學校不見了？─再思偏遠地區中小學併校廢校議題
陳韻如 國立臺灣師範大學教育系博士候選人 臺北市立大學附設實驗國民小學專任教師兼研發處課程組長壹、前言
在當前城鄉差距擴大與高度都市 化影響下，各項資源分配不均，偏遠 地區小型學校規模萎縮、就學人口減 少，社區人口老化、外移嚴重等問題 早已不是新聞。但這些偏遠地區學校 學生家庭社經地位多屬不利，非但家 長實際參與校務的意願及程度不高， 整體社區對學校教育的直接支援亦嚴 重不足，因此其教育資源運用與教學 成 效 和都 市地 區相 較 下自 然更 趨 弱 勢。若有機會走訪偏鄉，將不難發現 政 府 雖長 年挹 注經 費 供學 校購 置 圖 書、資訊等資源，卻常因師資不足、 缺乏訓練而未達預定的效益，非但資 源塵封，也可能使各界質疑投資偏遠 地區學校的成效。另外對任教於小型 學校的教師而言，編制原本就少，又 須兼任沉重的行政工作，再加上生活 不便、進修機會不多、成就感不高等 因素，導致流動率居高不下，使得偏 遠學校成為新手教師訓練中心，學生 受教權亦未能獲得充分保障。因地處 偏鄉、學校人數不多，同儕互動略顯 不足，非但整體學校、班級與學生競 爭力無法提升，與一般平均水準相較 仍存有差距(徐易男，2005)。 根據 1999 年到 2006 年統計數 據，全臺已有 144 所學校面臨整併命 運，而目前積極進行整併的縣市多是 以農業為主且財政較為困窘的縣市， 其裁併校對象多數是偏遠地區、處於 家庭與經濟雙重弱勢的學校與學區， 併校、廢校是否可能讓偏遠地區學童 再次陷入除經濟、文化等不利因素外 的第三重弱勢，值得重新審視 (黃俊 傑，2008)。基於此，本研究試圖分析 偏遠地區併校、廢校相關議題之正反 面論述，並提出在當前教育局勢中可 能較為適宜的做法與建議。貳、偏遠地區學校併校、廢校議
題之正反面論述
一、 贊成併校、廢校之論述分析 Nelson(1985) 指 出 學 校 整 併 係 指 當局基於教育和經濟上的考量，將兩 所或兩所以上的學校合併成一所學校 的作法(轉引自張國輝，2005)，而影響 學校整併的內外在因素複雜，如學區 人數減少、教育經費縮減、考量規模 經濟效益、社區需求性降低、教育法 令與政策的改變等。歸納相關研究傾 向贊成將小型學校裁倂的理由大致可 分為三點：首先，學者普遍認為列為 裁併重點的小型學校因規模過小，導 致規模不經濟，意指每位學生的單位 成本過高，站在投資教育和預期成效 的立場不夠符合教育投資效益，因此 主張朝學校最適經營規模的方向調整 (方吉正，1999；何肯忞，2004；徐易 男，2005；陳賢舜，2000；陳麗珠、 陳憶芬，1995；曾南薰，2004； Friedkin & Necochea,1988;Haller &Monk, 1988; Lee & Smith, 1997)；其次，主張政府裁併校政策應多方考量資源分配、環 境優勢和競爭力，且表示在學業成就 與各方面表現傑出的學生大多出自規 模較大的學校，因此強調整併學校後 應能克服因人數過少、地處文化不利 地區，競爭力無法提升的缺失 (邱玉 玲，2006；徐藝華，2006；曾南薰， 2004；Lee & Leob,2000 ;Monk& Haller, 1993)；最後，由於少子化和都市化， 導致人口外移俱增，除使城鄉差距日 漸嚴重外，學校更面臨招生壓力，使 裁併校議題日益被關注，因而主張更 須 加 速整 併工 作， 一 則提 升教 育 品 質，一則積極配合課程改革之方向(吳 政達，2006；曾永福，1996)。 弔詭的是原先小型學校的主要特 點，如低師生比和小班規模應該都是 有效落實啟發式教學法、鼓勵師生互 動、促進學生創意思考的有利條件(許 若松，2006；陳啟榮，2006；藍天， 2001)。但在面臨學校整併時，反而成 為小型學校的致命傷。贊成併校、廢 校者傾向認為所謂小班規模將使學生 間的互動與社會性刺激變少，導致競 爭力不足，難以提升學業成就與學習 動機，學習氣氛也較一般學校薄弱， 不利其群性發展(陳啟榮，2005)。而低 師生比除了將導致教育經費負擔沉重 外，更無法在學業成就與學習測驗上 顯現出投資效益，在鄧明星(2005)的研 究中也得到類似的結論。其以花蓮縣 為例，顯示大型學校學生的基本學力 測驗成績明顯高於中型學校，而中型 學校的成績又高於小型學校。中型學 校學生成績可大致貼近花蓮縣全縣的 平均成績水準，但小校的成績卻幾乎 都低於全縣的平均成績。由以上歸納 可知贊成小班小校學校整併者認為此 法可達到節約教育經費、提升教育品 質、增進師生互動機會、提升學生競 爭力、有助於推展課程統整等效用， 但關於此派贊成的說法與理由，亦有 相對的 反對意見， 兩 造說法 莫衷一 是，目前尚無明確的共識。 二、 反對併校、廢校之論述分析 小型學校整併的起因多半基於教 育成本與效益，其後涉及因素廣泛， 不同角 度的觀察者 亦 有不同 強調重 點。首先，反對併校的理由主要是因 為國民有權接受教育的神聖性，如《憲 法》即強調國民的教育權利應該得到 尊重。政府教育優先區的劃定指標， 其中一 項便是山地 、 鄉村及 偏遠地 區，這 些地區普遍 存 有許多 小型學 校。因此補助其教育經費、提供更多 教育資源，對於促進教育機會均等、 實現社會正義皆有助益(許添明、廖鳴 鳳，1998)。 有研究者即從教育機會均等的角 度切入 ，探討偏遠 地 區學校 整併問 題。因為所謂教育機會不均等主要是 因職業與社會階級差距，以及性別、 種族、宗教、經濟等條件上的差異、 地域差異所引發的(郭為藩、高強華， 1988)。其中因受不利環境影響所形成 的語言表達不佳、行為表現不適當等 因素，已成為部分弱勢學生繼續接受 教育的障礙 (林清江，1988)。因為地 域差異所造成的教育機會不均等是當 前世界各國常見的教育缺失現象，而 臺灣城鄉教育不均衡固然時有所見， 但後果不應由下一代承擔。因此學者
主張教育機會均等的深層意義應包含 使文化不利地區學童享有均等的受教 機會，不僅要使其獲得教育機會，更 要加強補償教育，以彌補其文化經驗 之不足(林清江，1988；郭為藩、高強 華，1988)，才是社會正義的具體表現。 其次，偏遠小校是當地社區的精 神象徵，如被撤併，社區將失去文化 與認同。學校的設立可說是種公共服 務，不僅提供偏遠地區下一代正規教 育，更主宰了社區生命力的存續。另 外小校也是偏遠地區的公共財，不僅 提供教育服務，也為偏遠社區提供多 樣性的社會服務。因此，學校是社區 的文化中心，而社區是學校的資源教 室。偏遠地區若失去學校，將缺乏足 以凝聚住民情感與生活的場所，無法 做知識的代間交流與傳遞；而面臨裁 撤的學校，亦將因為沒有附近社區的 依附，無法真正推動資源整合和終身 學習。兩者的關係若面臨解構，將嚴 重 衝 擊社 區整 合 和文化 傳 承 ( 徐 明 珠，2006)，對學校當局與當地社群而 言，絕非是福氣。 陳幸仁與王雅玄於 2007 年在《臺 東大學教育學報》發表之論文中即援 引 Hampel(2002)的個案研究來說明學 校與社區間的依存關係。Hampel 在訪 談許多鄉村居民後發現，大部分人們 珍視鄰近學校，視其重要性等同於該 社 區 的 「 心 靈 」 (heart) 與 「 靈 魂 」 (soul)」，說明學校是該社區每個人生命 史的片段記憶，尤其偏遠學校更是當 地居民共同的集體記憶，這份特殊情 感使得在地民眾與學校間成為不可分 割的整體。陳幸仁、王雅玄實際走訪 臺灣離島偏遠地區國中亦發現，偏遠 地區小 校對營造組 織 學習文 化的優 勢，如學校規模小而巧，使師生關係 零距離，有助於亦師亦友校園氣氛的 生成； 偏遠小校形 塑 出強烈 的社群 感、以校為家的精神，有助於凝聚全 校師生的向心力；少量的教職員編制 使偏遠小校領導呈現出柔性關懷和授 權風格，有助於展現授權領導以提升 教師權能感。 最後，站在學生的立場思考，偏 遠地區學校不能輕易整併，乃是因為 顧慮其學習、生活適應與課程銜接。 林孟儀與林妙玲(2006)為《遠見雜誌》 書寫的專題報導〈我的學校不見了？ 上學好難〉一文中，以已然遭政府廢 除掉的 100 多所小學的學生為例，說 明偏遠地區學校整併後的學童處境。 自從當地學校被廢掉後，因居住地與 求學地兩端距離實在太過遙遠，有些 學生逼不得必須離家、選擇住校，或 者每天得耗上整整一個小時，在癲頗 不平的曲折山路上來回通勤，在在都 增加了無謂的交通時間與適應風險。 而正處於小學階段的學童離家住校， 容易因缺乏家庭支持，不利於其性格 穩定性與學習，洪蘭教授即一針見血 地指出：「(孩子)他會覺得他是被遺棄 的小孩，一輩子沒有安全感！」事實 上，廢掉一所學校，除了衝擊學生受 教權外，對山巔海角偏遠地的社區與 文化的延續，也都會產生相當大的影 響。延續上一段落的討論，對於許多 偏遠地區社區與民眾而言，學校其實 不只是學校，而是地方的精神堡壘、 教育中心。在偏遠地區，學校猶如地 方上的智庫，校長更宛如文化首長，
其地位絲毫不亞於村里長。社區中的 學校若是廢棄了，有些居民為了孩子 的教育問題，也許只好選擇外移，而 異鄉遊子原本想要返鄉，也可能因為 故鄉沒有適合的學校可以讓孩子們讀 書而作罷，長期惡性循環下去，恐怕 會加速偏遠地區部落與社區的沒落(徐 明珠，2006)。
參、對當前教育局勢可能較為適
宜的作法與建議
目前各級教育單位與學界抱持傾 向裁併校理由可歸結為三項：一是節 省 教 育經 費支出、提 升教育投資效 益；二是藉由學校整併將學生移到人 數較多的學校，以求增加同儕互動、 提升學習效果；三是藉以支持政府政 策與課程改革的推動。關心教育的洪 蘭教授曾針對政府學校整併作法提出 批評說道：「裁掉一所學校，可能要多 蓋一間監獄，教育用錢來算是很糟糕 的，心智的啟發怎能用錢來算？」洪 蘭指出，裁併校第一個可能產生的問 題就是中輟生增加。回顧歷史，在 1940 至 1950 年代，當時臺灣國民所得只有 100、200 美元，都還有一村一學校政 策。對比過去，臺灣目前的國教現場， 卻 是 經費 拮据 。各 地 方政 府勒 緊 褲 帶，於是，占各縣市總預算平均約四 到五成的國教預算，成了最醒目的標 靶。但其實這些預算中，有八成以上 是用於支付教師薪資與退休撫恤費， 實際上真正用在學生身上的經費其實 不如想像中充沛(林孟儀、林妙玲， 2006)。雖然，我國政府近年來已參考 英國教育優先區的作法，撥經費預算 添購器材、增加設備，嘉惠許多偏遠 地區學 校，如離島 或 山區 小校 的辦 學，透過專款補助，或許已使原先因 文化地理不利的教育資源分配問題獲 得改善(陳奎憙，2001)。但偏遠地區學 校除了需要政府重新分配有形的、實 質的教育經費外，更需要投注無形的 師資、訓練與支持，雙管齊下、在地 耕耘，以確實提升經費投注與人力投 資效益。 反觀美國，Cutshall(2003)認為當 時布希總統於 2001 年曾頒布《帶好每 一個學生》(No Child Left Behind Act) 法案，即是重新宣告各地學校應致力 於創造小而美的學習社群。Cutshall 藉 此力陳小班小校能提升學校效能，其 實並不是因為其規模較小之緣故，而 是來自小班小校容易創造教師合作的 氛圍與協同教學的同僚專業關係，能 給予學生較為有彈性與積極性的即時 性回饋。黃俊傑(2008)借用 John Rawls 的話說：「正義不能允許為了大多數人 的更大利益而犧牲少數」。縱然隨著全 球整體大環境的劇變，偏遠地區小校 整併或許有其政策面的必然性，政府 仍須針 對各級學校 、 不同地 區與脈 絡，審慎而全面地進行個別性、整體 性的考量，盡力研擬出相關之的配套 措施，務必顧慮併校後可能產生的問 題，如學生接送、住宿與課程銜接、 生活適應問題，整併學校編制內教師 轉介他校之機制與原則，整併後對當 地社區與民眾、文化、生活之影響評 估，整併後校園的使 用與規劃等層 面。建議政府相關當局在考量是否要 關閉偏遠小校前，先傾聽當地社群與 住民的心聲，或以主動舉辦公聽會方 式來廣納民意以促進雙方協商對話，突破僅以財政支出為教育決策唯一考 量之窠臼，全面地、通盤地多加權衡 輕重，使學校、社區與當局能在協商 後，達成三方共識(陳幸仁、王雅玄， 2007)。
肆、結語
教 育 ， 是 國 家 當 前 最 重 要 的 投 資；人才，是社會未來最關鍵的資產。 當世界各國都極力進行教育改革，思 索如何提升學校教育品質與學生素質 的議題之時，臺灣萬萬不能在這場競 爭中失去動力，喪失登躍上世界舞台 的機會。縱然，受少子化與總體生育 率降低風潮所及，學校整併似乎無可 避免，尤其是處於弱勢的偏遠地區學 校，情況更為不利。無論各界爭辯的 關鍵是否聚焦於投資效益、教學品質 等因素，如何兼顧學生基本受教權以 及 有 形、 無形 的教 育 經費 分配 與 投 資，都將會是嚴酷的考驗。偏遠地區 學 校 教育 與師 生權 益 需要 更多 的 關 注，衷心企盼未來不會再發生因學校 整併後造成學生適應不良、社區文化 面臨瓦解的現象。既然今日政府對教 育經費的運用與臺灣學生實際能力、 公民素質將左右未來社會發展趨勢， 那麼偏遠地區中小學併校、廢校的相 關議題就值得持續關注、討論與研究。 參考文獻 方吉正 (1999) 。學校規模在教育 品質的效應探討。教育資料與研究， 27，51-57。 何肯忞 (2004) 。學校合併面臨左 右兩難：美國與臺灣的經驗。基礎教 育學報，13(2)，160-161。 吳政達 (2006) 。少子化趨勢下國 民中小學學校經濟規模之政策研究。 教育政策論壇，9(1)，23-41。 林孟儀、林妙玲 (2006) 。我的學 校不見了？上學好難。遠見雜誌， 243，150-160。 林清江 (1988) 。教育社會學新 論。臺北：五南。 邱玉玲 (2006) 。裁不裁併大有關 係。師友，470，40-43。 徐明珠 (2006) 。少子化時代教育 應有的對策與行動。臺北：財團法人 國家政策研究基金會。 徐易男 (2005) 。小型學校整併之 可行性分析－以高雄縣爲例。學校行 政，37，182-195。 徐藝華 (2006) 。與時間賽跑的學 校：裁併學校的啟示。師友，466，1-6。 張國輝 (2005) 。小型學校面臨整 併的反應與因應策略之個案研究(未出 版之碩士論文)。國立臺南教育大學教 育經營與管理研究所，臺南。 許若松 (2006) 。輕言併校斲喪教 育根本。刊登於中央日報2006年4月26 日第9版。 許添明、廖銘鳳 (1998) 。我國教 育優先區問題與對策：以花蓮縣第一 年時間經驗為例。教育研究資訊雙月 刊，6(6)，100-120。 郭為藩、高強華 (1988) 。教育學 新論。臺北：中正出版社。 陳幸仁、王雅玄 (2007) 。偏遠小 校發展社區關係與組織文化之優勢： 以一所國中為例。臺東大學教育學 報。18(2)，1-30。 陳奎憙 (2001) 。教育社會學導 論。臺北：師大書苑。 陳啟榮 (2005) 。臺灣國民小學的 迫切危機與解決策略。南縣國教，19， 46-47。 陳啟榮 (2006) 。裁併小班小校教 育議題之分析。臺灣教育，638，38-41。 陳賢舜 (2000) 。南投縣小型國民 小學合併之研究(未出版之碩士論 文)。國立暨南國際大學教育政策與行 政研究所，南投。 陳麗珠、陳憶芬 (1995) 。小型學 校合併的成本效益分析。教育學刊， 11，76-103。 曾永福 (1996) 。小型學校的困 擾。師說，89，26-27。 曾南薰 (2004) 。小型學校整併必 要性之探討。現代教育論壇，11， 19-26。 黃俊傑 (2008) 。小校整併政策芻 議。學校行政，56，155-169。 鄧明星 (2005) 。花蓮縣國民小學 規模過小學校合班併校研究(未出版之 碩士論文)。國立東華大學公共行政研 究所，花蓮。 藍天 (2001) 。偏遠學校合併之省 思。師友，413，56-57。 Cutshall, S. (2003). Is smaller better? When it comes to schools, size does matter. Techniques, March, 22-25.
Friedkin, N. E., & Necochea, J. (1988). School size and performance: A contingency perspective. Educational Evaluation and Policy Analysis, 10(3), 237-249.
Haller, E., & Monk, D. (1988). New reforms, old reforms, and the consolidation of small rural schools. Educational Administration Quarterly, 24, 470-483.
Lee, V. E., & Smith, J. B. (1997). High school size: Which works best, and for whom? Educational Evaluation and Policy Analysis, 19(3), 205-227.
Lee, V. E., & Leob, S. (2000). School size in Chicago elementary schools: Effects on teachers’ attitudes and students’ achievement. American Educational Research Journal, 37(1), 3-31.
Monk, D. H., & Haller, E. J. (1993). Predictors of high school academic course offerings: The role of school size. American Educational Research Journal, 30(1),3-21.
