臺灣推動兩岸「小三通」之研究

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第一章緒論

第一節研究動機與目的

自從立法院於 2000 年 3 月 21 日通過「離島建設條例第十八條」，明訂「為促進離島發展，在臺灣本島與大陸地區全面通航之前，得先試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航」，排除「兩岸人民關係條例」的限制，為前述離島與大陸地區通航提供法源後，臺灣開放兩岸「小三通」的政策終於明朗，該法稍後並於 4 月 5 日公布實施；行政院隨於同年 12 月 13 日據此訂定及通過「試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法」1 ，以作為「小三通」的管理依據。次年 1 月 1 日，金門、馬祖與對岸的「小三通」啟動，遂使兩岸關係邁向另一個里程碑。回顧兩岸關係的發展歷經 50 餘年，從早期的「軍事對峙」乃至現在的「以交流代替對抗」期間，除主要受國、共雙方政府相互制約的因素影響外；亦不容否認，國際的因素也影響兩岸關係的發展甚鉅，尤其是來自於美國的。如早期，發生在 1949 年的金門「古寧頭戰役」奠定了臺灣海峽兩岸隔海對峙的局面，美國為了防制共產主義勢力範圍的擴張，遂結合中國大陸周邊盟國，如北至日本、南韓，中間經過臺灣，乃至南方的菲律賓、越南、泰國、馬來西亞、印尼等，形成一道「反共鏈」2 ，圍堵共產勢力的向外擴張；而其中退處臺灣的中華民國因地處亞太地區的戰略要衝，在韓戰爆發後，被納入以美國為首的國際安全體系之中，這時臺灣的戰略角色是自由世界圍堵國際共黨向太平洋擴張的雄關重鎮，更是堅強的「反共堡壘」，成為美國長期以來的盟友。及至 70 年代，中共與蘇聯交惡，美國基於自身利益，欲藉此削弱蘇聯在共產世界中老大哥的地位以及其在亞洲的勢力，遂採「聯中（共）制蘇」政策，而迫使我不但不得不於 1971 年退出聯合國外；且美國後來亦在中共「一中」原則的堅持下，於 1978 年在與中共建交後宣布與我斷交；惟為仍保有其在亞洲的優勢戰略地位，以避免中共日後坐大而影響美國的既得利益，其乃透過國內立法方式訂頒「臺灣關係法」，繼續與臺灣保持實質往來關係。此時，大陸在面臨 10 年「文化大革命」的浩劫後，百廢待舉，鄧小平於 1978 1 行政院大陸委員會網站：http://www.mac.gov.tw/，收錄在「大陸事務法規」內。 2 張亞中，美國的中國政策──圍堵、交往、戰略伙伴，生智出版社，臺北，1999，p103。

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年三度復出，繼毛澤東之後成為中共的實質領導人，其深深了解人民已厭倦層出不窮的政治鬥爭，只想好好圖個溫飽過日子的心聲，遂於 11 屆 3 中全會宣布實施「改革開放」路線，欲使中國人均國民生產總值於邁向公元 2000 年時「翻兩翻」 3 。故為全力搞好經濟，就必需與週邊國家做好睦鄰關係；至於針對「臺灣問題」，雖然仍不放棄「統一的神聖歷史使命」，但已改採以柔性的「和平統一」訴求以取代過往強硬的「武力解放」或「血洗」臺灣之方式，並具體呼籲兩岸先從「三通」、「四流」做起4 。臺灣處此國際外交關係的橫逆時期，惟有處變不驚，莊敬自強，在我堅強的領導中心領導及美國「臺灣關係法」的保護下，大家同舟共濟，終能成就傲人的「經濟奇蹟」，並進而逐步落實民主的改革。及至 90 年代，德國的統一、蘇聯的解體及東歐共產國家政權的接踵衰替而至，冷戰結束後國際和解的氣氛已蔚為主流，兩岸久經對峙隔離的僵局亦不得不考量國際「以談判代替對抗」的潮流，及隨著民意不管老兵探親人道的考量，抑或是經商、文化交流等需求的增高，臺灣方面終於 1987 年隨著「解除戒嚴」之後，繼而宣布開放民眾赴大陸探親的政策，使兩岸在隔絕近 50 年之後又再啟接觸的契機。正如海峽兩岸關係的鬆緊深受國際情勢變化的制約，位處臺灣與大陸，臺灣海峽兩岸之間的金門與馬祖角色的定位也同時反映了錯綜複雜的兩岸關係。從系統理論的角度來看，兩岸關係是美國與中共關係下的一個子系統；而金門與廈門、馬祖與福州之間的關係又是兩岸關係下的另一個子系統。冷戰時期，臺灣與金（門）馬（祖）的立場是一致的，金馬是替臺灣服務的，且多次淪為與對岸廈（門）福（州）的間的殺戮戰場，雙方相互炮擊，一直要到美國與中共雙方宣布建交方告結束。而後隨著兩岸局勢的發展，臺灣與金馬之間的從屬關係也產生了微妙的變化。臺灣動員戡亂時期的終止與金馬戰地政務的解除讓臺灣與金馬之間的關係有了矛盾與衝突，而「小三通」的實施更讓其中的衝突與矛盾檯面化。綜觀這 50 餘年來的兩岸關係，吾人可知，位處臺灣的中華民國，在面對日漸強大的中共政權與現實的國際社會裏，他不僅要適時地展現獨立的主權，以求生存於國際社會；且亦必需無奈地追隨美國等盟邦，冀尋求保護；而更要隨時防範惡鄰中共的侵擾。長期以來，美國透過對臺的防衛承諾與武器供應政策，相當程度地約制兩岸關係的基本格局，讓兩岸關係的發展不致於偏離美國與中共關係的基本走向，但是臺灣歷經了前述解嚴、終止動員戡亂時期、中央民代全面改選及 3 鄧小平於 1979 年 12 月接見日本首相大平正芳時表示。 4_{人民網：http://www.people.com.cn/，收錄在「海峽兩岸」內。}

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總統直接民選等一連串的憲政改革工程之後，本土分離意識蔚然興起，也造成了兩岸關係與美中（共）關係發展的不同調情形，「兩國論」與「一邊一國論」所造成的危機，雖然美國最終得以成功的化解，但其中也突顯了兩者之間所存在的衝突與矛盾。此外，臺灣與大陸及金馬與廈（門）福（州）之間也存在著相似的經濟型態，冷戰讓彼此的經濟體系割裂，臺灣轉而向美國尋求出口市場，正如金馬必須依賴臺灣的駐軍消費，以維持經濟成長一樣，都有捨近求遠的情形。所以一旦產生終止動員戡亂時期、冷戰結束、大陸市場興起等內外環境的變遷，必然衝擊原有的經濟結構。不僅只是臺灣與大陸貿易依存度的日益加深；金馬與廈（門）福（州）之間亦復如是。而「小三通」的實施，更大的意義是實現金馬廈福之間的跨界整合，並促成金馬戰略地位角色的重新調整。所以本論文的研究目的是希望從系統理論的思考架構下探討「小三通」的形成背景、政策規劃、執行現況和缺失檢討；並觀察「小三通」與政府大陸政策之間的互動關係。

第二節研究範圍與限制

壹、研究範圍要談「小三通」，就必須要先從「三通」說起；但要說到「三通」，則必需就現階段兩岸關係談起，然而兩岸關係自始至終是無法自外於國際的因素。因此本文研究範圍主要有三：一、研究對象：以臺灣（含金馬）、大陸與美國就兩岸關係的互動為研究的主體。二、研究時間範圍：以 2001 年 1 月 1 日「小三通」正式啟動日及其政策制訂前與實施後的過程為主要研究範圍，次則以 1949 年臺灣與大陸開始分隔之後的兩岸關係與美國的對華政策等國際情勢為輔。至於「小三通」實施後的成效探討，為便於切割與統計，則擬下推至後兩年，即至 2003 年 12 月底為度。三、研究內容：「小三通」研究範圍除以經貿面為主外，尚涉及兩岸政治情勢及國際關係上

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的互動，故舉凡政治、文化、軍事、社會等層面均將為本文討論的範圍；惟為避免研究主題失焦，將以下列三點為主要研究的範圍：（一）探討兩岸及美國具體的戰略思維；（二）研析「小三通」政策形成的背景與制訂的過程；（三）檢視「小三通」實施後的成效及對兩岸關係的影響。貳、研究限制一、服務公職多年，易陷入「當局者迷，旁觀者清」，「為政策辯護」之迷思。二、大陸資訊封閉，資料不易取得。三、以公職為本務，恐在資料整理、分析、運用與寫作之時間上稍嫌短促。

第三節文獻探討

由於兩岸關係的良窳深繫臺灣未來發展的命脈與民眾的福祉，故自開放交流以來，與此有關的研究已成顯學，除既有之國際關係研究中心及法務部調查局有豐富之研究資料外，事後並隨著兩岸交流的日益密切，而擴散到現今各行各業都無不涉獵此方面的研究或報導。如在媒體方面，中共的「新華社」、「人民日報」及臺灣的中央通訊社、中國時報及聯合報系等對兩岸關係有長足的觀察、蒐集與報導；在期刊方面，如臺灣的中國大陸研究、東亞季刊、中共研究、展望與探索（原「共黨問題研究」）、大陸經濟研究雙月刊、中國經貿、中共對外經貿研究、今日經濟、投資中國、財訊、經濟前瞻，香港的九Ｏ年代、爭鳴、動向、前哨、當代、鏡報月刊、開放雜誌，及大陸的新華月報、新華文摘、瞭望周刊、黨史通訊、改革雜誌等都是研究兩岸關係不可或缺的刊物；大學院校設立與大陸研究有關的研究所，如政大、中山、東華、淡江、文化等亦不下十餘所，藏書無數；另外，民間學術研究機構，如中華經濟研究院、臺灣經濟研究院等對兩岸關係的研究亦著有貢獻。此外，由於網路資訊的發達，使得資料蒐集已較以往更為方便，到了「人在家中坐，能知天下事」的地步，下列各網站，如臺灣的監察院、經濟部、行政院大陸委員會、財團法人海峽交流基金會、金門縣政府、連江縣政府、聯合新聞網、中時電子報、聯合知識庫、自由電子新聞網、及中共的「中國網」、「新華網」等都有助於本文資料的蒐集。故在資料蒐集上已不再拘泥於傳統的，需要到各個學校、圖書館或有關單位去蒐集。平心而論，吾人若專注於網站蒐尋，所得到之

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資料即可能多到不知如何選取的地步。因此，筆者為有效運用時間，除自網路上蒐集相關資料外；另就工作與就學之便利，僅以行政院大陸委員會的大陸資訊及研究中心，及政大圖書館為主要蒐集場所。一般而言，文獻資料慨含理論性資料與動態性資料二種，本文撰擬所參考與引用之文獻資料亦不例外，在理論性資料方面以學者對美國、臺灣與中共間有關兩岸關係戰略的學術性研究為主；至於動態性資料則著重於與「小三通」有關之政府相關法規、說帖及媒體剪報等。截至目前為止，筆者為撰擬本文所蒐獲之資料共一百餘種，其中以中文為主，約一百種，英文則十餘種；中文方面計分書籍、期刊論文、專案研究及學位論文等類。謹分述如後： 壹、書籍 有關純脆探討「博奕理論」學理的書，本文計參考有謝淑貞的「賽局理論」與陳順發譯自 Avinash K.Dxit & Barry J.Nalebuff 所著的「大謀略──遊戲理論的全方位運用」二種，其內容深入淺出，非常有助於筆者解釋政府大陸政策的思維。至於包宗和「臺海兩岸互動的理論與政策面向（1950-1989）」、蔡政文、吳榮義、林碧炤、林嘉誠等著「我國對外政策及行動取向」、吳新興「整合理論與兩岸關係之研究」及包宗和、吳玉山編「爭辯中的兩岸關係理論」等著作，則是透過各種學理，如 70 年代以來的「分裂國家」理論與「主權統合」理論、80 年代後期至 90 年代中期的整合理論、國際體系理論、戰略三角與博奕理論、結構—理性整合性理論以及批判性理論等探討兩岸關係。另外，高長「大陸經改與兩岸經貿關係」、周世雄主編「兩岸經貿社會總體檢」、鄭竹園「大陸經濟改革與兩岸關係」等論著則有助於了解兩岸經貿歷史演變的過程。此外，目前並無「小三通」方面的專著。貳、期刊「小三通」係民主進步黨所領導的新政府在「政權輪替」之後首要的大陸政策，故引起較多人的關注與討論。至於與此有關的研討會，計有臺灣綜合研究院戰略與國際研究所的和平論壇曾於 2000 年 7 月 12 日邀請產官學界舉辦「小三通與國家安全座談會」，及次年 7 月立法院所辦理的「兩岸小三通之檢討與大三通之展望」座談會，均發表數篇研究報告，後來並刊載於有關刊物上，其中以蔡宏明的「小三通對兩岸互動的影響」為代表，從實務性來探討「小三通」。同時期尚有：羅德水「小三通的背景、現況與對兩岸關係的影響」（其碩士論文亦與此有關，為

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「兩岸關係發展與金門定位變遷之研究」）、張淑卿「實施兩岸『小三通』對臺灣及兩岸之可能影響」、及陳錦鈴「『離島小三通』對我國的意義與影響」等，皆具有一定的參考價值。至於政府機關，如行政院大陸委員會在此方面有關的說帖，計有「兩岸『三通』政策說明」、「兩岸航運政策說明」、「離島『小三通』政策規劃評估之背景說明」及「金馬『小三通』執行成效之說明」等，有助於了解政府制訂政策的主要目的。另外，監察院對實施「小三通」之後所做的調查報告亦將實施後的成效做一客觀的評定。

第四節理論架構

壹、比較各種理論「現實需要是理論創造之母」，此言不僅用於當代國際關係諸理論的發展時，頗為傳神；尤其當吾人關注之焦點集中在具有更多脈絡特殊性的區域研究課題，例如兩岸政治學者熱烈爭論的兩岸關係議題時，尤其貼切。然而，「現實」既是隨著時空條件變化而變動不居，何況整體社會科學在理論與方法上亦不斷發展，兩岸關係分析者的觀察角度自然會呈現多樣風貌。在這多樣性之背後，各種理論之共同「旨趣(interests)」旨在提供解決現實中的難題，提供人們反省「現實」的角度以及抉擇時的選項，這些是不約而同的。對於近年來國內兩岸關係理論性研究的發展，如：70 年代以來的「分裂國家」理論與「主權統合」理論；80 年代後期至 90 年代中期的整合理論、國際體系理論、戰略三角與博奕理論、結構—理性整合性理論以及批判性理論等，我們作一初步的、概觀性的追蹤，焦點置於將這些代表性的理論取向，其理論與現實脈絡背景、問題意識(即所關切的，甚至欲提供政策建議方案的現實問題)、問題意識與變項選擇所顯示的旨趣，庶幾可以得出理論家們眼中，無論是規範性或是非規範性的，兩岸問題的癥結有哪些，以便於未來的研究者循著這些癥結，提出思辯性或實務性的解決架構。有關「理論」一詞內涵的問題需要進一步說明。在國際關係理論界具有典範性地位的 Kenneth N. Waltz 在「國際政治體系理論解析」中指明，理論並非僅是事實之堆積，而是從無數的因素中找出最基本、重要的；它是學者創造而來，不是「發現」歸納的結果。在研究兩岸關係上，這種理論目的則表現為「尋找可以適用於兩岸關係的理論通則，然後利用通則的解釋和預測能力來分析兩岸關係。」不過

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這種最純粹的理論定位隨著具體問題與研究者的多樣性而表現出極為複雜的樣態。在「找出最基本、重要變項」方面，便有著重國內、國際因素與不同「分析層次」的多種取徑。甚至這種「純粹客觀」的理論預設也遭致若干「批判性分析方法」從「後設」的立場予以挑戰。故不同的理論取向甚至變項選擇，正與不同的問題意識甚至旨趣關懷有關。也正因為「兩岸關係」顯示的國際—兩岸—國內、規範—經驗、法理價值—政經利益、學術—政治等多維交纏的向度，而使理論的發展各有所好、各有所長。 貳、「博奕理論」（Game theory）

「博奕理論」又可稱為「互動決策理論」(Interactive Decision Theory)，亦即針對一群決策者在決策時所面臨的問題與戰略行為，所進行的一套有系統的分析方法。其運用的範圍包括政治參與、立法行為、選舉策略、政黨競爭、公共行政、利益團體、革命與社會衝突、國際典則、國際衝突、戰略研究、政治經濟等。由於在許多政治情境下，所牽涉的正是一群決策者間的互動，博奕理論自然成為分析政治行為的一項強有力工具。因此，對於該理論的基本語言、概念與方法的認識，已成為從事政治科學研究者所不可或缺的條件。進一步而言，由於博奕理論的研究焦點在於衝突現象(定義：個人或團體彼此之間的行動相互影響的情形)的分析，政治學者所關心的許多課題自是博奕理論的適用對象。近年來臺海兩岸間的關係始終處於一種不穩定的狀態，也成為後冷戰時期少數仍處於冷戰狀態的地區。這除了肇因於雙方盤根錯結的複雜關係外，過去長期敵對所累積出來的心結也是重要因素。本篇論文旨在透過博奕理論的分析，探討兩岸「小三通」問題的癥結所在，並且從互動模式中解析突破僵局的關鍵，以及如何建構出一個較穩定而持久的合作關係。博奕理論二方賽局的最基本結構即互動雙方間所存在的一種既合作，又對抗的關係。換言之，如果彼此間完全不存在合作或對抗的選項，而為一種單純的衝突或水乳交融的關係，則博奕理論中的策略運用將少有詮釋的空間。唯其雙方在衝突中帶有合作的選擇，或合作中隱含衝突的因子，方有尋求建構雙方合作機制的意義。此就如同國際衝突與國際和平往往是一體的兩面一樣，尋找衝突解決之道即在締造和平，而偏離和平規範即可能導致衝突。臺海兩岸關係從早期冷戰時期的軍事對峙，到80年代末期開放交流，是一種由「單純衝突」逐步邁向「合作與對抗夾雜併進」的過程。就博奕理論中對立雙方而言，通常最佳狀況是對方屈從於自已的意志力之下，最差的情形是自已屈從

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於對方的意志力之下。而次佳與次差的情況就常落在相互合作或相互對抗的範疇中，這又可能形成兩種不同的賽局，即僵持賽局(deadlock game)或囚徒困境賽局 (prisoner'sdilemma game)，其矩陣圖形分別如表1-1、1-2：表1-1：僵持賽局乙方合對作抗合作甲方對抗表1-2：囚徒困境賽局乙方合對作抗合作甲方對抗表中各方格中的數字為甲、乙雙方的偏好序列，左邊的是甲方之偏好順序，右邊為乙方的偏好順序。而兩種賽局中，甲、乙的優勢戰略均為「對抗」，故賽局結果都是落在右下角「相互對抗」的情況之中。所不同的是在僵持賽局中因為 3 3 1 4 4 1 2 2 2 2 1 4 4 1 3 3

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「相互對抗」為「普瑞托最佳狀況」(Pareto-optimal)，亦即沒有其他結果會使甲、乙雙方中一方獲致較佳結果，而另一方獲得較好或至少一樣之結果。5 故「相互對抗」呈現為非常穩定的狀態，因而形成「僵局」，「相互合作」在這種狀況下是沒有什麼可能的。在囚徒困境賽局中，「相互對抗」也是賽局的結果，但因「相互合作」為「普瑞托最佳狀況」，故甲、乙雙方均有轉入彼此合作的誘因與動機存在，「相互合作」的可能性因此較僵持賽局為高。但因「相互合作」並非此一賽局的「解」，故要形成此種結果，唯有賴於甲、乙雙方均認知到出賣對方的利益(對抗─合作) 並不如預期的大，而被對方出賣(合作─對抗)所須支付的代價也不如預期的高。此外如相互合作的好處增加，相互對抗的壞處加大，再加上賽局的無限性與互信的增加，均可提升雙方在囚徒困境賽局中相互合作的可能性。6 如果甲、乙雙方所進行的是一場僵持賽局，則在邁向相互合作的努力中，一項可能的途徑即彼此先建立「相互合作」較「相互對抗」為佳的共識，再從前述擴大相互合作的各項因素中尋求合作之道。而在認知的轉換過程中，自我利益的定位與調整實為關鍵。換言之，也就是先將「僵持賽局」轉換成「囚徒困境賽局」，為建構彼此合作關係的一種可能發展方式。而轉換能否成功，又繫於彼此主觀自我利益認定與客觀環境中自我利益的改變。兩岸關係所涉及的層面相當廣泛，本文將從兩岸「小三通」來分析其賽局為何，以及由此觀察解決兩岸問題的關鍵在那。臺海兩岸間的整個互動結構能否走向「相互合作」的結果，也將是本文探討的重點所在。近年來臺海兩岸間的關係始終處於一種不穩定的狀態，也成為後冷戰時期少數仍處於冷戰狀態的地區。這除了肇因於雙方盤根錯結的複雜關係外，過去長期敵對所累積出來的心結也是重要因素。本篇論文旨在透過博奕理論「非合作賽局」 (non-cooperative games)的分析，探討「小三通」政策蘊釀期間帶給兩岸問題的癥結所在，並且從互動模式中解析突破僵局的關鍵，以及如何建構出一個較穩定而持久的合作關係。博奕理論仍保有現實主義理性假設，如其重點專注於國家的行為之上，因此 5

Peter C. Ordeshook , Game Theory and Political Theory: An Introduction(N.Y.: Cambridge University Press,1986), p.74。

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行為者若能得到正確的資料，即可作出理性的決定。其次為國家的利益以權力來界定，是理論分析的工具，他可以幫我們預測某些情況。再次，國家是理性的行為者，並計算國家的利益而行動。此外，國內外相互作用是了解危機議價首要的重點。最後，Synder 進一步將理論焦點轉移到知覺、個人偏好及集體決定上。然而各項研究理論亦非為完美無暇的，博奕理論自不例外，其亦有部份研究上的限制，即研究者無法獲知決策單位的真實性如何。其次則為國家內部各層面因素應加以考慮。另外，兩岸關係變數太多，實難以掌握；且封閉式實驗無法適用於現實，只能解釋過去，無法預測未來等，這是本文在探討中應該注意及避免的。

參、「政治系統理論」（Political System theory）

系統理論原本是生物學上用來解釋與預測生命與環境互動關係的一種研究方法，但經過貝塔朗菲（L. V. Bertalanffy）的修訂後，遂逐漸被包括政治學門在內的社會科學作為解釋與分析人類政治及決策行為的基礎理論。至於所謂系統理論是有關於自變項與他變項的相互關係的一套陳述，其基本假設是：一個或多個變數的改變，跟隨而來的會是其他變數或變數組合的改變。7 拉波伯特（Anatol Rapopport）認為：「一個整體因內部各部份的相互關係而作用，稱為系統。目的在發現功能實現於多種系統中的方法，稱為一般系統理論」8 拉波伯特強調系統研究方法是強調個體和整體之間的功能關係。因此，系統之間具有一定的層級關係，系統的一部份可稱之為次系統或子系統（sum-system），例如：若我門將人看成是一個系統，那麼吸系統、循環系統、排泄系統都是人的次要系統；而一個企業組織則是由財務、生產、行銷、人事等次系統所組成。至於系統理論的基本概念被引用於政治學界，最早可推溯到 50 年代的初期。 1953，年美國芝加哥大學政治學教授伊斯頓（David Easton）發表其鉅著《政治系統》（Political System）一書，開啟了「政治系統論」的理論體系。伊氏認為政治生活構成人類社會系統的重要部份，即政治系統，其中包含有以下的兩種一義：一、他假設政治生活是個有系統的行為，政治系統是經驗性政治生活的總合。二、政治系統是對政治生活作系統性的分析。伊斯頓認為：所有的政治活動可以為一個政治系統；透過「輸入→政治系統輸出→反餽→輸入」的過程，以及該過程與環境間的相互關係，將政治生活的各 7_{洪秀菊、徐振德、衛嘉定、陳文煙合譯，《爭辯中之國際關係理論》（臺北：黎明 1979）p.87。} 8_同上。

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部份加以整合，發展出一般性的理論，那就是「政治系統理論」。其分析架構如圖 1-1 所示：，上圖概可顯示政治系統接受了來自環境的需求與支持的輸入後，透過系統的轉化過程，做成決策，然後輸出為政策，政策的執行成效經過回饋，再輸入至政治系統之中，如此環不斷的過程說明了系統的開放性具有適應環境變遷的能力。伊氏認為：需求源自環境的變動而產生，而支持則為政治系統適應環境，處理需求之能力的資源（resources）。9_{其又認為互動使一個政治系統產生最大的效用，至} 於政治系統所處的環境本身可以被分為兩部份，一是社會內部；另一則為社會外部。前者是由與政治系統處於同一社會的那些系統所組成，包括：經濟、社會、文化、社會結構或人的個性這樣的各種行為、態度和觀念；至於後者則指的是國際社會的功能部份，稱之為「超社會」或「超系統」環境。整個政治系統的動力反應模式如圖 1-2 所示：10 圖 1-2

政治系統動力反應模式圖

9_{朱張碧珠，《國際關係》（臺北：三民，2000.2）p.18。} 10 王浦劬，《政治生活的系統分析》（北京：華夏出版社，1999.1 初版）p.25-35。圖 1-1

政治系統理論圖

環境環境

Environment Environment

需求

Demand

決策與行動

支持

Policy Decision

Support

& Making

資料來源：David Easton, A Framework for Political Analysis （Englewood Cliffs, N.Y.,1965）,P.112

輸入

Input

輸出

Output

政治體系

Political System

回饋

Feedback

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生態系統社會內部環境政治系統生物系統資訊反饋個人系統來自要求社會系統環輸境輸要求轉換的入為輸入出國際影政治系統響支持出流國際生態系統資訊反饋國際社會外部社會系統環境

反回饋

資料來源：王浦劬譯，《政治生活的系統分析》（北京：華夏出版社，1999.1 初版）p.35。依照伊氏的看法，這個動力反應模式「有如一個巨大而永恆的轉換過程」，任何系統成員都會戲系統表達其支持性觀點與需求，並由此進入系統，不同的系統成員會向系統表達其不同的支持性觀點需求，經系統轉換決策後，然後輸出為政策，而政治系統則是身處在由社會內部與社會外部共同構成的總體環境中需要溝通不同的系統成員的不同支持性觀點與需求，以實現其決策轉換的過程。11 據此，吾人可以試就前揭兩岸關係發展試就系統理論再作闡述，即 1949 年在金門所爆發的「古寧頭戰役」奠定了兩岸隔海對峙的局面，而後經禮了第一次臺海危機與第二次臺海危機，「臺澎金馬」的政治系統逐漸成形，這時金馬的戰略角色是臺灣澎湖以及自由世界的「軍事前哨」。燃而隨著冷戰結束、中共崛起，兩岸「入世」、臺灣對大陸貿易依存持續擴大，但政治立場卻依然對立等環境背景，金馬也終止了「戰地政務」，結束了軍事前哨的戰略角色，而產生了發展的需求。基 11 同上。

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於系統理論的認知，環境因瑟的變遷必將導致系統結構的改變，因此金馬在終止了「戰地政務」後，其發展需求便成了臺澎金馬政治體系的「輸入項」，而「小三通」則成為「輸出項」，同時其執行成效也將會回饋到臺澎金馬政治系統，而促成此一政治系統的調整。因此本論文假設：中共不對臺動武及臺灣不宣布獨立，海峽兩岸緩慢地朝向「和平統一」的目標邁進等前提下，「小三通」的實施必將導致金馬戰略角色的轉變，而這一轉變對現行兩岸關係造成深遠的影響。

第五節研究方法與論文架構

壹、研究方法本文所採行的研究方法為文獻分析法（document analysis），應用歷史研究及比較分析途徑，就 90 年代初期至 2003 年兩岸及美國歷任政府在臺、中（共）、美三邊關係上的處理與對我國歷來政策，乃至於「小三通」的演變上試作經緯的探討。此外，本文亦採「田野調查法」，運用筆者本身參與「小三通」工作之便，多次往返金馬廈福及北京，以實地考察方式，隨機蒐集有關「小三通」的各項資料，並且和雙方的中央與當地地方首長、主管、各級民意代表、企業界人士、地方仕紳、公務人員及一般民眾等，就有關問題進行討論、訪談，同時也針對許多制度性的細節及數據，廣泛蒐集資訊，儘量力求周密完整（如圖 1-3）。本文的資料蒐集與處理方式，是以國內各圖書館、政府機關（構）、坊間出版社、報社為資料蒐集對象，資料內容則以中外書籍、紀要、史料、出版品、案檔、期刊、報紙、雜誌、年鑑與網路資源之取材，做一有系統的統計、歸納，期能求得一客觀、審慎之結論。另外，由於大陸資料囿於中共對媒體的箝制而取得不易，故必須借助政府有關單位的內部網站，如行政院大陸委員會等來加以蒐集。此外，在論文寫作中將持續蒐尋與主題相關之資訊，俾使在資料之採用上能更為精確、有效。

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圖 1-3 研究方法圖

研究方法

量的資料蒐集質的資料蒐集

（官方統計資料蒐集）（文獻分析、比較研究、實地訪談）

官方資料統計分析內容分析

研究發現

貳、論文架構本文共區分為六章，各章架構概要如下（圖 1-4）：（一）第一章為緒論，主要說明本文的研究動機與目的，運用之研究方法、研究架構、研究範圍與限制、研究文獻等。（二）第二章先探討臺灣、中共與美國等現階段的戰略關係後，再進入「小三通」的本題，敘明兩岸關係的歷史背景、「小三通」的由來及其定位與意涵，其次則分析臺灣推動「小三通」的因素以及中共的回應與美國的看法。（三）第三章係在探討臺灣推動「小三通」的策略，如何以和平的手段達到兩岸實質的「對等」，並落實雙方經濟合作的基礎。（四）第四章則分析中共的反應及其所提出對應的策略是否符合其「和平統一」及「一國兩制」的大政方針。（五）第五章就整個「小三通」實施所帶來各方面的效應，如法律面、交流面及實務面等，不論是兩岸政府或民間做一分析。（六）第六章即結論，試將前述各章學理與實務的探討，進而尋求發現與建

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議。圖 1-4 研究架構圖

第六節名詞解釋

壹、三通近代以來，臺灣與大陸的關係一直處於不正常的發展狀態。1895 年，臺灣被日本佔領後，開始了半個世紀的外族統治（此期間，以孫中山為首的同盟會於 1911 年 10 月推翻了腐敗的滿清政府，並於次年元月建立中華民國），臺灣與大陸的經貿往來受到嚴重影響。1945 年 10 月，日本投降後，我國終於光復臺灣，使臺灣與大陸之間總算恢復了正常的通商、通郵、通航與人員交流。然而，1949 年，由於中共竊政，國民政府不得不轉進臺灣，開始了兩岸長達 30 年的軍事對峙，兩岸的通商、通郵、通航與人員交流又全部中斷。直至 1978 年 11 月，大陸的中國共產黨召開 11 屆 3 中全會，揭開了中共改革開放的序幕，大陸對臺政策也開始出現重大調整。1979 年元旦，中共全國人臺灣主變數全球及亞太戰略國內因素兩岸政策結論與建議依變數小三通政策之實踐

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大常委會發表《告臺灣同胞書》，提出“希望雙方儘快實現通航通郵，以利雙方同胞直接接觸，探親訪友，旅遊參觀，進行學術文化體育工藝觀摩”，“我們相互之間完全應當發展貿易，互通有無，進行經濟交流”。這是中共最初提出兩岸之間進行經濟交流（通商）與通郵通航的主張。接著，中共外經貿部、郵電部、交通部與民航總局等部門有關負責人紛紛發表談話，對海峽兩岸的通郵、通航與通商提出一系列具體建議，並做好一切準備。 1981 年 9 月 30 日，中共全國人大委員長葉劍英在向新華社發表談話中，闡述了該黨和政府對兩岸和平統一與兩岸往來的一系列重要的政策主張，再次呼籲 “雙方共同為通郵、通商、通航、探親、旅遊以及開展學術、文化、體育交流提供方便，達成有關協議”，前者即所謂的「三通」；而後者即所謂的「四流」。這也是中共第一次明確“三通”的內容，即由 1979 年的“通航通郵”與“經濟交流”概括為“通郵、通商、通航”。貳、小額貿易係中共之法令用語，通常雙方貿易貨品之金額不超過 10 萬元人民幣。中共為鼓勵大陸地區人民與我臺澎金馬人民進行交易，早在福建鄰近金馬之地區，如大嶝、黃歧等地設立「小額貿易區」，除不斷加強基礎建設外，並提供方便之入出境、免稅等優惠措施以吸引我臺澎金馬人民前往。由於金馬與大陸福建省之廈（門）福（州）兩地近在咫尺，通訊網路發達、貨品價格便宜、取貨容易、且交易所得之利潤豐厚，再加以我海防管制鬆散等種種因素，因此使得金馬與廈福間之「小額貿易」情形非常熱絡（惟我則稱為「走私非常猖獗」）。參、除罪化「除罪化」有狹義與廣義之分，「狹義除罪化」係指刑事法學上所言「除罪化」 12_{，著重於立法上之除罪；本文所稱「除罪化」是指針對非法「小三通」之犯罪} 行為，例如走私貨品、人員非法入出境、船舶非法直航大陸、漁船或企業非法僱用大陸漁工或勞工等，藉由開放措施（行政上）使非法行為合法化，或透過刑事立法手段免除犯罪之制裁或改予較輕之處罰；惟「廣義除罪化（「小三通」除罪化）」，除「狹義除罪化」外，尚包含「行政之除罪化」及「司法上之除罪化」。「小三通」有關除罪化問題主要是考量金馬地區與大陸地區不可分割之密切關係及民生需求。經分析，若犯罪行為係出於當地人民之需要，且無礙國家安全者（如走 12 林山田，《刑法通論》（臺北：三民書局，1996.10 五版再刷）p.52。

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私當地需要之大陸貨品），將優先考量開放或放寬管制，予以「除罪化」；惟若其行為有違國家安全或非關當地民生需求者（如走私到臺灣之大陸貨品），則不予「除罪化」。肆、離島建設條例長期以來，中央政府對臺灣本島以外離島（包括蘭嶼、綠島、澎湖群島、金門、馬祖、烏坵等）之基本民生建設重視不夠。儘管過去數十年當中，政府的確曾在金門、馬祖進行過投資、建設，但此多半是以軍事戰備需求為主，各項基本民生建設明顯不足。因此，離島上之居民，不論是在醫療、水、電、衛生、交通、教育等方面所呈現的生活品質遠不如台灣本島的居民，導致離島居民常感受到身為二等國民的無奈。此亦造成離島人口之不斷大量外流，嚴重影響地方建設與發展。有鑒於此，茲為推動離島的建設、健全產業的發展、提升生活的品質、增進離島居民的福祉，乃有「離島建設條例」草案之提出。「離島建設條例」之文字首見於 1993 年 12 月 2 日，由金門選區所選出之立法委員陳清寶提出之草案，後陳癸淼委員亦相繼提出另一版本；惟因負責審查該草案之內政委員會係立法院之熱門委員會，且待審之法案實在太多，故「離島建設條例」草案在當時諸多法案比較上不是很重要的情形下，於立法院沈睡長達 4 年之久。直至 1997 年 11 月 10 日，立法院內政及邊政、經濟委員會終於排上議程，經協商之後，將陳清寶以及陳癸淼委員各自提出之「離島建設條例」草案斟酌修正將全案修正為 21 條條文，函送立法院秘書處，提報院會公決。 1998 年 4 月 16 日，行政院院會通過由經濟建設委員會所提之「離島建設條例」草案，並於同年 4 月 23 日以「離島地區受自然及地理環境影響，產業發展條件及居民生活品質相較於台灣本島顯為弱勢，是以，政府一向重視離島建設，大力推動各項計畫；茲為離島永續發展，維護島嶼自然生態環境，保存當地文化特色，對離島居民生活環境及離島產業的基礎建設，能更具體及全面性的照應，作為未來推動離島各項建設」為提案理由，將經建會所擬具之「離島建設條例」草案送請立法院審議。行政院版之「離島建設條例」草案共有 20 條條文。迨 1000 年 6 月至 2000 年 2 月期間，朝野曾進行過數次協商，結果確定「離島建設條例」草案內容共 20 條，並特別增列第 18 條：「為促進離島發展，在臺灣本島與大陸地區全面通航之前，得先行試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航，不受臺灣地區與大陸地區人民關係條例等法令限制；其實施辦法，由行政

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院定之。」 2000 年 3 月 21 日，立法院內政及邊政、經濟委員會依據協商所確定之「離島建設條例」草案內容進行二讀與三讀之後，修正通過「離島建設條例」。同年 4 月 5 日，總統公布施行。伍、小三通所謂「小三通」是相對於「兩岸三通」的說法而來，其源於 1992 年大陸福建省首先提出「兩門（金門與廈門）對開，兩馬（馬祖與馬尾）先行」的「小三通」構想，其中已有開放運輸碼頭、簽證及通訊連接等諸多交流計劃，以加強區域性及民間性的互動空間。基本上，「小三通」的構想反映出金門、馬祖與大陸廈門、福州在歷史血緣關係密切、經貿社會交流頻繁的互動需求。早在 1991 年 10 月，中共福建省公布《臺胞來往福建管理辦法》，規定臺胞從臺澎金馬搭乘臺輪直達該省臺輪停泊點要求登陸者，須持有能確認其臺胞身分的證件，經當地邊防工作站檢驗核准後，發給登陸證方准上岸入境，並在該停泊點縣、市（區）以外探親、旅遊、投資、貿易的，由當地縣、市（區）政府「臺辦」審核出具證明，由當地邊防部門簽發旅行證明，其有效期不超過本航次船舶航行期限。直至 2000 年「離島建設條例」經立法院修正通過後，行政院大陸委員會乃依據「離島建設條例」第 18 條之規定，先行試辦金門、馬祖與大陸地區之「通航」，以及因「通航」所必然衍生之人、貨往來及其相關商業行為，即所謂之「小三通」。

臺灣推動兩岸「小三通」之研究 - 政大學術集成