董事會 在 校務運 作的建 議。二、私立大學董事會法源與職責
分析
私立大學主要法源依據來自大學 法（2011）與私立學校法（2014）。從 私立學校法第一條提到「本法未規定 者，依民法及其他有關法令規定。」 私立大學依據不僅是遵從大學法與私 立學校法，尚有不足之處以民法與相 關法令有所依循。私立大學的設立與申請，必須依 教育部的學校財團法人捐助章程訂定 準則，提出捐助章程的擬定。捐助章 程是私立大學的組織與校務發展的起 始與依歸，也規範了私立大學重要的 組織董事會職責。因此，依據私立學 校法及學校財團法人捐助章程訂定準 則（2009）第 4 條董事會之職權，經 整理含括下列事項： (一) 組織章程部分 捐 助 章 程 應 載 明 事 項 ： 設 立 目 的；事務所地址；辦學理念；捐助財 產；創辦人之推舉；董事與監察人之 資格、總額及任期，董事加推候選人 與選聘、解聘及連任；董事長之推選 與解職；董事會之職權、組織、開會 次數、召集程序、會議主席之產生及 決議方法董事會組織事項，應包括辦 事人員之名額。 捐助章程之變更，董事會、董事 長、董事及監察人應依本法及捐助章 程之規定行使職權。私立學校法第 29 條：「董事會、董事長、董事及監察人 應 依 本法 及捐 助章 程 之規 定行 使 職 權，並應尊重校長依本法、其他相關 法令及契約賦予之職權。」又第 15 條：「學校法人董事會，置董事七人至 二十一人，並置董事長一人，由董事 推選之；董事長對外代表學校法人。」 (二) 人事部分 董事與監察人每屆任期為四年， 連選得連任。董事與監察人之選聘及 解聘；董事長之推選及解職；校長之 選聘、監督、考核及解聘；校長職權 應私立學校法、其他相關法令及契約 賦予之職權，且董事會應在其他不違 反私立學校法所定校長職權下，經董 事會決議增列之職權；董事長、董事、 監察人不得兼任所設私立學校校長及 校內其他行政職務。私立學校法第 24 條董事長、董事、監察人有下列情形 之一者，當然解任：具有書面辭職文 件，提經董事會議報告，並列入會議 紀錄；利用職務上之機會犯罪，經判 刑確定；董事連續三次無故不出席董 事會議；董事長在一年內不召集董事 會議。董事會得置辦事人員若干人， 並得納入所設私立學校員額編制。 (三) 財務部分 為有助增加學校財源之投資；為 不動產之處分、設定負擔、購置或出 租；經費之籌措及運用；學校法人及 所設私立學校預算及決算之審核。學 校法人設立基金之管理；所設私立學 校基金管理之監督；財務行政之監督。 (四) 董事會議 私立學校法第 31 條董事會議應依 捐助章程規定召開之。有下列情形之 一者，法人主管機關得依二人以上現 任董事之申請或依職權，指定董事召 開董事會議：一、董事會議連續兩學 期未經召集。二、董事長未能推選產 生，或董事長經選出後因故出缺，致 不能召集董事會議。三、董事會議未 能依章程規定召集，致學校法人運作 產生問題。私立學校法第 32 條對於董 事會之決議，應有董事總額過半數之
出 席 ，以 出席 董事 過 半數 之同 意 行 之。但董事與董事長之選舉、改選、 補選，校長之選聘或解聘，不動產之 處分、設定負擔、購置或出租，學校 停辦、解散或聲請破產之決定等重要 事項之決議，應有董事總額三分之二 以上董事之出席，以董事總額過半數 之同意行之。私立學校法第 33 條董事 會 議 決議 內容 違反 法 令或 捐助 章 程 者，無效。 (五) 監察人之職權 監察人之職權包括下列事項：財 務之監察；財務帳冊、文件及財產資 料之監察；決算報告之監察；學校法 人解散清算期內財務報表及各項簿冊 之審查；其他捐助章程規定事項之監 察。 (六) 其他 為學校附屬機構之設立；學校籌 設、停辦、改制、合併、解散，或改 辦理其他教育、文化或社 會福利事 業，或聲請破產之決定；財團法人變 更登記資料之審核。 由上述所及，私立大學董事會職 權，除了私立學校法、學校財團法人 捐助章程訂定準則與民法的法源依據 外，掌握學校重要的人事、財務與會 議的自主權力，對於校務運作與發展 具有相當大的影響。
三、私立大學董事會對校務運作
的影響性
私立大學除了外有因少子化效應 所席捲而來的招生壓力，內則有董事 會組織的涉入決策，乃至於隨之衍生 的與校長、三長之行政意向並行的「雙 軌行政」現象，再加上系所運作所造 成的資源分配、經費限制、行政參與、 教學輔導等人際互動、空間擠壓與權 力鬥爭的紛擾（陳成宏，2012）。 前教育部長杜正勝（2005）提到 教育部處理私校紛爭內容，歸納違失 類型有：1.董事會席次買賣，藉董事補 選或改更換，以金錢或財物為交換條 件或期約補償；現行私校上無可作為 處罰之條文依據，而且查證上極為困 難。2.董事會干預校務董事會藉由親信 擔任學校副校長及總務、人事、會計 職務以掌握校務；3.董事不當支薪，私 校法規定董事為無給職，僅得支領出 席費及交通費，但對支領之標準並無 規定；4.土地購置，藉由土地購置過程 中圖利特定關係人；5.營繕工程與設備 採購，集中特定廠商及價格偏高圖利 特定關係人；6.財物缺口，負載過高或 向私人舉債；7.獎補助款挪用，獎補助 款未依規定及計畫使用；8.違規收費， 強制收取代辦費，或巧立名目收費， 或收費帳務不清。因此，為了避免前 述違失情形，教育部陸續制訂相關法 規，如學校財團法人捐助章程訂定準 則、學校財團法人設立辦法、學校財 團法人董事長董事監察人支領報酬及 費用標準、學校財團法人及所設私立 學校建立會計制度實施辦法、學校法 人及所設私立學校內部控制制度實施辦法、私立學校賸餘款投資及流用辦 法、教育部委託會計師專案查核學校 財團法人及所設私立專科以上學校財 務行政作業原則 。 教育部（2014）對於世新大學學 生勞動權益行動小組、師生代表及高 教工會等團體所提私立大學校院董事 會運作建議：董事會依其捐助章程規 定選聘專任董事（長）、監察人，協助 董事會業務推展；並且聘任專任或兼 任董事（長）、監察人之支出，應符合 「學校財團法人董事長董事監察人支 領報酬及費用標準」規定；如經查有 侵占、挪用或未依規定借用學校之設 校基金或其他財產者，教育部將扣減 私校獎補助款，並依法限期命學校法 人促其歸還，屆期未處理致學校法人 損害者，則由學校法人全體董事負連 帶責任補足之。私立學校的資金及不 動產產權均登記於學校法人名下，且 運作及監督事項，均應符合私立學校 法規定，具公共性及自主性。私立學 校法第 29 條規範董事會、董事長、董 事及監察人應依法及捐助章程之規定 行使監督學校職權，並應尊重校長校 內行政職權，不得干涉學校行政事務。 由上述私立大學董事會對校務影 響的實務情形，可以歸納如下： (一) 人事部分 董事會成員除了創始人外，接下 來的董事選聘與薪資，仍掌控於原董 事會成員。雖校長由董事會遴聘，承 辦教務、學生事務（訓導）、總務事務 之主管人員，由校長依各級學校有關 規定遴聘之。但董事會或董事要求人 事安排，校長是否會遵從進行，以免 影響自己接下來的的遴聘問題。 (二) 財務部分 董事會職權包括學校法人設立基 金之管理與監督，也含括財務行政之 監督。董事會本身即學校的財源籌措 者，對於營繕工程、設備採購、土地 購置等部分財務也扮演監督角色；如 董事對於學校的工程、採購與不動產 處置感興趣，自然容易形成偏好。 (三) 行政經營部分 大學法規定校務會議是校務的最 高決策會議，但私立學校法亦規定校 長須執行董事會的決議。依私立學校 法（2014）第 41 條規定，校長依法令 及學校章則綜理校務外，須執行學校 法人董事會之決議，受其監督、考核， 並於職務範圍內，對外代表學校。因 此，董事會或董事可能僅於尊重校長 的職權，但其決議仍對校長行政經營 有相當大的影響。 由於私人興學強調的是公共性與 自主性，若無法所及，不免令人有著 私立大學在人事、財務與行政經營具 有相當大的自主性；而私立大學董事 會本身具有管理與監督的角色，只要 不違法 ，主管機關 亦 是無法 過多約 束。因此，私立大學董事會對於私立 大學校務運作發展具有相當大的影響 力。
四、對私立大學董事會在校務運
作的建議
一個成功的學校需要功能強大的 董事會成員和強大的首席執行長（即 校長）；責任這些權力之間的明確分工 既要保持平衡，也需具追求卓越，債 務償付能力和優勢（Guernsey，2003）。 社會對私立學校的信賴不足。社會對 於私立學校的負刻板印象，也成為私 立學校在追求更大彈性自主時最大的 形象阻礙（吳壽山，2009）。 以董事會的意義而言，教育部（無 日期）的教育部重編國語辭典修訂本 對於「董事會」的解釋是指由全體董 事組成的議事組織，為公司﹑團體執 行事務的必要機關。「董事」是指股份 有限公司股東會中所推選之股東代表 人；對外代表公司，對內執行業務。 其他團體，如學校﹑慈善機關﹑財團 法人等，也多設有董事，以代表團體 執行事務。「董事長」是指主持董事會 的首席代表，以公司業務為最高執行 者。而私立大學與其他公司或團體組 織最大不同之處，增列校長一職綜理 校務，其職權來自私立學校法、其他 相關法令及與私立大學董事會契約賦 予之職權。因此，私立大學董事會雖 不僅是議事組織，也需執行事務，相 對董 事 長的職位 與 校 長一職 又 不相 同，但都是學校校務重要的領導者與 執行者。 就法規所定，於 1974 年為增加國 民就學機會，獎勵私人捐資興學，並 謀私立學校之健全發展，特制定「私 立學校法」，迄今（2015）已 41 年， 歷經 15 次修訂。其中私立學校法第十 條 於 2007 年 全 文 修 正 （ 立 法 院 ， 2007），提出多項法規改變，明訂捐助 章程應載明事項，係為尊重捐助人意 思；規定捐助章程訂定準則授權由教 育部定之，以利捐助人訂定捐助章程 時有所依循；增訂置監察人規定，強 化捐助章程應記載內容；董事資格應 由捐助章程規定；明定捐助章程應經 法人主管機關核定及依民法相關規定 辦理變更，以資明確。 綜上所述，針對私立大學董事會 在校務運作發展，提供下列建議： (一) 人事部分 1. 董事選任，兼顧專業人力 董事改選，考慮增加具校務發展 專業能力的董事，提供更功能性的討 論，增加校務事項的可行性及前瞻性。 2. 董事會會議，重視家長與社區的參 與 家長低度參與，不瞭解董事的功 能與職責，也容易忽略學校需求與學 生的最佳利益（Center for Education and Workforce，2012）。在教育與民主 之間，董事會是個相互依賴的關鍵機 制，邀請家長與社區人事的參與，並 成為學校與社區的聯繫者（Resnick & Bryant，2008）。 (二) 財務部分 1. 善用監察人制度，提升對董事會的 信賴感董事會對財務的執行，為杜絕財 務 相 關弊 端， 減少 社 會不 良觀 感 產 生，善用監察人監督制度，增加對董 事會的信賴度。 2. 運用會計監督制度，提供財務透明 化 配合會計監督制度，提供財務透 明化的資訊，增加學生與家長對私立 大學校務經營的信任。 (三) 行政經營部分 1. 確定興學目的，充分授權 重視權力層級授與，董事會制訂 政策與規則，董事會賦予校長職權進 行校務經營管理，校長交付特定的權 責 給 予 行 政 人 員 與 教 師 （ Darlow ， 2011）。 2. 重視教學，發展人力資源 以人力資源開發為起點，重視教 學、研究與服務。董事會必須了解其 權力的影響，透過教師與學生的行為 及表現的氛圍，注意到學校人力資源 發展方向，例如大學學生畢業是否獲 得 就 業 技 能 ， 並 能 持 續 改 善 （ Gemberling, Smith & Villani ， 2000）。
五、結語
私立大學校務發展得宜，學生受 惠，招生自然不因少子化因素影響， 學校的存續也不成問題；但如果遇到 私立大學董事會或董事發生弊端時， 不僅影響校譽，對於私立大學的招生 自然也受影響。為了私人興學，增加 國民就學選擇機會，私立大學扮演重 要的角色，尤其是現在高等教育就學 率高的時代，私立大學佔有重要之席。 對於強調大學自主性的經營管理 觀點，私立大學更有別於公立大學， 諸如人事與財務部份。因此，私立大 學除強調公共性與公益性，為讓興學 者能發揮其興學的目的，私立學校法 強調私立學校擁有自主性，私立大學 最高決策組織董事會掌握了校務的人 事、財務與行政經營的主導權。由於， 部分私 立學校董事 會 或 董事傳 出人 事、財務與行政經營等相關弊端，主 管與立法機關不得不就防弊措施而立 法；如此，私立學校經營自然感到拘 限許多，也減少一些無謂的弊端。 綜合本文所言及，提供下列幾項 結論： (一) 興學目的與專業行政必需平衡， 減少兩者之間的摩擦不利校務。 (二) 董事會應善用人事與財務等權， 發展出良善的校務運作與發展。 (三) 應知監察人與會計制度的用意， 在於提供校務正常發展的途徑。 (四) 擴大私立大學董事會會議參與， 提供學生家長知的訊息與瞭解。 (五) 校務執行諸如工程與財務採購， 提供開放與透明資訊減少弊端。參考文獻 大學法（2011 年 01 月 26 日修 訂 ）。 全 國 法 規 資 料 庫 ， 擷 取 自 http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchR esult.aspx?p=A&k1=%e5%a4%a7%e5 %ad%b8%e6%b3%95&t=E1F1A1&TP age=1 立法院（2007）。私立學校法法條 沿 革 。 擷 取 自 http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@34:180 4289383:f:NO%3DE01721*%20OR%2 0NO%3DB01721$$10$$$NO-PD 吳壽山（2009）。行政院研究發展 考核委員會委託研究報告，私立學校 採 公 司化 組織 運作 模 式之 可行 性 研 究。計畫編號：RDEC-RES- 098-013。 杜正勝（2005）。各級私立學校管 理及師資培育之檢討。立法院第6屆第 1會期教育及文化委員會。臺北市：教 育部。 私立學校法（2014 年 06 月 18 日修訂）。全國法規資料庫，擷取自 http://law.moj.gov.tw/Law/LawSearchR esult.aspx?p=A&k1=%e7%a7%81%e7 %ab%8b%e5%ad%b8%e6%a0%a1%e6 %b3%95&t=E1F1A1&TPage=1 張仁家與林虹妙（2005）。私立大 專院校經營困難與因應策略。國立臺 灣科技大學人文與社會學院學刊，1， 1-15。臺北：國立臺灣科技大學。【ISBN 986-00-0973-2】 教育部（2014）。教育部重申私立 學校董事會應依法運作並具公共性及 自主性。教育部電子報，即時新聞。 擷 取 自 http://epaper.edu.tw/news.aspx?news_sn =23566 教育部（無日期）。教育部重編國 語 辭 典 修 訂 本 。 擷 取 自 http://dict.revised.moe.edu.tw/index.htm l 陳成宏（2012）。策略性順服：一 所私立大學之「游擊隊治理」的個案 研究。 臺北 市立教育大學學 報， 43 （2），1-26。
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