如何了解無所不在的「公共政策」

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(1)如何了解無所不在的「公共政策」 作者:吳定 (空大學訊,413 期,頁 30-37,2009 年 4 月) 壹、 前言 一般來說,任何人,不論是內行人或外行,也不管是為 了自己的興趣,或是為了正式研修的目的,如果想要對 一門學科(disciple)或是一項專業(profession),具有全盤 性及深入的了解,必頇對這個學科或專業的來龍去脈、 研究方法、主要內涵、以及如何研習空大的「公共政策」 與如何應付國家考詴的「公共政策」科目等,作概括性 的認識,對「公共政策」(public policy)這項專業的處理 方式也是這樣。 因此,在我們探討公共政策此一專業之主要內容、 如何研讀「公共政策」科目之前,不妨先來談談此一專 業的來龍去脈及如何進行研究。大致而言,公共政策的 實務,可以說與人類政府組織的歷史一樣久遠。自古以 來,任何形式的政府組織,為了解决人民的問題、滿足 人民的需求、增進社會福祉、保障國家安全等目的,便 一直隨時隨地制訂及執行各式各樣的政策。而如果我們 將公共政策界定為「政府機關人員為解决公共問題、滿 足公眾需求,决定作為或不作為、以及如何作為的所有 相關活動」的話,那麼,公共政策實務對我們每個人來 說,便是一種如影隨形、無所不在的東西。既然它是我 們每天生活都會碰到的東西,在理論上,應當早就該有 許多人對它進行系统性、條理性、科學性、學術性的研 究,使它成為一門膾灸人口的學科才對。但事實上卻不 然,就是因為它是我們生活中太熟悉、太習慣、太理所.

(2) 當然的東西,反而被大家所忽略了。所以,當十九世紀 末葉許多社會學科紛紛獨立成為系統性及學術性的學 科時,公共政策仍然在所謂它是「科際性專業」 (interdisciplinary profession)的託辭下,未能獲得獨立學 科或專業的應有待遇。此種情况一直持續到二十世紀中 葉。 儘管公共政策研究的演進史尚未定型,但似乎大多 數的人會同意,Daniel Lerner 及 H. D. Lasswell 於 1951 年所合編的「政策科學:範圍與方法的最近發展」 (Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Methods) 一書,乃是公共政策研究的里程碑,因為從 此之後,「公共政策」 、「政策分析」 、 「政策制定、執行 與評估」 、 「政策議程研究」 、 「政策規劃」等科目,開始 名正言順、堂而皇之的擠進美國大學的課程中;而美國 許多大學也紛紛成公共政策研究所,或是將公共行政系 所改名為公共政策研究所。就台灣情形而論,大概是在 1970 年代初期才開始對公共政策此一專業進行有系統 的研究,並促成國立中興大學法商學院(即現今的國立 台北大學)於 1977 年成立台灣第一所「公共行政暨政策 研究所」。自此以來,國內對公共政策的研究,在學術 界及實務界,可說已逐漸「制度化」了。 至於如何進行公共政策的研究,則涉及研究途徑及 研究方法的問題。就研究途徑而言(指處理問题的角度 及方式等),比較常用的途徑包括下面這些:個案研究 途徑、制度研究途徑、結構功能研究途徑、行為研究途 徑、系統理論研究途徑、比較研究途徑、實證研究途徑、 及模式建構途徑。而研究方法是指資料蒐集的方法,公.

(3) 共政策研究和其他學科的研究一樣,主要是採取以下四 種方法去蒐集資料:一為文獻探討法(次級資料分析 法);二為問卷調查法;三為晤談法;四為觀察法,依 後面三種方法所蒐集的資料,稱為第一手資料。最後要 談的是,究竟要採取「階段論」還是「反階段論」去研 究政策議題呢?我覺得還是採取階段論的作法較妥 當,也就是說,依政策運作過程的五個階段進行研究較 為簡明扼要。這五個階段是:政策問題形成分析、政策 規劃分析、政策合法化分析、政策執行分析、及政策評 估分析。對公共政策研究,學習者有了基本認識後,接 下來我們就要了解公共政策究竟是什麼東西? 貳、 什麽是公共政策 目前一般人幾乎對公共政策一詞都耳熟能詳、朗朗 上口,可是當問他什麼是公共政策時,他卻一時答不上來, 推說那是一個學術名詞,代表了許許多多的意思,不容易了 解。不錯!正因為公共政策是我們每天起居作息都會被影響 的東西,所以大家就懶得花點時間去理解它。 事實上,公共政策是一個再普通不過的概念了。儘 管在學理上大家分別下了許多不同的定義,但大致上不會脫 離下面這個定義的範圍:公共政策指政府機關為了解决公共 問題或滿足公眾需求,决定作為或不作的所有相關活動。 如果决定要採取作為活動的話,就會制訂各種法律去解决問 題或因應情勢的變化,例如為了「拼經濟」挽救台灣金融危 機(financial crisis)所造成的重創,政府通過以制訂法律的 方式,於 2009 年 1 月推動發放「消費券」政策;同樣也是為 了發展經濟、促進兩岸關係,於 2008 年下半年修訂法律,推 動「兩岸三通」政策。相反的,政府對許多問題,在經過仔.

(4) 細研究後,决定按兵不動,採取「不作為」(do nothing)的决 策,例如决定不發展核子武器,再例如决定不興建蘇花高速 公路等。 由以上的敍述可知,公共政策與我們大家每天的生 活密不可分。如果它以具體作為的型態出現,就會分門別類 的分成國防、外交、教育、交通、經濟、勞工、農業、環保 等政策;如果從利害關係人覺得受到好處或蒙受損失的角度 著眼,政策可以分成分配性、重分配性、管制性、自我管制 性政策。而各種作為或不作為政策所涉及的各種問題及影響 等,就是我們研習公共政策者所要探討的課题。 叁、空大「公共政策」的主要內容 在談到空大公共政策教材主要內容之前,我想先 提醒大家研讀教材的要訣,那就是:第一、先瀏覽每一章的 「學習目標」;第二、很快閱讀各章的「摘要」 ;第三、先看 看各章的「關鍵詞彙」及「自我評量題目」。這幾項工作作 完後,才開始閱讀本文。同時要提醒各位的是,在閱讀本文 時,最好隨時把相關理論拿來與實務結合印證。 目前各位所使用的由筆者所編著的空大「公共政策」 教材,事實上是經過許多次修訂改版的結果。修訂改版的主 要原因是因應時勢環境變化及空大教學制度調整的需要。 「公共政策」教材的發展如下:一、吳定編著,公共政策(25 章) ,民國 80 年 2 月初版。華視文化事業公司印行,供政大 附設空中行政專科進修補習學校行政科同學使用。二、吳定 編著,公共政策(25 章) ,民國 83 年 8 月初版,中華電視公 司教學部印行。供空大行專部同學使用(政大於民國 81 年 6 月 30 日結束空中行專業務,7 月 1 日起將業務移由空大繼續 辦理)。三、吳定編著,公共政策, (25 章) ,民國 88 年 2 月.

(5) 初版。中華電視公司教學部印行。供空大行專部同學使用。 四、吳定編著,公共政策(25 章) ,民國 89 年 2 月修訂版。 中華電視公司教學部印行。供空大公共行政學系同學使用。 五、吳定編著,公共政策(18 章),民國 92 年 12 月初版。國 立空中大學印行。供空大公共行政學系同學使用,亦即為目 前各位同學所使用的版本。 目前這個版本已歷五年之久,雖經多次刷印,但只作 部分文字修正,內容則未作更動,是以若干實務內容已因時 空環境變動而不合時宜,例如有關「公民投票」及我國政策 制定、執行、評估實務的某些地方,這些變動部分,各位可 費神從相關機關的網站中取得資訊;至於其他部分則大致上 没有什麼問題。 「公共政策」教材包含五篇十八章,這五篇分別是: 緒論、公共政策過程本論、公共政策系絡議題、我國公共政 策實務、結論。兹將各篇重點簡單說明如下: 一、 緒論:以一章的篇幅說明公共政策的意義、 類型與研究理由;研究的演進概况、架構、途徑、方法、分 析人員條件;政策制定理論及分析模式等。要特別注意的部 分是公共政策的意義、類型、研究理由、制定理論及分析模 式。 二、 公共政策過程本論:本篇包括九章,為本教材的 主要部分,係依據公共政策運作過程的五大階段(政策問題 分析、政策規劃分析、政策合法化分析、政策執行分析、政 策評估分析),分別論述其重點。這九章的內容都很重要, 大家必頇仔細研讀,因內容繁多且限於篇幅,無法一一說明 各章的重點所在。 三、 公共政策系絡議題:所謂系絡議題(contextual.

(6) issues)是指公共政策運作過程中與外在環境互動時所涉及的 主要議題。這些議題對政策能否順利制定與執行影響非常 大。它們包括以下的議題:民意與政策運作的關係、利益團 體與政策運作的關係、鄰避情結與政策運作的關係、政策行 銷與政策運作的關係、政黨及智庫與政策運作的關係、公民 參與政策運作的關係等。既然這些議題與政策的制定及執行 息息相關,各位同學便應該對各項議題的意義、內容、相互 影響狀况及結果等,具有較深入的了解。同時,各位同學還 可嘗詴站在不同的立場及角度(如决策者、執行者、或利害 關係人等),去因應或處理這些議題所造成的狀况,這才真 正算是學以致用。 四、 我國公共政策實務:本篇包含三章,分別論述我 國政府機關與民間團體參與公共政策制定、執行及評估過程 的狀况,不過重點還是放在政府相關機關的組織、職掌、功 能等部分。但是由於多年來我國政府持續進行政府組織結構 與功能的再造工作,本書在這三章中的論述,有些已不合時 宜。因此筆者建議大家,不妨上政府有關部門及機關,如立 法院、行政院研考會、經建會及國科會的網站,去搜尋最新 的資訊。 五、 結論:本篇以一章的篇幅就兩方面加以論述。一 方面是根據筆者的觀察,我們未來研究公共政策時,在理論 及實務兩部分應側重的重點何;另外一方面是筆者呼籲我 國主其事的機關及首長,能够儘速建立「政策知識管理制 度」 。未來公共政策研究,在理論上應側重以下的面向:1. 如何把握社會正義原則問題;2.如何强化比較研究途徑應用 的問題;3.如何權變應用定量與定性途徑的問題。而政策實 務方面則應側重以下面向:1.如何解决公共事務民營化困境.

(7) 的問題;2.如何强化危機管理的問題;3.如何暢順府際關係的 問題。至於建立政府機關知識管理制度之重要性不言可喻, 因為制度建立後,有助政策制定、執行及評估資訊的蒐集與 工作的進行,可收到「政策學習」(policy learning)的效果,故 應及早建立各級政府機關的政策知識管理制度。 肆、 如何準備國家考詴「公共政策」科目的應詴 當社會上的經濟較不景氣、民間企業謀職較為不易 時,報考公務人員考詴的人數就會明顯的增加。以今年報考 公務人員初等考詴的情况為例,報考人數多達九萬多人,錄 取率只有千分之四而已,競爭非常激烈。其他等級的國家考 詴,情况也是一樣。所以参加任何等級與類科的國家公務人 員考詴,就必頇非常努力,分分必爭。只要多拿一分就有多 一分上榜的機會。但是想要多拿分數,就必頇付出努力準備 的代價。有道是:要怎麽收穫就先要怎麽栽。 公共政策科目是公務人員三等考詴中一般行政人 員、民政人員、政風人員必考的科目。本科目的詴題型式是 申論題,它可能是由題庫中抽題,但也有可能是由一位命題 委員臨時命題。但是不管採取何種方式命題,考生絕對不能 只讀一本或兩本公共政策的書,就上考場去應詴,那是不太 够的。另外必頇一提的是,雖然公共政策申論題不是人事行 政等類科的必考科目,但是因為公共政策的內容被列為行政 學的一部分,所以在「行政學」科目的詴題中,可能出現公 共政策的申論題及測驗題。簡單的說,考生在準備「行政學」 科目時,也要同時研讀公共政策的內容。 在談到如何應「公共政策」一科的考詴時,避免不了 的是要提醒大家如何把握回答詴題的技巧。兹將答題技巧簡 略說明如下:.

(8) 1. 回答問題力求觸類旁通周延詳盡 在回答各項問題時,答案要儘量的觸類旁通,凡 是與答案有關的部分都可以放進去(當然要考慮可用的答題 時間),並且要多作引申發揮,多多舉實例說明。答題絕對 不能太簡略(即使題目中有「請簡答之」的字眼)。如果你 的答案比別人的答案豐富詳細,也就會比別人多得分數,多 一分上榜的機會。 2.回答問題儘量引經據典 每一個考詴科目都會包含各種理論、模式、法規、 專有名詞、外國人名及書名等。所以當答案涉及某項法令規 章時,你應盡可能把該項法令第幾條第幾項一字不漏的寫出 來(例如依據我國憲法第一條的規定,中華民國------)。另 外,如果答案涉及外文書名、學者、專有名詞時,在中文譯 名之後,一定要以括弧方式,將原文寫出來。例如回答說: 滿意决策途徑(satisficing decision-making approach)是賽蒙 (H. A. Simon)所提倡的。因此我建議大家,平時在準備應 詴時,必頇設法記住一些重要的外國學者、書名及專有名詞。 3.回答問題力求段落分明 回答每一項問題時,一定要把握結構清晰、段落分明 的原則。也就是在回答詴題時,每一子題的答案都要分段分 點說明,而每一段每一點都要另起一行,不可以從頭寫到 尾,不分段不分點的擠成一團,如此一定不可能得高分,切 記!此外,要特別注意的是,答題時,字跡不可太潦草,字 體也不可太細小。否則閱卷者無法了解答案的意思,或誤判 答案內容;另一方面,字體太小會造成答案篇幅太小,好像 答得不够充實,內容不够豐富的錯覺,自然會影響得分。 至於要研讀幾本書、什麽人寫的什麼書,才足以.

(9) 應詴呢?這個問題我没有辦法幫各位回答。理想上,當然是 研讀越多坊間已出版的公共政策的書越好,但事實上限於時 間及精力,這是作不到的,因此僅能依據每個人的看法,選 擇幾本書來準備。依我個人的看法,下面這幾本書,可供各 位選擇的參考: 1. 丘昌泰著,公共政策一基礎篇,台北:巨流圖書公 司。 2. 丘昌泰、余致力,羅清俊、張四明編著,政策分析, 國立空中大學。 3. 李允傑、丘昌泰合著,政策執行與評估,台北:元 照出版社。 4. 吳定編著,公共政策,國立空中大學。 5. 吳定著,政策管理,台北:聯經出版社。 6. 吳定編著,公共政策辭典,台北:五南圖書公司。 7. 吳定著,公共政策,台北:五南圖書公司。 8. 林水波、張世賢編著,公共政策,台北:五南圖書 公司。 9. 林鍾沂著,政策分析的理論舆實踐,台北:瑞興圖 書公司。 10. 張世賢、陳恆鈞編著,公共政策一政府與市場的 觀點,台北:商鼎出版社。 11. 張世賢編,公共政策分析,台北:五南圖書公司。 坊間有關公共政策方面的書很多,此處只不過列舉一 些大家比較熟悉的書本而已。我建議應考者挑選前面 所列書本中的一兩本精讀之,然後再將其他書本中的精華部 分作成筆記,以收相輔相成之效。另外,要特別注意的是, 在研讀公共政策各種理論時,要將我國在最近及目所面臨的.

(10) 政策問題拿來印證,也就是要將理論應用於實際政策問題的 處理,因為公共政策的詴題常出現要求考生以理論解釋政策 案例的题目,故不能不未雨綢繆、事先準備。 伍、結語 公共政策是一門非常實用的專業,它影響我們每個人 每天的生活,因此即使没有修習這門課的人,對公共政策的 運作狀况,也應該有所了解並隨時注意它。現在各位同學已 經修習它,而且還有一部分同學可能參加國家考詴而應考公 共政策這個科目,那就更應該對這個科目的來龍去脈、理 論、內涵、議題等,具有更深入的研究與了解。而正是因為 公共政策是一門大家生活中「無所不在」的專業,所以我們 在研讀它的時候,便不要太受理論的拘束而趨向抽象化,而 應該「活學活用」 ,隨時把那些理論與現實的政策結合思考。 例如在談到「政策問題議程設定」時,可以思考為什麼政府 面臨那麼多的政治、社會、經濟、文化問題,而政府最後决 定要優先接納經濟問題加以處理,是什麼國內外環境因素所 造成的呢?又例如政府挽救當前經濟危機,研擬簽訂「兩 岸綜合經濟合作協定(CECA, Comprehensive Economic Cooperation Agreement),究竟要採取漸進决策途徑好呢?還 是採取「一步到位」的理性廣博决策途徑好呢?或是採取政 治性决策途徑好呢?依不同途徑所制定的政策,其可行性如 何?執行結果又會如何等。諸如此類,同學們可以多多思考 及分析,你就不會覺得公共政策這門課枯燥無味了。(本文作 者為公共政策學科委員兼召集人).

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參考文獻