我國地方補助款之政治經濟分析

(1)

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

我國地方補助款之政治經濟分析

研究成果報告(精簡版)

計畫類別：個別型

計畫編號： NSC 100-2410-H-151-020-

執行期間： 100 年 08 月 01 日至 101 年 07 月 31 日

執行單位：國立高雄應用科技大學財政稅務系

計畫主持人：姚名鴻

計畫參與人員：碩士班研究生-兼任助理人員：陳祺

公開資訊：本計畫可公開查詢

中華民國 101 年 08 月 01 日

(2)

中文摘要：本文目的在檢視 2003 年通過「中央對直轄市及縣 (市) 政府

申請計畫型補助款補助之處理原則」後，中央對地方政府補

助款的分配是否受政治因素影響。利用 2004 年至 2009 年度

期間中央對 23 個地方政府的補助款資料作實證分析，結果顯

示一般性補助款的分配主要是受規範面因素影響，地方政府

的老年人口及國民義務在學學生比例與地方政府的一般性補

助款收入呈正相關；影響地方政府計畫型補助款收入的因

素，除人口總數及人口密度外，在全國性選舉的年度，中央

政府所編列的計畫型補助款預算規模顯著高於其他年度，顯

示計畫型補助款的分配仍受政治面因素影響。

中文關鍵詞：一般性補助款、計畫型補助款、地方財政、政黨政治、政治

經濟

英文摘要： This paper tries to identify the incidence of the

general and specific grants in Taiwan since the

implementation of the Treatment Principles for the

Programs Grants of the Central Government to

Municipality and County (City) Governments in 2003.

Using the 2004-2009 fiscal data for 23 local

governments in Taiwan, we have the following main

findings: first, the ratio of old population and

compulsory education students are positively

correlated with local governments＇ general grants

revenue； second, the number of residents is

positively correlated with local governments＇

specific grants revenue, and the population density

is negatively correlated. We also find that the scale

of specific grants is larger in nation-wide election

year than others, which indicates that the

distribution of grants is still dominated by some

political factors.

英文關鍵詞： general grants, specific grants, local public

finance, party politics, political economy

(3)

2

我國一般性與計畫型補助款分配之政治經濟分析

The Political-Economic Analysis of the Allocation of the

General and Specific Grants in Taiwan

摘

要

本文目的在檢視2003 年通過「中央對直轄市及縣 (市) 政府申請計畫型補助款補助之處理原則」後，中央對地方政府補助款的分配是否受政治因素影響。利用2004 年至 2009 年度期間中央對 23 個地方政府的補助款資料作實證分析，結果顯示一般性補助款的分配主要是受規範面因素影響，地方政府的老年人口及國民義務在學學生比例與地方政府的一般性補助款收入呈正相關；影響地方政府計畫型補助款收入的因素，除人口總數及人口密度外，在全國性選舉的年度，中央政府所編列的計畫型補助款預算規模顯著高於其他年度，顯示計畫型補助款的分配仍受政治面因素影響。關鍵詞：一般性補助款、計畫型補助款、地方財政、政黨政治、政治經濟

Abstract

This paper tries to identify the incidence of the general and specific grants in Taiwan since the implementation of the Treatment Principles for the Programs Grants of the Central Government to Municipality and County (City) Governments in 2003. Using the 2004-2009 fiscal data for 23 local governments in Taiwan, we have the following main findings: first, the ratio of old population and compulsory education students are positively correlated with local governments’ general grants revenue; second, the number of residents is positively correlated with local governments’ specific grants revenue, and the population density is negatively correlated. We also find that the scale of specific grants is larger in nation-wide election year than others, which indicates that the distribution of grants is still dominated by some political factors.

(4)

3

我國一般性與計畫型補助款分配之政治經濟分析

The Political-Economic Analysis of the Allocation of the

General and Specific Grants in Taiwan

壹、前言

世界各主要國家，不論是聯邦制或單一國家的憲政體制，多以中央與地方政府在財政收入與支出方面的比較優勢 (comparative advantage) 來劃分財政收支的權責。例如中央政府在所得稅的課徵有資訊優勢，故所得稅便由中央政府來徵收。另一方面，地方政府在地方性公共財貨或勞務，例如治安維護或消防工作，可依照轄區內選民的偏好更有效率地提供，故地方政府便應提供這類公共財貨或勞務。學者Bird 與 Tarasov (2004:77) 指出地方政府已成為公共財貨或勞務最主要的提供者。然而，由中央政府課徵大部分租稅，地方政府負責提供大部分國民所需之公共財貨與勞務，垂直面向的財政不均現象無可避免。此外，由於自然與人文環境的差異，以及一國的國土規劃、產業或交通建設等政策，使得各地方政府的財政能量 (fiscal capacity) 及收支結構存在顯著差異，導致水平面向的財政不均。在追求公平與效率的前提下，由中央政府課稅取得公共部門的資金，透過政府間財政移轉 (intergovernmental fiscal transfers) 制度，統籌調整各地方政府的財政狀況，舒緩上述兩種財政不均現象，並補助地方政府推動特定公共支出的施政方式，在世界主要國家中極為常見。我國中央與地方政府財政權責的劃分，主要是以1951 年所制定頒布的「財政收支劃分法」(以下簡稱「財劃法」) 為依據。最近一次修訂乃於 1999 年配合精省政策所通過。① 雖然經過多次的修正，現行的「財劃法」仍備受國內學者及各級地方首長的批評，認為充滿財政僵化與中央集權的特色 (謝文盛、歐俊男，2003:98)。財政中央集權化的結果，使得地方政府的自有財源無法支應其財政支出需求。此外，雖然「地方稅法通則」與「規費法」已於2002 年公佈實施，在調整稅率及開徵新稅方面，授予地方政府更大的空間。然而，地方首長在選舉因素的考量下，多不願開徵新稅，增加選民負擔 (張其祿，2010:11)。② 在如此制度設計下，各級地方政府必須依賴中央政府的補助款收入支應其財政需求。表一為現行「財劃法」通過後至 2009 年，我國原有的 2 直轄市政府 (台北市、高雄市) 及台灣省轄下 21 縣 (市) 政府，③ 共計 23 個地方政府的補助及協助收入依存度 (補助及協助收入占歲出百分比) 財政統計資料。④ 圖一為台北市、高雄市、5 個省轄市未加權平均、16 個縣政府未加權平均

①_{根據「台灣省功能業務與組織調整暫行條例」，台灣省政府的功能從 1998 年 12 月，暫時凍結。} ②_{目前經中央機關同意備查且已開徵之地方稅，有桃園縣政府之「營建剩餘土石方臨時稅」及「景觀維護臨時稅」(桃園} 縣政府另提出「體育發展臨時稅」，財政部同意備查，但桃園縣政府尚未開徵)、苗栗縣政府之「土石採取景觀維護特別稅」及「營建剩餘土石方特別稅」、高雄縣政府之「土石採取特別稅」、台中縣政府之「特殊消費稅」、南投縣政府之「土石採取景觀維護特別稅」、花蓮縣政府之「土石採取景觀維護特別稅」及「礦石開採特別稅」，以及台北縣土城市公所、淡水鎮公所、鶯歌鎮公所、五股鄉公所、八里鄉公所和三芝鄉公所之「建築工地臨時稅」。 ③_{我國原有的台北市與高雄市兩直轄市，分別於 1967 年與 1979 年升格而成。此外，為鼓勵區域整體發展及地方行政改} 造，行政院於2009 年 4 月通過的「地方制度法」修正案，增定各縣市得經議會通過，申請改制為直轄市。同年 6 月行政院審議通過「台北縣改制直轄市」、「台中縣市合併改制直轄市」、「台南縣市合併改制直轄市」及「高雄縣市合併改制直轄市」等申請案，於2010 年 12 月改制升格，成立新北市 (原台北縣)、台中市 (原台中縣市合併)、台南市 (原台南縣市合併)、高雄市 (原高雄縣市合併)，加上原有的台北市，即為我國目前的 5 個直轄市，俗稱「五都」。本文的研究期間 (2004 年至 2009 年) 在改制升格前，因此，仍採原有的行政區劃分方式。 ④_{上級政府對下級政府的移轉性支付為補助；反之，下級政府對上級政府的移轉性支付為協助。在精省前，省政府有得}

(5)

4 及所有23 個地方政府未加權平均的補助收入依存度時間趨勢圖。 表一地方政府補助及協助收入依存 (單位：%) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 台北市 0.00 0.00 1.00 3.02 3.22 3.86 3.93 3.26 3.20 17.15 15.88 高雄市 3.94 8.60 11.72 18.28 21.58 31.25 35.96 26.72 9.96 25.01 34.22 基隆市 25.80 23.09 34.63 41.99 46.93 51.49 51.20 44.59 39.23 43.78 54.50 新竹市 25.00 18.48 31.52 26.67 25.19 24.95 21.36 26.72 26.56 30.71 35.45 台中市 32.35 17.85 27.42 20.75 32.49 18.87 24.14 21.86 20.30 26.88 23.70 嘉義市 36.32 27.95 41.83 39.19 46.46 45.23 40.25 39.81 41.43 47.52 52.06 台南市 28.17 20.43 24.06 25.34 30.44 29.39 27.10 29.35 29.16 37.80 35.27 台北縣 24.58 22.92 32.16 23.86 40.43 33.23 25.76 24.71 23.38 20.36 24.02 宜蘭縣 40.85 23.86 36.18 44.13 47.29 52.33 38.77 47.90 45.05 53.85 52.40 桃園縣 26.83 13.77 16.46 28.17 30.85 31.41 24.29 22.11 24.27 32.39 33.04 新竹縣 43.02 21.85 30.88 30.10 30.41 39.23 33.11 33.76 32.87 40.47 41.32 苗栗縣 40.69 32.05 42.46 49.68 49.98 45.00 47.75 41.77 40.81 51.40 41.84 台中縣 29.63 25.26 54.90 42.28 36.76 38.36 33.93 34.93 37.69 46.71 42.62 彰化縣 46.98 27.18 44.95 42.94 45.21 46.11 45.21 41.82 43.81 45.93 49.06 南投縣 47.22 51.12 75.46 45.92 57.51 47.84 45.56 53.27 36.61 55.04 47.04 雲林縣 50.23 27.88 27.21 40.89 47.34 53.41 49.93 50.92 53.84 58.01 60.37 嘉義縣 45.66 29.93 42.78 47.20 55.38 55.10 48.12 47.24 56.64 62.02 52.93 台南縣 42.58 27.57 37.87 38.91 42.58 44.95 39.60 44.32 45.48 52.42 49.54 高雄縣 38.77 20.22 36.03 42.94 42.09 46.89 40.75 41.96 41.67 41.26 49.41 屏東縣 41.82 21.85 38.23 44.02 52.61 55.27 52.50 52.33 51.27 63.09 59.45 台東縣 48.63 29.63 50.43 53.93 60.63 58.60 56.23 58.42 56.07 64.21 61.90 花蓮縣 51.21 9.86 45.46 50.99 56.95 55.30 52.11 55.81 54.65 60.47 57.47 澎湖縣 59.48 47.82 50.47 61.13 72.98 74.65 67.50 64.88 64.08 64.37 66.31 省轄市 29.53 21.56 31.89 30.79 36.30 33.99 32.81 32.47 31.34 37.34 40.20 縣政府 42.39 27.05 41.37 42.94 48.06 48.61 43.82 44.76 44.26 50.75 49.30 全國平均 36.08 23.88 36.27 37.49 42.40 42.73 39.35 39.50 38.18 45.25 45.21 說明：1. 資料來源為行政院主計處「各縣市重要統計指標查詢系統」。 2. 由於資料收集因素，外島地區之金門縣及連江縣不在本文的研究對象內。

到轄下縣 (市) 政府協助收入的情況。但在精省後，鮮少有下級政府協助上級政府的例子。因此，為求文字簡潔，本研究以「補助收入」替代「補助及協助收入」，另以「補助收入依存度」替代「補助及協助收入依存度」。

(6)

5 從表一可看出，我國 23 個地方政府對中央政府補助收入依存度的未加權平均值在 1999 年為 36.08%，在 2000 年曾短暫地降至 23.88%後，逐年上升。在 2009 年，地方政府補助收入依存度的未加權平均為45.21%。在此期間，除 2000 年外，我國地方政府的補助收入依存度，多維持在 40% 上下。倘若再將具補助性質的中央統籌分配稅款加入計算，我國地方政府的補助收入依存度恐將超過 50%。⑤

學者 Blöchliger 與 Petzold (2009) 計算 2005 年度 30 個經濟合作與發展組織 (Organization for Economic Co-operation and Development, OECD) 國家地方政府的自有財源比率，發現超過三分之二的 OECD 國家，地方政府的自有財源比率達 50%以上。此外，以鄰近亞洲國家日本為例，地方政府的自有財源比率達75%。以上統計資料凸顯我國財政狀況的「垂直面向不均」現象，地方政府普遍依賴中央政府的補助收入。除地方對中央政府補助款的依賴程度高外，統計資料亦顯示各地方政府對補助款的依賴程度差異甚大。直轄市的財政狀況，優於原台灣省轄下的縣 (市) 政府。人口較多的直轄市，由於地方稅收豐沛，加上中央統籌分配稅款的分配優勢，所以補助收入依存度低於其他縣 (市) 政府。台北市及高雄市雖同屬直轄市，兩地方政府財政狀況也存在著明顯差距。除2008 及 2009 兩年度外，台北市的補助收入依存度皆未超過10%；而高雄市政府在大部分年度，補助收入依存度皆超過 10%。其中 2009 年度，因舉辦「2009 高雄世界運動會」興建運動場館之故，補助收入依存度更高達 34.22%。其次，台灣省轄下縣 (市) 政府的財政狀況，亦存在懸殊差異。由於省轄市具有人口及工商業活動密集的都會

⑤_{我國現行中央統籌分配稅的財源包括所得稅及貨物稅總收入的 10%、營業稅總收入減除依法提撥之統一發票給獎獎金} 後淨額的40%、土地增值稅在縣 (市) 徵起收入的 20% 及其他收入。以上中央政府統籌分配稅的稅款財源除土地增值稅來自於地方政府外，其餘均屬國稅。因此，我國現行中央統籌分配稅的性質已與補助款的性質接近 (徐偉初等人， 2008:286)。 0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 % 年度圖一地方政府補助及協助收入依存度趨勢圖台北市高雄市省轄市縣政府全國平均

(7)

6 區特性，轄區內不動產價格高、交易熱絡，故地方稅主要稅目 (地價稅、房屋稅及土地增值稅) 的稅基較高，稅收相較於其他16 個縣政府豐富，補助收入依存度也相對較低。至於縣政府中以工商業為主的台北縣、桃園縣、新竹縣、台中縣及高雄縣，財政狀況優於以農、漁業為主的縣政府，例如澎湖縣、台東縣、南投縣及花蓮縣等。在研究期間內，以農漁業為主的縣政府補助收入依存度平均值均超過50%。以上統計資料及事實顯示我國財政狀況的「水平面向不均」現象。綜合以上分析可知，我國財政狀況有「垂直面向不均」及「水平面向不均」並存的現象。政府間財政移轉制度設計的目的之一即是舒緩財政不均現象，促進國土長期均衡發展。根據現行「財劃法」的規定，我國目前政府間財政移轉可分為稅收分成 (tax sharing)、統籌分配稅款 (allotted tax revenue) 及補助款 (grants) 等三種方式。稅收分成是指租稅分別由中央或地方政府徵收，再按一定比例劃分其收入。有關稅收分成的稅目及分成比例規定於「財劃法」，例如依「財劃法」第四條規定，遺產贈與稅屬於國稅，由中央政府負責稽徵；若在直轄市徵起，則直轄市政府占徵起收入之50%；若在省轄市徵起，則省轄市政府占徵起收入之 80%；若在鄉 (鎮、市) 徵起，則徵起之鄉 (鎮、市) 占徵起收入的80%。統籌分配稅可分為中央政府統籌分配直轄市、縣 (市) 及鄉 (鎮、市) 與縣統籌分配所屬鄉 (鎮、市) 兩類，前者即為中央統籌分配稅，稅源與分配方式規定於「中央統籌分配稅款分配辦法」；後者之實施方式規定於「財劃法」。最後，補助款制度可分為中央政府對直轄市及縣 (市) 政府補助與縣對所屬鄉 (鎮、市) 補助兩類，中央對地方政府補助的實施辦法主要規定於「中央對直轄市及縣 (市) 政府補助辦法」(以下簡稱「補助辦法」)，⑥ 至於縣對所屬鄉 (鎮、市) 之補助辦法，依「財劃法」規定，縣政府可自行制定。以上三種政府間財政移轉方式除補助款外，稅收分成與統籌分配稅所移轉的公共資金來源、額度及分配方式皆有法律明文規定。至於補助款的額度及分配方式則由上級政府視情況以編列預算的方式，酌予補助下級政府。國內學者如羅清俊與萬榮水 (1999)、羅清俊 (2000) 及謝文盛與歐俊男 (2003) 以精省前台灣省政府對轄下縣 (市) 政府的補助款資料進行分析，實證結果認為影響縣 (市) 補助款收入的因素除經濟因素 (如居民所得水準、人口總數或人口密度) 及財政因素 (如預算規模或自有財源比例) 外，更重要的是政治層面因素，例如縣 (市) 首長、省議員或立法委員的黨籍、省議員的資深程度、選舉年度因素及選舉競爭程度等。羅清俊 (1998)、羅清俊與萬榮水 (1999) 及羅清俊 (2000) 以分配政策 (distributive policy) 理論來解釋行政部門補助款預算編列的決策考量。以美國為例，議員為尋求連任，往往爭取進入與該選區利益相關的常設委員會，藉以向行政機關爭取地方性補助款以促進地方經濟繁榮，增加就業機會。一旦補助款在地方執行時，選民知道議員的功勞後會繼續投票支持該議員。其次，議員也可利用相同手法爭取利益團體政治與競選經費的支持；另一方面，利益團體則因議員所爭取的利益而壯碩，並得以持續挹注議員政治經費。最後，行政機關基於預算成長與預算安全的考量，也會盡可能地配合議員的要求。因此，依據分配政策理論，議員、行政部門與利益團體會形成緊密的「鐵三角共生關係」，而補助款的分配結果亦將使三方皆大歡喜。不過，羅清俊與萬榮水 (1999:125) 指出我國行政部門補助款的分配狀況與美國略有不同。我國自中央政府遷台以來，國民黨在國會扮演一黨獨大的地位，並藉由控制對各地方政府補助的手段，維持其政權的穩定。因此，由政黨政治支配我國中央政府補助款分配的效果凌駕分配理論所主張行政機關與議員的交易關係。為提高我國地方財政自主程度，建構完善財政調整制度，落實地方自治，謀求全國之經濟平衡發

⑥_{現行的「中央對直轄市及縣 (市) 政府補助辦法」於 2010 年修正通過，修正之全文自 2011 年施行。}

(8)

7 展，並改善補助款分配過程的政治角力現象，使補助款的分配達成平衡地方財政的目的，政府於2000 年配合精省政策制定「補助辦法」，將中央對地方政府的補助款分配方式法制化與公式化。根據現行的「補助辦法」，中央對地方政府的補助款可分為一般性補助款 (general grants) 與計畫型補助款 (programs grants) 兩類。一般性補助款是調節府際間財政垂直不均之機制。依「地方制度法」第六十九條第一項規定，各上級政府為謀地方均衡發展，對財力較差之地方政府應酌予補助，故一般性補助款側重於地方財政短差之彌平。一般性補助款補助事項包括地方政府基本財政收支差短與定額設算之教育、社會福利及基本設施等。補助各地方政府的額度由公式分配，行政機關無法作權衡性的調整。然實務上，中央政府亦試圖以一般性補助款的年終考核來控制地方財政。計畫型補助款的目的則在促進地方政府配合上級政府的施政目標。根據「財劃法」第三十條第一項之規定，計畫型補助事項分別為計畫效益涵蓋面廣、且具整體性之計畫項目；跨越直轄市、縣 (市) 或二個以上縣 (市) 之建設計畫；具有示範性作用之重大建設計畫；因應中央重大政策或建設，需由地方政府配合辦理之事項。相較於一般性補助款，計畫型補助款的分配更具權衡性。為減少計畫型補助款分配時的爭議，政府於 2003 年制定「中央對直轄市及縣 (市) 政府申請計畫型補助款補助之處理原則」(以下簡稱「計畫型補助款處理原則」)，明定計畫型補助款之補助項目、補助比率、審查及評比標準。至於中央政府在一般性補助與計畫型補助間預算編列的優先取捨，依「補助辦法」第三條第二項之規定，中央對於縣 (市) 基本財政收支差短，應優先予以補助。由於一般性補助款和計畫型補助款的目的和性質不同，因此，有別於國內相關研究皆以補助款總額為分析對象，本研究分別對一般性和計畫型補助款作分析，探究我國中央政府的補助款分配狀況，在「補助辦法」與「計畫型補助款處理原則」制定實施後，是否仍受政黨政治及選舉因素影響，亦即地方政府的補助收入金額在選舉年度是否較其他年度高，補助款的分配乃為選舉考量而非達到其平衡地方財政的初衷，以及中央與地方首長的政黨屬性會影響地方補助款收入等現象。本研究架構除本小節為前言，敘述我國自精省後水平與垂直面向的財政不均現象，並簡介我國現行的政府間財政移轉制度及工具外；第二節為文獻回顧，探討國內外有關影響補助款分配因素的文獻；第三節利用Grossman (1994) 的理論模型，說明可能影響中央補助地方政府的因素，並作為實證分析的基礎；第四節為實證分析，說明實證資料來源、變數的處理方式及實證模型的設定，並分析實證結果；最後一節為本文結論，並依據實證結果提出政策建議。

貳、相關文獻探討

有關中央對地方政府補助款分配的研究，經濟學者多從規範面因素 (normative considerations) 著手，即從公平面及效率面的角度分析補助款的分配狀況。中央政府透過不同型式的補助款補助地方政府以追求社會福利水準極大，例如基於公平原則，中央政府以一般性補助或稱定額補助 (lump-sum grants) 的方式，補助財政狀況較窘困的地方政府，滿足全國各轄區居民地方性公共財貨與勞務的最低水準。若地方性公共財產生外部性，基於資源配置效率原則，中央政府以計畫型補助或稱配合補助 (matching grants) 的方式，補助地方政府在具外部性項目支出的某一特定比例，以刺激地方政府增加該項支出以達社會最適水準 (Oates，1972；1999)。

除規範面因素外，Lowi (1964) 提出分配理論從政治層面 (political considerations) 探討補助款的分配問題。Rundquist and Ferejohn (1975) 將分配理論延伸，並以美國為例，認為國會議員的組成結構

(9)

8

及特性會影響上級政府補助款在地區上的分配。依據該理論，若一州國會議員席次相對於選民總數的比例愈高、議員愈資深、或議員擔任常設委員會的領導者，行政機關愈傾向多補助該州。此外，政黨因素也被認為是影響一地方政府獲得補助款的重要因素。地方首長若與中央執政黨屬於同一政黨，中央政府為拉抬政黨同志並打壓在野黨地方首長的選情，會編列較多的補助款給同黨籍地方首長的轄區，而在野黨地方首長的轄區則無法得到中央的關注。最後，政治景氣循環理論 (the political business theory) 也可以解釋補助款的分配。中央首長在競選連任時，可採行分配性的政策或擴張性的財政政策及貨幣政策來刺激短期經濟成長，爭取選票。故在中央首長的競選期間，中央政府會釋出較多的資源給予地方。

國內外有關補助款分配因素的實證文獻頗豐，本研究就美國、日本、瑞典、瑞士、澳洲、阿根廷及葡萄牙等主要國家的相關研究及我國既有研究作文獻回顧。

Grossman (1994)、Atlas 等人 (1995) 及 Wallis (1996) 以美國為研究對象，分析影響聯邦政府對州政府補助的因素。Grossman (1994) 發現州長與總統屬相同政黨、民主黨 (the Democratic Party) 在州議會的席次比例，及以地方政府規模 (公務人員占總人口比例) 和勞動人口中工會會員比例所衡量的利益團體變數皆有助於州政府獲取聯邦補助款。⑦

進一步分析發現利益團體的效果在樣本期間內逐漸增加，而政治因素的影響逐漸式微。此外，該研究認為美國聯邦政府補助款的分配不符公平原則：平均每人補助金額隨州民所得水準增加而增加。Atlas 等人 (1995) 則認為過度代表州 (overrepresented state) 之國會議員所面對的選民數相較於不足代表州 (underrepresented state) 之國會議員少，遊說的平均每位選民報酬較高，故會有強烈的誘因爭取聯邦政府的資源。⑧

此外，由於美國眾議院席次分配是以人口比例為基準，參議院席次則是每州固定兩席的特性，參議員之過度代表性對爭取補助款的效果約為眾議員的兩倍。Wallis (1996) 則認為除州平均所得水準和都市化程度的經濟面因素、地方支出水準的財政面因素外，美國總統在該州得票率的政治面因素也是影響補助款分配的重要原因。不過此政治面因素的效果在樣本期間內逐漸降低，反倒是民主黨在眾議院撥款委員會 (the House Committee on Appropriations) 的連任席次及在參議院席次的優勢對補助款分配的影響逐漸增加。

至於日本中央對地方補助款分配的情況，與我國較為類似：政黨政治對補助款分配扮演重要的角色。二次世界大戰後的50 年，日本政壇主要是由自由民主黨 (Liberal Democratic Party，以下簡稱自民黨) 獨佔。Meyer 與 Naka (1998；1999) 的研究發現自民黨在日本眾議院 (the Diet of Japan) 的席次比例與地方政府的平均每人補助款金額呈反向變動，顯示在預算資源有限的情況下，自民黨在眾議院的席次比例愈高，每一議員所分配到的補助就愈少。此外，所得水準愈高及鄉村型選區資深自民黨議員比例較高的地方政府獲得較多的補助款，而都會型選區資深自民黨議員比例較高的地方政府獲得較少的補助款。⑨ 由此可見，日本政府的補助款分配並未以達成地方財政平衡為原則；在自民黨的引導下，政府資源由都會區流向鄉村型選區以維持其選舉優勢。地方政府的中間選民比例亦被發現對補助款的分配有重要影響。Johansson (2003) 檢驗瑞典執政黨為求勝選，會傾向補助中間選民比例較高之地方政府的推論。以競選的激烈程度及瑞典選舉調查 (Swedish Election Surveys) 資料來替代或估計中間選民的比例，實證結果發現中間選民比例較高的地

⑦_{在該研究實證期間，眾議院的多數黨為民主黨。}

⑧_{若一州國會議員的席次高於將總席次按人口比例分配時的席次，該州即為過度代表州；反之，則為不足代表州。}

(10)

9 方政府的確會獲得較多的補助款。

Feld 與 Schaltegger (2005) 則探討公投制度對於地方政府獲取補助款的影響。瑞士各地方政府有不同的公投制度，該研究發現有強制性財政公投 (mandatory fiscal referendum) 制度的地方政府獲得較少的補助款。利益團體雖對地方政府補助收入有顯著影響，但進一步分析後發現在有強制性財政公投制度的地方政府中，利益團體對補助款的取得並無影響力。因此，公投制度可降低利益團體的影響力，有助財政紀律的提升。至於其他國家的研究，例如Worthington 與 Dollery (1998) 分析澳洲聯邦政府教育、健康及社會安全與福利的補助款分配，除基本支出需求因素外，國會中每省議員席次比例對省政府獲得補助款的效果更為顯著。Porto 與 Sanguinetti (2001) 以阿根廷為實證分析對象，發現規範性的因素 (人口密度及人口規模) 無法完全解釋阿根廷聯邦政府補助款的分配狀況。在控制了規範性因素後，平均每人所擁有國會議員席次愈高的省政府 (即過度代表的省政府) 所獲得的補助款收入較其他省政府多。Veiga 與Pinho (2007) 則認為政治面因素顯著地影響葡萄牙地方政府的補助收入，例如地方首長的黨籍及中間選民比例等，但效果會隨民主議會制度成熟而降低。不過，投機派政治景氣循環理論 (the opportunistic political business cycle theory) 所主張執政者在選前採擴張性政策，增加補助款規模的現象仍十分明顯。陳坤銘與孫克難 (1991)、羅清俊與萬榮水 (1999)、羅清俊 (2000) 及謝文盛與歐俊男 (2003) 是探究影響我國中央或省政府補助款分配之政治經濟因素的主要文獻。陳坤銘與孫克難 (1991) 認為精省前，台灣省政府對轄下地方政府的補助款分配，並未考量公平原則，且明顯受政治因素影響：財源豐富 (地方政府的稅課收入及每人所得水準較高) 之地方政府、由連任之國民黨執政的地方政府、或在縣 (市) 長改選年度，由國民黨執政之地方政府所獲得的補助較多。羅清俊與萬榮水 (1999) 則加入了地方政府客觀的財政需求條件—自有財源比例的因素，探究在省議員、縣 (市) 長及立法委員等不同類型的公職人員選舉年度，國民黨是否利用台灣省政府的行政資源，藉補助縣 (市) 以增加國民黨在各種選舉中勝選的機會。實證結果同樣發現選舉及政黨等政治層面因素對省政府在分配補助款時，發揮顯著的作用：在選舉年度，省政府所編列的補助款預算規模明顯高於非選舉年度；前一屆地方選舉中，國民黨籍與非國民黨籍競爭激烈的縣 (市) 會獲得較多的補助款。不過，該研究仍發現除選舉相關的政治因素外，自有財源比例與補助款分配有相當程度的關聯，顯示平衡地方財政仍是台灣省政府補助款編列的考量因素之一。分配理論亦可分析我國補助款的分配狀況，並可藉以觀察民意機構、行政機關與政策利益之間的分配關係。羅清俊 (2000) 考量了比陳坤銘與孫克難 (1991) 和羅清俊與萬榮水 (1999) 更為細膩的政治因素，例如各縣 (市) 省議員平均資深程度、國民黨籍省議員比例、財政委員會席次比例及委員會資深程度等。另外加入自有財源比例、公告土地現值調整幅度及人口密度等三變數以控制縣 (市) 政府客觀的需求條件。實證結果發現縣 (市) 所屬的省議員平均資深程度、選舉激烈程度、客觀的需求程度及縣 (市) 執政權的更易會正向影響縣 (市) 政府的補助款收入。該研究證實了分配理論可以解釋我國補助款的分配狀況。謝文盛與歐俊男 (2003) 則分析政黨政治對我國縣 (市) 政府補助款收入的影響。實證結果發現

(11)

10

前一期補助收入對當期補助收入有顯著正相關。可能是因為我國預算編列並非採零基預算制度 (zero-based budget system)，而是根據經驗法則，因此導致這樣的結果。至於財政自主性及政治面因素的實證結果，則支持前述相關研究：我國的補助款分配明顯受政黨政治左右。最後，該研究發現各縣 (市) 政府的補助收入有逐年增加的趨勢，顯示我國中央與地方政府的財政收支權限劃分不當，造成地方政府日益仰賴補助款收入。綜觀以上國內的相關文獻，實證分析期間皆在1998年「台灣省政府功能與業務調整暫行條例」公佈實施前。自1999年起，政府陸續制定或修訂「地方制度法」及「財劃法」等精省相關配套法案，故我國直轄市及縣 (市) 政府的財政支出與收入權責在精省後會產生結構性的改變。中央政府對下級政府的補助款預算編列及分配狀況，也會有不同的風貌。此外，政府也制定「補助辦法」及「計畫型補助款處理原則」等法案，目的在於使補助款的分配法制化，同時避免執政黨藉執政優勢利用行政資源照顧政黨同志的政治利益。然而，這些法律條文也是由行政部門制定提出，經立法部門通過才能實施，故在決策的過程是否有行政首長或民意代表政治利益因素的考量，將關係這些法案能否達成平衡地方財政的目的。因此，本研究認為對影響我國中央政府補助款分配的因素，有必要作進一步的分析。本研究與既有文獻的不同之處有三：首先，不同的時空背景，不同的財政關係及制度，補助款的分配可能會受不同因素的影響。本研究探討在精省與「補助辦法」和「計畫型補助款處理原則」公佈實施後，影響地方政府一般性及計畫型補助款收入之政治經濟因素。第二，國內文獻都將自有財源比例放入實證模型中以控制地方政府的財政需求，自有財源比例的定義為歲入扣除補助收入之淨額占歲出的比例。根據此一定義，一地方政府的自有財源比例與補助收入存在必然的統計關係：補助收入愈多，自主財源比例必定愈低。因此，估計結果顯示自主財源比例對地方政府的補助收入有顯著影響時，不宜過度解釋為中央政府的補助款分配有考量地方財政需求的因果關係。本研究在實證模型中除以總人口數及居民所得水準控制地方政府的財政能量，並以人口密度控制地方政府提供地方性公共財的平均成本外，同時利用其他變數，例如老年人口比例及國民義務在學學生 (公立國小及國中學生) 占人口比例等攸關地方政府社會福利及教育支出的變數，來衡量地方政府的財政需求。最後，國內既有的文獻皆分析補助款總額的分配狀況，但現行的「補助辦法」已將中央對地方的補助款區分為一般性及計畫型補助款，兩類型補助款的目的及性質不同，因此，影響兩類型補助款的因素應不盡相同。本研究將地方政府補助款收入區分為一般性及計畫型補助款，分別探究兩類型補助款的分配狀況，以期能更透徹地解析影響我國中央政府補助款分配之因素，此為國內相關文獻之首見。

參、理論模型

本研究利用Grossman (1994) 的模型，作為實證分析的理論基礎。假設一國由一中央政府及個地方政府 (以表示， 1,2, … , ) 所組成。中央首長為選票極大化的追求者。選民在決定是否繼續投票給執政黨時會有以下因素的考量：首先，中央政府提供的全國性公共財貨與勞務水準愈高，選民愈會投票給執政黨；其次，由中央政府補助的地方性公共財貨與勞務水準愈高，選民愈會投票給執政黨；最後，該轄區國會議員及利益團體對執政黨選情愈有影響力時，中央首長會分配愈多的資源給該轄區，讓國會議員及利益團體從中獲取較多的利益，並為執政黨爭取更多的選票。此外，模型假設中央首長的得票率函數為Stone-Geary 函數型式，並在預算平衡的條件限制下，追求選票極大的目標。基於以上假設，中央首長的得票率極大化問題可表示為：

(12)

11 , ∙ ∑ ∙ ∙ (1) 受限於 ∑ (2) 其中為中央首長的得票率；為中央首長決定的全國性公共財貨與勞務水準；為中央首長決定對_{地方政府的補助款；、與為模型中的參數，且根據函數的特性，α 0、} ∙ 0，且 ∑ ∙ 1；與為模型中的參數，分別代表全國性與地方性公共財貨與勞務的最低要求水準，為簡化分析，模型假設各地方政府所要求的地方性公共財貨與勞務最低水準皆相同，其意義如同「補助辦法」中基本財政支出的規定； _{為政治變數，用來描述轄區國會議員及利益團} 體對選情的影響力，在其他條件不變的情況下，國會議員或利益團體對選情的正面影響程度愈高，中央政府愈有動機補助該地方政府；最後，為中央政府的歲入總額，並假設為一固定參數。將第_{(1) 式對中央首長的控制變數 ( 及 ) 分別作一階微分，可以求出中央首長得票率極大化} 情況下的最適全國性公共支出水準及對每一地方政府的最適補助水準。將中央政府對每一地方政府的最適補助水準以 ∗_表示，則 ∗ _∙ _∙ ₍₃₎ 將第 (3) 式改寫為 ∗ ₍₄₎ 其中 ∙ ∙ 且 ∙ ∙ 。第 (4) 式即為實證模型的估計式。

肆、實證分析

為檢驗我國中央對地方政府的補助款分配在2003 年「計畫型補助款處理原則」制定後，是否仍受政黨政治及選舉因素影響，故本研究實證資料期間採自2004 年「計畫型補助款處理原則」開始實施起至2009 年止，計有 6 個年度 23 個地方政府的樣本，共 138 個觀察值。有關政治面相關變數的資料來源為國立政治大學選舉研究中心「歷屆公職人員選舉資料庫」，各地方政府的補助款收入及其他財政、經濟與人口統計等變數皆取自行政院主計處「縣市重要統計指標查詢系統」。⑩ 具體的實證估計方程式為： , , , ,, 1,2, … ,23, 1,2, … ,6. (5) 實證模型中，我們分別考慮影響兩種不同類型補助款的因素，所以被解釋變數 , 分別為地方政府在_{年度的一般性及計畫型補助款收入；為各地方政府所特有且不隨時間變動的個別效果} (individual effect)；與分別為兩組待估計的參數； , 為模型中一組解釋地方政府補助款收入差異的政治面因素； _, 為模型中一組解釋地方政府補助款收入差異的規範面因素； _, 則為殘差項。

⑩_{國立政治大學選舉研究中心「歷屆公職人員選舉資料庫」的網址為}_{http://vote.nccu.edu.tw/cec/vote4a.asp} ；行政院主計處「縣市重要統計指標查詢系統」的網址為http://ebas1.ebas.gov.tw/pxweb/Dialog/statfile9.asp。登錄時間：2012 年 7 月 18 日。

(13)

12 表二及表三分別為我國中央政府於2004 至 2009 年度期間對直轄市與縣 (市) 政府的一般性及專案補助款與計畫型補助款的分配情形。值得注意的是自2004 年起，中央對地方政府的整體補助款規模逐年下降，而一般性補助款占整體補助款的比例從2004 年的 57.99%上升至 2007 年的 64.45%。但 2008 及 2009 年的補助款規模與 2004-2007 年期間相比，顯著增加。除一般性補助款規模增加外，更重要的原因是計畫型補助款大幅擴張。由一般性補助款占整體補助款的比例由2007 年的 64.45%急劇下滑至2008 年的 52.38%可看出此一端倪。 表二 2004 至 2009 年中央對直轄市與縣 (市) 政府一般性及專案補助款 (單位：億元) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 台北市 0.00 0.00 0.00 0.00 155.00 155.00 高雄市 9.10 9.10 9.10 9.10 109.10 109.10 基隆市 49.93 51.00 49.45 48.88 48.78 55.03 新竹市 21.66 22.13 21.52 22.65 22.98 28.68 台中市 35.17 36.21 36.82 40.65 40.69 45.93 嘉義市 27.69 28.08 28.57 30.65 32.05 37.25 台南市 34.59 35.43 35.77 39.19 43.44 52.98 台北縣 134.50 118.67 116.79 117.30 0.00 100.00 宜蘭縣 52.77 50.86 51.24 51.04 50.94 58.29 桃園縣 74.66 61.03 59.88 64.92 75.43 78.88 新竹縣 36.14 32.71 32.92 35.19 37.83 44.78 苗栗縣 59.57 54.45 55.75 57.44 58.70 69.59 台中縣 102.98 97.82 96.70 96.66 99.53 118.06 彰化縣 102.37 95.83 98.11 99.91 101.55 110.39 南投縣 69.41 66.30 67.18 66.99 67.57 79.11 雲林縣 75.34 70.41 71.11 73.02 72.79 88.95 嘉義縣 73.28 68.11 68.28 70.74 69.46 85.03 台南縣 100.03 90.90 91.02 93.24 93.54 111.52 高雄縣 99.90 91.84 92.44 93.20 92.94 102.15 屏東縣 106.00 97.76 100.73 102.50 105.90 124.10 台東縣 48.97 45.05 46.01 45.86 45.63 51.49 花蓮縣 57.35 53.71 54.14 53.47 52.93 59.79 澎湖縣 33.55 32.06 32.41 32.09 31.82 36.60 一般性及專案補助款合計 1,404.96 1,309.46 1,315.94 1,344.69 1,508.60 1,802.70 補助款總額 2,422.65 2,305.25 2,170.65 2,086.32 2,880.28 3,149.23 一般性及專案補助款占補助 57.99 56.80 60.62 64.45 52.38 57.24

(14)

13 款總額比例 (%) 說明：資料來源為行政院主計處行政院主計處第一局第六科。由於資料收集因素，外島地區之金門縣及連江縣不在本文的研究對象內。 表三 2004 至 2009 年中央對直轄市與縣 (市) 政府計畫型補助款 (單位：億元) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 台北市 50.35 53.86 44.17 44.29 99.16 92.00 高雄市 235.67 330.75 205.97 59.18 62.37 160.65 基隆市 31.32 31.62 22.49 10.26 18.61 54.73 新竹市 18.46 10.44 17.55 18.32 28.23 28.06 台中市 15.46 37.91 29.46 24.36 55.11 38.50 嘉義市 13.02 7.79 10.92 10.00 17.98 23.74 台南市 26.01 25.24 33.27 27.51 52.61 40.66 台北縣 138.95 74.22 56.41 58.61 196.61 137.50 宜蘭縣 37.80 17.94 26.69 21.32 47.34 46.40 桃園縣 61.35 45.47 36.57 39.22 72.24 79.95 新竹縣 32.60 25.37 28.44 30.49 45.72 44.94 苗栗縣 21.63 35.80 18.94 17.40 62.66 42.10 台中縣 37.84 29.74 27.27 40.10 88.00 46.28 彰化縣 30.10 40.45 23.28 34.16 36.33 79.72 南投縣 23.33 12.66 31.42 17.91 51.97 42.13 雲林縣 46.68 38.90 37.44 46.03 63.23 80.93 嘉義縣 23.28 23.92 29.21 54.35 72.72 37.41 台南縣 37.37 30.63 39.28 43.32 81.02 52.27 高雄縣 45.99 40.83 37.50 46.84 45.26 91.13 屏東縣 31.57 31.19 40.52 35.42 86.70 56.04 台東縣 16.35 14.93 20.10 17.80 28.72 24.80 花蓮縣 21.23 21.17 29.68 32.01 41.40 32.50 澎湖縣 21.32 14.95 8.13 12.74 17.66 14.09 計畫型補助款合計 1,017.69 995.79 854.71 741.63 1,371.68 1,346.53 說明：資料來源為行政院主計處行政院主計處第一局第六科。由於資料收集因素，外島地區之金門縣及連江縣不在本文的研究對象內。依第二節國內外的相關文獻，並考量我國的選舉制度，實證模型所考慮的政治面因素包括直轄市及縣 (市) 首長與總統是否同黨籍、上一屆總統選舉執政黨與第二高票候選人在該地方政府的得票率

(15)

14

差距及執政黨立法委員占立法院的席次比例等。依據Atlas 等人 (1995) 及 Meyer 與 Naka (1999) 的研究，每一居民所擁有的民意代表席次會影響該地方政府的補助款收入。然而，根據「憲法增修條文」第四條規定，我國分區立法委員共73 人，除每縣 (市) 至少一席次立法委員的規定外，各地方政府的立法委員席次依人口比例分配。因此，各地方政府的立法委員席次與居民總數具高度相關。為避免共線性 (collinearity) 的實證問題，影響估計係數的顯著水準，實證模型中不再加入各地方政府的立法委員席次變數。此外，除少數人口數極少的地方政府有保證一席立法委員席次外，多數地方政府的居民總數與立法委員席次成相同比例，故不會有過度代表或代表不足的現象。即使有，差異亦不大。估計結果不會顯著。因此，模型中亦不加入地方政府在立法院的代表性變數。除以上三個政治面因素外，模型亦分析總統、地方首長及立法委員等三種公職人員的選舉年度因素對地方政府補助款收入的影響。在樣本期間內，全國性的選舉包括2 次總統大選與 2 次立法委員選舉，皆於 2004 年及 2008 年舉行；地方首長選舉包括2006 年的台北市及高雄市直轄市長選舉和 2 次原台灣省轄下的 21 個縣 (市) 長選舉，分別於2005 及 2009 年舉行。11_{以上政治變數對地方政府補助收入的預期影響說明如下：首先，} 總統為維持在黨內的地位，爭取同志的支持，並打壓在野黨的選情，會傾向編列預算補助同黨同志所執政之地方政府。其次，在上一次總統選舉中競爭程度愈大的地方政府，執政黨愈有動機及誘因利用行政資源維持選情優勢或改變選情劣勢。競爭程度以得票率差距來衡量，得票率差距愈小，選舉競爭程度愈大。第三，執政黨為吸引選民的支持，傾向編列較大規模的補助款預算。由於執政黨立法委員占立法院席次比例愈高，立法部門愈有可能通過補助款預算，且補助款預算遭立法院刪減的幅度與機率均較小。在補助款預算通過機率高且遭刪減幅度小的情況下，所通過的補助款規模較大。最後，根據政治景氣循環理論，執政者在選舉期間會藉由提出分配性的政策或採行擴張性財政政策及貨幣政策來刺激短期經濟成長，博取選民支持，追求連任。因此，地方政府在總統選舉年度所獲得的補助款會高於其他年度。實證模型的規範性因素必須考量地方政府的規模及基本財政需求。本研究依既有文獻的作法，以居民總數來控制地方政府的規模。此外，居民總數與居民的所得水準衡量一地方政府的財政能量，財政能量愈好的地方政府，地方政府的稅收愈高，故兩者預期對地方政府平均每人補助收入的影響為負。其次，人口密度變數衡量地方政府提供地方性公共財的平均每人成本：人口密度愈高，地方政府提供地方性公共財的平均每人成本愈低。因此，人口密度愈高的地方政府預期補助收入愈低。最後，衡量一地方政府基本財政需求的變數包括老年人口比例及國民義務在學學生占人口比例等。這些比例愈高代表地方政府的社會福利及教育等基本財政需求愈高，故預期對地方政府補助收入的影響為正向。在實證模型中，我們對補助款金額、登記人口數、所得水準及人口密度取對數，目的是使實證結果的解釋具彈性概念，並可衡量百分比變動，不受衡量單位的影響。另外，就被解釋變數恆大於零的模型而言，其條件分配通常是有異質性或是有偏態的，取對數可減緩此類實證問題。取對數後，變數的分配較為狹窄，這也可減少實證結果受極端值的影響。不過，由於中央政府在特定年度對某些地方政府的一般性補助款為零，對數值不存在。本研究的處理方式是將變數值加 1 後，再取對數 (Wooldridge，2006:197-200)。至於變數原本就具有百分比性質者或虛擬變數，則不取對數，例如政治面的因素、老年人口比例及國民義務在學學生占人口比例。表四為實證變數的定義與資料來源，表五

11_{由於 2010 年底台北縣、台中縣市合併、台南縣市合併升格成直轄市，及高雄縣併入高雄市。因此，在 2009 年上述 6} 個地方政府的縣 (市) 長選舉停辦。

(16)

15 為實證變數的敘述統計表。 表四變數定義與資料來源 變數定義 資料來源 被解釋變數 一般性補助款地方政府一般性補助款收入 (百萬元新台幣)，並取對數值。包括教育、社會福利、基本設施經費、一般性收支差短補助、台北縣準用直轄市參與直轄市中央統籌分配稅款分配，致台北市及高雄市統籌分配稅款減少專案補助、平衡預算及繳款專案補助以及保障財源補助。行政院主計處第一局第六科計畫型補助款地方政府補助款收入扣除一般性補助款收入，並取對數值。作者依據行政院主計處「各縣市重要統計指標查詢系統」1及上述資料自行計算 解釋變數 政治面變數 地方首長政黨屬性之虛擬變數地方與中央首長屬於同一政黨者，虛擬變數值為 1；其他情況為0。國立政治大學選舉研究中心「歷屆公職人員選舉資料庫」2 總統選舉得票率差距上一屆總統選舉執政黨與第二高票候選人在該地方政府的得票率差距。同上執政黨立法委員占立法院席次比例執政黨 (分區及不分區) 立法委員占立法院席次比例。同上全國性選舉年度該年度舉行全國性選舉，則虛擬變數值為1；其他情況為 0。同上地方首長選舉年度該年度該地方政府舉行地方首長選舉，則虛擬變數值為 1；其他情況為0。同上 規範面變數 戶籍登記人口數在某地區設有戶籍之中華民國國民，於統計標準日不論其是否住在戶內，均為該地區之人口數，並取對數值。行政院主計處「各縣市重要統計指標查詢系統」1 所得水準平均每人每年可支配所得之對數值。同上人口密度平均每一平方公里之戶籍登記人口數，並取對數值。同上老年人口比例於統計標準日戶籍登記實足年齡為 65 歲以上人口數占總人同上

(17)

16 口比率。國民義務在學學生占人口比例中小學學生占總人口比率。同上說明：1. 網址為 http://ebas1.ebas.gov.tw/pxweb/Dialog/statfile9.asp。 2. 網址為 http://vote.nccu.edu.tw/cec/vote4a.asp。 表五實證變數敘述統計表 平均數 (標準差) 地方政府一般性補助款計畫型 補助款 戶籍登記人口數所得水準人口密度老年人口比例國民義務在學學生比例總統選舉得票率差距執政黨立法委員占立法院席 次比例 台北市 1.40 (2.16) 3.78 (0.16) 6.42 (0.00) 5.59 (0.01) 3.98 (0.01) 11.79 (0.63) 10.40 (0.50) 13.41 (7.58) 0.42 (0.17) 高雄市 3.32 (0.56) 4.16 (0.31) 6.18 (0.00) 5.47 (0.01) 4.00 (0.01) 9.08 (0.62) 11.56 (0.54) 10.73 (4.15) 0.42 (0.17) 基隆市 3.70 (0.02) 3.40 (0.25) 5.59 (0.00) 5.41 (0.02) 3.47 (0.00) 10.39 (0.47) 11.79 (0.70) 21.19 (7.07) 0.42 (0.17) 新竹市 3.37 (0.05) 3.28 (0.16) 5.60 (0.01) 5.52 (0.03) 3.58 (0.01) 9.13 (0.21) 13.23 (0.45) 13.23 (7.93) 0.42 (0.17) 台中市 3.59 (0.04) 3.49 (0.19) 6.02 (0.01) 5.44 (0.03) 3.81 (0.01) 7.65 (0.36) 13.74 (0.67) 8.21 (7.49) 0.42 (0.17) 嘉義市 3.49 (0.05) 3.11 (0.18) 5.44 (0.01) 5.38 (0.02) 3.66 (0.00) 10.32 (0.42) 14.04 (0.42) 11.82 (4.10) 0.42 (0.17) 台南市 3.60 (0.07) 3.52 (0.13) 5.88 (0.01) 5.42 (0.02) 3.64 (0.01) 9.00 (0.40) 12.34 (0.66) 13.69 (6.13) 0.42 (0.17) 台北縣 3.39 (1.66) 3.99 (0.23) 6.58 (0.01) 5.43 (0.02) 3.27 (0.01) 7.43 (0.44) 11.69 (0.77) 8.36 (6.82) 0.42 (0.17) 宜蘭縣 3.72 (0.02) 3.49 (0.18) 5.66 (0.00) 5.39 (0.03) 2.33 (0.00) 12.37 (0.56) 12.18 (0.56) 13.08 (5.05) 0.42 (0.17) 桃園縣 3.84 (0.05) 3.73 (0.14) 6.28 (0.01) 5.43 (0.01) 3.20 (0.01) 7.89 (0.21) 13.66 (0.57) 13.99 (7.51) 0.42 (0.17) 新竹縣 3.56 (0.05) 3.53 (0.11) 5.69 (0.01) 5.41 (0.03) 2.53 (0.02) 11.01 (0.26) 13.01 (0.53) 31.23 (8.25) 0.42 (0.17) 苗栗縣 3.77 (0.04) 3.47 (0.22) 5.75 (0.00) 5.34 (0.03) 2.49 (0.00) 12.84 (0.44) 11.72 (0.55) 25.14 (8.27) 0.42 (0.17) 台中縣 4.01 3.62 6.19 5.34 2.88 8.40 13.15 5.60 0.42

(18)

17 (0.03) (0.18) (0.00) (0.02) (0.01) (0.36) (0.65) (5.97) (0.17) 彰化縣 4.01 (0.02) 3.58 (0.18) 6.12 (0.00) 5.32 (0.01) 3.09 (0.00) 11.37 (0.50) 11.84 (0.46) 6.60 (4.27) 0.42 (0.17) 南投縣 3.84 (0.03) 3.43 (0.23) 5.73 (0.00) 5.34 (0.02) 2.12 (0.01) 12.77 (0.55) 11.64 (0.34) 7.75 (8.93) 0.42 (0.17) 雲林縣 3.88 (0.04) 3.70 (0.13) 5.86 (0.01) 5.33 (0.02) 2.75 (0.00) 14.19 (0.63) 11.07 (0.15) 17.49 (7.09) 0.42 (0.17) 嘉義縣 3.86 (0.04) 3.57 (0.20) 5.74 (0.01) 5.33 (0.02) 2.46 (0.01) 14.85 (0.61) 9.81 (0.25) 22.29 (6.68) 0.42 (0.17) 台南縣 3.99 (0.04) 3.65 (0.15) 6.04 (0.00) 5.33 (0.02) 2.74 (0.00) 12.42 (0.42) 10.79 (0.56) 26.62 (7.02) 0.42 (0.17) 高雄縣 3.98 (0.02) 3.69 (0.14) 6.09 (0.00) 5.36 (0.03) 2.65 (0.00) 9.75 (0.44) 10.95 (0.52) 14.79 (5.91) 0.42 (0.17) 屏東縣 4.02 (0.04) 3.64 (0.18) 5.95 (0.00) 5.36 (0.02) 2.51 (0.01) 11.84 (0.52) 11.40 (0.46) 13.99 (6.67) 0.42 (0.17) 台東縣 3.67 (0.02) 3.30 (0.11) 5.38 (0.01) 5.34 (0.04) 1.83 (0.01) 12.54 (0.39) 11.25 (0.36) 33.40 (6.51) 0.42 (0.17) 花蓮縣 3.74 (0.02) 3.46 (0.11) 5.54 (0.01) 5.37 (0.02) 1.87 (0.01) 11.94 (0.38) 11.73 (0.55) 42.33 (6.31) 0.42 (0.17) 澎湖縣 3.52 (0.02) 3.15 (0.14) 4.97 (0.01) 5.36 (0.03) 2.87 (0.01) 14.86 (0.15) 9.89 (0.49) 3.81 (5.94) 0.42 (0.17) 全部樣本 3.62 (0.74) 3.55 (0.29) 5.86 (0.36) 5.39 (0.07) 2.94 (0.64) 11.04 (2.22) 11.86 (1.25) 16.47 (11.40) 0.42 (0.15) 說明：1. 括弧內數字為標準差。 2. 每一地方政府的樣本數為 6，全部樣本數為 138。估計第 (5) 式首先遇到的問題是每個地方政府的個別效果是否相同，也就是除了我們在模型內所探討的因素外，每個地方政府是否具有相同的條件。檢定的虛無假設為 : , ∀ 。若檢定結果無法拒絕虛無假設，表示只須估計一個截距項，並以最小平方估計法來估計第 (5) 式，文獻上稱為混合廻歸模型 (pooled regression model)。12_{若拒絕虛無假設，表示每個地方政府皆具有某些不隨}

時間變動的因素沒有被模型中的解釋變數所解釋，故每個觀察樣本的截距項都是待估計的係數。模型可加入一虛擬變數矩陣，並以最小平方估計法來進行估計，文獻上稱為固定效果模型 (fixed effect model) 或最小平方虛擬變數模型 (least squares dummy variable model)。我們可利用檢定來判斷每個地方政府的個別效果是否相同。

如果每個地方政府的個別效果不相同且為一隨機變數，則個別效果與隨機誤差項可合

(19)

18

併成一組合誤差項 (composed error term)。此時實證模型具異質變異數的特性，應以一般化最小平方法 (generalized least squares) 來進行估計，方能獲得具一致性與有效性的估計式，文獻上稱為隨機效果模型 (random effect model)。固定效果模型使用虛擬變數進行估計，缺點是自由度大減，影響估計式的有效性；隨機效果模型則必須假設個別效果的分配，以及個別效果與隨機誤差項和解釋變數不相關。Hausman (1978) 提出模型的設定檢定方法，虛無假設為 : , _, 0，其中 _,為實證模型中所有的解釋變數。如果檢定結果拒絕虛無假設，表示僅固定效果模型估計式具一致性，隨機效果模型估計式則否，必須選用固定效果模型進行估計。如果檢定結果無法拒絕虛無假設，表示兩種模型的估計式皆具一致性，但固定效果模型的估計式不具有效性，故應採用隨機效果模型進行估計。本研究分別以固定效果模型及隨機效果模型估計第 (5) 式，表六為實證估計結果。在一般性補助款的實證模型中，所有地方政府個別效果皆相同的檢定統計量為 1.80，在 5%的顯著水準下，拒絕個別效果相同的虛無假設，表示實證模型必須利用固定效果模型或隨機效果模型進行估計；Hausman 檢定統計量為26.09，在 5%的顯著水準下拒絕個別效果與解釋變數不相關的虛無假設。至於計畫型補助款的實證模型中，地方政府個別效果皆相同的檢定統計量為 4.55，在 5%的顯著水準下，拒絕個別效果相同的虛無假設；Hausman 檢定統計量為 18.53，在 5%的顯著水準下同樣拒絕個別效果與解釋變數不相關的虛無假設。以上模型的檢定結果可知，唯有固定效果模型的估計式具一致性，故應以固定效果模型進行估計。我們仍將固定效果模型與隨機效果模型的估計結果並列於表六。 表六實證估計結果 被解釋變數 一般性補助款 計畫型補助款 解釋變數固定效果模型隨機效果模型固定效果模型隨機效果模型戶籍登記 人口數 19.147 (15.580) -0.300 (0.203) 7.727 ** (3.954) 0.550 *** (0.107) 所得水準 -2.088 (2.663) -5.678 *** (1.148) 0.313 (0.676) 0.464 (0.472) 人口密度 -12.160 (14.276) -0.154 (0.143) -8.410 ** (3.623) -0.004 (0.068) 老年人口比例 0.776 *** (0.296) -0.086 * (0.049) 0.132 * (0.075) -0.003 (0.025) 國民義務在學學生比例 0.517 * (0.292) 0.039 (0.071) -0.065 (0.074) -0.098 *** (0.031) 地方首長政黨之虛 擬變數 0.239 (0.184) 0.283 ** (0.127) 0.043 (0.047) 0.013 (0.040) 總統選舉得票率差距 0.004 (0.012) -0.001 (0.006) 0.000 (0.003) 0.001 (0.002)

(20)

19 執政黨立法委員占立法院席 次比例 0.742 (0.472) 0.591 (0.439) 0.184 (0.120) 0.230 ** (0.115) 全國性選 舉年度 0.130 (0.148) -0.072 (0.139) 0.187 *** (0.038) 0.172 *** (0.036) 地方首長 選舉年度 -0.089 (0.137) -0.225 * (0.136) 0.051 (0.035) 0.038 (0.035) 常數項 -76.645 (76.105) 36.662 *** (6.517) -19.481 (19.316) -1.137 (2.771) 樣本數 138 138 138 138 R2 0.14 0.39 0.43 0.61 說明：1. 括弧內數字為標準差。 2. *、** 及 *** 分別表示 10%、5%及 1%的顯著水準。首先，我們分析影響一般性補助款分配的因素。表六的實證結果顯示老年人口比例及國民義務在學學生數占人口比例與地方政府一般性補助款收入呈顯著正相關。在 1%的顯著水準下，老年人口比例每增加1 個百分點會使地方政府的一般性補助款增加 0.78%；在 10%的顯著水準下，國民義務學生數比例每增加1 個百分點會使地方政府的一般性補助款增加 0.52%。其他規範面及政治面變數估計係數的顯著水準皆不及 10%。依據現行的「補助辦法」，人口總數、老年人口數及學生數在教育設施補助、社會福利補助及基本設施補助的分配公式中，皆為重要指標，故上述的實證結果除人口總數係數的估計結果未顯著、不符預期外，老年人口數及國民義務學生數比例對地方政府一般性補助款收入影響的實證結果皆符合預期。導致人口總數估計結果不符預期的原因，主要是在2000 年頒佈及 2002 年修訂的「補助辦法」中，皆無對直轄市有一般性補助款的規定，直到 2006 年的修訂才有明確的教育設施補助、社會福利補助及基本設施補助分配公式。進一步檢視資料，在實證研究期間，台北市政府直到 2008 年才有專案性質的一般性補助款；高雄市雖有一般性補助款收入，但相較於原台灣省轄下的地方政府，高雄市的一般性補助款額度很低。然而，這兩個直轄市是我國地方政府人口總數排名的第二及第五位，因此影響了人口總數對地方政府一般性補助款收入的估計結果。政治面因素對地方政府一般性補助款收入影響的估計結果皆不顯著，顯示在本研究實證期間內，我國中央對地方政府的一般性補助款分配並未明顯受到政黨及選舉的政治面因素影響。綜合以上分析結果，本研究認為我國中央政府在分配一般性補助款時，的確已考慮到地方政府的教育及社會福利需求。從公平面的角度來看，「補助辦法」對一般性補助款的分配，發揮一定的成效。接著我們探討影響計畫型補助款分配的因素。首先，在規範面因素方面，人口總數與地方政府計畫型補助款收入呈正相關；人口密度則呈負相關。在5%的顯著水準下，居民總數每增加 1%會使計畫型補助款收入增加 7.73%。依據「補助辦法」，計畫型補助款之補助範圍以計畫效益涵蓋面廣且具整體性之項目，跨越直轄市、縣 (市) 或二個以上縣 (市) 之建設計畫，具有示範性作用之重大建設計畫，和因應中央重大政策或建設，須由地方政府配合辦理之事項為限。理論上，我們無法推測人口總數較多、規模較大之地方政府的建設計劃是否較能符合以上規定。然而，從「分配理論」的角度可解

(21)

20 釋此實證結果。由於人口總數愈多的地方政府擁有較多的立法委員席次，行政部門為求預算能順利通過，在一般性補助款無法作權衡性調整的情況下，勢必編列較多的計畫型補助款給立法委員席次較多的地方政府。因此，人口總數與地方政府計畫型補助款收入呈現顯著正相關。其次，在 5%顯著水準下，人口密度每增加1%會使每人計畫型補助款收入減少 8.41%。此實證結果支持 Porto 與 Sanguinetti (2001) 及 Johansson (2003) 的研究，人口密度愈高之地方政府提供地方性公共財的平均每人成本愈低，故中央政府會減少對人口密度高之地方政府的補助。影響我國中央政府計畫型補助款分配的因素，除衡量公共財提供成本的人口密度與衡量一地方政府規模的人口總數外，選舉因素亦扮演重要的角色。本研究的實證分析對象是中央政府對地方政府的補助款，故在選舉年度因素方面受全國性選舉影響的效果較顯著。雖然執政黨也可能在地方選舉時，利用補助款拉抬同黨同志的地方選情，但實證結果顯示在 1%的顯著水準下，在全國性選舉年度地方政府的計畫型補助款收入比其他年度多18.7%，意即在全國性選舉年度中央政府所編列之計畫型補助款規模較其他年度大。此一結果支持投機派政治景氣循環理論的主張，執政黨在選舉年度會採擴張性政策，增加編列補助款以吸引選票，提高勝選的機會。至於地方性選舉年度因素對地方政府計畫型補助款收入的影響雖符合預期為正，但效果並不顯著。不同於國內先前的研究，例如陳坤銘與孫克難 (1991)、羅清俊與萬榮水 (1999) 及謝文盛與歐俊男 (2003) 等，皆認為政黨因素會左右補助款分配。本研究分別探究影響一般性補助款及計畫型補助款的原因，並發現在2000 年及 2003 年通過「補助辦法」與「計畫型補助款處理原則」後，自 2004 年至2009 年期間，地方首長的黨籍、上一屆總統選舉的競爭程度及執政黨立法委員比例等政黨因素，並未對中央政府對地方政府補助款的分配產生顯著性的影響；唯獨全國性選舉年度因素仍支配計畫型補助款的分配。

伍、結論及政策建議

我國自1998 年底通過「台灣省功能業務與組織調整暫行條例」後，省政府的功能大幅精簡，縣 (市) 政府被賦予更多的支出權責。雖有「地方稅法通則」與「規費法」的公佈實施，授予地方政府在決定地方稅稅率及開徵新稅更大的權責。但地方首長在選舉因素的考量下，多不願開徵新稅，增加選民的負擔。因此，地方政府對中央政府補助款的依賴，日益加深。補助款制度設計的初衷在解決垂直面向與水平面向的財政不均現象，提升地方財政自主性，進而謀求一國各地區之經濟平衡發展。然而，由國外學者對世界主要國家補助款分配的研究文獻可看出，各國中央政府在決定補助款的分配時，除規範面因素外，更加入政治面因素的考量。國內學者以精省前台灣省政府對轄下各縣 (市) 政府的補助款作實證分析，也得相同的結果。為使補助款的分配法制化，並避免補助款淪為執政黨的政治工具，我國分別於2000 年及 2003 年制定「補助辦法」與「計畫型補助款處理原則」，針對中央政府對地方政府的補助事項、補助比率、補助計劃之審議及執行等作原則性的規範。不同於國內研究將補助款總額作為分析對象，本研究將地方政府的補助款收入區分為一般性及計畫型補助款，分別討論兩種不同類型補助款的分配狀況，並檢驗在「計畫型補助款處理原則」公佈實施後，兩類補助款的分配是否仍受政治面因素影響。以我國原有的2 直轄市及台灣省轄下的 21 個縣 (市) 政府，自 2004 年至 2009 年度的資料為實證分析對象，實證結果如下：首先，影響中央政府

(22)

21 一般性補助款分配的因素，主要是規範面的因素，例如地方政府的老年人口及國民義務在學學生比例，兩者皆與地方政府的一般性補助款收入呈正相關，顯示我國中央政府在分配一般性補助款時，確實已考慮地方政府的教育及社會福利等財政需求；「補助辦法」對一般性補助款分配的制度化，具有一定成效。其次，影響地方政府計畫型補助款收入的因素，除人口總數及人口密度等規範面因素外，選舉因素也扮演舉足輕重的角色。依據我國「憲法增修條文」，人口總數愈多的地方政府，立法委員的席次愈多，從「分配政策理論」的角度來看，立法委員席次有助於地方政府取得中央的計畫型補助款。人口密度因素衡量地方政府提供公共財的平均成本，轄區內人口密度愈高，地方政府提供地方性公共財的平均每人成本愈低，故中央對該轄區的補助愈少。選舉因素對地方政府的計畫型補助款收入亦有顯著的影響：在全國性選舉的年度，地方政府計畫型補助款收入顯著高於其他年度。此一實證結果驗證投機派政治景氣循環理論的主張，執政黨在選舉年度，特別是在全國性大選，會擴大計畫型補助款的規模，刺激短期景氣成長，爭取選民支持。至於其他選舉因素及政黨因素，例如選舉競爭程度、地方首長黨籍和執政黨立法委員比例等，並未發現對地方政府的計畫型補助款收入有顯著的影響。13 地方政府的財政困窘是世界多數國家普遍面臨的難題之一，改善地方財政一向為各界所關切的議題。為提升地方財政自主能力，減少補助款分配時所遭遇的政治紛擾，本研究依實證結果提出以下政策建議：首先，地方政府的補助收入依存度普遍偏高，故應從制度面重新檢討我國財政收支劃分制度，釐清中央及地方政府的收支權責，減輕地方政府的財政支出壓力以及對中央政府補助款的依賴程度。其次，一般性補助款的性質如同中央統籌分配稅款，故本研究建議應將兩者整倂，提高以公式為分配基礎的補助款額度，重新制定一明確衡量地方基本財政需求與財政能量的標準。最後，計畫型補助款制度的設計具有效率目的，但預算規模仍由行政部門所主導。為避免計畫型補助款淪為執政黨的選舉工具，本研究建議計畫型補助款規模應法制化，採用如同中央統籌分配稅款的設計，從特定稅目的稅收中提出一固定比例，作為計畫型補助款分配用途。本研究所探討的政治層面因素，僅針對地方首長政黨屬性、上一屆總統選舉與第二高票者的差距、執政黨立法委員占總席次比例及選舉年度因素作分析。然而，地方首長及立法委員的資深程度，或者是其他制度性因素，例如我國立法委員的選舉方式從第7 屆立法委員選舉，也就是於 2008 年由「複數選區單記非讓渡投票制」改為「單一選區兩票制」，總席次由225 席縮減為 113 席。在立委人數減少，立委權力相對增加的情況下，立委的選舉制度也可能對中央政府的補助款分配產生影響。不過，由於自2003 年通過「計畫型補助款處理原則」迄今，不到 10 年；且立委選舉改制後僅進行過 2 次選舉。因此，樣本數尚不允許對此一制度性因素作分析。最後，2010 年底我國直轄市由原先的北、高二市增加為台北市、新北市、台中市、台南市及高雄市等「五都」，此一行政區改制對中央政府補助款分配的影響，也值得後續研究者作進一步探討。

13_{本研究的實證結果受到一位參與制定政府補助款分配公式之國內財政學者的肯定。該學者認為一般性補助款的主管機} 關為行政院，款項的分配完全由公式決定，公式中各因子權數明確，沒有「藍」、「綠」之分。因此，影響一般性補助款分配因素的實證結果，不應有政黨因素；即使有，應屬巧合。至於計畫型補助款的主管機關則為各部會。因此，計畫型補助款的分配較有可能受人為因素的操作。

(23)

22

參考文獻

徐偉初、歐俊男、謝文盛 (2008)。《財政學》。台北：華泰文化事業股份有限公司。

(Steve Waicho Tsui, Jiunn-nan Ou, and Wen-sheng Shieh [2008]. Public Finance. Taipei: Hwa Tai Publishing.)

陳坤銘、孫克難 (1991)。〈台灣省政府對縣市財政補助決定因素之實證研究〉，「中國經濟學會政治經濟學研討會」論文。台北：中國經濟學會，9月21日。

(Kun-ming Chen and Ke-nan Sun [1991]. “The Empirical Study on the Determinations of the Taiwan Provincial Grants to County(City) Governments.” Paper presented in the Chinese Economic Association Annual Conference on Political Economics. Taipei: Chinese Economic Association, September 21.)

張其祿 (2010)。〈影響地方稅法通則執行因素之研究〉，《行政暨政策學報》，第51期，頁1-46。 (Chyi-Lu Jang [2010]. “An Empirical Study on the Feasibility and Implementation of General Code for

Local Taxes.” Public Administration & Policy, No.51:1-46.)

謝文盛、歐俊男 (2003)。〈台灣地區政黨政治對地方政府補助收入影響之研究〉，《問題與研究》，第 42 卷，第 6 期，頁 97-111。

(Wen-sheng Shieh and Jiunn-nan Ou [2003]. “A Study of the Influence of Party Politics on Intergovernmental Grants in Taiwan.” Issues & Studies, Vol. 42, No. 6:97-111.)

羅清俊 (1998)。〈分配政策研究的發展與應用〉，《人文及社會科學集刊》，第10 卷，第 4 期，頁 575-609。 (Ching-jyuhn Luor [1998]. “The Development of Distributive Policy Studies and Its Application.” Journal of

Social Sciences and Philosophy, Vol. 10, No. 4:575-609.)

羅清俊 (2000)。〈猜猜看誰把醃肉帶回家了：補助款利益在縣市分配的分析〉，《人文及社會科學集刊》，第12 卷，第 1 期，頁 1-45。

(Ching-jyuhn Luor [1998]. “Guess Who Brings Home the Bacon: The Geographic Distribution of Taiwan Provincial Grants.” Journal of Social Sciences and Philosophy, Vol. 12, No. 1:1-45.)

羅清俊、萬榮水 (1999)。〈選舉與補助款的分配：綁樁？還是平衡地方財政〉，《選舉研究》，第 6 卷，第2 期，頁 121-161。

(Ching-jyuhn Luor and Ron S. Wahn [2000]. “Elections and the Geographic Distribution of Grants: Political Manipulation or Equalizing Local Finance?” Journal of Electoral Studies, Vol. 6, No. 2:121-161.) Atlas, C. M., T. W. Gilligan, R. J. Hendershott, and M. A. Zupan (1995). “Slicing the Federal Government

Net Spending Pie: Who Wins, Who Loses, and Why.” The American Economic Review, Vol. 85, No. 3:624-629.

Bird, R. M., and A. V. Tarasov (2004). “Closing the Gap: Fiscal Imbalances and Intergovernmental Transfers in Developed Federations.” Environment and Planning C: Government and Policy, Vol. 22, No. 1:77-102.

Blöchliger, H. and O. Petzold (2009). “Taxes or Grants: What Revenue Source for Sub-central Governments?” OECD Economics Department Working Papers, No. 706, OECD Publishing.

Feld, L. P. and C. A. Schaltegger (2005). “Voters as a Hard Budget Constraint: On the Determination of Intergovernmental Grants.” Public Choice, Vol. 123, No. 1:147-169.

我國地方補助款之政治經濟分析

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告