民95年12月 頁73-114 國立政治大學公共行政學系
共享性資源的網絡治理：
台灣農田水利資源管理個案分析
黃 宏 森
*《摘要》
農田水利資源是屬於共享性的資源（common-pool resources）。其利 用與管理涉及自利個人集體行動邏輯（the logic of collective action）的問 題，如管理不當，則容易釀成共享性資源的悲劇（the tragedy of the common, Hardin, 1968）。學者對於共享性資源的管理，或倡議採中央集 權的方式由中央政府強力介入管理（central state intervention）；或主張可 以透過市場（market）的機制，根據市場的供需法則予以管理；或提倡地 方 分 權 由 地 方 社 區 自 治 管 理 （ community- based natural resources management）。本文則採用網絡治理的觀點，運用網絡分析法，提出共享 性資源管理的網絡治理分析架構，分析台灣農田水利資源管理網絡治理關 係中，各個行動者扮演的角色功能及其互動關係，進而理出台灣農田水利 資源管理的網絡治理的模式。 [關鍵詞]： 共享性資源、治理、網絡治理、台灣農田水利會、農田水利資 源管理 投稿日期：95 年 5 月 30 日；接受刊登日期：95 年 10 月 24 日。 * 國立中正大學政治學系暨研究所（公共行政組）博士候選人， e-mail: [email protected]。壹、前言
水是人類共享性資源，如何促進共享性資源的有效利用，以避免釀成共享性資 源的悲劇（the tragedy of the common, Hardin, 1968），近年來已是學界研究的焦點 （Agrawal, 2001; Baden, 1998; Baden & Noonan, 1998; Bromley, 1992; Martin, 1989, 1992; Ostrom, 1990, 1992; Ostrom, Gardner, & Walker, 1994; Ostrom, Burger, Field, Norgarrd, & Policansky, 1999; Schlager, 2002; Steins & Victoria, 1999; Tang, 1992; Vyrastekova & Daan, 2003；湯京平，呂嘉泓，2002）。二○○二年臺灣經歷了近年 來少有的乾旱，不僅中央政府成立抗旱專案小組，調節控管各種水源；各地方政 府、機關、學校、公司行號都進行各種節水、限水措施；二○○五年八月艾利颱風 來襲造成大桃園地區缺水，上從總統府、行政院、經濟部、水利署，下至縣政府、 水庫管理局、自來水公司，莫不投入「救水、供水」的行列。如何有效利用水資 源，以利永續的利用與發展，儼然成為政府、學界與民間共同關注的焦點。此一缺 水事件，更凸顯在處理水利資源問題時，跨域網絡治理的重要性。 農業灌溉用水，如同森林資源、魚獲資源一樣，是屬於一種共享性的資源 （Common-Pool Resources, CPRs）（Ostrom, 1990: 30-31）。其利用與管理涉及自 利個人集體行動邏輯（the logic of collective action）（Olson, 1965）的問題，如管 理不當，則容易釀成共享性資源的悲劇。 臺灣全年平均降雨量 905 億立方公尺，年計畫總用水量 195 億立方公尺，其中 農業用水年總用水量 154 億立方公尺，佔總用水量 78%；生活年用水量次之，為 24 億立方公尺；工業用水量為 17 億立方公尺。在農業用水中，以灌溉用水量為最 大宗，約佔 87%，養殖用水約佔 11%，畜牧用水僅佔 2%（農田水利會聯合會， 2001：3-4）。如何有效運用管理年約 130 億立方公尺的農業灌溉用水，更是值得 深入探討。 臺灣對於農業灌溉用水的管理與運用，自一九○一年成立「公共埤圳」開始， 演變迄今已歷百餘年，其農田水利管理機制的運作及其成效，為世界公認成功的範 例之一。到底在運作上如何透過何種制度的安排，以達到公平、效率、與永續利 用？值得深入探討。 國內對於農田水利資源管理的研究，或由歷史的角度分析農田水利事業的演化 （吳進錩，1992）；或從經營環境變遷的層面，探討環境變遷對農田水利業務的影
響（張良印，2001）；或由流域管理的角度探討流域組織管理的規劃（陳美璟， 2004）；或著重於新制度論的探究（謝偉智，1995）及組織與職權的研究（林禮 恭，1974）；或著眼於基層灌排體系的研究（李源泉，1987）；或從水權的角度切 入 ， 分 析 合 理的水利會費（張熙蕙，1980）、建立水權交易制度（王世棱， 2002）、配水機制（劉欽泉、陳慧秋，2003；陳慧秋，2001）；或由市場機制分析 合理建立農業用水移用補償機制（盧慶龍，2003）；或從營運管理的角度，分析其 營運管理損失（范成駿，2002），水利事業經營（鄭雅方，2003）、多角化經營 （吳政杰，1998；闕雅文，1999；張樂燕，2002；鄒元燈，2003）；近者，更有從 水政治學的角度，分析其組織與功能的變遷（江信成，2003）。而國外學者對台灣 農田水利的研究則有 Lam（1996, 2001）、Levine（1978a, 1978b）等探討農田水利 的經營與管理。綜觀國內外之研究，未曾從網絡治理的角度，探討台灣農田水利資 源的管理。 再者，學者對於共享性資源的管理，或倡議採中央集權的方式由中央政府強力 介入管理（central state intervention）；或主張可以透過市場的機制，根據市場的供 需法則予以管理；或提倡地方分權由地方社區自治管理（community- based natural resources management）。本文則採用不同的分析途徑，既不從政府強力介入的角 度、亦不從市場或自治管理的角度，而是由網絡治理的觀點，運用網絡分析法，提 出本文的網絡分析架構，如圖一，分析台灣農田水利資源管理網絡治理關係中，各 個行動者扮演的角色功能及其互動關係，進而理出網絡治理的模式。
圖一 本文分析架構圖 資料來源：作者自繪 註：圖中實線：表示行動者間互賴關係較為密切；虛線：表示行動者間互賴關係較不密切。 本文在研究方法則採用文獻分析、量的分析與質的方法；文獻分析是蒐集與分 析政府相關農田水利法規進行文本分析（text analysis）；量的分析，則蒐集台灣農 田水利會歷年出版的統計資料及行政院農業委員會的統計資料，進行描述性統計分 析；質的方法則選定具代表性之行政院農委會農田水利處、水利署及農田水利會人 員進行訪談。 本文在前言之後，首先論述網絡治理理論，其次闡述共享性資源特性及其管理 機制，再其次分析台灣農田水利夥伴治理網絡關係，之後針對現有的網絡治理關係 中遭遇的挑戰提出討論，最後則嘗試提出台灣農田水利資源網絡治理模式，及對未 來的研究提出建議。 行政院農委會 水利署 各地農田水利會 農民 網絡治理理論 共享性資源 特性及治理 機制 ‧挑戰：遭遇的 問題。 ‧結論與建議： 1. 提出網絡治 理模式 2. 未來研究建 議 理論基礎 農田水利資源中央與地方夥伴治理互動關係 挑戰與結論 法院
貳、網絡治理
就公共行政發展的歷程來看，治理（governance）的概念在九十年代後期已成 為學者研究的焦點（Kooiman, 1993; Pierre, 2000; Pierre, and Peters, 2000; Rhodes, 1997）。亦即，一九六○年代以前傳統公共行政時期， 以邏輯實證論為基礎，其 核心的論點與價值觀為政治與行政二分、事實與價值二分、技術理性，官僚組織理 論、與科學管理理論；一九六○年代後期的新公共行政時期，以後邏輯實證論為基 礎，主張政治與行政交互影響、注重公共行政的公共性、公民參與、民主政治價 值、與社會公平正義；一九八○年代以後的新公共管理時期，則以公共選擇理論、 委託代理人理論、交易成本理論為理論基礎，以顧客為導向、注重市場與競爭機 制。然而，新公共管理卻也面臨：（1）危害公共利益、（2）降低政治責任、 （3）引發合法性危機、（4）忽略主流社會價值、（5）打擊公務員士氣、（6）產 生國家空洞化（hollowing out the state）的疑慮（Rhodes, 1994: 138-151）。尤其， 在九十年代後期政府普遍面臨財政危機、全球化影響下，為有效利用有限資源、重 建民眾對政府的信心、提升政府的治理能力、促進府際管理（intergovernmental management）、以及政府與民間社會（civil society）的互動關係，治理的概念乃醞 釀而生，成為學界新的研究焦點，治理一詞儼然已取代政府、官僚成為學者慣用的 新字眼。 然 而 ， 學 者 間 對 於 治 理 的 定 義 並 無 一 致 性 的 看 法 。 Rhodes 在 瞭 解 治 理 《Understanding Governance, 1997》一書中，對於治理的概念有較明確的描述，他 認 為 治 理 是 一 種 自 我 管 理 （ self-organizing ） 、 組 織 間 的 網 絡 關 係 （interorganizational networks）。在使用上有下列六種意涵（Rhodes, 1997: 47-52）：
1. 治理意指最小化的政府（governance as the minimal state）
在此概念下的治理，政府應以最小的程度涉入民眾事物，同時可以運用市場 （market）及準市場（quasi-market）機制來傳遞公共服務。
2. 治理意指公司治理（governance as corporate governance）
在此概念下的治理，並不著重管公司管理層次的經營管理（running the business of the company），而是從較高層次著眼，注重整體企業的引導（direction）、 監 督 控 制 （ overseeing and controlling ） 、 資 訊 的 公 開 （ openness of
information ） 、 課 責 （ accountability ） 、 與 利 益 的 規 範 （ regulation by the interests）。
3. 治理意指新公共管理（governance as the new public management）
在此意涵下的治理，則採用 Osborne 和 Gaebler（1992: 19-20）的論點，強調企 業型政府，認為政府應多扮演決策導航（steering）的角色，而少扮演公共服務 輸送划槳（rowing）的工作。
4. 治理就是好的治理（governance as good governance）
「好的治理」概念系來自於世界銀行（world bank）對第三世界國家的貸款政 策。將新公共管理理念與自由民主（liberal democracy）的理念結合在一起，認 為「好的治理」應包含：有效率的公共服務、獨立的司法體系及法制架構、責 任性的政府基金管理、獨立的審計制度、各級政府對法律及人權的尊重、以及 多元的制度結構（pluralistic institutional structure）與新聞自由（free press）。 5. 治理就是社會神經系統（governance as a socio-cybernetic system）
在此概念下的治理，強調政府部門間、政府與民間的相互依賴性；亦即，任何 政策的結果不能單單依靠中央政府的力量就可以事竟其功，而是有賴於中央政 府與地方政府，乃至於與私部（private sector）、自願部門（voluntary sector） 間相互依賴、通力合作的結果（Kooiman, 1993: 4）。
6. 治理就是自我管理網絡（governance as self-organizing networks）
在 此 概 念 下 的 治 理 ， 強 調 網 絡 治 理 （ networks governance ） ， 認 為 治 理 （governance）比政府（government）的意涵更為寬廣，公共服務的輸送必須結 合中央政府、地方政府、私部門、自願部門、社區（community）、以及一般民 眾始能事竟其功。在此網絡互動關係中，雖然各個行動者均各擁有一的的資源 與 權 力 ， 然 更 著 重 行 動 者 間 的 信 譽 （ reputation ） 、 信 任 （ trust ） 、 互 惠 （reciprocity）、以及相互依賴性（mutual interdependence）。 Rhodes 進一步指出，雖然治理在使用上有上述六種不同的意涵，然而卻具有 下列四種特性（Rhodes, 1997: 53） 1. 網絡成員間的相互依賴性（interdependence）：雖然網絡成員各自擁有權威 （authority）、資金（money）、正當性（legitimacy）、資訊（information）、 及組織（organization）等資源，然而治理的概念將各個成員結合成為相互依賴 的網絡關係。亦即，治理比政府更為寬廣，治理打破政府、公部門、私部門、 自願部門的籓籬，將他們納入相互依賴的網絡關係。
2. 網絡成員持續不斷互動（continuing interactions）：網絡成員必須交換資源、彼 此協商互動，以求共同目標的達成。
3. 遵守遊戲規則互動（game-like interactions）：此遊戲規則係建立在網絡成員彼 此信任、協商的基礎之上。
4. 網絡成員保有相當自治權限（significant autonomy from the state）：網絡是自我 管理組織，並不向國家負責，雖然國家在網絡關係中不享有優位主權的地位 （sovereign position），但仍可以透過間接的方式發揮導航（steer）的功能。
其次，Pierre 和 Peters 在《治理、政治及國家》（Governance, Politics and the State, 2000）一書中，對治理亦有深入的解析。雖然治理是一令人困惑的詞彙，不 過，基本上他認為可以由靜態結構的觀點，從層級結構面向（hierarchies）、市場 面向（markets）、網絡面向（networks）、以及社區面向（communities）等四個面 向探究治理的意涵；更可以將治理視為一種分析架構（analytical framework），以 動態的觀點，由多層級治理（multi-level governance）的角度，從上層之國際體系 （ international system） 、 下 層 之 國 家 次 級 系 統 （ 如 地 方 政府、區域政府及社 區）、以及外層之市場、公司與非營利部門，分析國家與民間社會（civil society） 的互動過程（Pierre and Peters, 2000: 75-93）。換言之，在九十年代後期，當國家 普遍面臨財政危機、全球化、政府失靈、新公共管理的崛起、社會變遷日趨複雜、 以及區域治理與全球治理等挑戰時，國家應跳脫往昔官僚體制單元權力中心 （mono-centric power）的思維模式，而以多元權力中心（poly-centric power）的思 考方式，結合國際體系、國家次級體系、市場、社區、非營利部門等民間社會力 量，形成網絡治理體系。在資源互賴與權力分享的網絡治理體系中，國家透過制度 的重新建構與安排，發揮導航、目標設定的功能，以促進彼此間的協調與合作，追 求集體共同的利益，而達到好的治理（good governance）的目標。 再者，在網絡治理關係中，近年來經濟合作發展組織（OECD）大力推崇「夥 伴治理」（partnerships governance）概念，並針對其會員國中的愛爾蘭、芬蘭、義 大利、美國、奧地利、比利時及丹麥等國進行調查研究，累積許多不同政策議題的 夥伴治理的個案（OECD, 1993, 1996, 2001）。這當中又以英國新工黨的布萊爾（T. Blair）政府，以超越左派、右派壁壘為訴求的「第三條路」（the third way）思維 作為改革依據，推動「地方策略性夥伴關係」（local strategic partnerships）。在此 跨機關（multi-agencies）、跨部門（multi-sector）、多層次政府治理（multi-level governance）合作機制當中，中央政府結合中央各部門、地方政府、私部門、社區
及非營利部門，形成策略性夥伴關係，促進彼此的合作，以滿足地方的需求、促進 地方經濟、社會發展、及降低失業率（OECD, 2001: 20）。 總體而言，網絡治理雖然是一模糊的概念，不過經由近年來學者大力的介紹及 經濟合作發展組織（OECD）等國際組織等推動，它已成為政府改造運動中不可或 缺的要角之一。雖然學者對網絡治理的意涵有不同的看法，基本上治理是一種多元 權力中心、強調自治、相互依賴、資源交換、與權力合作與分享的管理機制。
參、共享性資源的特性與管理機制
一、共享性資源的特性與悲劇
研究共享性資源管理的資深學者 Ostrom 根據財貨減少性（subtractability）與 排他性（exclution）二種標準，將財貨分為四種類型財貨，如表一。第一類型是公 共財（public goods）、第二類型是共享性資源（common-pool resources）、第三類 型是場租財（toll goods）、最後一類型是私有財（private goods）。表一 一般財貨分類表 減少性 低 高 困難 公 共 財 共享性資源 排他性 容易 俱樂部財 私 有 財
資料來源：Ostrom, Gardner, & Walker, 1994: 7.
根據以上的分類，共享性資源是一種自然的或人為的公共資源，如森林資源、 地下水資源、魚撈資源、以及灌溉水資源，這種公共資源蘊藏豐富，在屬性上因具 排他性困難的特性，因此非常困難排除其他人使用（appropriation）；但因它同時 具有減少性程度高的特性，過度使用（overuse）的結果，則會產生共享性資源的 過度負荷（crowding effects）與擁擠（congestion）的現象，而阻礙了公共資源的再
生，導致公共資源的耗竭（exhausted）的不良後果（Ostrom, 1990: 30-32）。 由於共享性資源具有排他性困難，減少性程度高的特性，其使用又涉及集體行 動的邏輯（the logic of collective action）與搭便車的行為（Olsen, 1965），對於個 人自利行為的集體結果，學者 Gordon（1954）、Scott（1955）、Hardin（1968） 都曾提出「共享性資源悲劇」理論，認為：自利的個人，在沒有任何限制與約制， 以及自我個人理性追求最大利益的情形下，終會導致集體不理性的結果，造成共享 性資源的耗竭。
二、共享性資源管理機制
對於上述共享性資源悲劇的論點，學者曾提出不同的論點予以反駁。學者反駁 的基調在於共享性資源悲劇的產生，是在沒有管理的情況之下，自利個人的行為會 產生集體不利的結果；但是資源使用者可以透過管理的機制的建立或制度的設計來 管理共享性資源，則可以避免悲劇的產生，從而使共享性資源能夠有效地、公平 地、永續地利用。而有關共享性資源的管理機制，約略可以分為以下數端：（一）中央政府介入管理與政府失靈
當資源使用者之間沒有辦法對於資源的使用達成自願性協議或協議的成本太高 時，往往須由中央政府介入管理。政府介入係基於以下的基本假設之上：1. 政府 須掌握正確的資訊；2. 具備監督的能力；3. 須具備處罰的信賴度；4. 管理的零成 本（Ostrom, 1990: 10）。而政府介入的目的主要在於公權力的行使，預期可以下列 的效果：1. 做為爭議的仲裁者；2. 保護弱者免於強者的欺壓；3. 確護市場機能的 正常運作，避免因獨占而破壞、扭曲市場的機能；4. 執行財產權並創造與維繫良 善的法律與秩序（Baden, 1998: 51-52）。 然而，事實上政府介入共享性資源的管理，由於下列的因素使得政府的管理機 制沒有辦法發揮預期的最高效能，反而產生政府失靈的現象：1. 管理成本：政府 管理須支付許多硬體建設費用、人事費用、與軟體之監督、維護費用，這些費用往 往非常龐大，其效益成本比率可能不高，無法發揮效能。2. 缺乏精確的資訊：中 央政府介入管理地方共享性資源，往往缺乏對地方人文特性的瞭解，無法精確掌握 地方的資訊，尤其欠缺掌握違法使用的資訊，無法有效抑制違規盜採盜用行為。3. 受多元利害關係者（multiple stakeholder）的影響：政府介入共享性資源的管理， 從政策制定與執行的角度分析，資源的分配與管理涉及多元利害關係者的利益分配問題，就團體決策模式而言，政府決策較偏向有利於有組織、有影響力的團體，相 對地不利於無組織鬆散的弱勢團體。4. 競租的行為與道德上的問題：既然政府部 門掌握資源分配決策權，受決策的利害關係人則會運用種種的方法，進行競租行為 （rent-seeking）（Buchanan, Tollison, & Tullock, 1980），而競租的結果，則容易造 成政府官員貪污、索賄等不道德的行為（McNutt, 1996: 137）。5. 官僚自利行為： 學者 Niskanen 指出政府機關因掌握獨占與不對稱的資訊，會傾向爭取預算的極大 化與謀取個人自利的行為（Niskanen, 1971）。從而，由政府介入共享性資源的管 理，是不是真能解決問題，就引起極大的懷疑，而有市場機制的產生。
（二）市場機制與市場失靈
既然政府介入共享性資源的管理有其缺憾而產生政府失靈的現象，學者轉而回 歸市場的機制，希望藉由市場的供需法則與價格機制，來管理共享性資源。理論 上，市場機制比較適合私有財貨的管理，在市場開放、自由競爭、資訊公開的情形 下，可以透過市場的供需法則與價格的機制，求得資源的最有效運用，追求個人的 最大利益與社會的最大效用。惟事實上，市場機制有其限制性，亦即市場機制無法 適用於公共財，無法解決外部性的問題。而共享性資源本身不是私有財貨而是具有 某些公共財的特性；再者，亦具有外部性的效果。因此，是否能用市場的機制有效 公平管理共享性資源便引起懷疑。（三）地方社區（使用者）為基礎的自治管理機制
在政府介入與市場機制等二種機制有其限制性的情形下，學者另外提出以地方 社區為基礎的自治管理機制，是不是比較能有效公平且永續管理共享性資源。 Ostrom（1990, 1992）認為可以由資源使用者（appropriators）自行組成自治組織 （self-organization），建立管理規則自我管理共享性資源。此種機制比透過政府 （government）或市場（market）的機制能更有效率管理共享性資源，不僅能避免 政府失靈、市場失靈的現象，甚且更能促進使用者間的認同與合作，增進彼此的承 諾、信任與社會資本（social capital）（Coleman, 1988; Ostrom, 1992, 1996; Putnam, 1993），促進公私合產（coproduction）（Ostrom, 1996; Whitaker, 1980）與公私增 效（Synergy）（Ostrom, 1996）。但是，Ostrom 進一步指出：自我組織與自我管理的機制，雖然比政府或市場 更能有效管理共享性資源，但因共享性資源本身具有排他性程度困難與減少性高的 特 性 ， 因 此 ， 在 管 理 制 度 的 設 計 與 安 排 上 ， 必 須 特 別 留 意 解 決 下 列 問 題
（puzzles）：1. 使用上的問題；2. 供應的問題：包括需求面—資源枯竭的問題， 以及供給面—提供貢獻（contribution）、規則遵守維持（maintenance）、以及搭便 車的問題；3. 認同、信任承諾的問題；以及 4. 相互監督的問題（Ostrom, 1990: 42-45）。亦即，這種自治的制度設計與安排，必須 1. 明確界定成員與非成員間的界 限（boundary）；2. 確保使用者的義務負擔的公平性（fairness）；3. 成員可以參 與管理規則的改變（participate in changing the rules）；4. 成員能主動地互相有效 監督資源的使用；5. 對於違規者予以懲罰；6. 能快速解決資源使用衝突的問題； 以及 7. 政府不應介入自治組織的運作，才能確保共享性資源能公平的、有效的、 永續的使用（Jensen, 2000: 642）。 就水資源管理機制的演變來說，近年來由於在觀念上一方面水資源已漸由自由 財轉變成經濟財，水資源開始被視為一種商品（commodity）；另一方面來自於環 境意識的覺醒與永續發展概念的影響，因此在水資源管理制度上，已由供給面的管 理，調整為需求面的管理，成立各種水資源委員會（water board），結合供水者、 使用者、管理者、與地方民眾，透過流域自治分權管理與地方參與用水決策，經由 權力的合作與分享，資源的交換與互賴，以期改善水質、健全水權制度、合理分配 水源、均衡水資源的開發利用與永續發展，可說是將網絡治理概念運用到水資源管 理的最好印證之一。1
肆、台灣農田水利資源管理網絡治理分析
如前所述，網絡治理各行動者各自擁有一定的資源與權威，然而網絡治理著重 的是各個行動者間的資源共享、相互依賴、與持續的互動。就當前台灣農田水利資 源管理網絡治理關係中，主要的行動者在中央層級為行政院農業委員會、經濟部水 利署（含各水庫管理局）、及法院，在地方層級主要為各地的農田水利會，而農民 則為最基層的單位。以下就依序探討各個行動者擁有的資源及其互動關係。一、行政院農業委員會
台灣農田水利的中央主管機關為行政院農業委員會（以下簡稱農委會）。農委 1 參考周嫦娥、陳雅琴，「邁向綠色矽島之水資源管理新思維」 （http://www.moea.gov.tw/~ebook/season/8909/q6-2-a5.htm）（2006/10/20 查詢）會設置農田水利處，業務分經營管理、工程、灌溉管理三科，其主要職掌如次： （1）關於農田水利政策、法規之擬訂及督導事項；（2）關於農業水土資源調查規 劃、開發利用之策劃、督導、協調及推動事項；（3）關於農田水利會之監督、輔 導及其有關業務之策劃、督導及推動事項；（4）關於灌溉、農田排水、農地重劃 等農田水利計畫與重要農業工程之策劃、督導及配合事項；（5）關於配合民生及 工業用水調撥支援用水之聯繫、協調事項；（6）關於配合農糧政策調整規劃調配 用水之協調事項；（7）關於水污染影響農業之調查、督導及配合事項；（8）關於 農業水利科技發展及農田水利人才組訓之策劃、推動及督導事項；（9）關於農業 生產環境改善工程之推動及配合協調事項；（10）關於農田水利會多角化經營之策 劃及督導事項。 就農委會擁有的職掌內容觀察，含蓋面甚廣，舉凡農業水土資源的調查、農田 水利政策法規的制定、農田灌溉工程的策劃督導、灌溉排水用水調撥協調、以及各 地農田水利會之經營管理督導等事項均包含在內。從網絡分析的角度來看，農委會 擁有以下的資源：
（一）法規及政策制定權
農委會為全國最高農田水利主管機關，其擁有農田水利法規制定權，及決定農 田水利政策的權限是無庸自疑的。在諸多農田水利法規當中，攸關各地農田水利會 管理運作者，以農田水利會的組織屬性、主要任務、主要議事機構及執行者產生方 式、及水費的徵收最為重要。以下就從相關的法規當中，整理表列，如表二。 表二 台灣農田水利管理組織型態變遷表 組織面向 階段、名稱 組織屬性 主要任務 主要議事機構及 執行者產生方式 水會徵收 主要法規 依據 1901 年以前 設水館，民 資獨資或合 股興建 1. 民資開發經營 2. 埤圳之修補用 水調節 設圳頭或公鋤頭，管 理用水及圳路之修補 繳水租， 以稻穀繳 納 私人經營 1901-1908 公共埤圳組合 公共埤圳組 合為法人， 以管理人代 表之。官方 監督管理各 埤圳之經營 與財政 農田灌溉 1. 議事機構：設協議 會 2. 公共埤圳組合之管 理人，由協議會或 組合會召開會議決 定之，但行政官廳 得與以免職之處分 徵收水租 1901 年「 台灣公共 埤俊規則 十六條」組織面向 階段、名稱 組織屬性 主要任務 主要議事機構及 執行者產生方式 水會徵收 主要法規 依據 1908-1921 「官設埤圳」 水利組合 由官方投資 興辦直接經 營 1. 埤圳用地之徵 收及補償 2. 受益土地之劃 定及業主之水 租負擔 水利組合由台灣總督 設置。由廳長就組合 中遴選委員五名以上 ，議定規約，呈經台 灣總督認可。 1. 賦課費 用 2. 徵調役 夫 1908 年「 官設埤圳 規則九條 」 1921-1945 「水利組合」 合併公共埤 圳、官設埤 圳及新設立 之嘉南大圳 、池上、關 山組合成 108 水利組 合。 水利組合為 法人 1. 灌溉排水 2. 水害預防 1. 議事機構：設置評 議會，由組合長及 評議員組成之；評 議員由組合員中互 選之，必要時由官 史或組合員中選任 。 2. 設組合長，由知事 或廳長任命之，任 期四年。 1. 賦課組 合費及 勞務實 物 2. 徵收加 入金 3. 徵收使 用費 1921 年「 台灣水利 組合令」 1945-1948 「農田水利協會 」 將水利組合 改組為「農 田水利協會 」為法人 1. 灌溉排水 2. 水害預防 1. 議事機構：設評議 委員，由會員互選 ，任期四年。 2. 執行機構：設會長 一人，由評議委員 選舉後報請政府加 委。 1. 徵收會 費 2. 徵工 3. 對滯納 者得按 會費加 倍徵收 之。 1945 年水 利法第十 二條 1948-1955 「水利委員會」 將「農田水 利協會」改 為「農田水 利委員會」 ，具法人特 質。 1. 管制水利設施 2. 向會員徵工服 役 1. 議事機構：設委員 若干，除當地縣區 鎮（鄉）長為當然 委員外，於由會員 分區互選產生。 2. 執行機構：主任委 員、副主任委員由 委員選舉產生。 徵收工程 、管理及 養護等費 用 1948 年「 台灣省各 地水利委 員會設置 辦法」 1955-1962 「農田水利會」 將「農田水 利委員會」 改為「農田 水利會」， 為自治團體 ，其屬性為 1. 農田之灌溉排 水、災害預防 、復舊、增進 農業生產。 2. 地分自治事項 之農田水利事 1. 議事機構：會員代 表大會，由會員分 區選舉代表組織之 。 2. 評議機構：設評議 委員會 7-15 人組成 1. 徵收會 費 2. 徵收水 利小組 會費 1955 年「 台灣省各 地農田水 利會組織 規程」
組織面向 階段、名稱 組織屬性 主要任務 主要議事機構及 執行者產生方式 水會徵收 主要法規 依據 「公法人」 業，得授權水 利會辦理。 之。 3. 執行者：設會長， 由會員代表大會就 會員中選舉之 1962-1965 「農田水利會」 公法人 1. 農田之灌溉排 水、災害預防 、復舊、增進 農業生產 2. 經營及協助政 府推行地 方 水利事業 1. 議事機構：設會員 代表會，由會員分 區選舉代表組織之 。 2. 執行者：由會員代 表會就會員中選舉 之。 1. 普通會 費 2. 建造物 或餘水 使用費 1962 年「 台灣省農 田水利會 組織規程 」 1965-1975 「農田水利會」 公法人 1. 農田水利事業 之興辦，改善 、保養、管理 。 2. 配合政府推行 土地、農業、 工業政策及農 村建設事項。 1. 同上。 2. 提高會員代表候選 資格 3. 放寬會長候選資格 1. 普通會 費 2. 建造物 或餘水 使用費 3. 徵收工 程受益 費 1965 年「 農田水利 會組織通 則」 1975-1982 「農田水利會」 公法人 同上 1. 不設置代表會 2. 會長由省府就現任 會長及水利會現任 高級主管與政府公 務機關適用人選任 用之。 1. 水利會 會費徵 收同上 。 2. 政府補 助 1974 年「 台灣省農 田水利改 革研究報 告」。 1982-1993 「農田水利會」 公法人 同上 1. 設會員代表大會。 2. 會長由省市主管機 關遴選二人至三人 交會員代表大會投 票選舉之 1. 減免一 般會費 三成， 其餘由 政府補 助。 2. 減免農 田水利 會工程 費 1980 年修 正「農田 水利會組 織通則」 第 16、19 、20、25 條條文。 1993-2000 「農田水利會」 公法人。但 行政院應於 同上 1. 議事機構：設會務 委員會，由主管機 會費由中 央政府全 1993 年增 訂「農田
組織面向 階段、名稱 組織屬性 主要任務 主要議事機構及 執行者產生方式 水會徵收 主要法規 依據 三年內將農 田水利會改 制為公務機 關 關遴派。 2. 會長由主管機關遴 派之 額補助 水利會組 織通則」 第 39 條之 1。 2000- 「農田水利會」 公法人。取 消改制為公 務機關之決 議，回歸為 自治團體。 同上 1. 議事機構：設會務 委員會，由會員直 接選舉產生之會務 委員組成。 2. 會長由會員直接選 舉產生 會費由中 央政府全 額補助 2000 年修 正「農田 水利會組 織通則」 全文 41 條 資料來源： 參考陳正美，1995a, 1995b, 1995c, 1995d, 1995e, 2004；李源泉、陳正美， 1998；洪東嶽，1998 等資料，作者整理繪製。 從表二得知，1. 台灣農田水利管理組織的演進，有其歷史淵源。其演進過 程，大致可以分為下列七個階段：（1）一九六○年以前：此時期多為私設埤圳， 屬私人經營，水利設施得自由買賣；（2）一九○一至一九○八年設「公共埤 圳」；（3）一九○八至一九二二年設「官設埤圳」；（4）一九二二至一九四五年 為「水利組合」；（5）一九四五至一九四八年為「農田水利協會」；（6）一九四 八至一九五六年為「水利委員會」；（7）一九五六年以後為「農田水利會」等階 段。2. 就組織的屬性言，是從純民間集資興建管理之民間組織，演變為公法人團 體，其間雖曾於一九九三年有意將它改制為公務機制，2 不過事後仍回歸自治公法 人團體。3. 就主要任務言，則從早期純農田灌溉、用水調節，到晚近擴張至水利 事業之興辦，改善、保養、管理，並配合政府推行土地、農業、工業政策以及農村 建設事項。4. 就組織主要議事及執行者產生的方式而言，則由早期官派，改為由 會員直接或間接選舉產生，其中水利會長的產生方式更於一九七五至二○○○年為 避免地方派系的介入，恢復改由主管機關遴選，惟於二○○○年以後回歸自治的精 神由會員直接選舉產生。5. 就水費徵收言，則都須要繳納會費，或服勞役，惟自 一九七五年以後政府補助逐漸增加，於一九九三年起會費全額由政府補助（代 2 此係以立法方式修正會長及會務委員（原會員代表）之遴選方式。並且規定在政府介入期 間，由政府編列預算補助水利會費和工程補助。這種體制上的變革有違時下政府各部門精 減政策，且若改制為公務機關現有員工和財產問題無法解決而作罷。
繳）。6. 就組織變革的主導權與法規依據言，都是由政府主導組織的變革，並依 據政府頒定的法規作為組織變革的依據，而非由成員自行議定自治法規改變組織的 型態。
（二）經費補助
農委會除擁有法規制定及政策決定外，往往透過經費補助的補助農田水利運 作，尤其近年來各地農田水利會財務自主性不足，更加仰賴農委會經費補助。農委 會經費補助分為二項，一為農民會費的補助，另一為農田水利設施更新改善工程經 費補助。農民一般會費補助金額自一九九三年起每年補助約新台幣 20.26 億，約占 總收入 13%，如表三；農田水利設施更新改善工程經費補助金額，近年則大幅成 長，每年約在新台幣 20-30 億，約占總工程費 50-60% 之間，如表四。 表三 農田水利會會費補助經費支出表 單位：新台幣百萬元 年度 經費 77 年度 78 年度 79 年度 80 年度 81 年度 82 年度 83 年度 84 年度 85 年度 86 年度 87 年度 88 年度 88下 半年 及89 年度 90 年度 91 年度 92 年度 93 年度 450 550 1,437 1,870 1,870 2,209 2,026 2,026 2,026 2,026 2,026 2,026 3,039 2,026 2,026 2,026 2,026 資料來源：行政院農業委員會，1999：60；農田水利會聯合會，2002, 2003, 2004, 2005。 表四 農田水利設施更新改善工程經費支出表 單位：新台幣百萬元 年度 經費 77 年度 78 年度 79 年度 80 年度 81 年度 82 年度 83 年度 84 年度 85 年度 86 年度 87 年度 88 年度 88下 半年 及89 年度 90 年度 91 年度 92 年度 93 年度 134 419 480 450 700 600 558 800 800 720 1,573 2,185 3,200 3,403 2,882 3,055 2,469 資料來源：行政院農業委員會，1999：60；農田水利會聯合會，2002, 2003, 2004, 2005。（三）業務監督
農委會為農田水利業務主管機關，為確實掌握各農田水利會工作推動的進度與 品質，每年針對各個農田水利會的業務，工務、灌溉管理、主計、財務、人事、輔 導、資訊及總務等業務進行年度檢查。以九十三年度為例，檢查期間自九十四年三 月二十九日至五月十一日止辦理完成（行政院農業委員會，2005）。（四）榮譽與頒獎
政府機關除運用法規制定、政策決定、經費補助、監督等具高權行為以約束、 規範成員的外顯行為外，通常往往透過榮譽、儀式等低度權力行為，從心理認同影 響成員的行為。每年六月六月水利節前後，配合慶祝水利節大會，舉行基層聯誼 會，這是水利會每年一度的盛事，大會由農田水利會聯合會會長主持，政府官員、 甚至行政院長應邀致詞頒獎，全體小組長均受邀參加，會中頒發小組業務競賽優勝 之個人或團體獎、模範水利小組長獎與資深績優小組長獎。對於身為基層義務職的 水利小組長而言，能夠當選模範水利小組是一種無上的光榮，不僅肯定小組長對田 間用水管理的辛勞，無形中更激發農民對農田水利會與政府的向心。二、水利署
水利署在台灣農田水利治理網絡中，主要扮演整體用水規劃、控管、調度的功 能。水利署的主要職掌如水資源的調查、開發、利用、保育、經營管理及統籌調 配，水權的登記、管理及監督，以及農田水利事業興辦、管理、審議、協調等等均 與農田水利的運作息息相關。以下就水權的取得、移轉（轉讓）、補償，以及用水 的調度機制說明如次：（一）水權取得、移轉（轉讓）、與補償
根據水利法第 2 條規定：水為天然資源，國家所有，不因人民取得土地所有權 而受影響。依水利法第 15 條定義：水全謂依法對於地面水或地下水，取得使用或 收益之權。我國水權取得的方式採登記制，實際上卻具有許可制的精神。依照水利 法第 27 條的規定，水權的取得、設定、移轉、變更或消滅，非依水利法登記不生 效力。水權的登記，應向直轄市、縣（市）主管機關為之，水源流經二縣（市）以 上者，或流經二省（市）以上者，應向中央主管機關為之。台灣的河流的流域多為 跨縣市，是以各地農田水利會每 3 至 5 年應向水利署申請水權登記，以取得水的使 用或收益之權。（二）水權移用與補償
至於水權的移轉與補償，我國水利法規定：用水標的的順序為（1）家用及公 共給水；（2）農業用水；（3）水力用水；（4）工業用水；（5）水運；（6）其 他。在台灣早期由於水利設施如水庫、圳溝、渠道等設施部份或全部由民間出資興建，出資者可以共用其水資源。因此現今各地農田水利會以出資興建灌溉渠道水利 設施為由，不願放棄既有水權。雖然水利法並未規定出資建造水利設施者可以永久 擁有水權，但中央主管機關卻因這個特殊的歷史因素而默認其歷史水權，當水源的 水量不敷公共給水，乾旱時期水源不足時，因公共事業的需要或有節餘水時，進行 水量的調配，而水權人也可在這種情形下，自行協商水量移轉和補償。
（三）水的調配
如前所述台灣地區年計畫總用水量 195 億立方公尺；農業用水年總用水量 154 億立方公尺，占 79%，生活年用水量次之，為 24 億立方公尺，占 13%，工業用水 量為 17 億立方公尺，占 8%。農業灌溉用水邊際產值（2.7 元∕噸），工業用水邊 際產值（18.2 元∕噸）元，民生用水邊際產值（9 元/噸），因此在追求資源有效利 用的前提下，乾旱季節或各部門用水短缺之季，農業灌溉用水經常被協商調度至工 業用水及民生用水（劉欽泉、陳慧秋，2003：2）。此供水調度機制係依據經濟部 二○○一年七月十六日訂頒之「農業用水調度使用協調作業要點」辦理，由水利署 與農委會共同監督農業用水的調度，經濟部與自來水公司調用農業用水供工業用水 及民生用水使用時，須補償農田水利會因農作休耕、轉作、廢耕遭致的損害、以及 所增加營運管理費用及行政費用。3 供水調度機制如圖二。而在一般常水年之水量 移用上，大多為需用單位與移出單位雙方以簽訂契約的方式進行移用的協議補場 償。以台灣省自來水公司用水為例，台灣省自來水公司於一九九六年向嘉南水利會 移用農業用水 96,431,970 立方公尺，每立方公尺原水單價為新台幣 4.248 元（經濟 部水資源局，1997: 2-11; 2-13）。 3 大部份補償費用來自農政單位的休耕轉作補助金和水利單位的水資源營運資金。圖二 供水調度機制 資料來源：作者自繪。
三、法院
農田水利資源如前所述是屬共享性資源，其利用管理涉及自利個人集體行動邏 輯及搭便車（free-rider）的問題（Olson, 1965）以及爭議的解決。對於爭議問題的 解決，在農田水利管理機制中是透過法院對具體案件的裁判，以及司法院大法官會 議的解釋予以解決。有關法院具體解決農田水利管理爭議，有司法院大法官會議解 釋及行政法院判例二項，以下說明如次：（一）大法官會議解釋
在農田水利管理的具體案件當中，以司法院於二○○○年十二月七日公布大法 官議決釋字第 518 號解釋層次最高，該號解釋確認農田水利會徵收會費及會員繳納 水利小組業務費的合憲性。茲簡介 518 號解釋案情緣起及摘錄解釋文如下（司法 院，2001）： 供 供 價 價 購 水 水 購 民生用水： 自來水公司 工業用水： 經濟部 水庫管理局、農田水利會 供水調度合作協議 經濟部與農委會 監 督本案緣起： 本案源於嘉南農田水利會於民國八十一年間作成決議要求嘉南農田水利 會會員黃仙賜支付掌水費、小給水路及小排水路的養護修費用新台幣 5,064 元，黃仙賜認為有違憲法保障人民財產權等意旨拒絕給付。本院 進入法院訴訟程序後，一審判決黃仙賜勝訴，但二審法院判決敗訴確 定；黃仙賜對於二審確定判決認有違憲之虞，具狀聲請司法院大法官會 議解釋，經大法官會議五一八號解釋認為水利會會員分擔掌水費、小給 水路及小排水路的養護修廢用的規定並無違憲之虞。 解釋文： 農田水利會為公法人，凡在農田水利會費事業區域內公有、私有耕地之 承租人、永佃權人、私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機 關或使用機關之代表人或其他受益人，依農田水利會組織通則第十四條 規定，均為當然之會員，其法律上之性質，與地方自治團體相當，在法 律授權範圍內，享有自治之權限。同通則第十五條第一項規定：會會員 在各該農田水利會內，有享有水利設施及其他依法令或該會章程規定之 權利，並負擔繳納會費及其他依法令或該會章程應盡之義務。第二十二 條又規定：農田水利會之組織、編制、會務委員會之召開與其議事程 序、各級職員之任用、待遇及管理等事項，除本通則已有規定者外，由 省（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定之，係為增進公共利益 所必要，且符合法律授權之意旨，與憲法第十五條財產權保障及第二十 三條基本權利限制之規定，並無牴觸。惟農田水利會所屬水利小組成員 間之掌水費及小給水路、小排水路之養護歲修費，其分擔、管理與使 用，基於台灣農田水利事業長久以來之慣行，係由各該小組成員，以互 助的方式為之，並自行管理使用及決定費用之分擔，適用關於私權關係 之原理，如有爭執自應循民事訴訟程序解決。因此，中華民國七十五年 一月三十一日修正發布之台灣省農田水利會組織規程第三十一條第二項 雖規定掌水費用由小組會員負擔，第三十三條亦規定小給水路及小排水 路之養護、歲修，由水利會儘量編列預算支應，不足部分得由受益會員 出工或負擔，要屬前項慣行之確認而已，並未變更其屬性，與憲法保障 財產權之意旨無違。
（二）行政法院判例
對於農田水利管理的爭議，行政法院亦針對違反水利法（45 判字第 66 號、46 判字第 5 號、46 判字第 68 號、57 判字第 3 號）、水利糾紛（36 判字第 53 號）、 水權異議（50 判字第 114 號）、水權登記（58 判字第 272 號）、水利會會員資格 （50 判字第 21 號）、水利會會費糾紛（50 判字第 40 號）、以及徵收水利會會費 （49 判字第 92 號）等事項做出具裁判拘束力的判例（行政法院，1992：811-818），解決爭議。四、各地農田水利會
台灣各地農田水利會在台灣農田水利治理網絡關係中扮演者關鍵性角色，以下 就其組織整併、現況及組織架構、以及功能，詳述如次：（一）組織整併
台灣農田水利會組織型態的改變與區域的整併共經歷六次的變遷，一九二一年 以前共有 38 個水利組合，一九四五年改為 39 個農田水利協會，1948 年再變更為 40 個水利委員會，一九五六年則整併為 26 個農田水利會，其後經一九六九、一九 七五、及一九八二年三次整併，而成為現今之農田水利會，整併的情形詳如表五。 表五 台灣地區農田水利會名稱變更及區域整併過程一覽表 1945 年以後名稱及區域調整情形 1921 年 以前名稱 第一次 1945 第二次 1948 第三次 1956 第四次 1969 第五次 1975、1982 宜蘭水利組合 宜蘭農田水利協會 宜蘭水利委員會 蘇澳水利組合 蘇澳農田水利協會 蘇澳水利委員會 羅東水利組合 羅東農田水利協會 羅東水利委員會 宜蘭農田水利會 宜蘭農田水利會 宜蘭農田水利會 基隆水利組合 基隆農田水利協會 基隆水利委員會 基隆農田水利會 基隆農田水利會 淡水水利組合 淡水農田水利協會 淡水水利委員會 淡水農田水利會 淡水農田水利會 北基農田水利會 海山水利組合 海山農田水利協會 海山水利委員會 新莊水利組合 新莊農田水利協會 新莊水利委員會 新海農田水利會 桃園水利組合 桃園農田水利協會 桃園水利委員會 大溪水利組合 大溪農田水利協會 大溪水利委員會 湖口水利組合 湖口農田水利協會 湖口水利委員會 桃園農田水利會 桃園農田水利會 桃園農田水利會 中壢水利組合 中壢農田水利協會 中壢水利委員會 中壢農田水利會 石門農田水利會 石門農田水利會1945 年以後名稱及區域調整情形 1921 年 以前名稱 第一次 1945 第二次 1948 第三次 1956 第四次 1969 第五次 1975、1982 新竹水利組合 新竹農田水利協會 新竹水利委員會 新竹農田水利會 新竹農田水利會 竹南水利組合 竹南農田水利協會 竹南水利委員會 竹南農田水利會 竹南農田水利會 新竹農田 水利會 苗栗水利組合 苗栗農田水利協會 苗栗水利委員會 苗栗農田水利會 苗栗農田水利會 新苗農田 水利會 苗栗農田 水利會 苑裡水利組合 苑裡農田水利協會 苑裡水利委員會 苑裡農田水利會 苑裡農田水利會 后里水利組合 后里農田水利協會 后里水利委員會 后里農田水利會 后里農田水利會 大甲水利組合 大甲農田水利協會 大甲水利委員會 大甲農田水利會 大甲農田水利會 豐榮水利組合 豐榮農田水利協會 豐榮水利委員會 東勢水利組合 東勢農田水利協會 東勢水利委員會 大屯水利組合 大屯農田水利協會 大屯水利委員會 豐榮農田水利會 豐榮農田水利會 台中農田水利會 能高水利組合 能高農田水利協會 能高水利委員會 新高水利組合 新高農田水利協會 新高水利委員會 能高農田水利會 能高農田水利會 南投水利組合 南投農田水利協會 南投水利委員會 南投農田水利會 南投農田水利會 南投農田水利會 彰化水利組合 彰化農田水利協會 彰化水利委員會 八堡水利組合 八堡農田水利協會 八堡水利委員會 北斗水利組合 北斗農田水利協會 北斗水利委員會 彰化農田水利會 彰化農田水利會 彰化農田水利會 竹山水利組合 竹山農田水利協會 竹山水利委員會 竹山農田水利會 竹山農田水利會 斗六農田水利協會 斗六水利委員會 斗六農田水利會 斗六農田水利會 雲林農田水利會 嘉南水利組合 嘉南農田水利協會 嘉南水利委員會 嘉南農田水利會 嘉南農田水利會 嘉南農田水利會 高雄水利委員會 高雄農田水利會 高雄農田水利會 高雄農田水利會 高雄水利組合 高雄農田水利協會 屏東水利委員會 屏東農田水利會 屏東農田水利會 屏東農田水利會 台東水利組合 台東農田水利協會 台東水利委員會 關山水利組合 關山農田水利協會 關山水利委員會 台東農田水利會 新港水利組合 新港農田水利協會 新港水利委員會 新港農田水利會 台東農田水利會 台東農田水利會 花蓮水利組合 花蓮農田水利協會 花蓮水利委員會 玉里水利組合 玉里農田水利協會 玉里水利委員會 鳳林水利組合 鳳林農田水利協會 鳳林水利委員會 花蓮農田水利會 花蓮農田水利會 花蓮農田水利會 七星水利組合 七星農田水利協會 七星水利委員會 七星農田水利會 七星農田水利會 七星農田水利會 瑠公水利組合 瑠公農田水利協會 瑠公水利委員會 文山水利組合 文山農田水利協會 文山水利委員會 瑠公農田水利會 瑠公農田水利會 瑠公農田水利會 計 38 個 計 39 個 計 40 個 計 26 個 計 24 個 計 17 個 資料來源：農田水利會聯合會，2001: 49-50。
（二）現況及組織架構
目前台灣各地農田水利會計有宜蘭、北基、桃園、石門、新竹、苗栗、台中、 南投、彰化、嘉南、雲林、、高雄、屏東、臺東、花蓮、瑠公、七星共 17 個農田 水利會，大部份是以水之流域為其管轄之分界，灌溉面積共 379,599 公頃，詳如表 六。 表六 臺灣地區各農田水利會現況 項目 會別 灌溉地面積 （公頃） 轄區主要水源 事業區域 總計 379,599 宜蘭 18,549 蘭陽溪、冬山河、南澳溪、頭城溪、新城溪、宜蘭河 宜蘭縣 北基 5,254 雙溪、基隆河、磺溪、員潭子溪、石門溪、老梅溪、八連 溪、大屯溪、公司田溪、石腚溪等 臺北縣、基隆市 桃園 24,524 大漢溪、新店溪、社子溪、南崁溪、老街溪、新街溪 臺北縣、桃園縣、 新竹縣 石門 12,206 石門水庫 臺北縣、桃園縣、 新竹縣 新竹 6,224 頭前溪、鳳山溪、客雅溪 新竹縣、新竹市 苗栗 9,951 後龍溪、中港溪、西湖溪、明德水庫、大埔水庫、劍潭水 庫 苗栗縣、新竹縣、 新竹市 臺中 29,327 大安溪、大甲溪、烏溪 苗栗縣、臺中縣、 臺中市 南投 12,412 烏溪、貓羅溪 南投縣、台中縣、 彰化縣 彰化 46,445 濁水溪、烏溪 彰化縣、南投縣 雲林 65,078 濁水溪、清水溪、北港溪、虎尾溪等 雲林縣、嘉義縣、 南投縣 嘉南 75,797 北港溪、曾文溪、二仁溪、八掌溪、朴子溪、曾文水庫、 烏山頭水庫、白河水庫、德元埤、虎頭埤 嘉義縣、嘉義市、 台南縣、台南市 高雄 20,668 荖濃溪、高屏溪、旗山溪、二仁溪、阿公店溪等 高雄市、高雄縣 屏東 25,237 高屏溪、東港溪、林邊溪 屏東縣 臺東 14,443 卑南溪、利嘉溪、馬武溪、知本溪、水母溪、太麻里溪、 鹿野溪、鹿寮溪 臺東縣 花蓮 12,498 花蓮溪、秀姑巒溪 花蓮縣 七星 715 雙溪、基隆河 臺北市、臺北縣 瑠公 271 新店溪 臺北市、臺北縣 資料來源：農田水利會聯合會，2005: 1。行政院農委會 台北市政府建設局 2 個水利會及相 關水利基金會 各相關水利基金會 及農業工程研究中 心 15 個水利會 水利會聯合會 管 理 處 工 作 站 水 利 小 組 水 利 班 會 員 水利會區域跨二縣市以上，灌溉面積超過 3 萬公頃者，設管理處，負責管區內用水之調 整，水利糾紛之處理，以及工作站之監督指 導 區域內會員每 10 人至 12 人成一班，協 助小組執行任務，並辦理會員與小組聯 絡事項。現有水利班數 12,024。 灌溉面積 50-150 公頃，以埤圳別為單位設 一水利小組，係田間灌溉配水之基層組織， 負責小給（排）水路、分水門之維護、管理 及修補。現有數 3,477。 灌溉面積 2000-4000 公頃之範圍，設一工作 站，負責小給（排）水門以上之灌概、排水、 引水、輸水、分水之管理及調節。現有 273 個 工作站。 現有會員人數 1,165,946 人 在組織架構上，目前台灣地區共設立 17 個農田水利會，中央主管機關為行政 院農業委員會。在這 17 個水利會中，瑠公及七星 2 個水利會由台北市政府建設局 監督輔導，其餘 15 個水利會由行政院農委會監督輔導。另設水利會聯合會為各水 利會之互助合作、研究發展、灌溉排水技術協助、以及共同發展基金之籌措、管理 及運用事項。每個水利會下設管理處、工作站，水利小組，以及水利班，最基層成 員為會員。其整體架構，如圖三： 圖三 台灣地區水利會整體組織架構圖 資料來源：農田水利會聯合會，2005:1。作者自繪。
（三）功能
農田水利會在農田水利網絡治理關係中不若農委會擁有法規制定權、政策決定 權與經費補助權，相對地卻具有豐富的在地知識與技能（local knowledge and skill）。這種豐富的在地知識與技能，在整體農田水利管理過程卻扮演著舉足輕重 的角色，其顯現在以下三個方面： 1. 編製灌溉計畫書 台灣地區每年農業灌溉用水約為 130 億立方公尺，如何公平、有效地分配使用 這樣龐大的水資源，首為編製灌溉計畫書。灌溉計畫書的編列，為農田水利會主要 的工作之一，其程序首先由各工作站即在計畫之初須考量各管轄灌區的範圍內土壤 種類性質及分布、農作物種類、農作期分別計算田間需水量，並考量各雨量站紀錄 之灌區降雨量後推算雨量，之後再將渠道損失及各灌區內之農塘貯水池利用量加以 統計，擬定調整下年度作物別生長期、種植日期、位置、土壤、及面積，並編列各 分、支、幹線、導水路之必要供給水量，送至農田水利會彙整成下一年度灌溉計畫 書，並於每年十一月底將該計畫書，送至相關水庫管理局核定以申請各年度的原水 使用量。相對地各水庫管理局亦以水利會提出的年度計畫書為配水藍本，參酌降雨 量、其他外在因素、以及水庫蓄水情形增減配水量各旬之配水量。各工作站根據水 庫增減後之各旬配水量，並彙整區域內水利小組的意見，做成輪區內之配水分水計 畫，據以配水。此灌溉計畫書得擬訂，是一種由下而上的灌溉計畫書，以在地知識 為基礎，既具通盤調整計畫的功能，又具會員參與的作用，較為會員所接受可行。 其作業流程如圖四：
圖四 農田水利會編定灌溉計畫書程序 資料來源：桃園農田水利會，1995。 基本資料 1. 土壤種類及分怖 2. 作物用水量 3. 歷年水文資料 4. 計畫有效雨量 翌年度計畫調整資料 1. 作物別生長期 2. 種植日期 3. 位置、土壤、面積 分、支、幹線、導水路 必要供給水量之計算 綜 合 調 整 水庫水文記錄分析 1. 發電計畫用水計畫 2. 河水堰取水計畫 3. 貯水池儲水量推算 其他用途之用水計畫 1. 自來水用水計畫 2. 工業用水計畫 分、支、幹線、導水路 各別水路輸水計畫量及時間 末端計畫 工作站管理計畫 水利小組之意見 輪區及單區配、分水計畫
2. 硬體建設工程的更新、維護 農業灌溉用水之管理，除擬訂灌溉計畫書等書面計畫之外，在硬體建設如灌排 水渠道，導水路、幹線、支線、分線、給水路、隧道、排水路，以及水工構造物， 如攔水霸、水閘、渠首工、渡槽、橋樑、跌水工、虹吸工、給水門等硬體設施的興 建、維護及改善工程都屬重要且必要的基礎建設。據統計目前台灣農田水利會計有 導水路 411 公里、排水路長 23,689 公里、幹線長 3,663 公里、支線長 4,875 公里、 分線長 5,157 公里、給水路 32,579 公里、隧道 106 公里，另外水工構造物，計有臨 時攔水霸 1,097 座、水閘 14,818 座、渠首工 756 座、渡槽 3,339 座、橋樑 32,645 座、跌水工 9,397 座、虹吸工 3,647 座、道路暗渠 37,261 座、排水暗渠 10,608 座、 貯水池 837 座、給水門 18,178 座等硬體設施，這些硬體設施的更新與維護，在在 都須經由各地農田水利會的發包予以完成，每年工程費約新台幣 50-60 億元之間 （農田水利會聯合會，2005：85-88）。 3. 灌排用水水路管理 農田水利管理除在硬體水利工程更新維護外，軟體灌排水水路管理措施更攸關 會員的實際用水權益與使用效能。農田水利會對於灌排用水水路的管理、灌溉水門 的管理都有詳細的職掌分工。就用水管理職掌分配而言，各農田水利會工作站負責 支分線以上之用水管理，中小給水門、小給水路則由水利小組、水利班負責，而區 域排水至河海部份，則由縣市政府負責。其分工情形，如圖五：
圖五 用水管理任務職掌劃分圖 資料來源：嘉南農田水利會 許勝雄提供 至於各水門管理分工情形，水庫或河川取水渠首工（Head Structure）之水門 由水利會管理，給水門以上由工作站之水路管理員、灌溉管理員管理，水利小組長 則負責管理輪區水門，水利班長管理單區水門，如表七： 表七 水門管理分工表 管理者 水門位置 水利會管理組 水路管理員 灌溉管理員 水利小組長 水利班長 水 庫 ○ 直 接 水 門 ○ ○ 河水堰取水門 ○ 貯水池入水門 ○ ○ 輪 區 水 門 ○ 單 區 水 門 ○ 資料來源：作者自繪。 小給水路 水 源 導水路 幹線 支分線 農 田 小排水路 中排水路 區域排水 河海 工作站 水利會 管理組 水利小組 水利班 縣市政府 工作站
4.監督與取締水利妨害 台灣地區下雨量分配不均，由於水源不足，值枯水期時未能實施全區灌溉，故 多採用二年或三年輪灌制度，因此非值灌溉區域時常發生盜水或其它妨害水利的案 件發生，如破壞水路、破壞構造物、閉塞水路、侵佔用地等情形。監督與取締水利 妨害案件，即成為各農田水利會員工或會員間例行的工作之一。 以嘉南農田水利會為例，對於處理水利妨害事件，必須報由警察機關、縣市政 府、或法院予以取締執行，乃特別訂定「水利妨害案件處理要領」，規範取締的執 行程序，其主要內容如圖六（台灣省嘉南農田水利會，1992：573-574）： 1. 各工作站員工應加強巡視轄區俾利防範未然，如發現妨害案件，應及時竭力制 止以免案情擴大。 圖六 水利妨害取締程序圖 資料來源：台灣省嘉南農田水利會，1992：574。 法 院 縣市政府 嘉南農田水利會 區管理處 工作站 員工或會員發現 1. 毀損或竊盜水利建 造物或器材 2. 竊佔水利用地 3. 強迫管理人員開啟 水門 1. 私開水道或私塞水 道 2. 擅行或妨礙取水用 水排水 3. 其他違反水利法令 行為 警察派出所 警察分局 應送縣市政府案件 應送法院案件
2. 如水利妨害案件，屬觸犯刑法或水利法應移送法院之案件者，由工作站逕向警 察機關告發並將副本抄送管理處備查。 3. 如水利妨害案件，屬違反水利法中應呈報縣市政府之案件，由工作站報經管理 處逕向縣市政府呈報，並將副本抄送嘉南農田水利會備查。 4. 經告發或呈報縣市政府取締未能奏效，或雖經法院判罪，仍須提民訴以憑強制 執行者，報經管理處呈報嘉南農田水利會核辦。
五、農民
農民在農田水利網絡治理關係中係居於最基層使用者的地位，其在網絡治理關 係中主要扮演的角色為使用灌溉用水、繳納會費以維持農田水利會的正常運作、以 及運用豐沛的人際網絡關係從事田間灌溉水路的管理。茲就繳納會費及田間灌溉水 路管理二項分述如次：（一）繳納會費
共享性資源集體行為管理面臨的困難問題之一，為如何解決搭便車的問題，以 確保成員負擔的公平性（Ostrom, 1990）。對此搭便車的問題，台灣農田水利組織 是透過繳納水租（會費）的機制予以克服。會費徵收，一般可以分為：1. 一般會 費，2. 抽水會費，以及 3. 工程受益費等三大項，依序分析說明如次（陳正美， 1999：50-52）： 1. 一般會費 農田水利會向轄區內享有灌溉或排水利益的會員徵收一般會費，其徵收標準， 每年每公頃以蓬萊稻穀最高 300 公斤，最低 200 公斤折合現金徵收。依此計算，以 一九八二年至一九八八年為例，每年每公頃平均徵收會費在新台幣 3,000 元上下不 等，每年會費收入約在新台幣 15 億元至 19 億元之間，占當年度總收入 15-13% 之 間。一九七一年起會費降一成收費，一九九○年更將會費減至三成，其餘由政府補 助，而自，一九九四年起水利會費改由中央政府全額補助，其補助金額，每年定額 以 20 億 2,600 萬元為限。 2. 抽水會費 抽水會費係會員同意或要求改裝抽水設備，抽取地面水或地下水灌溉，水利會 依實際支出之各項費用，向受益農民加收之經費，該項會費亦自一九九○年起由政 府全額補助。
3. 工程受益費 工程受益費係指經政府指定或會員要求或同意興辦灌溉、排水、新建或改善工 程，除政府補助部份經費外，全由水利會負擔，並以貸款配合辦理，而在貸款償還 期間，逐年向直接受益會員按受益程度徵收之工程受益費，以償還貸款的本息。本 項費用已自一九八八年起停徵或免徵重要水庫之工程受益費，並自 1990 年之後重 要之農田水利設施水源工程、地下水井重鑿工程暨更新改善工程經費，均由政府全 額補助。
（二）田間灌溉水路的管理
田間的灌溉水路管理主要係由水利小組、水利班及掌水人員來管理。水利小組 長及水利班長均為義務無給職，其運作均有賴於成員間的信任、名望與合作，始能 有效地分配、管理田間用水。其運作情形概述如次： 1. 水利小組 水利小組是係田間灌溉配水之基層組織，小組長為義務職，由小組內會員登記 競選之，任期 4 年，連選得連任。灌溉面積 50-150 公頃範圍內，以埤圳別為單位 設一水利小組,主要係著眼於其對田間農地之瞭解及地方上會員間之人際關係，其 主要職掌（1）負責小給水路、小排水路之維護、管理及修補；（2）區域內用水之 管理；（3）協助工程用地之處理；（4）區域內補給水路之設施；（5）小給水路 或補給水路分水門之管理。 2. 水利班 區域內會員每 10 人至 12 人成一班，班長為義務職，由水利小組組長遴選，報 請水利會聘任，任期 4 年。水利班長主要協助小組執行任務，並辦理會員與小組聯 絡事項。其人員多由地方上較年長或有名望的人士擔任，以倚重其地方上的聲望與 地位，藉以解決配水、用水糾紛的問題。 3. 掌水人員 掌水人員係由水利小組會議決議後僱用或由小組內實際耕作之會員輪流擔任， 負責辦理會員用水之分配事宜。伍、變遷與挑戰
然而，這種網絡治理關係近年來確遭遇重大的挑戰，其中以停徵會費、農田水利會財務自主性日益惡化、以及民主化與地方派系的介入水利會的運作為最。
一、停徵會費
在停徵會費方面，如前所述，共享性資源集體行為管理面臨的困難問題之一， 為如何解決搭便車的問題，以確保成員負擔的公平性（Ostrom, 1990）。台灣農田 水利會長久以來是透過繳納水租（會費）的機制以確保會員的公平性，並預防搭便 車的行為。此繳納會費的機制，自一九九四年起改由政府全額補助（另說政府代 繳），也就是說，會員無須繳納會費，自然在心理上、利用行為上、以及共享資源 管理上造成相當大的負面影響。對此，嘉南農田水利會陳正美有深入的研究，其指 出停徵會費將衍生：（1）造成會員與非會員的不公平；（2）停徵會費後，會員僅 享受權利而不必盡義務，其與水利會的關係難以維繫，導致水利會業務運作之困 擾；（3）難以控制用水量，農民對灌溉用水需求量可能增多，任何人都可隨意引 水，不但用水制度崩潰，且造成水資緣的浪費；（4）缺水地區暨零星私設埤圳， 紛紛要求納入水利會，但水利會無力照顧，徒增困擾；（5）農民對政府依賴心增 加，失去責任感，原應自行負責清理之小給水路，也要陸續要求政府辦理；（6） 依規定享有灌排利益並繳納會費者，才享有選舉暨被選舉權，由於停徵，難認定會 員身分下列的問題（陳正美，1999：52-53）。也就是說，停徵會費雖可降低農民 的負擔，但從共享性資源管理的角度言，停繳會費將造成會員與非會員的不公平 性、鼓勵搭便車的行為、降低會員農田水利會的認同感與向心力、造成水資源的過 度使用與浪費、更改變農田水利會農民自治的屬性（Lam, 2001: 1574-1576），從 這個層面來看，其影響層面可謂不小。4二、財務自主性
其次，在財務自主性日益惡化方面，一個自治的組織，除人事自主、組織自 主、管理自主外，財務自主是不可或缺的一環。水會費收入是農田水利會重要且穩 定的收入來源之一，從會費收入占總收入的比重可以判斷其財政自主性。一九四九 年會費收入為新台幣 11,462,331 元占當年度總收入近 70%，一九七二年會費收入占 總收入比重更高達近 80%，惟 1978 年以後財政自主性持續下滑，二○○二年會費 收入僅占總收入 16%（農田水利會聯合會，2003）。一個財務自主性不高，大部份 4 此舉對非會員農民的照顧顯然有不公平的現象存在。的收入需要靠政府補助或處分資產（變賣家產）才能達到財務平衡的組織，如何確 保其財務自主性？恐怕是台灣農田水利夥伴治理過程中面臨最嚴峻的挑戰。
三、地方派系的涉入
台灣的地方派系，最早可追溯至日據時期（吳文星，1992），在國民黨政府遷 台前，即已存在其社會基礎（王振寰，1996）。1949 年中華民國政府遷台之後， 亦於當年實施戒嚴，迄 1987 年解除戒嚴，在這長達 48 年戒嚴期間，禁止反對黨成 立，不論在中央或地方的選舉，都是呈現着「國民黨」一黨獨大優勢的局面。地方 派系可說是與國民黨共生，國民黨透過體制內恩庇系統的政治、經濟利益，交換地 方派系的忠誠與支持（謝敏捷等，1994：84）。地方派系是以選舉做為首要的活動 目標，其參選的範圍，主要集中在地方層級的省議員、縣市長、縣市議員、鄉鎮市 長、鄉鎮民代表、以及農、漁會總幹事、農田水利會會長的選舉。 但是一九八六年「民主進步黨」在主政者的容許下成立，隨之於一九八七年解 除戒嚴、開放大陸探親、解除外匯管制、一九八八年解除報禁、黨禁並辦理增額立 法委員選舉、一九九一年宣告終止動員勘亂時期、一九九四年辦理台灣省長及台 北、高雄二直轄市長選舉、一九九六年辦理總統直選。在這一連串民主化的過程 中，民主進步黨不論在中央或地方的選舉，其席次與得票率都節節上升。以立法委 員選舉為例，民主進步黨於一九九五年得 54 席，得票率 33.2%，2001 年得 87 席， 得票率 33.4%；以鄉鎮長選舉為例，於一九九八年得 28 席，得票率 18.6%，二○ ○一年得 28 席，得票率 20.%；再以總統選舉為例，民主進步黨於一九九六年總統 選舉，得票率 21.13%，未能贏得總統選舉，但在二○○○年及二○○四年的總統 選舉中，分別以 39.3% 及 50.11% 贏得總統選舉5。 解嚴之後，隨著威權體制的解構與民主的轉型，地方派系與國民黨之間的互 動，以及地方派系本身的體質與運作模式，都產生了結構性的轉變（王業立， 1998：78）。台灣民主化不僅改變台灣的政黨結構與政治生態，無疑地也對地方政 治產生影響。就台灣農田水利會而言，其與「農會」、「漁會」號稱台灣三大農 民、漁民團體，往昔多為國民黨掌控，地方政治人物藉由農田水利會龐大的組織動 員力與豐沛的地方人脈關係，做為進身地方政治的媒介與跳板。台灣的民主化，一 5 以上選舉數統計據係來自中央選舉委員會網站資料庫，網址： http//210.69.23.140/cec/cechead.asp（2004/4/26 查詢）。方面激發民眾參與政治，另一方面也讓地方的派系涉入農田水利會的運作；若從水 的政治學的角度來看，台灣農田水利會可以說是地方派系角力的場域之一，不論是 執政黨或是在野黨莫不競相爭食這塊大餅，爭取農民的支持（江信成，2003）。而 這樣充滿地方政治味道的組織，會不會影響原本農民自治與自我管理的屬性，而改 變其原有的組織設計與功能，實是公共行政學者所關注的焦點。
