公共部門中課責問題之研究

行政院國家科學委員會專題研究計畫成員報告

公共部門中課責問題之研究

A Study of the Accountability in Public Or ganizations 計畫編號 89-2414-H-004-012

執行期限:88 年 8 月 1 日至 89 年 7 月 31 主持人:孫本初教授 國立政治大學公共行政學系

一

、英文摘要

Abstr act

There are different definitions

of accountability , so it should be

defined

specifically

and

systematically. Especially , in the

recently years, the movement of

government

reforms

have

implemented all over the world .

The principles of New Public

Management, such as worker

empowerment,

increased

managerial

discretion

,

or

decentralization, all seem to pose

a challenge to traditional theories

of accountability. However , it is

important to preserve the public

trust in the government , that is to

say, we should rebuild the model

of accountability to accomplish the

public needs.

In the past research there are

many different dimensions of

explaining

the

meanings

of

accountability.

Therefore,

we

should rebuild the model to

explain the various dimensions of

accountability and explore the

possible approaches , such as

strategic management

,performance monitoring, human

resource management etc, to study

the reality of accountability in the

public organizations. Based on the

above ,this study will explore our

government’s

operations

are

consist with the meaning of

accountability.

Key Word: Accountability ,

Performance , Performance

Management , Public Management,

Empowerment .

關鍵字:課責、績效管理、公共管理、 授能。 二、緣由與目的 近幾年來各國政府厲行行政 革新，強調新的管理哲學和工具， 試圖以顧客至上、服務為先、品質 第一、創新為要、授能 (empowerment)、分權、以及彈性 的組織的設計等來提高政府施政 的滿意度。然而，其中最受學者及 人民所質疑的就是政府再造中所 揭示的原則，例如，強調授能、活 力的企業型政府與課責 (accountability)之間是一種彼此競

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爭的關係呢?抑或兩者之間是矛 盾、不相容的關係呢?(Bellone and Goerl 1992;Hughes 1994;Lynn 1992; Moe 1994) ，此正如人民所 疑慮的所謂公經理人(public manager)是否真正能根據公共利 益來從事人民所付托的責任 (Terry,1998:198) 。換言之，政府 再造成功與否的關鍵因素，就是如 何對政府部門加以課責，增加民眾 對於政府的信任。因此，本研究的 主要目的之一，就是為了解決政府 再造過程中的困境。此外，1997 年於美國喬治亞大學所舉行的第 四屆全國公共管理學術研討會 中，所揭示的公共管理的主要發展 趨勢中，亦提出了公共管理應強調 價值的調和與課責，這正是公共管 理在主張行政自主化和彈性化的 同時應對自我發展的反省，就如同 在公共管理中重要的管理方法  授能(empowerment)，在其發展策 略的最後階段中，仍然強調必須以 課責此概念來建立機關組織的根 基一般 (Dauphinais&Pederson:1995)，此充 份說明了課責在公共管理實務上 受重視的程度。 此外，在課責的研究上，也由 於研究者切入角度的不同，有從組 織的角度、績效的角度、社會風氣 的角度等切入，因此，導致有不同 的詮釋。雖然形成在研究上有相當 紛歧的發展，但卻無一個整合性的 架構來說明，造成在課責此議題的 研究上無法累積成果，因此，實務 界上及學術研究上都必需釐清課 責此觀念，這亦是本研究的旨趣所 在，茲將研究目的敘述如下: (一)探討課責的意涵與作用，釐清其概念並 予以整合以做為分析此概念的理論基 礎。 (二)探討課責的實際作法，將從政治課責、 官僚課責、績效管理等面向來 加以探討。 (三)說明課責此概念在再造過程中的重要 性及適用性，藉以比較各國所採行的課 責策略，並提出吾國在政府再造時應有 的做法。 (四).解決政府再造過程中，有關政治課責與管理 課責兩者之間所發生的衝突問題及其解決之 道。 三、研究發現 有關公部門中課責的議題，從不 同的角度來研究，便會有不同的結 果，若論者的觀點是從政治的角度來 看，課責便是屬於民主行政的問題， 在行政權擴張之下，如何對其加以外 部的課責，以增加民主的安全，學者 之間便有不同的看法，例如，有人主 張民主行政的提倡，又有人提倡行政 倫理及守則的施行等，因此，在課責 方面應採外部控制抑或主觀責任何者 為重的問題便爭論不休，這可以從倫 理是不是該立法這個問題上看出端倪 (蕭武桐，民 85)。相反的，如果從管理 的立場來看，不管是對外部課責環境 的因應或是對內部屬的績效評估，兩 者的定義便全然不同。本文對於課責 的定義，是源自於管理的立場，以期 公部門在面對課責此問題時，能以較 積極主動的態度來因應，並且以提高 大眾對於公部門的信任做為目標。 本研究在第二章釐清課責的相關

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概念，並將其區分為三大類的研究領 域，其主要是以課責作為依變數，來 做為分類標準，茲將其說明如下: 1、判斷和決策過程: 大多數的經驗研究屬於此類，其 中包含有 Tetlock 所提出的社會權變判 斷模式(social contingency judgment mode)，此研究的焦點在於瞭解，員工 會為了因應課責要求的不同，而產生 不同的行為反應，同時被課責的員工 必須積極的建立或維持其地位，以便 能因應新課責的需求，因此，人們在 課責的情境下便會適時的評估觀察者 (audience)，並策略的調整其判斷或決 定(Tetlock,1985)。在此領域著名的學者 尚有 Weigold 及 Schlenker(1991)及 Brief (1991)等人，此外，研究倫理決 擇的學者亦可列入此領域中以供互相 參考比較，其著名的學者有 Cooper(1992)等人。 2、績效的層面 論者將課責視為是對績效提高的 方法，因此高績效的組織便是課責的 目標，著名的學者包括有 Ammons(1996)等人。 3、課責系統設計的特徵(accountability systems design feature)

此領域中的研究，主要是針對已 經存在於組織中的課責事物，也就是 以課責如何和組織及成員間相互影響 等為研究的主題，此研究指出一個重 要的觀念，其係認為組織能直覺出 (intuit)課責的需要，並且會加以整合成 共同的機制而與組織同時併存。由於 此方面的研究成果都源於心理學者， 因此在本研究中將不詳加以討論，其 中較為著名的學者有 Ferris et al(1995) 和 Cummings & Anton(1990)等學者。

第三章係探討課責的實際作法， 我們將從各國在策略管理、人力資 源、績效評估等方向所採行的各種不 同課責策略中，來討論課責的作法是 否能運用在實際的組織運作上，並且 將在第四章中列出課責機制在政府再 造過程中所遭遇到的困境。 針對目前政府在再造過程中所浮 現的政治課責問題，本研究對其提出 相當多的嚴厲批判，不過，吾人認為 公部門仍必須藉由管理課責，才能為 傳統官僚帶來其所欠缺的高績效、及 高標準的服務品質，雖然績效衡量標 準 的 設 定 必 然 有 高 度 的 爭 議 性 (Halachmi & Bouckaert, 1996)，但是藉 由績效管理的運作能持續地改變官僚 課責的僵化，並引起公經理人對改革 基本要素績效的重視，並以之型塑 成一個彼此信任的文化，而且這項變 革仍必須藉由民眾來加強對於政治課 責的要求，讓民選的首長能持續扮演 推動績效文化變革的推手，方能達到 所欲的願景。所以，本研究建議吾人 不該完全不考慮管理主義所揭示的管 理方法，而是必須在政治系絡中重新 界定責任的課賦，若改革完全以管理 主義的技術來從事時，反而是飲鴆止 渴罷了。 此外，從不同的面向來探討課責 時，吾人必須考慮的是在政策制定時 應考量時間的問題，不能只從政治的 角度來操作短線利益，而是必須拉開 官僚所處空間的侷限性，此乃因在政

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府的治理網絡中仍有相當多的利害關 係人，例如，私人企業、非營利組織 等皆會影響政府的運作，而且在多元 價值觀的衝突中，課責也必須從主觀 的責任來要求每位行政人員對自已的 行為負責，而且課責的基礎在於對政 府的信任及對民主政治的信仰，唯有 對民主政治能真正的落實，才能建立 人民與政府直接的溝通管道，建立雙 方的信任關係。 再者，不同的組織在面臨不同的 課責環境時，更要有不同的課責體系 才能確保課責的要求，例如在政府的 研考部門，就必須運用專業的課責體 系，讓其發揮創新的功能。此外，在 公共政策不同的形成階段中，亦要有 不同的課責系統來確保其能確實的執 行，例如，管理的課責體系主要係在 政策執行階段，巧妙地運用參與、談 判等課責模式，方能確保行政機關能 有效地的執行政策。 四、研究建議 總而言之，行政改革中除了必須 加重政治課責的重要性之外，更應強 調 績 效的 提 高 ， 而 非 消 極 的 避 免 錯 誤，此也就是說管理課責的目的，一 方 面 在於 讓 政 府 能 夠 達 到 管 理 的 目 標，並有效地的管理公共資源;另一方 面，政治領導人能決定大政方針，並 充份授能給公管理人，在公共議題複 雜的網絡中，能持續扮演關鍵性的角 色來推動公共議題。本研究認為管理 課責與政治課責之間是可以共容的， 兩者均不同於傳統直線的課責動線， 而是以動態的關係存在，最重要是能 找到兩者的均衡點，維持公民對政府 的信賴。 在結論中，本研究也針對個人的 課責提出相關的建議，包括重視彈性 化的管理、人力資源管理的策略性角 色，及組織文化改造等三項建議，因 為唯有經由對公經理人課責要求的改 變 ， 並建 立 具 有 信 任 效 果 的 課 責 機 制，才能形成高績效的組織文化。 五、參考書目 中文參考書目 任可怡，民 88，美國聯邦政府績評量制度改 革之初探:激勵公務士氣，重視組織 績效評鑑，考詮季刊，第19 期。 吳定等編著，民84，行政學(一)(二)，台北:國 立空中大學。 朱金池，民 87，我國警察組織設計之研究， 國立政治大學博士論文

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