行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
■ 成 果 報 告
□期中進度報告
公平交易法實務見解之體系化及爭議問題研析
計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫
計畫編號：NSC 96-2414-H-004 -006 -MY3
執行期間： 96 年 8 月 1 日至 99 年 7 月 31 日
執行機構及系所：國立政治大學法律學系
計畫主持人：吳秀明 教授
共同主持人：
計畫參與人員：蘇立文 研究助理
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 ■完整
報告
本計畫除繳交成果報告外，另須繳交以下出國心得報告：
□赴國外出差或研習心得報告
□赴大陸地區出差或研習心得報告
□出席國際學術會議心得報告
□國際合作研究計畫國外研究報告
處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
中 華 民 國 99 年 8 月 20 日
中文摘要
我國公平交易法自民國八十一年二月四日施行至今，已有十四年
多，各屆之委員會，從篳路藍縷，開創法制，到逐步穩定與展開我國競
爭法制之規範，可謂貢獻有加。而公平法歷經十幾年之實務發展，也產
生了豐富而複雜之實務見解與眾多之案例。雖然公平會不斷總結其執法
經驗，持續公布具有通案性質之處理原則與規範說明，明顯有助於闡釋
法律之內容，穩定法律之適用。但在各個要件與相關問題上，實務見解
之內容與理路脈絡如何，仍有諸多不明與疑義之處，有待予以檢視與檢
討。公平法之發展可說已經到了一個應將實務見解予以進一步體系化、
理論化的時候了。將實務體系化與理論化、從零碎之眾多案例產生有意
義之原理原則，乃每一法律領域所必須從事之工作。因為法律要解決爭
端、帶來秩序，其本身就不能沒有秩序。而本計畫所欲從事者，正是這
基礎性的研究工作。本研究計畫的首要任務即是建立完整的案例資料
庫，接下來再接著就重要的實務案例，進行類型化、體系化與理論化，
在資料的掌握上，將以本計畫的開始年度(即民國 96 年)作一分界，藉
此將本計畫界定為一階段性的研究任務。鑑於案例資料庫的龐大，在評
價過程中，將於最典型的競爭法管制為最主要之內容，亦即以聯合行為
跟獨占之管制，作為最重要的論述重點，蓋這部分的管制，往往是競爭
法執法機關的首要任務，而且也是實務上最富有爭議的部分，也是最能
彰顯執法成效的重點領域。在本計劃內容中，將依據競爭法上關於管制
聯合行為與獨占行為之相關學理，依其違法判斷之理論架構，將實務見
解一一納入各構成要件的分析框架當中，期望藉由本計劃的研究成果，
為公平交易法的實務發展，提供一兼具理論與實務的體系整理，以作為
執法的參考。
關鍵詞：公平交易法、競爭法、聯合行為、卡特爾、獨占、獨占性訂價、
阻礙濫用、榨取濫用、比較市場、促進行為
壹、前言
我國公平交易法自民國八十一年二月四日施行至今，已有十四年
多，各屆之委員會，從篳路藍縷，開創法制，到逐步穩定與展開我國競
爭法制之規範，可謂貢獻有加。而公平法歷經十幾年之實務發展，也產
生了豐富而複雜之實務見解與眾多之案例。雖然公平會不斷總結其執法
經驗，持續公布具有通案性質之處理原則與規範說明，明顯有助於闡釋
法律之內容，穩定法律之適用。但在各個要件與相關問題上，實務見解
之內容與理路脈絡如何，仍有諸多不明與疑義之處，有待予以檢視與檢
討。公平法之發展可說已經到了一個應將實務見解予以進一步體系化、
理論化的時候了。將實務體系化與理論化、從零碎之眾多案例產生有意
義之原理原則，乃每一法律領域所必須從事之工作。因為法律要解決爭
端、帶來秩序，其本身就不能沒有秩序。而本計畫所欲從事者，正是這
基礎性的研究工作。本研究計畫首要即是建立完整的案例資料庫，接下
來再接著就重要的實務案例，進行類型化、體系化與理論化，在資料的
掌握上，將以本計畫的開始年度(即民國 96 年)作一分界，藉此將本計
畫界定為一階段性的研究任務。鑑於案例資料庫的龐大，在評價過程
中，將於最典型的競爭法管制為最主要之內容，亦即以聯合行為跟獨占
之管制，作為最重要的論述重點，蓋這部分的管制，往往是競爭法執法
機關的首要任務，而且也是實務上最富有爭議的部分，也是最能彰顯執
法成效的重點領域。
這方面的研究，計劃主持人過去發表過的專論，如「十年來公平法
上之獨占管制」
、
「聯合行為理論與實務之回顧與展望」等論文，已先就
公平法施行以來第一個十年的實務見解，作出分析與討論，因此，本計
劃的主要內容，即是延續上開研究成果，針對第一個十年之後的實務發
展，加以整理研究及分析。期望藉由本計劃的研究成果，為公平交易法
的實務發展，提供一兼具理論與實務的體系整理，以作為執法的參考。
而實務見解體系化的整理，是需要持續觀察與進行的，因此，本研究成
果只是這一階段的累積，相信還會有第三個十年及第四個十年的後續研
究的進行。
貳、研究目的
公平交易法自民國八十一年施行至今，實務上已經累積了數千件的
處分案例，為數相當可觀，除了大量的處分書之外，公平會還制訂為數
甚多之行政命令與行政規則，如施行細則、各種處理原則、規範說明等
等。此外，若再將行政院訴願會決定，以及高等行政法院及最高行政法
院、普通法院之判決等予以納入的話，這些將共同形成我國公平法的實
務見解總集。歷經這十幾年的發展，上述實務見解之內容可謂已經十分
之豐富而複雜，為了方便索引案例，有必要建立完整的案例資料庫，以
便查驗，並作為後續研究的平台基礎，並將龐大複雜之實務見解予以進
一步體系化整理，以明晰實務見解之內容與理路脈絡，並予以理論化。
現有的公平交易法文獻對於上述工作，當然已經在某種程度上展
開。教科書、論文、研究報告等，都試圖與實務對話，也檢討實務之發
展，對公平法之發展做出可貴的貢獻。甚至於公平會本身也委託學者進
行「公平交易法之註釋研究系列」，寫成三大冊的鉅著。這套註釋書雖
然不能說已經燦然大備，但它卻是難能可貴的好的開始。
儘管這三大巨冊是一部內容完整的註釋書，但實際上仍然有許多待
努力之處，而且，法學的註釋研究必須與時俱進，不斷地更新，方能形
成完整且及時的註釋成果，反映最新的理論見解與實務見解，一方面供
學術研究之用，另一方面也可提供執法參考。因此，本計劃建立在既有
文獻的基礎上，期能將上述研究成果再進一步地往前推進。過去十幾年
來，公平法的實務與案例，雖然已經被既有文獻做了一定程度之分析與
探討。惟整體而言，其可開發耕耘之地仍多，而本計畫之研究目的，就
是要在既有基礎上，試圖將公平法之實務研析進一步推進，促進競爭法
學的繼續發展。
參、文獻探討
關於公平交易法有系統的註釋研究，除了部分專論之外，諸如「十
年來公平法上之獨占管制」
、
「聯合行為理論與實務之回顧與展望」
、
「競
爭法上的概括條款」，就屬「公平交易法之註釋研究系列」較為完整，
惟這些仍尚屬不夠完整或是未及時更新，不過，仍構成某一階段的註釋
成果，這些成果可作為本研究之基礎，而且這些研究所建構之理論分析
架構，仍可套用於本研究之上，以維持其一貫性，而在時間的序列上，
本研究可視為是補充及更新前階段的註釋研究成果。
肆、研究方法
本研究計畫共計分為三大部分，第一部分先完整搜集實務案例及見
解，第二部分再將各個實務案例依行為類型予以分門別類，第三部分再
依重點違法行為類型之構成要件，分析整理重要之實務見解，並進行理
論評析。
因此，在研究進行之方法上，本計畫將依據競爭法上關於各種違法
行為之相關學理，先就各違法行為類型設計違法判斷之基本理論架構，
並以此一架構作為分析實務見解之初步依據。然後以現有之各項實務研
究之成果為根基，除對其所處理之舊有實務案例與見解重新檢視外，也
進一步蒐集、整理各條最新之相關實務案例及法規、歸納法院、行政機
關之見解，再參酌公平會之處理原則、國內學理上的探討、比較法之資
料等，對於各行為之實務見解作體系化、理論化之工作。於此過程中，
一方面將依據自研究我國實務所得之心得，不斷修正起初所設計之違法
判斷理論架構，使之符合我國之所需；另一方面，也從實務案例與實務
見解吸取養分，不斷充實與豐富上述理論架構之內涵。
由於實務見解與案例之數量十分龐大，欲全面性的檢視分析，誠屬
不易，因此，本研究計劃將以聯合行為跟獨占作為重點觀察領域，蓋這
兩種屬最典型的競爭法上行為類型，最能適當反映出執法態度與管制面
向的發展趨勢。
伍、結果與建議
I. 案例資料庫之建立
本研究計畫首要任務即是蒐羅公平交易法的實務案例，並加以體系
化的歸類整理，以本計畫開始年度(即民國 96)為分界，蒐集涉及公平交
易法之處分書、訴願決定、高等行政法院判決及最高行政法院判決，合
計共 4864 件，並依「聯合行為」、「獨占」、「結合」、「約定轉售價格」、
「限制競爭或妨礙公平競爭之虞行為」
、
「仿冒」
、
「不實廣告」
、
「營業誹
謗」
、
「欺罔或顯失公平行為」等公平法上的行為類型，予以分類整理統
計，並建立資料庫(詳見下表)。
從這些統計數字可知，目前實務上最大宗的違法案例，係以「不實
廣告」及「欺罔或顯失公平行為」為最大宗，而這些案例基本上仍偏向
「不公平競爭」的性質，彰顯出我國的競爭法(廣義)執法，仍舊是以「不
公平競爭」的管制為主軸，典型競爭法上的獨占、聯合行為及結合行為
的管制，在案件統計數字上，相對地仍屈居少數，固然，這種執法上的
偏移現象，係導源於我國公平交易法將行政管制措施及於不公平競爭行
為，而非如德國、日本以民事訴訟為解決手段所致。若回歸典型的限制
競爭行為的分析，仍可發現有不少的聯合行為案例，其中不乏重要的指
公平交易法案例統計
(民國 81 年 ~ 96 年)
處分
訴願決定
(含再訴
願)
高等行
政法院
判決
最高行
政法院
判決
合計
聯合行為
124
184
65
51
608
獨占
10
12
7
4
45
結合
44
18
1
3
84
約定轉售價格
38
4
1
3
50
限制競爭或妨礙公平競爭行為
120
87
46
21
361
仿冒表徵或外國著名商標
30
51
24
13
169
虛偽不實或引人錯誤之表示或表
徵
1177
268
134
30
1877
營業誹謗之禁止
21
29
16
4
99
欺罔或顯失公平行為
927
213
151
67
1571
總計
2491
866
445
196
4864
標案件，如中油台塑的聯合調整油價一案(詳見下述分析)，而在聯合行
為管制適用於互補性之「專利集管」(Patent Pool)所引發的爭議，特
別是「(潛在)競爭關係」的詮釋運用，亦為未來如何管制高科技產業的
競爭者合作，樹立指標(詳見附件一專文)。獨占案例雖然偏少，但 CD-R
授權金一案，仍具有重要的里程意義(詳見下述分析)。因此，本研究計
畫另外擇取這二個行為類型，進行深入分析與註釋研究，蓋這二種案例
類型，最能夠反映出競爭法的執法態度與管制立場，決定一國競爭法的
面貌。
II. 聯合行為管制之深入分析
一、行為主體
聯合行為的行為主體為「事業」，而事業依公平法第二條規定，係
指公司、獨資或合夥之工商行號、同業公會、其他提供商品或服務從事
交易之人或團體。因此，從事業性格而分，參與聯合行為的行為主體可
二分為「個別事業」與「事業團體」，個別事業可謂係聯合行為主體的
基本單位，聯合行為則是存在於有競爭關係之各事業之間；而事業團體
則屬聯合行為主體的特殊情況，雖其團體成員多屬有競爭關係之個別事
業，但聯合行為則是在該單一事業團體內部作成。
(一)個別事業
1.公司和工商行號
若參與聯合行為之個別事業，係屬公司、獨資或合夥之工商行號等
法律上規定之營業組織者，於確認競爭關係存在之後，渠等作為聯合行
為之主體，並無疑義。如數工程公司協議圍標
1、預拌混擬土公司為聯合
1 公處字第０九一一三九號：本案被處分人鉅成等事業於中油公司高雄總廠各項油槽人工清 洗工程開標前夕，透過電話通知方式，至特定地點聚會，並以開小標方式事先協議圍標報酬、 得標廠商及陪標廠商，悖於參標者應經由公平自由競爭以決定得標者及得標價格之招標制度
訂價
2；而個別商號亦能進行聯合，如地區煤氣行的聯合訂價
3。而在處
分主體上，涉案者為公司時，即以公司(即法人)作為處分主體，涉案者
若為商號者，則是以商號負責人(即自然人)，作為處分主體。
2.商號實際負責人
由於商號並無獨立人格，而以商號名義為營業者，實際上仍屬個人
之事業，應以實際經營該商號之自然人為權利義務的主體
4，因此，在聯
合行為之行為主體的認定上，實際係以行為時之負責人為準，並以之作
為行為主體與處分主體，倘若行為後，該事業負責人的登記資料已有變
更者，仍應以聯合行為時之實際負責經營的自然人，作為行為主體
5。另
功能，足以影響各該招標市場之競標機能，核屬違反公平交易法第十四條事業不得為聯合行 為之禁制規定，爰依行為時公平交易法第四十一條處分如主文。 2 公處字第０九三０九三號：「本件花蓮縣南部地區預拌混凝土業者共計有被處分人貫天 下、被處分人政旺、被處分人利泰、被處分人友正、被處分人友豐、被處分人陸紀、被處分 人展信、被處分人永固、被處分人台玉、被處分人錦山、被處分人宗順等十一家業 者，均 相互居於水平之市場地位，在地理區位上同屬花蓮縣南部地區同一地理市場。而查該等被處 分業者因聯合訂定預拌混 凝土售價並登報公告，限制花蓮縣南部地區預拌混凝土市場之競 爭，為本案聯合行為之主體。 3 公處字第０九一０七二號：本案之聯合行為係由台東市之瓦斯行業者發起，起初係以與全 縣瓦斯行業者有關之公會改選事宜之名義，邀集全縣瓦斯行業者集會，事實上亦欲就全縣之 桶裝瓦斯售價為合意，核其主導及積極參與集會者計有台東市之被處分人瑞豐、被處分人全 泰、被處分人惠光、被處分人藍本在、被處分人瑞光、被處分人啟和及池上鄉之被處分人池 上等七家煤氣行，足堪認定其為聯合行為之主體。 4 參閱高等行政法院 89 年度訴字第 33 號判決。 5 公處字第 096147 號：惟 93 年 6 月間，行為時永興(獨資商行)登記負責人為吳訓興君、惠 來(獨資商行)登記負責人為林松協君，緃之後該事業負責人登記資料已變更，依高等行政法 院89 年度訴字第 33 號判決：「按獨資組織營利事業對外雖以所經營之商號名義營業，實際 上仍屬個人之事業，應以該獨資經營之自然人為權利義務之主體．．．」及最高行政法院 91 年度判字第 1408 號判決：「獨資商號並無獨立之人格，商號與個人名稱雖異，然非不同 權義主體．．．故獨資商號於商業登記上為負責人之變更，實際上係其商號權利義務之轉讓， 然此私人間關於商號權利義務之轉讓，對原商號負責人所應負之公法上義務並不生影響」， 該2 事業於論述聯合行為中之行為主體時，應以行為時商號負責人即自然人吳訓興君及林松 協君認定之。
一方面，若商號的權利義務已經轉讓並交付予受讓人經營者，縱尚未辦
妥商號負責人變更登記事宜，仍應以該實際經營之自然人(即受讓人)為
行為主體，惟此時，於論斷該實際負責人為事業之法律依據，則應依第
二條第四款所謂其他提供商品或服務從事交易之人或團體，以資適用
6。
3.其他提供商品或服務從事交易之人
(1)攤商
非屬公司或商號，但事實上提供商品或服務從事交易之人，亦可為
聯合行為之事業主體，如富基漁港角貨直銷中心的海產攤商
7。基本上，
攤販原屬以獨資或合夥方式經營之事業，但因商業規模太小，依商業登
記法第 5 條規定，不必向主管機關辦理登記，即可成立。而公平法第 2
條第 2 款之工商行號，以經向主管機關登記者為限，故未經登記者，即
落入第 4 款之事業概念之中。
雖有商號名義，但實際上未辦理營業登記者，則仍以實際參與聯合
之行為人，作為行為主體，又行為人基於自己決定而參與聯合，而與所
6 公處字第 096147 號：富安登記負責人洪金評君已委由代理人許耀日君與邱勝平君簽立富 安之買賣讓渡協議書，並於86 年間實際交付邱勝平君營業，惟迄今卻仍未辦妥變更事業登 記負責人，而邱勝平君亦就此經營該事業，直至95 年 10 月始委任他人代為經營，據此，依 公平交易法第2 條有關事業定義之規定，就該事業於論述案關聯合行為之行為主體時，則應 以同條第4 款所謂其他提供商品或服務從事交易之人或團體，而認定係屬自然人邱勝平君。 公處字第九００六０號：惟查，在旗美煤氣聯合分裝廠未辦理負責人名義登記前，郭銅爐君 已將旗美煤氣聯合分裝裝之經營及管理權轉交王炳憲君，並由王炳憲君自負盈虧，僅每月固 定向王炳憲君收取二至三萬元之定額費用，加以旗美分裝廠亦未以分裝場名義開立金融帳 戶，且未有帳冊資料，而負責盈虧者係負責廠務、管理、會計、人事、運銷及財務之王炳憲 君，王君亦有代表旗美煤氣聯合分裝場參與本案聯合行為之聚會合意，復多次親自繳交聯誼 會所需之保證金五十萬元及經常性費用若干元給欣峰之王行五經理，本案代替郭金生君即旗 美煤氣聯合分裝場委請律師提起訴願及辦理變更受處分人亦係王炳憲君之決定，足見，王炳 憲君係為旗美煤氣聯合分裝場之實際負責人，該當公平交易法第二條第四款所認定之「以提 供商品或服務從事交易之自然人」事業要件，而為本案被處分之主體。 7 公處字第 094025 號：本案富基漁港魚貨直銷中心海產攤商：江春萬、邱慧琪、黃嘉雯、 王素英、江春來、、、等21 人，係屬公平交易法第 2 條第 4 款所稱之事業。
屬事業無關者，亦以實際參加人為行為主體
8。
(2)借用公司名義
對於借牌參標之情形，雖以被借用人公司之名義為交易行為，但實
際提供商品或服務從事交易之人，仍是借用他人公司名義之實際經營
者，自應以該人作為聯合行為之主體，而非出借之公司
9。
(3)借牌圍標
對於不符投標資格，而向他公司借牌參標並進而圍標之情形，實務
上亦以實際參與的自然人，依第二條第四款論斷為事業
10，而非以出租
牌照之公司作為行為主體及處分主體。
(二)事業團體
1.同業公會及聯合會
8 公處字第九００三０號：因巨州傢俱行及協弘家具行二事業僅設籍課稅，未辦理營業登 記，故僅以行為人張石獅君及吳錦松君為本案行為主體；而國森家具行之顏松加君及金工實 業有限公司之謝朝熙君則表示渠等係自己決定加入該協進會，與所屬事業並無相關，故亦以 實際參加人（即顏君及謝君）為行為主體。 9 九十二年度判字第四六號：公平交易法第二條第四款所規範之事業，包括其他提供商品或 服務從事交易之人或團體。查嘉義國油為上訴人甲○○及丙○○所有，渠等因資格與中油公司 規定不符，乃以靠行方式借用國油公司名義參與投標，而按營業額分攤營業稅及向台中國油 繳靠行費用，此有國油公司總經理洪德慶八十八年五月十三日及甲○○八十八年七月五日在 被上訴人處之陳述紀錄可稽，復經上訴人甲○○、丙○○於原審九十年八月十五日行準備程序 時所自認。是渠等雖以國油公司名義為交易行為，但實際提供商品或服務從事交易之人，應 為上訴人甲○○、丙○○二人，被上訴人以渠等為公平交易法規範之主體，於法並無不合。 10 公處字第０九０００六號：宋君在其配偶所設立之振全實業有限公司資本額、營業項目 均不符投標資格的情況下，仍向佳明公司借牌投標，其參與圍標之意圖甚為明顯；至於宋君 雖為個人，惟渠表示以修理電器為業，佳明公司前負責人陳坤源亦表示，自八十年起，每年 均出借牌照予振全實業有限公司宋振光，顯見宋君事實上經常、獨立從事視聽工程業務，足 堪認定宋君為本法第二條第四款所稱之事業，故一併論為本案之行為主體。
(i)同業公會
事業團體的成員基本上都是個別事業，彼此之間多具有競爭關係，
事業的團體集會，即提供了便利的合意平台，特別是同業公會，均是由
經營相同或相類事業之會員所組成，會員彼此間具有競爭關係，同業公
會藉章程、會員大會、理監事會議或其他方法所為約束事業活動之行
為，甚至於運用團體的拘束力來貫徹決議效力並懲罰不願配合之會員，
其結果與個別事業為聯合行為並無差異，但其對市場交易秩序之危害程
度有過之而無不及。而且在某些行業類別中「業必歸會」
，例如建築師
和律師，須先加入公會才能在地區營業，使得同業公會的影響力更為強
大。在公平交易法立法之初，是否要將同業公會納入規範，曾有疑義，
但有鑑於實務上多數的聯合行為都是由同業公會所主導、左右之考量，
特別將同業公會納入聯合行為的規範，並將之提升至行為主體的事業，
使得同業公會成為獨立的聯合行為主體，但也引起了一些爭議，特別是
聯合行為的合意，必須要有複數事業的參與，同業公會並無競爭對象，
可否構成聯合行為，不無疑義
11。為此，公平交易法原訂於施行細則，
11 台北高等行政法院 89 年度訴字第 1820 號判決及台北高等行政法院 93 年度訴字第 02213 號判決，均表示：若同業公會會員間又因係個別接受公會強制要求之通知而為一致之行為， 欠缺聯合行為之合意，致無聯合行為之構成，則各產業業者只要藉由同業公會決議或合意， 所實行之聯合漲價、減產或其他相互約束事業活動之行為等，即可規避公平交易法之適用， 對於市場競爭機能將造成重大損害，殊與公平交易法「維護交易秩序與消費者利益，確保公 平競爭」之立法目的有違，故公平交易法施行細則第五條第三項因此規定「同業公會」得為 聯合行為主體。 台北高等行政法院95 年度判字第 00284 號判決表示：同業公會之組織章程或會務決議之形 成皆係由於會員之直接參與或基於成員企業之授權，其決定具有合意之性質，因之同業公會 之決議應受公平交易法之規範。本件被上訴人(花蓮縣液化氣體燃料商業同業公會)係公平交 易法第2 條第 3 款所規定之事業，自應受公平交易法所規範。公平交易法第 7 條係以事業從 事交易與競爭活動之特性為規範基礎，因此要求聯合行為必須具有競爭關係之二以上事業， 若嚴格解釋公平交易法第7 條之規定，則事業恐可以本條之文意作為掩護，從事違法的聯合 行為而不用受到處罰。聯合行為之類型除可由各個事業透過契約或其他方式合意來完成外， 亦可透過組織之方式進行，同業公會即是最典型利用組織來遂行聯合行為之案例。欲為聯合 行為之事業，既可選擇彼此商議以契約或其他方式合意以做成聯合行為，亦可藉由同業公會 之決議來完成，而二種方式對於事業之競爭自由限制並無不同，對市場功能之影響亦無軒
後提升至公平交易法第七條第四項規定，明定「同業公會藉章程或會員
大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第
二之水平聯合。」以杜爭議。
關於同業公會之意義及其涵蓋範圍，學說上素有不同見解，範圍亦
寬嚴不一
12。不過，依 2002 年 6 月修正之公平交易法施行細則第二條規
定，所謂的同業公會，包括：一、依工業團體法成立之工業同業公會及
工業會。二、依商業團體法成立之商業同業公會、商業同業公會聯合會、
輸出業同業公會及聯合會、商業會。三、依其他法規規定所成立之職業
團體。復於施行細則第五條規定：「同業公會代表人得為本法第七條聯
合行為之行為人。」這類的同業公會，例如：「南投縣渡船遊艇商業同
業公會」
13、
「台北縣金銀珠寶商業同業公會」
14、
「台北縣照相商業同業
公會」
15等等。自由業依法成立之同業公會，如：
「建築師公會」
16、
「醫
師公會」
17等等，亦包括在內。
依此，僅有依據法律成立的公會或團體，具備法人格者，才是本法
所稱之同業公會，此種限縮解釋方法，參照公平法第 2 條前 2 款均以依
輊，因此在公平交易法對此二種方式應給予相同之評價，而非僅以意思外在形式的不同，而 做不同的處理。又意思表示對外主體的轉換，在同業公會的情況，係以同業公會對外為意思 表示，此並無異於該聯合行為之意思聯絡係由具競爭關係的複數事業所發動之事實，即外在 法律上意思表示主體的變動並不會影響內在經濟上實際獲益者之可非難性。 12 關於學說見解之整理，參見吳秀明，聯合行為理論與實務之回顧與展望，收於氏著，競 爭法制之發軔與展開，元照，2004 年，頁 17-20。 13 公處字第 095143 號處分書。查被處分人（南投縣渡船遊艇商業同業公會）係依商業團體 法所設立之公會，依據上述規定，核屬公平交易法第 2 條第 3 款規定所稱之事業。 14 公處字第 096082 號處分書。被處分人係依照商業團體法成立之商業同業公會，核屬公平 交易法所稱之事業。 15 公處字第 094112 號處分書。臺北縣照相商業同業公會係依商業團體法成立之商業同業公 會，核屬公平交易法第2 條第 3 款所稱之事業。 16 公處字第 092007 號處分書。 17 例如：高雄市醫師公會(公處字第 091194 號處分書)、台中市中醫師公會(公處字第 094013 號處分書)、桃園縣醫師公會(公處字第 094062 號處分書)，係屬依醫師法成立之同業公會。
法設立或登記為前提，亦可在體系上找到依據
18。此項修法，或許是著
眼於未具法人人格的團體，如何成為處分主體，又如何在訴訟程序上具
備當事人能力，可能仍會滋生疑義，而有所設限。
不過，依據行政程序法、行政訴訟法及行政罰法
19，非法人團體亦
得成為處分主體及訴訟主體，並不以法人為限。儘管如此，公平會實務
上，對於未完成合法登記程序之團體，如「台灣家具參展廠商協進會」，
即以此理由，否定其為行為主體
20。目前公平會的實務運作，基本上仍
依上開原則處理，即具有法人格之公會，才屬同業公會之事業概念。
(ii)同業公會聯合會
同業公會聯合會的成員，係各地之同業公會，其決議雖係透過各地
同業公會，間接影響實際上提供商品或服務從事交易的個別事業，在團
體拘束力的影響之下，其對於競爭之妨害未必較小，而且在聯合會的勢
力範圍影響下，所限制的地理範圍也更為廣大，從公平交易法之立法目
的及保護競爭機能之立場，同業公會聯合會也應參照同業公會，納入第
二條第三款的事業概念，並可成為聯合行為的行為主體，較為妥當
21。
對此，施行細則第二條已將同業公會的概念範圍，擴張及於同業公會聯
合會，以解決適用上的爭議。
例如：「台灣省家畜肉類商業同業公會聯合會」以會員代表大會決
議中元節後會員連續公休五日
22(未處分各公會)；
「臺灣省遊覽車客運商
18 廖義男 編/黃銘傑，公平交易法之註釋研究系列(一)，第 2 條，公平會，2003 年，頁 75。 19 按依行政程序法第 21 條第 3 款規定，非法人之團體設有代表人或管理人者，有當事人能 力。行政訴訟法第第22 條禿定，非法人團體，有當事人能力。行政罰法第 16 條規定，設有 代表人或管理人之非法人團體，準用私法人之代表人的併同處罰規定。 20 公處字第 90030 號處分書。 21 吳秀明，前揭註 12，頁 19。 22 公處字第 092141 號處分書：被處分人係由國內台北市、高雄市二直轄市、澎湖縣、金門 縣、連江縣除外之各縣市家畜肉類商業同業公會組成之省級同業公會，仍屬公平交易法第二 條第三款規範之事業。
業同業公會聯合會」透過理事會決議，請各縣、市公會邀集業者及靠行
車主協調提高運價
23。
(iii)行為主體與處分主體之認定
基本上，聯合行為之處分主體與行為主體應為一致，同業公會涉案
聯合行為時，行為主體與處分主體之認定，基本上可有三種不同的模式
24：(a)以公會本身為行為主體與處分主體。(b)同時以公會與個別事業
為行為主體與處分主體。(c)以個別事業為行為主體與處分主體。
(a)以公會本身為行為主體與處分主體
以公會作為行為主體與處分主體之聯合行為，基本上可分為二種情
形：一種是同業公會(包括同業公會聯合會)利用決議等方式，由上而下
地在公會內部主導聯合行為的促成，亦即公平交易法第七條第四項所稱
之情形。另一種為同業公會基於事業之身分，與其他同業公會，透過合
意方式(如委員會、說明會、協進會)達成限制競爭，並間接轉知其所屬
會員之情形。
(aa)同業公會內部的決議
例如：「花蓮縣液化氣體燃料商業同業公會」召集同業開會達成調
漲桶裝瓦斯零售價格之共識，並行文通知業者配合調整
25；
「台北縣鞋類
商業同業公會」與「台南市皮革製品商業同業公會」藉理監事聯席會議
決議，共同抵制其他鞋展
26；
「高雄市葬儀商業同業公會」藉理監事聯席
會議並發函所屬會員，要求須將於高雄市立殯儀館所承辦之「供飯」及
23 公處字第 096007 號處分書：查被處分人係依商業團體法所設立之省級同業公會，依據上 述規定，核屬公平交易法第 2 條第 3 款規定所稱之事業。 24 吳秀明，前揭註 12，頁 25-26。 25 公處字第 90090 號處分書。 26 公處字第 90035 號處分書。
「寄棺室內靈堂佈置」等業務統一委由公會辦理，違反者並將予以停止
其會員應享之福利
27；
「花蓮縣砂石商業同業公會」藉公會會員業者會議
之合意，從事分配砂石數量、抵制非公會會員業者銷售疏濬料源、及拒
絕非公會會員入會之申請
28；
「屏東縣資訊休閒商業同業公會」於會員大
會暨理監事聯席會議決議訂定收費標準並要求會員(網咖業者)遵行
29；
「桃園縣蛋類商業同業公會」藉理監事聯席會議及臨時理監事聯席會議
決議共同限制雞蛋交易價格
30；
「臺中市液化氣體燃料商業同業公會」以
集會之方式(理監事臨時聯席會議)，聯合調漲桶裝瓦斯價格
31。
對於同業公會聯合會所主導的聯合行為，公平會實務上有僅處分該
「同業公會聯合會」
，而未併同處分各該同業公會者，如上開「台灣省
家畜肉類商業同業公會聯合會」與「臺灣省遊覽車客運商業同業公會聯
合會」案例中所示。
(bb)同業公會與同業公會的外部合意
在「台灣省餐盒食品商業同業公會聯合會」主導的聯合漲價一案
中，其與「台中縣餐盒食品商業同業公會」和「台中市餐盒食品商業同
業公會」達成召開「校園黑心食品危害與學生營養午餐品質說明會」之
共識，於說明會中聯合會理事長建議調漲學校午餐的收費標準，「台中
縣餐盒食品商業同業公會」和「台中市餐盒食品商業同業公會」並通知
所屬會員廠商參加前開會議，故公平會認定本案應以「台灣省餐盒食品
商業同業公會聯合會」、「台中市餐盒食品商業同業公會」及「台中縣
27 公處字第 091010 號處分書。 28 公處字第 09187 號處分書。 29 公處字第 092161 號處分書。惟查前開決議雖足以影響屏東地區網路咖啡服務市場之供需 功能且確曾影響部分網路咖啡業者之定價，然理監事亦均表示由於競爭激烈，絕大多數會員 並未遵行該決議，或雖一度遵行但旋即因競爭壓力而復降回原價。 30 公處字第 094057 號處分書：據被處分人章程第 6 條規定：「凡在本組織區域內經營蛋類 商業，依法取得登記證照之公營或民營商業之公司、行號，均應加入本會為會員」。是桃園 縣轄內74 家經營蛋類之公司、行號所組成之桃園縣蛋類商業同業公會，核屬公平交易法第 2 條第 3 款規定定義之事業。 31 公處字第 095013 號處分書。
餐盒食品商業同業公會等為聯合行為之主體」。至於該次會議的參加
者，尚包括彰化縣、桃園縣、台南縣之餐盒食品商業同業公會理事長，
惟皆表示係因受台灣省餐盒食品商業同業公會聯合會邀請而前往瞭解
狀況、聽取意見，但未參與討論，且均認為渠等之會員所處市場與台中
縣、市之市場狀況不相同，因此不認為適用台灣省餐盒食品商業同業公
會聯合會等所提出之成本分析及收費調整建議，尚難認定渠等為本案聯
合行為之主體。至於其他縣市之餐盒食品商業同業公會，則未出席前開
會議或甚至未收到開會之通知，亦難認屬本案聯合行為之主體
32。
在「高雄市家具商業同業公會」與「高雄縣家具商業同業公會」藉
由同業公會組織之運作，組成「家具參展廠商聯誼會」，以干預、約束
個別事業之家具銷售方式，致減損市場競爭一案中，即以該二家同業公
會作為行為主體。另外，屏東縣家具公會雖非聯誼會會員，亦未參與聯
誼會的任何會議，惟基於公會立場，認為家具展太多，會影響屏東縣會
員廠商，故於收到聲明書傳真，請其聲援時，即在該聲明書上簽名、蓋
章。惟其未曾參與過該組織之任何會議，故尚難一併論為行為主體
33。
在「台北市影片商業同業公會」與「台北市電影戲劇商業同業公會」
組成「中華民國電影廣告委員會」，以委員會決議方式對於報紙電影廣
告價格、電影廣告版面為不當之限制及以停刊為反制手段，足以影響電
影廣告供需之市場功能一案中，公平會認為該二公會之成員均為台北
縣、市所有經營電影院業者及影片片商，彼此間係處於同一水平狀態，
其成員若皆遵守該決議，對於該特定市場之交易相對人莫不造成一大損
害，且「公會」亦屬「事業」
，應受公平交易法之規範，故上開二公會
為聯合行為之主體
34。另該委員會尚有另一成員「美僑商會電影組」(係
一非法人組織)，但其不出席該委員會之決議，並未合意限制電影廣告
等事宜，故非本案聯合行為之主體。
32 公處字第 095070 號處分書。 33 公處字第 90029 號處分書。 34 89 公處字第 034 號處分書。
對於這類同業公會與其他同業公會共同參與聯合行為作成之情
形，實務上即將實際參加決議或合意之公會，視為個別事業，分別論斷
為行為主體與處分主體。
(cc)小結
綜合上述，對於同業公會(含同業公會聯合會)所主導之聯合行為或
所參加之聯合行為，目前公平會實務上，僅係以「同業公會」或「同業
公會聯合會」作為行為主體與處分主體，對於遵照公會決議而真正實行
聯合行為之個別事業，並未併同處罰。
(b)同時以公會與個別事業為行為主體與處分主體
若要加強法律的實效性，同時以公會與個別事業為行為主體與處分
主體，即可產生較強的遏阻違法作用，如日本法例
35。惟我國目前實務
上於處分同業公會時，雖並列代表人，然該代表人僅指是同業公會之代
表機關，被處分人仍僅為同業公會而已，並非同時處分個別事業。雖然，
施行細則第五條規定同業公會代表人得為聯合行為之行為人，不過，實
務上似尚未見同時處分該代表人之情形。縱處分之，也只是併同處分該
自然人而已，與個別事業，並無關連。因此，在可認定同業公會為行為
主體的情形下，實務上目前甚少再同時併罰個別事業。
(c)以個別事業為行為主體與處分主體
對於同業公會涉案聯合行為，而跳過同業公會而僅處罰個別事業之
情形，在實務上尚屬少見，反倒是以同業公會作為最優先的處分對象，
而不再特別追究個別會員的責任。
至於同業公會以外之其他團體組織，例如未具備法人格的協進會、
35 陳銘煌，日本競爭法對於同業公會共同行為之規範研究，公平交易季刊，第 4 卷第 3 期， 頁141 以下。
聯誼社、委員會之類的，雖同具有協調同業之功能，由於公平會目前認
為這些並非第 3 款的同業公會
36，而這些組織本身也甚少提供商品或服
務從事交易，並不符合功能性事業概念，因此，實務上轉而以參與該團
體之個別成員事業，作為處分主體。
(d)疑義問題
(aa)保護傘問題？
目前對於同業公會的聯合行為，實務上均都只處分同業公會本身而
已，處分書上也都同時並列代表人，而且依細則第 5 條規定，代表人也
可構成獨立的行為人，但實際上處分書上該代表人的併列，仍然只是公
會代表機關之身分，並未另行處分，因此，在這種情況下，同業公會便
成為實際上實施聯合行為的擋箭牌或防火牆，使得真正遂行獲利的主要
事業得以逍遙法外，同時也讓未遂行聯合之事業間接受罰，這樣的處罰
方式，是否足以撐起本法所欲達成之競爭維護的任務，其實效性有待檢
驗。
從本法將同業公會列入規範之立法過程，仍著眼於同業公會所為的
聯合行為，效果顯著且惡性重大，故特別加重同業公會的責任，但這並
不表示，實際上實施聯合行為之個別事業，即可豁免於制裁，因此，從
立法目的之觀點，畢竟真正在市場上從事經濟活動者，仍然是個別的公
會成員，其所作所為對於市場競爭秩序的影響，莫此為大，惟有將之納
入處罰對象，才能真正達到禁止聯合行為之意旨，也才能生警惕嚇阻之
成效。學說上，對於這些真正實行聯合行為之個別公會成員，如何解釋
渠等對於聯合行為的合意，亦可藉由「舉輕以明重」法理
37或實行行為
係對聯合行為合意內容之默示同意與事後加入同意
38，予以涵攝適用，
36 學說上對此有不同意見。 37 蕭文生，同業公會聯合行為之處分主體，收於單驥、羅昌發、蕭文生、吳秀明，聯合行 為構成要件之研究，頁39 以下。 38 吳秀明，前揭註 12，頁 29。
法律適用上並沒有太大的難度。
(bb)從寬認定同業公會責任？
要讓同業公會承擔法律責任，勢必得要有可歸咎於公會的事由，亦
即該行為必須是由公會所作成者，由於，同業公會係一法人，其行為係
先有意思決定，然後再經由代表機關行之，而社團的意思決定係由章程
或會員大會決議所決定，因此，惟有系爭聯合行為的採行經過章程或會
員大會的決議，方足以成立公會的意思，也才可合理地將之認定為是行
為主體。
又理監事等機關須遵守章程與會員大會決議行事，因此，渠等若有
章程或會員大會的授權作為基礎，其行為亦可構成公會本身的意思，而
使聯合行為歸責於公會
39。是故，如果理監事的行為，超出授權範圍之
外，或是其他會員利用會員大會的開會，私下討論溝通而未經決議者，
實不宜令同業公會承擔責任，淪為代罪羔羊，而讓個別會員在保護傘下
免責，理論上，此際反不該只處分同業公會，而是要處罰真正為聯合行
為合意之個別事業才是。
儘管如此，公平會實務上對於同業公會的責任，立場上較為寬鬆，
從寬認定公會的行為，而不以章程或會員大會的決議為限，常見的還包
括理監事聯席會議的決定
40、理事會決議
41。
39 吳秀明，前揭註 12，頁 31-33。 40 公處字第 094013 號處分書：被處分人(台中市中醫師公會)藉理、監事聯席會議決議，調 漲台中市中醫門診掛號費，並檢附「調整掛號費公告」發函通知全體會員張貼公告配合實施。 公處字第094057 號處分書：被處分人(桃園縣蛋類商業同業公會)藉理監事聯席會議及臨時 理監事聯席會議決議共同限制雞蛋交易價格。 公處字第095013 號處分書：被處分人(臺中市液化氣體燃料商業同業公會)召開理監事臨時 聯席會議，出席會議之理監事業者同意制定合理參考價格，並在第四台頻道以跑馬燈方式播 放。 41 公處字竹 096007 號處分書：被處分人(臺灣省遊覽車客運商業同業公會聯合會)透過理事 會決議「請各縣、市公會邀集業者及靠行車主協調提高運價共識，否則拒絕靠行或提高靠行 費予以抵制」，並將該會議記錄函知各理事、各縣市公會。
公平交易法第 7 條第 4 項規定，除明示章程或會員大會、理監事會
議決議外，亦將「其他方法所為拘束事業活動之行為」予以列出，此一
模糊概括之規定，使得公平會寬鬆認定同業公會作為行為主體，在法律
上更加理直氣壯，甚者，只要公會有所謂的實際涉入，即可該當。例如：
「花蓮縣砂石商業同業公會」邀集業者，主導砂石採區料源數量分配及
調漲砂石價格，無論上開限制競爭之行為有無經過公會理監事會議或會
員代表大會之決議通過，該公會實際均有涉入，並居於主導地位，故以
該公會為本案聯合行為之事業主體
42。
又「發函」所屬會員
43或「發表聯合聲明」
44，亦屬可歸咎於同業公
會的行為，甚至於代表人的意思亦屬該當
45。在此寬鬆解釋的立場之下，
42 公處字第 092162 號處分書。台北高等行政法院 93 年度訴字第 02213 號判決，亦贊同原 告(花蓮縣砂石商業同業公會)為本案行為主體之上開見解。雖原告辯稱被告(公平會)所認定 之系爭違法行為，並未經會員大會、理、監事會議決議，應係公會前總幹事張德福個人之行 為，或屬東砂公司、聯管公司或甲○○（現為原告代表人）之行為，而均與原告無涉云云。 查東砂公司股東、聯管公司成員及原告會員之身分容或有所重疊，惟據被告調查所得事證， 及相關業者所為陳述說明，本案行為外觀上，雖似公會前總幹事張德福、東砂公司、聯管公 司或甲○○之行為，然因相關業者對於原告違法聯合行為具有大致一致性之陳述內容存在， 並有會議討論相關文件資料為憑，堪以認定原告係本案聯合行為之主體，不容原告以未有形 式上會議決議之文件，以及該等行為係由他人所為不應歸責於原告云云，脫免其違法之責任。 43 公處字第 096021 號處分書：被處分人(中華民國產物保險商業同業公會)透過汽車險委員 會會議，於會員公司間形成「為求秩序與安定，目前維持現行規章費率」之同業共識，經理 事會為「洽悉」之決定後，並以會議記錄檢送予會員公司，該汽車險委員會係被處分人因業 務需要設立，係屬被處分人之內部組織，對外無代表性，所作成協議之法律效果應直接歸屬 被處分人。 公處字第094062 號處分書：被處分人(桃園縣醫師公會)基於主導地位，針對是否調漲掛號 費及調漲金額，發函徵詢會員診所意見，並彙整會員反映意見，決定調漲時間及金額，積極 促成各診所共同調漲掛號費，而約束會員營業活動自由，並發生限制競爭之效果。 44 公處字第 094112 號處分書：被處分人臺北縣照相商業同業公會與被處分人臺北縣照相業 職業工會舉行座談會，對於拍攝換發國民身分證證件照雙方協商同意約束所屬會員不得削價 競爭，嗣後並共同發表聯合聲明，藉由合作關係及組織影響力，以約束會員營業活動之自由， 嗣原告並將書面之系爭聯合聲明轉知所屬會員。 45 公處字第 096082 號處分書：被處分人(臺北縣金銀珠寶商業同業公會)對於以低價販售飾 金之會員，以電話或派員親訪之方式，並發函全體會員，勸導勿以低於國際黃金行情之價格 銷售飾金，拘束會員自由決定飾金之銷售價格，影響臺北縣飾金交易之市場功能，違反公平
舉凡同業公會藉由章程、會員大會決議、理監事會決議、內部組織或會
議決議、發函所屬會員、代表人之意思表示等方式，約束會員事業活動
或指示採取協調行動，均應受公平交易法之規範
46。而且結論上均僅只
處分同業公會，使得同業公會保護傘的效應更加明顯，這種「寬鬆認定、
嚴格處罰」同業公會之態度，是否失之過當，有待檢討，似可將更多的
注意力集中在真正實行聯合行為之個別事業身上，而附加的處罰同業公
會。
3.其他事業團體
(i)聯誼會
同業公會以外之其他事業團體，實務上常見者，如：協進會、聯誼
會、自律會之類的。這類的團體組織，通常係由業者自行組成，透過定
期或不定期聚會之方式，以達協調與交流之目的，這類的組織，基本上
都不是很正式，通常並無章程的制定，也沒有特定的組織形式，常是由
少數核心成員主導團體的運作，有時也可發揮協調同業關係、增進共同
利益之功能，而與同業公會的作用相當。因此，這類團體在論斷事業概
念時，如何歸類，究是第 3 款的同業公會還是第 4 款的事業，即有所爭
議
47。
目前公平會對於這類未依法辦理登記程序之團體，均持認其非屬第
3 款同業公會立場，再加上這類團體本身若未提供商品或服務從事交易
時，即只以參與該團體之個別事業，認定為行為主體。例如：在成立及
利用「台灣家具參展廠商協進會」以干預、約束個別事業之家具銷售方
式一案中，該組織係由主要之參展廠商組成，且該組織行文時，均署名
「台灣家具參展廠商協進會」
，故該組織之行為不能視為是台北縣、市
交易法第14 條第 1 項本文聯合行為之禁止規定。 46 公處字第 095070 號處分書。 47 蘇永欽，經濟法的挑戰，1994 年，頁 185。吳秀明，前揭註 12，頁 21-23。
家具公會、台灣區家具公會及台灣省家具公會之行為，無法以渠等作為
行為主體，又「台灣家具參展廠商協進會」為一未完成合法登記程序之
團體，故亦無法以該組織作為行為主體。惟「台灣家具參展廠商協進會」
之會員(即家具行和傢俱公司共 37 家)同屬「展覽攤位承租人」
，渠等成
立該組織之目的，即在藉由該組織之運作，促使展覽公司減少家具展檔
次及洽談相關權益，渠等更以收受三十萬元保證金作為干預、約束會員
間彼此之家具銷售方式（即是否參展）
，自可論為本案之行為主體，此
外，雖非會員但亦以繳交保證金方式加入聯合行為者，亦屬本案之行為
主體
48。又若「家具參展廠商聯誼會」係由公會(高雄縣、市家具公會)
所成立，公會藉由組織「家具參展廠商聯誼會」召開會議，協調之家具
展覽檔次，並以公會名義將會議決議內容發函所屬會員者，該二公會即
足認為是本案的行為主體
49。
因此，對於聯誼會之類的組織，公平會目前實務上並未將之看作是
事業，在立場上仍保持一貫
50，反倒比較像是將這類的組織，看成是一
種勾結溝通的合意平台。例如：在「富基漁港魚貨直銷中心海產攤商限
制競爭」一案中，即認為富基漁港魚貨直銷中心海產攤商：江春萬、邱
慧琪、黃嘉雯、王素英、江春來、許萬得、吳奕萱、王清標、江美雲、
陳簡月英、曾秀梅、林珠、雍妙玲、張雅雯、黃月雲、黃文炯、華秀英、
許明華、張惠如、許金水、徐耿梓等 21 人，係屬公平交易法第 2 條第 4
款所稱之事業，即其他提供商品或服務從事交易之人或團體，渠等合組
富基漁港自律會，該自律會藉由 92 年 10 月 24 日第 1 次臨時動議決議
共同限制沙蝦、海瓜子銷售價格，因 21 位海產攤商係屬同一產銷階段，
彼此間具有競爭關係，故渠等意思之聯絡，足以論定為本案之行為主體
48 公處字第 90030 號處分書。 49 公處字第 90029 號處分書。 50 如：公處字第 091112 號處分書(被處分人兌龍公司、宏順公司、禾華公司及豐樺公司，係 屬公平交易法第二條所稱之事業，渠等前後二次成立聯誼會，合意約定彼此承作工程之比例 及價格，限制高屏地區路面瀝青刨除市場之競爭，違反公平交易法第14 條規定)。相同看法 者，亦見於公處字第092143 號處分書。
51
