全球化下地方議會的角色：
以高雄市議會為例
蔡天助 國立中山大學社會科學博士 實踐大學高雄校區通識教育分中心助理教授 電子郵件地址：[email protected] 摘 要美國學者Samuel J. Eldersveld 與 Henry Teune 認為對民主的觀察不應祇集 中在中央層級，也應包括地方，如此才能判斷民主化，是否已在地方紮根，而 且地方如果沒有民主化，整個國家的民主建置及運作也終會出問題 （Jacob et al., 1993）。 地方議會是民主的縮影，亦是反映基層民意最重要的機制；一個國家的民 主政治是否真正能夠落實，地方議會實扮演著關鍵性的角色；地方議會的議事 品質與地方議員的素質良窳，將嚴重影響到地方自治的成敗（地方議會：回顧 與展望學術研討論文集，議程表，1998：首頁）。中外的學者都認為基層應是觀 察民主政治的地點之一。 本文的主要寫作動機是想了解在全球化的浪潮下，地方議會的行動，譬如 地方議會如何因應全球化所帶來的結果？議員在議會的質詢與提案有多少是與 這方面有關的？選擇以高雄市議會做為研究對象的理由：第一、高雄市議會是除 台北市議會外，台灣唯一的院轄市議會，在這麼一個深具國際化潛力的都市裏， 高雄市議會是如何的看待全球化？ 本文資料的蒐集是採文獻研究法，主要是透過網際網路去蒐尋高雄市議會 公佈在網站上的議會質詢與提案中與本文相關的資料。 本文初步發現高雄市議會不論在議員質詢與提案方面對促進全球化或是在 面對全球化環境時尚有一些可以努力的空間。 關鍵詞：全球化、地方議會
前
言
美國學者Samuel J. Eldersveld 與 Henry Teune 認為對民主的觀察不應祇集 中在中央層級，也應包括地方，如此才能判斷民主化，是否已在地方紮根，而 且地方如果沒有民主化，整個國家的民主建置及運作也終會出問題 （Jacob et al., 1993）。 地方議會是民主的縮影，亦是反映基層民意最重要的機制；一個國家的民 主政治是否真正能夠落實，地方議會實扮演著關鍵性的角色；地方議會的議事 品質與地方議員的素質良窳，將嚴重影響到地方自治的成敗。中外的學者都認為 基層應是觀察民主政治的地點之一。 可惜的是國內對地方議會的運作與發展，在過去特殊的時空背景下一直未 受到應有的注意（地方議會：回顧與展望學術研討論文集，議程表，1998：首 頁）。針對地方議會所進行始終不多。 因此，本文的主要寫作動機是想了解在全球化浪潮的鼓動下，地方議會的 行動，譬如地方議會如何因應全球化所帶來的結果？議員在議會的質詢與提案 有多少是與這方面有關的？選擇以高雄市議會做為研究對象的理由：第一、高雄 市議會是除台北市議會外，台灣唯一的院轄市議會。在筆者所參與的地方菁英研 究計畫中1曾經試圖了解受訪地方菁英是否了解他們所居住的縣市政府或縣議會 或鄉公所或鄉鎮民代表會「曾討論或通過有關地方事務以外全球性的相關議案」 在全體400 位回答的縣級受訪菁英中，答「有」者只有 80 位，佔 20%；回答 「否」者有261 位，佔 64.9%；回答「不知道」有 59 位，佔 14.7%。在 255 位回答 的鄉鎮級地方菁英中回答「有」的比例更低，只有26 人佔 10.2%；回答「否」的有 187 人佔 72.8%；另外有 42 人佔 16.3%回答「不知道」。此外，筆者受工作單位補 助所獨立進行的一項研究2也顯示回答「有」的比例有8 人佔 14.3%；回答「否」的 有27 人佔 48.2%；另外有 21 人佔 37.5%回答「不知道」。這樣的比例給人一種印 象，好像地方自治層級愈低者，對這類議題的關心度愈低，因此筆者假設地方 自治層級愈高者，其對於全球化的議題應該會更注意、更願意討論才是。第二個 理由是，高雄是作者工作與生活的城市，理應對它多一些關注。 本文在研究方法上採用文獻研究法。也就是利用高雄市議會網站所公佈的 議事資料來蒐尋相關的資料3。經由資訊科技的協助，讓資料的蒐集輕鬆不少， 現代政府的相關資訊都上網任人閱覽，因此，文中的資料也是經過網際網路之 1 這個計畫是由國立中山大學政治學研究所教授廖達琪於 2001 接受蔣經國國際學術交流基金 會委託所進行的「民主與地方統治：第二波台灣地方菁英之研究」（RG001-D-‘99）。第一波亦 是廖達琪教授於 1993 年受國科會委託所進行的「台灣地方菁英政治文化及決策影響力之研究」 （NSC82-031-H-110-035）。所謂的地方菁英是以「職位法」來定義，也就是在縣市鄉鎮擔任行 政首長、行政機關的一級主管、民意機關的代表、民間重要社團的負責人與重要政黨在地方的 負責人。 2 作者在此感謝實踐大學在研究經費上的補助。計畫名稱：「台灣鄉鎮級地方菁英之研究：以高 雄縣內門鄉為例」（編號：USC92-05-40204-042）。該計畫針對全體內門鄉的地方菁英進行訪 問，共成功訪問 60 位受訪者。
助才能輕鬆尋得，但是因為議會建制速度的關係，所以該網站的資料尚無法呈 現民國八十六年十月十三日以前的資料，因此本文所呈現的資料也以此為限。
一、 全球化的內涵
什麼是全球化？它從什麼時候、從那裏開始的？怎麼界定全球化？ 西方的理論界對全球化的定義可說是眾說紛紜。根據Waters 的研究， ”global” 這個字的出現已超過四百年，只是在一九六 0 年代之後，”globalization”、 “globalize”和 “globalizing”才成為一般用語（徐偉傑譯， 2000），Roland Robertson（1992）指出，直到 1980 年代早期甚至是中期，學 界才認知全球化概念在學術上的重要性。全球化（Globalization）一詞最早是由 一位名為Theodre Levitt 的學者在一九八三年首先使用的，他在「哈佛商業評論」 （Harvard Business Review,May-June,1983:2-11）上的一篇題為「談市場的全球 化」（The Globalization of Markets）一文中，用全球化這個名詞來形容此前二十 年間國際經濟發生的巨大變化，即商品、服務、資本和技術在世界性生產、消費 和投資領域中的擴散。Levitt 認為全球化只是涉及到國際貿易，特別是跨國公司 的全球化管理以及他們在市界各地建立工廠並銷售自己的商品的能力問題。根據 上述的定義，全球化意味著市場的融合，意味著跨國業可以在全球任何地方以 同一方式銷售自己的產品，意味著在生產、金融、貿易的往來都是在全球的規模 上進行的（程光泉，2002）。Gibson-Grahamy 認為這種因為依存關聯的現象就 會產生一種全球同一步調及空間的鄰進感，並且會逐漸改變本土生活所處的地 域，使得財貨、資本、人員、知識、影像、犯罪、污染、毒品、流行時尚及信仰無一 不跨過地域的版圖之限制，從學術研究到兩性關係，都被跨國傳播網路、社會運 動、人際和層級關係所影響（McGrew, 1992）。以上對全球化的理解基本上是從 實際面來定義。 另外也有一些學者是從時間與空間關係的改變理論面來思考全球化的現象， 如Giddens(1990)就認為全游化是連接了遠處各地之世界性關係的增強，致使在 地事件被遙遠異地發生的事件所形塑，反之亦然。此種關係是由於時間與空間的 壓縮及增強世界做為一個整體的意識，使得全球凝聚成為一個單一個體。楊雪冬 （2003：13-19）綜合了資訊通訊的角度、經濟角度、從危及人類共同命運的全球 性問題角度、從體制角度、從制度角度、從文化和文明角度、從社會過程角度的各 種討論提出定義全球化時應注意，第一、不能只從一個方面、一個領域考慮全球 化，第二、不能只用現有的分析單位，如國家、個人、跨國或國際團體等考慮全 球化，要把不斷增加的各類行為者--他們的意識和存在的目的是跨國的或全球 性的，而且對於世界秩序有著迥異的看法--考慮進來，第三、不能把全球化歸結 為一種「邏輯」，如華勒斯坦（Wallerstein）將其歸為不平等交換創造的國際勞 動分工。 因此，楊雪冬更提出了他對全球化的定義是，第一、全球化是一個多向度 的過程，第二、全球化在理論上創造著一個單一的世界，第三、全球化是統一和 多樣並存的過程，第四、現在的全球化是一個不平衡發展過程，第五、全球化是
一個衝突的過程。個人、國家、各種各樣的團體與組織以及不同的文化都涉及。第 六、全球化市一個觀念更新和典範（paradigm）轉變的過程。總之，楊雪冬 （2003：20）強調在全球化的定義中應該強調權力關係、背景和話語。強調全球 化是一個混合化的過程。全球化不僅是結構意義上的，還是實質意義上的。同時 強調一元化與多元化、多中心和一中心之間的辯證關係，以及相互之間的交叉和 融合，這樣才能展現全球化過程的立體性和複合性。
二、 高雄市議會沿革
高雄市位於台灣南端，西扼台灣海峽，南臨巴士海峽，為印度洋和東北亞 航運中心重要轉運港。也正因為這麼重要的地位，使得高雄市得以從一個小漁港 晉身為國際級的港灣城市。做為監督這麼一個重要城市的民意機關--高雄市議會 也經過數個轉折。 高雄市議會從民國三十五年到民國四十年止的參議會，再到省轄市議會到 過渡到改制為院轄市的臨時議會，再到直轄市議會的階段，共經歷了五十八年， 從改制迄今也有二十五個年頭了，每個階段的說明如表一。 依照高雄市議會網站所提供的市議會對市政府的監督流程、府會關係及議 案審議流程如表二、表三、表四。 從表二可以明顯的看出市議會對市政府的監督大致可分兩種，一為透過質 詢，另一為以提案經由大會決議交市政府執行。而表三所揭示的府會關係則分別 從四個層面來看，分別是一般監督關係、議決與執行關係、提案與審議關係及聽 取報告與質詢關係。表四是議案審查流程。 既然表二顯示市議會對市政府的兩大監督方向為質詢與提案，因此本文資 料的蒐集，就是朝這個方面著手。凡是在質詢與提案中與全求化有關的皆是蒐尋 的對象。表一：高雄市議會沿革 名稱 任期起迄期間 議員 人數 經歷 屆數 議長 姓名 備 註 參議 會 35.04.13-40.10.10 31 人 一屆 彭清靠 1. 原訂任期二年，嗣奉中央 命令延長任期。 2. 會址原在高雄市政府內， 民國三十六年遷至大智路 114 號。 3. 本屆議員含職業代表，並 採候補制度。 省轄 市議 會 40.10.11-42.01.15 42.01.16-44.01.15 44.01.16-47.02.20 47.02.21-50.02.20 50.02.21-53.02.20 53.02.21-57.02.20 57.02.21-62.04.30 62.05.01-66.12.29 66.12.30-68.06.30 28（2） 30（2） 33（3） 38（4） 36（4） 41（5） 45（6） 50（6） 53（6） 九屆 林仁和 孫媽諒 陳武璋 鐘宗廟 黃戴德 陳銀櫃 王玉雲 陳田錨 孫土池 吳鐘靈 1. 民國三十九年四月依據台 灣省政府公佈「各縣市實施 地方自治綱要」、「各縣市 議員選舉罷免規程」選出本 屆議員。 2. 廢止職業代表及候補制 度，但規定婦女保障當選 制度。 3. 會址：中正四路 192 號。 4. 陳武璋於任期內當選為市 長，並於46.06.27 補選鐘 宗廟為議長。 5. 第四屆成立議會大樓興建 委員會。 6. 第五屆議員數因法令修 改，減少二人。 7. 民國五十年九月議會大廈 奠基興建。 8. 民國五十五年十月議會大 廈落成，遷入中正四路 192 號。 9. 第七屆任期原為四年，因 配合中央公職人員增補 選，奉行政院令延長至民 國六十二年四月底。 10. 第八屆任期原為四年，為 配合省議員、縣市長等同時
改選，奉行政院令延長至 民國六十六年十二月底。 11. 第九屆任期原為四年，因 民國六十八年七月一日改 制為直轄市，市議會改制 為「臨時市議會」。 臨時 議會 68.07.01-70.12.24 56（7） 一屆 吳鐘靈 1. 臨時市議會由內政部聘請 原任市議員53 人及併入之 高縣小港鄉選出議員三人 為臨時市議會議員共56 人。 2. 原任議長吳鐘靈、副議長陳 清玉為臨時市議會議長、副 議長。 3. 高縣小港鄉併入高雄市後 女性議員數合計七人。 直轄 市議 會 70.12.25-74.12.24 74.12.25-78.12.24 78.12.25-83.12.24 83.12.25-87.12.24 87.12.25-91.12.24 42（6） 42（6） 43（6） 44（6） 44（5） 六屆 陳田錨 陳田錨 陳田錨 陳田錨 黃啟川 1. 直轄高雄市議會於民國七 十年十二月二十五日成立。 2. 第三屆議員任期配合省市 長民選，任期延長一年。 3. 第四屆議員增加一名原住 民名額。 4. 第五屆議員選舉第四、第五 選區合併為同一選區。 註：表內資料係取自高雄市議會網站。 表二：高雄市議會對高雄市政府監督流程 市 議 會 議員質詢 市政總質詢 業務質詢 大會議決 1.預算案及一般提案 2.市法規案 3.議員提案 4.議長交議案 5.人民請願案 監 督 市 政 府
執 行
表三：高雄市府會關係說明 高雄市府會關係 一般監督關係 專案調查小組 議決與執行關係 1. 市法規 2. 市預算及市決算之審核報告 3. 市財產之處分 4. 市政府組織自治條例及所屬事業 機構組織規程 5. 市政府提案事項 6. 人民請願 提案與審查關係 1. 決策案 2. 法規案 3. 預算案 4. 特別稅課、臨時稅課及附加稅課案 5. 市財產處分案 6. 市政府組織自治條例及所屬事業 機構組織規程案 聽取報告與質詢關係 1. 市政總質詢 2. 業務質詢 註：表內資料係取自高雄市議會網站。 表四：高雄市議會議案審議流程 1.收文登記 2.議事組整理 3.程序委員會審查 4.大會交付審議 5.各有關審查委員會審查 6.大會決議 7.送市政府執行或送相關機關辦理 註：表內資料係取自高雄市議會網站。
三、初步結果
表五是蒐集自高雄市議會以1997 年 10 月 13 日為起點，在網站上所公佈的 議員問政資料中與全球化有關的資料。表五總質詢次數是表示在某屆某次會議中 全部的質詢數，如在第四屆第七次大會中總隻詢次數是1,267 人次，但是與全 球化相關的卻只有一項是出現在市政總質詢時。第四屆第八次大會中也是有 1,299 人次提質詢，再一次，很清楚的顯示在議員的質詢部份與全球化有關的實 在是少之又少。表六所顯示的是提案的部份，經過蒐尋祇有三個會期有議員提出與全球化有關的提案，正好是一個會期一個提案，在各自的會期中所佔的比例 是九分之一、六分之一與百分之百。 既然與全球化相關的資料是如此的少，那也許換個方式會有不同的結果？ 因此改以比較大範圍或是以與全球化相關的議題如溫室效應、人權、饑餓、禁止 核武、同性戀權益做為蒐尋的主題，結果如表七、表八與表九。 表五：高雄市議員有關全球化議題之質詢統計 議會屆別 質詢總人 次（數） 市政總 質詢 市長施 政報告 建設 部門 教育 部門 工務 部門 民政 部門 財政 部門 保安 部門 四屆七次 1,268 1 四屆八次 1,229 1 五屆二次 1,317 1 五屆五次 1,277 2 五屆六次 1,375 5 1 五屆七次 1,310 1 2 2 五屆八次 1,237 1 1 1 六屆一次 1,274 4 1 8 1 1 8 1 六屆二次 1,291 1 1 註：表內資料係取自高雄市議會網站。 表六：高雄市議員有關全球化議題之提案統計 議會屆別 提案議員人數 建設 法規 五屆七次 9 1 五屆八次 6 1 六屆一次 1 1 註：表內資料係取自高雄市議會網站。 表七：高雄市議員有關溫室效應議題之質詢統計 議會屆別 質詢議 員人數 市政總 質詢 工務 部門 民政 部門 保安 部門 四屆七次 1,268 2 五屆二次 1,317 1 五屆六次 1,375 2 五屆七次 1,310 1 2 五屆八次 1,237 1 註：1.表內資料係取自高雄市議會網站。 2.有關溫室效應的提案經蒐尋為零。
表八：高雄市議員有關人權議題之質詢統計 議會屆別 質詢議 員人數 市政總 質詢 市長施 政報告 建設 部門 教育 部門 工務 部門 民政 部門 財政 部門 保安 部門 四屆六次 四屆七次 四屆八次 五屆一次 五屆二次 五屆三次 五屆五次 五屆六次 五屆七次 五屆八次 六屆一次 六屆二次 註：表內資料係取自高雄市議會網站。 表九：高雄市議會有關人權議題的提案統計 會期別 總提案數 與人權有關之提案數 四屆六次 54 四屆七次 26 四屆八次 31 五屆一次 29 五屆二次 25 五屆三次 26 五屆四次 30 五屆五次 26 五屆六次 44 五屆七次 46 五屆八次 29 六屆一次 37 403
四、討論
本文的目的很簡單，只是想了解高雄市議會在全球化浪潮下的因應之道， 譬如有無議員的質詢與此有關，在提案方面，也是如此。經過資料的蒐尋，發現 不如相象中的熱絡，推究其中的原因，有可能是第一、議員不熱衷於這一類的題 目，其不熱衷的原因也有可能是不了解全球化的意義，第二、是大多數的議員還 沒有感受到全球化的壓力，因此沒有表現在質詢與提案的行動上。可是在提案的 部份卻是大多出於市府的手筆，如此就會形成一個比較有趣的問題，那就是身 為監督者卻對所處的環境的變化缺少應有的關心與反應，這就比較令人感到憂 心，再深一層思考，會不會是目前在高雄市還不存在著全球化的問題，或者是 全球化現象給人的感受還不深，如果以前面楊雪冬對全球化的看法，他認為全 球化是一個不平衡的發展過程，也就是不是所有的城市的發展都是一樣的，因 此不能以一套標準來看待所有的城市。 其次是，本文在決定衡量標準所面臨的困難。由於全球化是一個不算老的 話題，學界的討論雖然不少，但是針對全球化能提出一個衡量的指標者卻是少 之又少，到目前為止還沒有看到相關的文獻，因此也就只好提出一些比較主觀 的標準。參考書目 石之渝，2003，〈「全球化」的方法論與反方法論〉，《政治社會哲學評論》，6： 141-194。 東海大學政治學系編印，1998，《〈地方議會：回顧與展望〉學術研討會論文集》 台中：東海大學。 袁鶴齡，2004，《全球化世界的治理》，台北：若水堂。 曹俊漢，2004，〈兩岸公務人員對全球化議題的認知調查分析〉，《理論與政 策》17（3）：1-36。 楊雪冬，2001，《全球化：西方理論前沿》，北京：社會科學文獻出版社。 楊雪冬，2003，《全球化》，台北：揚智文化。 蔡天助，1987，〈高雄市區位特性與市民對治安評估之關係-當前社會政策之研 究〉，國立中山大學中山學術研究所碩士論文。
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