從「城市競爭力報告」看中國大陸的區域發展

時 評 

從「城市競爭力報告」

看中國大陸的區域發展

China’s Regional Development Viewing from the 2005 Blue

Book of City Competitiveness

耿　曙（Keng, Shu）

國立政治大學東亞研究所助理教授 以中國大陸中國社科院為核心的數十位經濟學者，針對中國大陸二百大城市 進行了競爭力評比，於日前發表「中國城市競爭力報告No.3」，本文希望藉由此項 報告，蠡測中國大陸近年區域發展的結構與趨勢。 「區域」角度看中國大陸經濟 臺灣對中國大陸經濟的理解，往往深受傳統架構的束縛，視「中國經濟」為高度 整合且十分同質的「單元體」（economic unit）。但此種類架構，一則昧於改革開放 以來的政經發展趨勢，諸如地方勢力勃興、地區經濟分化、區域競爭激烈等，再者亦 有悖於全球化背景之下，地方特色與能動性、積極性愈發凸顯的時代潮流 （所謂 glocalization）。尤自 1987 年兩岸開通以來，吾人既身處中國大陸緊鄰，無論貿易、 投資、學術、社會、文化等各層面的交流，均遠較他地深刻密切，實不宜一仍舊例， 持續將對岸粗略簡化為單一整體。若改採「區域經濟」角度，觀察其各區域間的消長 與互動，則可望針對中國大陸的投資布局與政經趨勢，發展出更細緻、更深刻的掌 握。 首先，如吾人所知，中國大陸近年扮演起「世界工廠」的角色，所吸引的國外直 接投資，因而每年大幅成長，2002 年為 550 億美元，首度超越美國，成為世界首位

吸引外資者。2003 年雖受 SARS 影響，但亦維持 561 億美元。2004 年則擺脫陰影， 實際利用外資快速成長至640 億美元。與世界各國相較，均能睥睨群雄。對此「投資 中國」的需求，若能採用「區域」角度，觀察對岸的政經發展，將可深入觀察、分析 大陸各地的比較優勢，探討諸如「區域市場」 （regional market）、「貿易板塊」 （marketing zone）、「內生增長潛力」（endogenous growth potentials）等，思慮及 此，方能作為臺商投資時實際選點、布局之參考。 其次，在中國大陸融入全球市場、參與國際競爭的同時，大量湧入的國外投資 與出口機會，卻將中國大陸拉扯成日漸割裂的區塊。尤其以沿海、內陸省份間的所得 差距，其惡化既快、影響廣泛、解決不易，對中共政權的穩定，威脅最巨，乃為識者 所憂心不已。有鑒於此，中共近年也逐步推出「西部大開發」（2000）、「振興東北老 工業基地」（2003）、乃至今年年初所提出的「中部崛起」等政策規劃，以為因應之道 就此而言，中國大陸的區域問題，無疑將牽動其國家發展的方向。吾人若能採取「區 域」角度，將有助對此類趨勢加以判讀，例如中國大陸的區域失衡是否將衝擊其政 權穩定（如東西發展落差）？其國家發展方向是否為某特定區域利益所牽動 （如長 江三角洲／上海幫）﹖某區域是否與臺灣發展極密切的經貿 ／利益整合關係（如長 三角及珠三角等）？此類議題均有助吾人對於大陸情勢、兩岸關係之研判分析。 「中國城市競爭力報告」的參考價值 一旦改採所謂「區域」觀點，觀察中國大陸的發展，吾人絕難忽視中國社科院集 合一批經濟學者，由財貿經濟所倪鵬飛所主持的「中國城市競爭力報告」系列。此項 年度報告採用綜合市場占有率、城市經濟增長率、綜合生產率、就業機會、居民人均 收入水準等客觀指標，利用國家統計局發布的的相關數據，對中國大陸200 個城市 的綜合競爭力進行人才競爭力、資本競爭力、科學技術競爭力、結構競爭力、基礎設 施競爭力、綜合區位競爭力、環境競爭力、文化競爭力、制度競爭力、政府管理競爭力、 企業管理競爭力、開放競爭力等12 項分項評比，再經加權後計算「城市綜合競爭力」。 此報告於2003 年發表其首卷（No. 1），2004 年公開其次卷（No. 2），日前提出 的則係其卷三（No. 3）。歷經三年的評比經驗與逐步改進，此項年度報告已取得海 內外學者的高度重視，多視其為有關中國大陸區域發展最權威的評估報告。由於其 影響廣泛，中國大陸部分地方官員，甚至要求採用此報告的評比指標，作為發展政 策的規劃方向。 相較同享盛名，但由臺灣區電機電子工業同業公會於2001 開始進行之「投資環 境與風險調查報告」（參考附表的前十名城市對照），吾人可以比較得知：臺灣電 電公會的報告，雖然內容具高度公信力、其影響所及的IT 產業也為各地勢在必爭，

然而此項報告，仍係採取外商投資者的角度，對於中國大陸的各個城市進行評比。 但隨中國大陸經濟結構的轉變，已由「廉價生產基地」轉向「廣大消費市場」，臺商 的眼光也必將轉而瞄準國內市場。除此之外，臺商「當地化」的趨勢也越發明顯，為 強化其市場競爭力，臺資企業往往須深化其與當地協力廠商、資源供應、消費市場、 甚至本土幹部間的結合。此種趨勢發展的結果，將使臺商必須同時考量從「當地」角 度觀察、分析的「城市競爭力報告」。此亦吾人不宜輕忽此項年度評比的原因。 除此之外，本年度的「城市競爭力報告」也隱約透露出中共發展政策的轉折。首 先，此次排名首度引入「環境資源成本節約」指標，根據其主持者倪鵬飛表示，其目 的在引導城市發展，藉此降低對能源的消耗和對環境的破壞 （由於引入此項指標， 廈門首次進入前10 名）。此外，更重要的是，本年評比結果顯示：招商引資能力不 再是中國大陸城市競爭力的決定性因素。同樣 ，根據倪鵬飛的說法，只重招商的發 展戰略，往往趨向短期行為，對環境和資源的破壞都很大。根據倪氏的總結，隨著 市場經濟進一步發展，對城市競爭力影響最大的是人才和科技。換言之，無論評比 標準或評比結果，「城市競爭力報告」隱約透露出胡 —溫體制所強調的「科學發展 觀」，用以取代過去一味吸引外資、盲目追求成長的發展政策。 中國大陸區域與城市的發展趨勢 根據今年所發表之「中國城市競爭力報告」，吾人可以發現其中所展現的區域與 城市發展的趨勢。首先，從城市競爭力的表現來看，表現最凸出的依然是東部沿海 城市。排名前20 位的城市除北京、長春和濟南外，全部是位於東部的沿海城市。與往 年相比，東部沿海區域之中，長江三角洲附近城市的競爭力明顯提高。其中，上海 連續兩年保持最具競爭力城市的地位，杭州、寧波、蘇州和無錫四市則分列競爭力的 5 至 8 位，顯示出強勁的發展力道。與此形成對照的是過去二十年來領先發展的珠江 三角洲，其競爭力逐漸被長江三角洲所取代，各城市排名普遍呈現下降趨勢，今年 還是只有廣州和深圳榜上有名。這樣的趨勢，同樣表現為所謂「臺商北擴」的發展。 另方面，環渤海地區特別是山東半島城市的競爭力，普遍呈現躍升的趨勢。由 於既有的絕佳發展條件，加上外資、合資產業北移的影響，北京、天津穩居雙雄，秦 皇島、廊坊、威海、淄博、濰坊等城市迅速崛起，已經形成一股上昇的潮流。不同於環 渤海地區的整體浮現，中、東部的部分二線城市開始零星起飛。由於受東部產業轉移、 區域市場地位、產業群聚完整等因素影響，中、東部的一些中型城市如合肥、蕪湖、 馬鞍山等城市，其發展速度加快。上述的趨勢同樣反映在臺灣電電公會2004 的年度 調查中。 再其次，在東部沿海城市保持領先的同時，東北、中部、西部的中心城市競爭力

提昇的腳步明顯加快，尤其西部部分中心城市的競爭力明顯提高，呼和浩特、重慶、 西安、成都、南寧、烏魯木齊等城市發展迅速。排名第31～184 位的城市，幾乎全部 為中西部城市，顯示東、西部城市之間的差距正在縮小。藉此趨勢可知，中共近年實 施的產業轉移和區域協調政策已經產生效果，「西部大開發」雖未能帶來全面的發展， 卻明顯促進部分西部中心城市的競爭力。 中國大陸區域體制的發展趨勢 與上述區域發展大勢相較，隱身在此「中國城市競爭力報告」背後，但卻更為深 遠、基本的轉變，乃是中國大陸區域體制的轉型，具體表現在從過往的「行政區經 濟」，調整為未來的「城市帶經濟」。這樣的區域體制轉型，大約醞釀於90 年代中後 期，但真正明確的轉折，則發生在中國大陸加入世貿組織後。 所謂「行政區經濟」體制，源起於改革初期採行的「財政包乾」政策，再配合政 府 向 來 具 備 的 「 國 家 干 預 」 力 量 ， 於 是 形 成 由 「 地 方 發 展 型 國 家 」 （local developmental state）主導、以行政區域（或省或市、或鄉鎮或村）為範圍的區域經 濟體制。其特徵為地方政府積極介入經濟發展，表現為政府協助爭取銀行貸款、稅賦 減免、外商投資、提供政策訊息、政治保護、土地使用等，成為促成經濟成長的關鍵。 由於得力此「行政區經濟」體制，中國大陸乃能創造出90 年代以鄉鎮企業為主角、地 域競爭為特色的高速增長（時稱「中國奇蹟」）。但在此同時，也暴露出該體制的種 種缺失，表現於外的是中國經濟的地方保護、區塊分割；重覆建設、結構趨同； 過度競爭、總經欠穩等；深藏於內的則是資源配置的不良與資源重組的障礙，造成 進一步提昇競爭力的障礙。 歷經90 年代中期市場經濟的發展，尤其 2001 年加入世貿之後，此「行政區經 濟」體制，已經表現出逐漸弱化的形勢。根據筆者分析，其間主要原因有下列四項： 首先為市場的深化成熟，促成資源的全國流通；其次為中央的政策取向，刻意壓抑 此「塊塊分割」的體制（朱鎔基主政時雷厲風行）；再其次則為政企關係的變化（政 企分離），政商利益的廓清（打擊腐敗）；最後則係基於全球競爭的需要（擴張外 銷、外資進入），必須進行資源的重組。在此新的市場競爭環境下，所誕生於中國大 陸的區域體制，可以稱為「城市帶經濟」，其主要特徵有：超越以往的行政疆界， 區域發展以主要城市為中心，向外擴散，進行企業協力與資源重組， 城市帶以中 心城市為核心，週邊環繞以不同功能的各類型城市，彼此間關係屬於分工而非競爭 ， 區域的消長，將體現為主要城市間的競爭。主要的城市帶，一方面須面向全球，在 全球競爭中，尋覓自身定位，一方面須落實地方，在區域環境中，發掘自身優勢。 上述的「城市帶經濟」發展趨勢，已清楚表現在「中國城市競爭力報告」中。首先，

此報告準確鎖定「城市」作為「區域」的中心，透過城市的競爭力，來觀察其所在區 域的發展形勢，充分體現「城市帶經濟」體制的影響。其次，特別是本年的報告，高 度凸顯有關經濟聚集的地位，認為：「集群是中國經濟的龍脈」，並在其主報告中提 及：「產業集群改變著當今世界的經濟版圖」、「產業集群決定著國家和城市的未來」、 「產業集群是中國和諧崛起的一條希望之路」。本年年度報告乃依據此一角度，逐一 分析中國大陸產業集群的形成、產業集群的結構、以及產業集群的失敗等各層面。 換言之，受此「城市帶經濟」體制浮現的影響，「中國城市競爭力報告」於是成 為吾人了解中國大陸經濟、掌握其動態與優勢、甚至研判中共政策走向的極佳參考。 本文乃藉由今年的年度報告，釐清中國大陸區域發展的一些主要趨勢。 附表　電電公會/社科院調查中國大陸最推薦台商投資城市/地區排行 排名 電電公會 城市競爭力報告 2004 2003 2004 2003 1 蕭山/杭州 蕭山/杭州 上海 上海 2 揚州 青島 深圳 北京 3 江陰/無錫 漳州 廣州 深圳 4 成都 寧波 北京 廣州 5 閩行/上海 中山 杭州 蘇州 6 徐州 揚州 寧波 杭州 7 嘉興 無錫 蘇州 天津 8 汕頭 蘇州 無錫 寧波 9 昆山/蘇州 汕頭 廈門 南京 10 南昌 上海 天津 溫州 資料來源：臺灣區電機電子工業同業公會，兩力兩度見商機：2004 年中國大陸地區投資環境與風險 調查（臺北：商周，2004），頁 82；倪鵬飛等，中國城市競爭力報告，No. 3（北京： 中國社科，2005）。