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OECD國家跨疆界教育與高等教育國際化 / 9

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OECD 國家跨疆界教育與高等教育國際化

王瑞壎 嘉義大學教育行政與政策發展研究所所副教授

一、 前言

政府自民國 43 年(西元 1954 年) 修訂頒佈「國外留學規程」,而今已因 應時代變遷廢止此規程。民國 44 年(西 元 1955 年)至民國 60 年(西元 1971 年)6 月以前,為教育部呈請行政院成 立政府推動輔導海外學人留學生回國 服務的業務,由「行政院輔導留學生 回國服務委員會」(簡稱留輔會)負責 相關行政事宜。然而,民國 55 年(西 元 1966 年)1 月 28 日正式成立「行政 院青年輔導委員會」(簡稱青輔會), 民國 60 年(西元 1955 年)7 月接辦留 輔會業務後,將原有的「高級人才服 務中心」擴大,改稱「海外學人留學 服務中心」(姚舜,1984)。青輔會之 「海外學人及留學生回國服務」已於 民國 88 年(西元 1999 年)停辦(青 輔會,2012)。目前,則由國際文教處 負責提供留學服務的資訊。此外,國 科會、教育部、經濟部等相關部會皆 有延攬人才的相關辦法。 伴 隨 著 臺 灣 加 入 世 界 貿 易 組 織 ( World Trade Organization , 簡 稱 WTO),多元、卓越、國際化將是高等 教 育 發 展 之 重 點 。 教 育 部 已 於 民 國 1994 年 10 月 27 日公布未來施政主軸 中,其願景即規劃為「創意臺灣、全 球布局—各盡其才新國民」。其中綱領 之一就是「全球視野」,策略為「推動 教育國際化、展現創意與特色、擴大 雙向留學」(教育部,2004)。1996 年 1 月推出「中華民國留學生資訊站」, 目的係供學生查詢留學資料,1998 年 3 月初再度推出專屬的電腦網站-【國 際文教處】網站,也是教育部各司處 中第一個架設完成獨立網際網路資訊 站的單位。民國 102 年(西元 2013 年) 政府組織組織改造於 1 月 1 日,將教 育部大陸工作小組與僑民教育委員會 兩大機構,併入教育部國際文教處並 改名為「國際及兩岸教育司」。發展至 今,臺灣高等教育國際化已有一些變 革(國際文教處,2011;國際文教處, 2012;夏玲,2012)。 根據上述政府對留學政策的重視 與變革,顯示我國對國際人才養成與 跨疆界教育之重視。2004 年經濟合作 暨開發組織(Organization for economic Co-Operation and Development,簡稱 OECD)首先定義高等教育跨疆界,至 今多延用此調查報告之定義。該項研 究探討 2004 與 2012 年高等教育國際 化之觀點,藉由 OECD 跨國研究的經 驗,本研究歸納跨疆界教育在 OECD 國家的情形與形成原因。其次,透過 瞭解目前對跨疆界教育之策略,提出 面對跨疆界教育與高等教育國際化之 省思。

二、 OECD 國家高等教育國際化

之貿易觀點

OECD 國家教育國際化之貿易, 即是透過跨疆界教育之流動,獲得實 質 經 濟 利 益 。 以 下 從 跨 疆 界 教 育 意 義、OECD 跨疆界教育原因之分析、

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OECD 國際留學生動向與跨疆界教育 策略、跨疆界與高等教育國際化說明 如下: (一) 跨疆界教育之意義 跨疆界教育在今日越顯重要,尤 其 是 在 後 期 中 等 教 育 與 高 等 教 育 階 段。可以分為兩個導向說明:第一、 國內單純的國際化:意指在國際與不 同文化間課程、教學、研究,和幫助 學生發展國際與不同文化間之技能, 而無須離開自己的國家。此即是「在 家鄉中的國際化(internationalization at home)」。第二、跨疆界的國際化:意 指教師、學生、學程、機構/提供者或 課程教材跨越國家疆域界線,而能接 受與實施教育(Knight, 2003; OECD, 2004a)。 (二) 跨疆界教育活動的型態 依據跨越疆界的主體或是活動內 容可以分為三種型式:第一、人們: 以留學為教育目的(人們的流動);第 二、因學程而能留學(學程流動);第 三、機構或提供者為其教育目的而投 資留學(機構流動)(如表 1)(Knight, 2003; OECD, 2004a)。 新型態的跨疆界教育的新選擇— 取得學位或國外學校提供其他後期中 等教育以後之課程,而學生無須離開 他們的母國。學程或機構間流動在過 去十年間成長,未來可預期這方面的 需求將逐步成長。這樣的學習方式, 即是跨國的遠距教育,包含 e-learning 與地方合作的教育機構,提供面對面 教學。雖然這類服務無法提供學生文 化和語言經驗,但較出國的留學生而 言 , 相 對 節 省 不 少 金 錢 ( OECD, 2004b)。 表 1 跨疆界教育活動的型態 型 態 主要 形式 例子 大小 1. 人 們 學 生 / 受 訓 者 學生 流動 -所有的學習皆是 留學國外獲得學 位和認證 -部分的學術伙伴 容許母國學位與 參與學位 -交換方案 可 能 是 最 大 形 式 的 跨 疆 界 教 育 教 授 / 訓 練 者 學術/ 訓練 者流 動 -為了專業發展 -作為學術伙伴的 一部份 -外國大學的就業 -國外分支機構的 教學 教 育 傳 統 中,強調教 授 的 流 動 與 教 育 國 際化 2. 學 程 學術 參與 E-lear ning -與外國機構參與 課程或學程 -E-learning 學程 - 推 銷 / 授 予 課 程 給外國機構 最常見的 是 E-learning 的形式,而 授予課程 給國外機 構的活 動,雖不常 見,但已逐 年成長中 3. 機 構 / 提 供 者 國外 學校 提供 校園 國外 進行 投資 -外國校園的開放 -買外國的教育機 構之服務 -創造國外的投資 環境 已 適 度 的 逐漸成長

資料來源:Knight(2003)轉引自 Internationalisation and trade in higher education(p.20), OECD,2004a.

澳 大 利 亞 是 一 個 成 功 經 驗 的 例 子,在 1996 至 2001 間採用國外留學 的入學方式,約有 24%至 37%的學生

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採用上述方式於澳大利亞的機構中求 學。28%的學生仍傾向傳統式校園的海 外課程,仍有 9%的學生願意採用遠距 教育之方式,並且這類學生數亦在逐 漸成長(OECD, 2004b)。 (三) 跨疆界教育與服務業貿易總協定 關於教育服務自由化的議題,在 世界貿易組織(WTO)下的「服務業 貿 易 總 協 定 ( General Agreement on Trade in Services,簡稱 GATS)」有詳 細的陳述,加入 WTO 的國家需遵守這 方面的約定。GATS 區分四種「提供的 作法(modes of supply)」,跨疆界教育 需 考 慮 其 所 訂 定 之 商 業 貿 易 的 形 式 (OECD, 2004a),如表 2 所示。 表 2 國際教育服務提供主要作法 作法 解釋 教育例證 符合跨 疆界教 育手段 跨 疆 界 提 供 服 務 跨 越 疆界(並不 要 求 需 要 消 費 者 或 提 供 者 身 體的移動) 遠距教育、線 上教育、課程 商業性授予 學 程 流 動 消 費 國外 消 費 者 移 動 至 提 供 者的國家 學生去其他國 家學習 人 ( 學 生)流動 貿 易 存在 在 其 他 國 家 提 供 者 建立設施 區域學校或 附屬校園 分支校園,包 括地區機構的 參與投資 機 構 流 動 自 然 人 存 在 個 人 旅 行 至 其 他 國 家 短 暫 性 提供服務 研究工作暫時 性至國外 人 ( 學 術)流動

資料來源:Internationalisation and trade in higher education (p.35), OECD, 2004a. 然而,國際教育服務提供主要作 法,其解釋如下(OECD, 2004a): 1. 以跨疆界的提供而言,遠距教育 為其形式。例如:肯亞的學生透 過線上教學獲得英國學位。 2. 以消費國外而言,則如同肯亞學 生至英國取得當地大學學位。 3. 以貿易的存在而言,例如:英國 在肯亞建立大學的分支機構。 4. 以自然人的存在而言,例如:英 國大學講師至肯亞教一年的書。

三、 OECD 跨疆界教育原因分析

Wiers-Jenssen(2003)指出以挪威 而言,學生本質上的流動為「推」與 「拉」的力量所致,可歸納為幾項理 由: 第一、提供他國所缺之之研究領 域:提供其他國家研究上所缺乏的領 域,特別是醫學、護理與其他健康專 業。 第二、缺乏完善設備,而他國能 提供:在挪威未能全盤提供之學科, 例如:脊椎按摩療法與藝術。 第三、政府支持:國家教育貸款 基金(The State Education Loan Fund) 是挪威國內與國外學生重要的財政來 源。

第四、透過留學正向的經驗:之 前留學挪威的學生與有興趣留學的學

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生間溝通與瞭解。 第五、國際導向與全球化的文化 效果:小國家較大國有更多國際化的 傾向。 第六、教育市場的全球化:在一 些國家,高等教育機構允許收取外國 學生的學費高於本國的學生。 Mazzarol 與 Soutar (2002)採用 「推—拉」因素探討學生留學之因, 主要分為五大方面:知識的重要性與 對留學國的認知、來自朋友和親戚的 建議、成本議題的重要性、環境的重 要性、社會連結與地理的重要性。此 研究主要比較四個國家:臺灣(樣本 361 人)、印度(樣本 152 人)、中國(樣 本 689 人)與印尼(樣本 404 人),在 自然與科技領域留學澳大利亞研究所 的學生。從臺灣與中國的研究數據比 較,有些部分是令人質疑與驚訝的。 例如:海外留學課程優於國內,臺灣、 印度、中國、印尼得分皆在 92%以上, 中國僅 62%。企圖移民的問題中,中 國得分最低為 38%,其他國家中臺灣 為 43%、印度為 59%、印尼為 40%(如 表 3)。姑且不論研究的信效度,此五 大方面的研究取向,可提供思索留學 生留學之因。留學可能來自於為了將 來就業的準備,然而機構的品質、機 構對學生的熟悉度、教職員的品質、 機構男女合校、機構口頭推薦與行銷 過程、學生在機構的數量、機構認可 學生的品質等,皆成為考量留學與選 擇機構之重要因素。 表 3 影響留學決定因(%) 臺 印 尼 海 外 留 學 課 程 優 於國內 92 93 62 92 在家鄉較難入學 59 47 39 49 課 程 在 家 鄉 不 易 獲得 51 47 33 51 對 西 方 國 家 有 較 佳理解 91 47 91 80 企圖移民 43 59 38 40 資料來源:“Push-pull” factors influencing international

student destination choice(p.85). Mazzarol & Soutar, 2002. OECD(2004a)指出學生決定出 國留學有下列幾項因素: 第一、主要國家的語言與教學語 言:目前英語是主要的國際語言,盎 格魯撒克遜人的國家相對於一些國家 有競爭的優勢,可以提供英語的課程。 第二、在主要國家與前往求學國 家間的文化/地理的接近和歷史/地理 的聯繫:這些可以解釋學生在國家間 流動的現象,例如:斯堪地那維亞國 家、大英國協與英國、非洲法語系國 家與法國。 第 三 、 追 尋 主 要 國 家 的 品 質 生 活:就像任何形式的旅行,主要城市 的活動、氣候、旅行者和文化的互動、 文化和信仰。簡言之,追尋有品質的 生活是決定的主因。 第四、在主要國家中所獲得學生 網絡支持的程度:當國外機構相關資 訊少的時候,其他學生扮演重要的建 議角色,預期能加入屬於自己國家的 國外同學會。

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第五、母國的高等教育的可接近 性與範疇:大學和特殊課程分配的限 制,也許造成學生持續至國外接受教 育。 第六、教育機構的聲望與追尋的 品質,母國與主要國家的比較:主要 國家在區域性追尋的優勢是一種流動 性的刺激。 第七、留學的成本(學費、生活 費、財源)與在家鄉就讀之比較:兩 者相較之下,成本差異小,但造成的 流動性大。 第八、家鄉與國外的技術認知與 證照:對主要國家而言學生教育具有 價 值 。 部 分 可 解 釋 學 生 流 動 性 的 成 功,參與學術方案或學術伙伴關係。 第九、外國學生易獲得主要國家 內設備與社會的支援(例如:健康保 險、大學貸款、適當的語言訓練)。 第十、主要國家對學生的移民政 策(簡單獲得簽證、學生有機會一邊 就讀一邊工作、畢業後有可能留置於 主要國家中扮演決定性之因素)。 第十一、主要國家與母國勞動市 場的機會:主要國家對學生而言,於 畢業後提供更迷人的工作機會,甚至 所獲得的證照相當具有價值,有利於 返回母國的勞動市場。

四、 OECD 留學生動向與跨疆界

教育政策

OECD 近年來的研究十分關注留 學生跨疆界流動的現象,並且提出跨 疆界策略,茲將其敘述如下: (一) OECD 國家留學生動向 OECD(2004b)從 1980 至 2001 間追蹤國際留學生的動向,主要是尋 求跨國的高等教育。以 OECD 國家而 言,過去二十年間超過原有人數的兩 倍,達到 1.6 百萬人。OECD 接受約 85%來自世界各地的留學生,但是大部 分都集中六個國家。以 2001 年為例, 美國約有 30%的留學生。在 OECD 國 家中,超過 54%的外國留學生,主要 留學四個英語系國家(美國、英國、 澳大利亞、加拿大)。 以留學生出口國而言,最大量的 為 中 國 ( 124000 人 )、 其 他 為 韓 國 (70523 人)、印度(61179 人)、希臘 (55074 人)、日本(55041 人)、德國 (54489 人)、法國(47587 人)、土耳 其(44204 人)、摩洛哥(43063 人)、 義大利(41485 人)、馬來西亞(32709 人)、美國(30103 人)、加拿大(29326 人)等。值得注意的是,美、英雖然 同為接受留學生的主要國家,但是留 學生出國人數亦相當多。臺灣於 2001 年主要出國留學之八個國家(美國、 加拿大、英國、法國、德國、澳大利 亞、紐西蘭、日本)總人數為 30402 人,若再加上其他國家的留學數,估 計與馬來西亞留學人數相當。此種情 形,值得教育相關單位重視。 (二) 跨疆界教育的四種策略

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跨疆界的四種策略,主要以經濟 為基礎而做的分類,並以進口與出口 策略進行分析。「進口策略」意指鼓勵 國外機構能投資國內或至他國講學之 教師能回到國內的策略,並且鼓勵留 學國外的學生能回國工作與就業。「出 口策略」意指提供優渥的條件與優質 的環境,吸引他國教師、學生留學至 國內的策略,或是跨疆界吸引外國之 學生(如表 4)。 表 4 跨疆界後期中等教育的四種策略 強 的 經 濟 基 本 原 進口策略 出口策略 能力的建構 收益的形成 基本原理 符應高等教育需求 增加國家的人力資本 建構更好的高等教育 系統與伙伴來自外國 機構的幫助 主 要 的 政 策 指 導 鼓 勵 外 國 教 育 機 構 或 學 者 在 規 範 下 至 國 家 促 進 本 國 學 生 留 學 與 回 國。例如:馬來 西亞、中國、香 港、新加坡、印 尼 基本原理 類似於技術移 民,並加上:發展 高等教育即出口 工業採用跨疆界 教育以供給資於 國內高等教育與 改變其支配 主要的政策指導 類似於技術移 民,並加上: 國際學生全部的 學費公立教育機 構有可能至國外 經營獲利例如:澳 大利亞、紐西蘭、 英國(非 EU 的公 民)、美國(大學 部)、馬來西亞 技術的移民 基本原理 類似於相互理 解,並加上:吸引 高科技人民建立 或持續接受國家 的知識經濟增加 高等教育部分的 競爭力 主要的政策指導 國家內高等教育 的行銷特別學程 以符應國際學生 促進勞動力與接 受國家移民並陸 續的研究。例如: 德國、法國、英國 (對 EU 的公 民)、丹麥、瑞典、 挪威 弱 的 經 濟 基 本 原 相互的理解 相互的理解 基本原理 學術 文化 地緣 政治 社會 經濟(透過菁英和增加 人力資本國際網絡的 創造) 主要的政策指 導學生流動學 程例如:墨西 哥、韓國、波 蘭、挪威、義大 利 基本原理 學術 文化 地緣 政治 社會 經濟(透過菁英和 增加人力資本國 際網絡的創造) 資料來源:Internationalisation and trade in higher education (p.232), OECD, 2004a.

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(三) 跨疆界品質監控 OECD(2012)提出高等教育的國 際化,跨疆界高等教育品質準則之方 針,目的是為了去保護學生及其他相 關利害關係人。根據建議此方針的勘 察,這個報告監督著 OECD 會員國與 一 些 非 會 員 國 家 在 建 議 上 執 行 的 程 度。政府代表被請求能夠與其他利益 相關者協調回答調查。此方針強調的 目標或做法是:第一、跨疆界高等教 育納入國家的監管機構;第二、全面 覆蓋各種形式的跨疆界高等教育;第 三、學生和顧客的保護;第四、在程 序的透明度(服務提供者);第五、資 訊的獲取和傳播(潛在的國際學生); 第六、合作。未來高等教育主要改進 的地方在於相關措施,提高學生和對 客戶的保障,以及高等教育供應者的 評估,註冊和許可程序的透明度。

五、 跨疆界與高等教育國際化

我國與 OECD 國家一樣重視跨疆 界與高等教育國際化相關政策,以下 提出政府近十年相關措施,茲將其敘 述如下: (一) 獎勵出國與鼓勵外國學生至臺灣 留學相關政策 從民國 92 年 2 月 27 日修正「外 國學生來華留學辦法」。甚至,整合外 交部、教育部、經濟部、國科會,以 及國際合作發展基金會等單位,提出 臺灣獎學金計畫(顧美芬,2003;臺 灣獎學金管理小組,2011)。除積極爭 取外國留學生來臺外,教育部於民國 九十三年三月十九日公布「教育部補 助留學生就學貸款辦法」,皆是在促成 國際跨疆界的學生流動。而教育部補 助 留 學 生 就 學 貸 款 業 務 ( 國 際 文 教 處,2004b)。教育部亦提出並持續修 訂「國外學歷查證認定作業要點」,認 可留學取得條件(教育部,2012)。在 政府政策上大力支持下,跨疆界教育 更為頻繁。 (二) 教育部留學與國際化方案 教育部從 96 年開始教育部推動 「學海飛颺」-獎助大學校院選送優 秀學生出國研修。101 年度預定 777 位 選送生,實際補助人數依教育部當年 度預算調整,每人補助金額最高以新 臺幣三十萬元為限(教育部,2012)。 (三) 國際文教處關於留學服務相關措 施 外交部於民國 78 年 6 月 23 日公 布修正護照條例後,教育部於七十九 四月一日公布廢止「國外留學規程」, 國人自費出國留學已不必經由教育部 核准。民國 83 年廢止「留學服務業不 宜登記經營」之行政命令;民國 87 年 廢止「役男出境處理辦法」(國際文教 處第三科,2004a;國際文教處駐舊金 山辦事處文化組,2004)。此外,教育 部「留學生學訊」原本扮演留學相關 資訊的提供,於第 186 期後則停刊。 自民國 91 年 2 月起,由國際文教處留 學網站提供網路的留學資訊。國際文 教處所提供留學服務的資訊其措施包 括:辦理留學生研習會、辦理留學生 新 生 座 談 會 、 辦 理 留 學 個 別 諮 詢 服

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務、設立留學資料服務中心、設置「中 華民國留學資訊站」、擬定「學生海外 研修定型化契約範本」(國際文教處, 2011;國際文教處,2012)。

六、 結語

高等教育機構的品質的保證是培 育國內人才與吸引外國學子至臺灣留 學的重要因素,使臺灣高等教育機構 更具有國際競爭力。對於高等教育品 質確保與認可,大部分國家採用下列 之準則:(1)強調自主的重要性與來 自政府和機構獨立的品質評量,也可 能採用外部的專家評鑑;(2)藉由機 構或學程的自我評鑑;(3)藉由同儕 團體或實際參訪的外部評鑑;(4)出 版評鑑報告(OECD, 2004b)。 從 OECD 跨疆界教育十一項原 因,值得政府相關單位與高等教育機 構注意。「核心」和「邊陲」的關係源 自於依賴理論主要論點,以此角度而 言,臺灣甚至其他非英語系之國家, 觀看其跨疆界教育流動的形式,仍無 法擺脫對主要國家之依賴。因此,政 府與高等教育機構一方面需思索臺灣 發展跨疆界高等教育的空間,而能吸 引更多學子或是學者至臺灣留學、講 學。另一方面,則需檢討現存的教育 制度、環境各方面條件,與國外環境 或是高等教育機構的品質。目前政府 雖提供各種獎勵政策與輔導措施,仍 須 掌 握 高 等 教 育 國 際 化 後 的 經 濟 價 值。同屬亞洲地區國家情形,值得我 們密切留意。臺灣語言市場與中國有 重疊與競爭之處,臺灣應該在現有基 礎上發展能提供更有力的條件,以鼓 勵外國人至臺灣學習語文。跨疆界教 育與高等教育的國際化,已是我國加 入 WTO 組織後,須持續面對的問題。 從經濟與教育層面而言,從國際間互 動中,求取動態的平衡與吸引更多國 際人才、留學國外國內人才回流,將 是 政 府 與 高 等 教 育 機 構 需 努 力 的 方 向。 參考文獻  臺灣獎學金管理小組(2011)。臺 灣獎學金作業要點修正規定。中華民 國 100 年 二 月 一 日 臺 文 ( 一 ) 字 第 1000019174B號。  青輔會(2012)。海外學人及留學 生回國服務 。線上檢索日期:2012年 12 月 24 日 。 取 自 http://47nyc. youthhub.tw/?p=70  姚舜(1984)。政府輔導海外學人留 學生回國服務措施及其成效。教育資 料集刊,9,407。  夏玲(2012)。大專院校國際事務 主 管 交 流 會 興 大 登 場 。 線 上 檢 索 日 期 : 2012 年 11 月 3 日 。 取 自 : http://tw.news.yahoo.com/%E4%B8%A D%E8%8B%B1%E9%9B%99%E8%A A%9E%E6%96%B0%E8%81%9E1010 627-111356603.html  教育部(2004)。教育部未來四年 施政主軸架構。2012年1月1日,取自 http://www.edu.tw/EDU_WEB/EDU_M GT/SECRETARY/EDU8354001/93102 2main.doc?FILEID=121526&open

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參考文獻

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