台灣加入 TPP 後，對於稻米產業該如何制訂貿易保護措施?

報告題名：

台灣加入 TPP 後，對於稻米產業該如何制訂貿易保護措施?

How should we formulate measures of trade protection for rice industry

after Taiwan joins the TPP ?

作者 : 廖映晴、楊家怡、林貞均、張婷、蘇盈均、陳映蓁、劉靜瑄、黃鈺閔 系級：國際經營與貿易學系 學號：D0429811、D0407812、D0407886、D0479511、D0479538、D0479524、 D0423963、D0250801 開課老師：許鈺珮 課程名稱：國際貿易理論與政策 開課系所：國際經營與貿易學系 開課學年：105 學年度 第 1 學期

中文摘要

近幾年來我國政府不斷在國內外場合，強調加入跨太平洋夥伴協定 (Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)的決心，但如同當年加入世 界貿易組織(World Trade Organization, WTO)一樣，國內加入 TPP 對於農產 品之衝擊有諸多疑慮，制定相關政策顯得日益重要，本論文欲針對稻米產業， 提出可保護稻米產業的配套措施。小組分析台灣本身農業貿易狀況，再分析 日本農業概況，發現日本的國人飲食習慣、地理環境條件、歷史背景因素… 等與本國類似。於是以日本做為參考指標，透過文獻蒐集及資料分析，提出 可行的方案。研究發現儘管台灣地狹人稠，不適合與大規模農業競爭，但精 緻飲食是我們可以致力發展的目標產業。加上近幾年來，受到食安風暴的影 響，越來越多人轉向健康飲食模式，危機很有可能變成另一股轉機。

Abstract

In recent years, the government of Taiwan has been showing its determination to join the Trans-Pacific Partnership Agreement (TPP). However, just as like as joining the World Trade Organization (WTO), people in Taiwan have many doubts about our agricultural products if we join the TPP. So, formulating the relevant policies becomes increasingly important. This paper wants to put forward measures about protecting rice industry. We analyze Taiwan's agricultural trade, and then analyze the agricultural profile of Japan. We found that there are so many

similarities between Taiwan and Japan, including eating habits,

geographical conditions, factors of historical background ... and so on.

Then, we use case of Japan as a reference index. Through literature collection and data analysis, putting forward feasible plan. Though Taiwan is densely populated, and is not suitable for large-scale agricultural competition. We can strive to develop quality agriculture. In addition, more and more people turn to healthy eating patterns in recent years. So the crisis is likely to become another turning point.

Keyword：

Free Trade Agreement (FTA)、Food and Agriculture Organization Of the United Nations (FAO)、Gross Domestic Product (GDP)、 The Trans-Pacific Partnership (TPP)、World Trade Organization (WTO)

目 次

壹.台灣為何要爭取加入 TPP ………4 一 . TPP 是什麼………4 二 . 台灣為什麼要加入 TPP………5 貳.簽訂 TPP 後受影響的產業……… 7 一 . 加入 TPP 後，前 20 大受害及受益產業……… 8 二 . 加入 TPP 對台灣農業的影響………8 參.台灣稻米情況……… 10 一 . 台灣稻米生產概況………10 二 . 台灣稻米出口概況………12 三 . 台灣稻米 105 年出口國家………13 肆.日本稻米貿易概況……… 14 一 . 亞洲稻米趨勢………14 二 . 日本稻米對東亞稻米產量的貢獻………15 三 . 日本稻米於世界的排名………16 四 . 日本稻米進出口概況………17 伍.台灣稻米產業與日本稻米產業相關之處……… 19 一 . 台灣稻米與日本稻米歷史背景………19 二 . 台灣稻米與日本稻米相關之處………20 陸.日本 TPP 的談判結果對日本的利益與影響……… 22 一 . 美國與澳洲的「國家特別配額(CSQ)」……… 22 二 . 美國與澳洲的新「買賣同時決標(SBS)」……… 23 三 . 總結 TPP 談判結果對日本之利益與影響……… 24 柒.台灣保護稻米三大政策……… 25 一 . 保價收購制度……… 25 二 . 休耕補貼……… 26 捌.總結-評析與建議台灣在 TPP 下的談判策略與因應方法……… 27 一 . 前言-加入 TPP 的迫切性……… 27 二 . 加入 TPP 的顧慮………27 三 . 比較日本對農業保護採取的貿易配套措施，反觀台灣 ……… 28

壹.台灣為何要爭取加入 TPP

一、TPP 是什麼

TPP 是跨太平洋夥伴協定 The Trans-Pacific Partnership 的縮寫，目前參 與的國家共有 12 個，如圖 1，分別為：澳洲、智利、加拿大、新加坡、汶萊、 日本、美國、馬來西亞、墨西哥、祕魯、紐西蘭、越南。 圖 1 TPP 組織成員 最初，在 2006 年時，只有新加坡、紐西蘭、智利與汶萊組成俗稱為 P4 的小 型自由貿易區，進展並不順利，由圖 1 可知，一直到 2008 年 9 月美國宣布加入 後，情勢大為改觀，終於在 2015 年 10 月完成談判，並預計在 2017 年生效，參 與成員國不斷擴充，台灣與競爭對手韓國也紛紛表示意願加入，但加入需經所有 會員國同意。 TPP 的談判議題除傳統自由貿易外，還包括勞工權益、環境保護、醫療健保、 金融服務、食品安全檢驗及動植物防疫檢疫(SPS)、智慧財產等過去貿易協定較

少涉及的領域，而且開放的產品項目降稅程度比現行的自由貿易的更大，是標榜 高品質、高標準的協議。 TPP 將成為第一個連結亞太地區(亞洲、大洋洲、美洲)的區域自由貿易協定， 經濟規模超過歐盟。據統計 2014 年 TPP 會員國的貿易總額占全球的 26%，會員 國 GDP 總值占全球的 36%。

二、台灣為什麼要加入 TPP

現在各國都積極相互簽署自由貿易協定(FTA)，但台灣目前有簽署 FTA 的僅 有薩爾瓦多/宏都拉斯、瓜地馬拉、尼加拉瓜、巴拿馬、紐西蘭及新加坡七個國 家而已，且經濟效益並不大，倘若台灣在國際貿易上再沒有作為，將來可能會因 為關稅過高不能吸引外資投資，就無法增加台灣的經濟實力。國內政商也表示再 不加入可能就要被世界邊緣化了。

與美、日、澳、越南、馬來西亞等數個重要貿易夥伴簽署 FTA，可獲得多國相互 關稅減免、服務業與投資市場開放，以及投資保障利益。

圖 3 加入 TPP 對台灣的重要性

台灣目前亟欲融入亞太區域經濟整合，若加入 TPP 有助於平衡東亞及亞太區 域經濟整合的勢力，推動亞太區域整合，提高 APEC 實踐 FTAAP 的機率。2010 年 APEC 領袖宣言提到：「FTAAP 是 APEC 邁向區域經濟整合的主要手段，FTAAP 將藉 由 TPP、ASEAN＋3、ASEAN＋6 等自由貿易協定，以及 APEC 貿易目標相關工作， 達成廣泛自由貿易協定的目標。」台灣原本就是 APEC 的會員體，實踐 FTAAP 有 利於台灣融入亞太區域經濟整合，也就是說藉由 TPP，台灣可以由過去東亞區域 經濟整合的絕緣體，迅速融入亞太及東亞區域整合體系，大幅提昇台灣的經濟戰 略地位。 據圖 3 中的研究結果表示，加入 TPP 後實質 GDP 可增加 78 億美元。然而加 入之後，國內市場的開放、關稅的降低，可能對於國內產業帶來相當大的衝擊， 台灣的產品能夠外銷至國外，增加經濟效益，但是相對的台灣也必須讓其他國家 的產品能夠進入，故政府在參與 TPP 時，必須談判並爭取有利貿易條件；此外， 也要針對內需型、競爭力較弱、易受貿易自由化影響之產業，持續支援及協助其 升級轉型，不然可能會導致本國產業的衰落與嚴重的失業率問題。 * 表示百萬美元

貳.簽訂 TPP 後受影響的產業

如果台灣順利加入 TPP，不見得一切都會幸福美好，在自由貿易下會有產業 受益，也一定會有產業受害，尤其是過去可以用關稅保護的項目。下表 1 為國家 經濟戰略發展中心計算出加入 TPP 後，前 20 大受害及受益的產業，如果我國加 入 TPP，對鋼鐵或紙類以及出口競爭力較強的塑橡膠、紡織業布料、汽車零組件... 等可望有正面效益，但對於傳統內需型產業如機械、家電、電機設備等可能較有 衝擊。 我國經濟部表示，各產業都有他們保護程度較高，也就是關稅較高的項目， 以玻璃業為例，日本是我國最大的出口與進口來源國，目前我國眼鏡用玻璃、車 輛後視鏡用玻璃等關稅都超過 10%，如果未來被迫降低關稅，將衝擊我國國內廠 商。 再以紡織業為例，越南是我國主要的出口市場，平均關稅高達 12.03%，如 果我國無法加入 TPP，紗線與布料會因高關稅及嚴格的原產地規則而導致出口減 少，造成紡織業上游廠商出走。 再以汽車業為例，汽缸容量介於 1500 到 3000ｃ.c 的小客車將會是受到衝擊 的高關稅產品。過去 3 年來，台灣從 TPP 成員國進口了大約 8.43 億美元，台灣 平均進口關稅是 17.5%，未來調降關稅後也會衝擊國內廠商。

一. 加入 TPP 後，前 20 大受害及受益產業

表 1 加入 TPP 後前 20 大受害及受益產業 資料來源：台經院國際處暨國家經濟戰略發展中心 而我們組這次是特別針對簽訂 TPP 後對農業的影響做討論方向，根據農民團 體幹部聯合訓練協會對全台 1500 位農民進行問卷調查，發現竟然有 44%的農民 完全沒聽過 TPP、46%的農民聽過但不知道 TPP 是什麼，而台灣政府卻力拼要加 入，在這種情況下，對於 TPP 與台灣農業發展之間的關係，我們勢必要有更進一 步的認識，以下將對於 TPP 對台灣農業正反面影響方向有更進一步的說明。

二.加入 TPP 對台灣農業的影響

(一) 正面效益 1.有助提升我國經貿競爭力：擺脫經濟高度依賴中國所導致的困境轉為邁向多元 國際化發展、重振經濟活力，加入 TPP 等同於與 12 個國家簽訂自由貿 易協定(FTA)，有助於拓展國外市場，利於台灣優質農產品外銷。 2.原料進口多樣化，有利於農產加工：加入 TPP 後取消農產原料進口關稅， 業者進口國外原料的成本將降低且變得多樣化，產品將因而具有國際競爭力， 有利我農產加工業之發展。

3.有助於開發新利基產品，強化農業國際行銷：加入 TPP 後享受各成員國零關稅 待遇，運用台灣技術優勢生產以及加工出口也能吸引各國農企業來臺投資，有 助於開發新利基產品，包括中小型農機、生物農用藥品、肥料及種苗...等科 技成分高的產業，提升農業外銷實績，強化農業國際行銷。 (二) 負面傷害： 1. 糧食自給率下降：一旦取消關稅限制，進口原料就會遠比國產原料便宜，導 致加工業者大量使用進口農產原料，造成台灣農民的損失，此外，大量進口 原料再經台灣加工，變相成為台灣製造，像是標榜台灣原產茶卻摻有越南茶 葉等，有損台灣品牌的聲名聲，還有一點，一旦開放外國原料進口，獲利最多 的便會是加工業，外資也會想要在台灣投資設立加工廠，甚至聘請外勞，變 成台灣只是提供土地供外國賺取加工產業的獲利，就連工資也都流落到外勞 而非台灣人手中。 2. 農業產值下降：對於小農體制的台灣，農產品的關稅開放必對台灣農業造成 重創，農業產值的損失之大導致台灣從農人口可能大量失業，而許多農業技 術、種源保存，也都會隨著農民離農後，大量失傳、中斷，甚至可能造成種 源的消失。此外，由小農聚起的農村也會隨著農民離農而消失，其中台灣多 樣貌的生活型態與生態文化也會隨之流失。 關於 TPP 對臺灣農業之爭議，主要在於稻米保價收購、瘦肉精美豬進口及基 改食品標示等重大議題。關於稻米保價制度應為必要調整項目，以及研擬所得支 持措施，未來將採用「綠色直接給付措施」，與舊制並行調整，另外，根據影響 評估，農作物受損產值（受損約 35%）雖低於畜產（受損約 50%），但因農民人數 高於畜產農民人數近 30 倍之多，因此不可輕忽受影響之就業人數。對臺灣而言， 稻米牽涉農地最廣，並且具備產值以外功能，包括水土保持、糧食安全、生態文 化、農村就業等貢獻，因此評估 TPP 對臺灣稻米產業之影響，不能侷限於產值層 面。

參.台灣稻米情況

一. 台灣稻米生產概況

由於早期台灣人消費稻米的數量逐年下降，政府為減輕收購稻穀與剩餘的糧 食處理的財政負擔和加入 WTO 之後的影響，政府陸續推出稻田轉作與休耕計畫， 使臺灣稻米收穫面積從 1989 年的 47.5 萬公頃降低到 2004 年 23.7 萬公頃的歷史 最低點。自從 2011 年起受到稻穀保證收購價格調漲、開放公糧濕穀收購與鼓勵 休耕地復耕的影響，臺灣稻米收穫面積開始逐年上升。2012 年稻米的收穫面積 約 26.1 萬公頃，其中第一期稻作面積 16 萬公頃、第二期 11 萬公頃。 表 2 台灣稻米歷年生產量 2012 年臺灣稻米產量約 143 萬公噸(如表 2 所示)，產值為新臺幣 397.5 億 元，而臺灣稻米的產量占全球產量的 0.19%。過去受到稻田的轉作和休耕的影響， 稻米的產量與產值下滑，2007 年受颱風影響稻作的收成不慎理想，產值下跌至 新臺幣 260.9 億元的新低點。2011 年起在公糧收購價格調漲、開放公糧濕穀收 購和鼓勵休耕地的復耕政策影響下，臺灣稻米收穫面積逐年上升，稻米產量與產 值亦逐漸增加。 2007 年國內災害稻作收成不理想以及國際糧價的上漲，政府於 2008 年 4 月 29 日起增加了出口限制條件，並於 2009 年 1 月 12 日起，對稻米出口作總量管

制、出口價格限制、品質限制。出口總量管制隨國內供應量和國際糧食價格做機 動性的調整，2013 年上半年同意出口總量管制 5 萬公噸。 稻米出口限制條件: 第一點：出口廠商應提供國內供貨廠商名稱及供貨量，以備必要時查核。 第二點：國內離岸價格需每公噸 1,200 美元以上（含）。 第三點：限定最近一年收穫之稻米、碎粒率最高 5%，以維持國產米之國際 形象。 第四點：須經政府機關或授權單位或國際公證公司簽發之品質證明書。

二. 台灣稻米出口概況

臺灣自從 2002 加入 WTO 以後，稻米及其製品出口數量大幅下跌，因為加入 WTO，每年需進口國內消費量的 8%的外國稻米，以 1990~1992 年為例，就需要進 口 144,720 公噸的外國稻米。原本以出口稻米穀類為主，後來轉為以出口稻米穀 類調製品為主，稻米穀類調製品佔了 2012 年出口值的 77.48%、出口量的 65.65%。 2008 年因國際糧荒和埃及宣布 2008 年 10 月底前禁止稻米出口，使得從未 向臺灣買米的埃及鄰近國家如利比亞和土耳其轉向米價較貴的臺灣購米，使得以 往外銷量較低的臺灣稻米，於 2008 年出口量暴增，達 39,14 公噸，出口值亦達 到約 5,500 萬美元。2012 年臺灣出口稻米及其製品至美國共 2,565 公噸，價格 802 萬美元，如表 3 所示，占 2012 年臺灣稻米及其製品總出口值 30%，美國不 僅是臺灣最大稻米及其製品出口國，也是最大稻米及其製品進口國。 其他臺灣稻米及其製品主要出口國則為東亞鄰近國家，如日本、香港、中國 大陸與南韓。 表 3 台灣稻米歷年出口量

三. 台灣稻米 2016 年出口國家

我國出口在 2016 年 9 月時，總共出口了 3454 噸(如圖 4 所示)，出口中國大 陸 17 噸、加拿大 3 噸、法國 2 噸、美國 4 噸、英國 3 噸、香港 132 噸、紐西蘭 3 噸、菲律賓 1000 噸、新加坡 3 噸、澳大利亞 30 噸、孟加拉 43 噸、海地 1780 噸、馬來西亞 9 噸、澳門 2 噸、北韓 4 噸、阿拉伯聯合大公國 5 噸、莫三比克 80 噸、賴索托 60 噸、史瓦濟蘭 320 噸。我們可以看到在 9 月份時，主要出口到 海地、菲律賓和史瓦濟蘭。 臺灣稻米價格受到生產成本較高與公糧保證價格收購政策之影響，且保證收 購價格提高亦將會引導臺灣米價上漲，長期高於國際米價，而產生國內外稻米價 差。僅僅只有 2008 年的糧食價格危機時，國際稻米價格大幅上漲，縮小臺灣稻 米價格和國際稻米價格之間的差距，但隨著國際米價回穩，臺灣米的價格仍然明 顯高於國際價格。 圖 4 台灣稻米 105 年外銷國家

肆.日本稻米貿易概況

一. 亞洲稻米趨勢

稻米是全世界最主要的糧食作物之一，也是農業當中最受多國重視的農產品 之一。特別是以稻米為其主要糧食的國家，而這些以稻米為主食的國家大部分都 集中在亞洲。所以根據聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations,簡稱 FAO）的統計，全世界的稻米產量，亞洲地區的加總 遠遠超過南、北美洲、歐洲和非洲的國家。 全球稻米產量以亞洲為首，其中以南亞、東亞與東南亞地區的產量占亞洲稻 米產量 90%以上。其中，從表 4 可發現南亞一直以來都是亞洲稻米產量最多的地 區，排行第二的是東亞，而第三則屬東南亞了。雖然南亞的稻米產量從 2010 年 至 2014 年都是排行第一，但以 2013 年與 2014 年相比之下，可以發現到南亞的 稻米產量相較於 2013 年是下降了；東南亞的稻米產量也是下降了；然而東亞的 稻米產量卻又逐漸上升的趨勢。 表 4 2010 年~2014 年亞洲稻米產量趨勢圖 單位：公噸

二. 日本稻米對東亞稻米產量的貢獻

日本國土位於歐亞大陸以東，所以日本是屬於東亞的一部分。從表 5 可以觀 察到東亞、南亞與東南亞的稻米用地面積與其產量成正比。在收穫面積方面排行 前三的分別為：南亞、東南亞與東亞。然而在稻米生產量方面，排行前三的分別 為：南亞、東亞與東南亞。 東亞的稻米收穫面積為 33,761，557 公頃（占亞洲稻米總收穫面積的 23.4%， 如圖 5），其中，日本稻米的用地面積為 1，575，000 公頃，換句話說，日本的 稻米用地面積占東亞的 4.67%。而稻米產量部分，東亞的稻米總產量為 227,052,292 公噸（占亞洲稻米總產量的 34.03%），其中，日本稻米的總生產量 為 10,549,000 公噸，換句話說，日本的稻米總產量占東亞的 4.65%，如圖 6 所 示。 表 5 亞洲稻米總收穫面積與生產量，2014 年

圖 6 2014 年亞洲稻米生產量分析圖

三. 日本稻米於世界的排名

日本稻米在日本人的眼中是視為他們日本的重要文化之一，也是日本人最重 要的主食之一。而在世界的角度來看，日本米更是唯一能夠帶出日本壽司的獨特 風味的重要食材之一，而日本米的香味 Q 彈的口感更是捉住了很多食客的味蕾。 再加上日本政府不斷地改善其稻米的種植技術和實施一些有利於米農的政策，讓 一個小島國家的稻米產量也能在世界占一席之地。綜合以上幾點也能夠說明為何 日本稻米產量能排行於亞洲前十大了。（參考表 6 和圖 6） 日本稻米產量雖然占亞洲排行第九，但從分析圖來觀察其稻米生產量只佔亞 洲總生產量的 2%而已。 表 6 2014 年亞洲稻米生產量前十大國家

圖 7 2014 年亞洲稻米生產量前十大國家分析圖

四.日本稻米進出口概況

日本是在 2013 年 7 月 18 日加入ＴＰＰ（跨太平洋夥伴協定）的，日本會加 入的主要原因是安倍首相相信加入後日本國內生產毛額（ＧＤＰ）將增加１４兆 日圓左右，而農林水產品的國內生產額將減少約一千三百億至兩千一百億左右， 但加入ＴＰＰ後可為日本的農林水產品帶來巨大的輸出市場，相較之下，日本政 府相信加入ＴＰＰ是對國家利益最好的結果，其利大於弊。 日本加入ＴＰＰ影響最大的產業就是農業，而當中影響最大的農產品便是稻 米，因為日本被迫降低對稻農的保護，被迫接受有配額但零關稅的稻米進口。所 以日本在加入之前最關心的就是加入ＴＰＰ後是否會影響國內的稻米產量，再來 就是影響稻米的進出口狀況。日本政府為了保護其稻米產業，所以在稻米進口方 面採取關稅配額制度。在此配額之外的則一律採取７７８％高關稅來保護日本本 國的米。 在ＴＰＰ談判中，日本原本的關稅配額為７７萬噸，但其談判結果為日本提 供給美國“特別關稅配額”７萬噸，而澳洲方面給予的關稅則只有美國配額的 單位:公噸

至於進口方面，從圖 9 就能觀察出其進口量並未有大幅度的波動，證明了日 本採取的關稅制度是可以保護其本國的稻米產業，也可以確保市場上流通的米總 量不變，不會有過多的稻米進口到日本，進而會影響到稻米的價格的波動。 總結以上，日本採取關稅制度的做法能夠讓稻米受 TPP 影響的壞處降到最 低，還可以讓日本稻米的出口有大幅度的提升。 圖 8 日本稻米 2008 年~2015 年出口量 單位：1000 公噸 圖 9 日本稻米 2008 年~2015 年進口量 單位：1000 公噸

伍.台灣稻米產業與日本稻米產業相關之處

一、台灣稻米與日本稻米歷史背景

甲午戰爭後，日本佔領台灣，為了補充當時日本本土糧食的不足，發展 出『工業日本，農業台灣』的政策，對台灣稻米生產非常重視。 在日本佔台之前，台灣所栽培的在來種稻米品種約有一百多種,大致可 分為粳稻和糯稻，但因日治初期台灣原有稻米產量低，品質又不好，不合日 本人口味，於是日本人實施品種改良，以適應日本本土需求，自明治３２年 （１８９９）起，有計畫的引種及試驗，在大正１１年（１９２２）確立以 幼苗插秧法等日本梗稻栽培要領並予推廣，於大正１５年，由當時之台灣總 督伊澤多喜男，指定台灣生產之粳稻稻米為「蓬萊米」，如圖 10，圖 11 則 是台灣原先所栽種的在來米品種。 圖 10 蓬萊米 圖 11 在來米

二、台灣稻米與日本稻米相關之處

(一)品種與食用習慣相關 由於全球的稻屬植物加起來可能超過 14 多萬種，因此以米質特性來區 分大致上可分為三大類，分別是:粳稻(俗稱蓬萊米，黏度軟度適中)、秈稻(俗 稱在來米，口感較硬、較不黏)、糯稻(俗稱糯米，口感偏軟、較黏)。光是

圖 12 粳米 圖 13 糯米 (二)經濟相關 台灣與日本皆屬集約自給性農業型的國家，為小農性生產，最初生產稻米的 目的是為了家戶自行食用與滿足國內需求，到後來隨著品種慢慢改良、技術發展 漸漸成熟，開始有部分運往國外銷售獲取利益(例如:日本與香港)，但因為生產 成本高所以出口價格也比其他大面積耕種的國家高，因此產生的經濟利潤與與發 展商業性穀物型農業的國家比較起來還是略輸一籌。 加入國際貿易組織(WTO)後，由於強制配額的關係，使得台灣與日本在自給 率均大於 100%的狀況下，仍需進口外國稻米，此舉削弱本土生產稻米競爭力， 由圖 15 可看出在 2002 年台灣加入 WTO 後，出口量大幅下降。此外加入國際經濟 組織不只受到配額制度的影響，也受到稻米國際市場的價格波動影響，因此台灣 與日本的稻米出口量也會隨著國際價格波動而起起落落。(如圖 14 與圖 15) 圖 14 日本 1995-2013 糧食出口量折線圖。(數據來源:FAO) 單位:公噸

圖 15 台灣 1995-2013 糧食出口量折線圖。(數據來源:FAO) 單位:公噸

陸、日本 TPP 的談判結果對日本的利益與影響

其實日本原先在 WTO 下承諾每年會提供 758,000 公噸的稻米限量進口(以 白米計算),而自從 2000 年後關稅化後變成了每年 682,000 公噸的關稅配額,配額 內的關稅就會為零,配額之外的關稅則是每公斤 341 日圓。而在每年 682,000 公 噸的關稅配額下,582,000 公噸通常會以「一般最低進入」(Ordinary Minimum Access, OMA)進口,而另外的 100,000 公噸則就透過「買賣同時決標」

(Simultaneous Buying and Selling,SBS)進口。而透過 OMA 進口的稻米幾乎都 流進了政府糧倉,若有釋出也不在是直接供己給國內消費者食用,例如: 加工、飼 料等;而透過 SBS 進口的稻米可以直接流進市場,所以較為稻米出口國關切並積 極執行。 日本 SBS 運作機制是進口商與承銷商合作投標,在由承銷商提出承銷價格 然後進口商提出進口價格,兩者價差最大的一方得標。政府為了避免低價進口米 影響國內的稻米價格水準,因此訂定了最低加價的要求。近幾年來因為國內稻米 需求量急速銳減,加上產量的連年豐收,使得稻米價格大幅度的下跌,因此承銷商 的進口意願也就大幅得降低,這也導致透過 SBS 進口的稻米銳減。美、澳兩國積 極想改善這種情況,於是在 TPP 談判中要求日本改善 SBS 進口制度,同時增加 兩國的「國家特別配額」(Country Specific Quota, CSQ)。 以下將會分別詳述 談判結果與日本學者對該項結果的評析。

一、美國與澳洲的「國家特別配額(CSQ)」

美國與澳洲在 TPP 談判下分別要求日本增加兩者的 CSQ,美國於 TPP 談判生 效後第一年享有 50,000 公噸的 CSQ,在 13 年之會內增加到 70,000 公噸,之後則 維持這個數額;而澳洲則是第一年享有 6,000 公噸的 CSQ,並在 13 年內增加至 8,400 公噸,之後也是維持相同數量。兩國 CSQ 的進口方式都必須適用於 SBS 進 口機制,而且加價幅度不得超過日本在 WTO 下承諾的幅度和數額。 而這所謂的「國家特別配額制」，是相對「關稅配額」的另外一種制度，也 可以說他像是某種程度上的「限量進口」。舉例說就是假設某個商品，設定一定 的進口量，一年進口這個數額內，多了就不准進口，這是「限量進口」；但「國 家特別配額」則是設定兩個高低關稅額度，在配額之內的就能適用低關稅，配額 之外的，雖然還是可以進口，但要使用高關稅，拿日本稻米作為例子來說就是， 稻米的總配額是一年 77 萬公噸，在這個範圍內的關稅就會是 0%，超過此額度， 則會是 778%。

但其實對美國來說，在 TPP 之下他最在意的是日本所進口的美國米都到哪裡 去了? 根據各項統計顯示，雖然日本一年有 77 萬噸的進口量，卻只有 10 萬噸是 真正流到了食米的市場，並且上了餐桌的，而其他的進口米，有些則又被日本拿 去加工，做成米製品。也就是說美國賣米給日本，日本拿去加工了這些進口米後， 做成 Sake（清酒）還可以賣回來給美國。這明顯顯示美國的進口米販售量與進 口量並不成比例，有絕大部分的美國米都進入了日本政府的公糧倉，或是在跟本 國米參雜並且販售到軍中或是學校等。而其中的原因就是因為日本透過許多複雜 的進口制度避免價格較為低廉的美國米衝擊日本本國的稻米。因此也就衍生出了 另一項政策來因應並解決美國米無法直接上日本國民餐桌的窘境。

二.美國與澳洲的新「買賣同時決標(SBS)」

SBS（Simultaneous Buying and Selling Tender System）「買賣同時決標

制」，就是進口商向原本要進口的機關（像是日本的農林水產省、台灣的農糧署 等）投標，在得標之後，履約期限內，自己去國外把米買回來，再交給盤商，進 入國內進行販售，這比起一般的投標進口機關先把米買回來，進入公糧倉再標 售，省掉了一些手續，而最重要的是進口米將不用再進到政府的那個公糧倉裡， 而可以直接上到日本人民的餐桌上。 而這次的 TPP 談判更是為了改善並且確保 SBS 的運作,美、日雙方都針對 SBS 進口制有所換文,而且此換文會受到 TPP 的 第 28 章「爭端解決」的拘束。根 據換文中規定,日本只能於對稻米設置最高採購價格,而且最高的採購價必須反 映國際上價格,該價格包含美國港口離岸價也就是船上交貨條件(Free On Board, FOB)、運輸成本、匯率等。同時,日本需要公布所有與評估國際價格相關的資料 與數據。除此之外,要是當年度種類一與種類二的稻米與米製品前三次的標案之 平均「滿足率」低於 90%,則必須在當年度剩下的標案中將尚未標售的數量納入 其中,直到所有 CSQ 數額皆滿足其規定量。而為了提高配額滿足率, 農林水產省 (Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries, MAFF)必須在雙方同意 下施行暫時調整措施,這其中包含調整標案的頻率與數量、未來標案中碎米與完 整稻米的比率、最高購買價格、得標後運送稻米的期限。在最後,若是美國的 CSQ 在連續三年中之其中兩年若未完全滿足,則 MAFF 就應該採取必要調整來滿足美

海外市場的機會。長久以來,日本對於農業貿易自由化採取較消極的態度,尤其是 稻米的談判 。 綜觀其因素,不外乎稻米產業在日本國內有重大的政治影響力,故政府向來 透過各種名目補貼農民以維持其收益,同時控制生產以避免稻米跌價。然而,這些 政策不僅造成嚴重的財政負擔,消費者也必須承擔較高的米價。因此, 有日本學 者認為應透過外部的刺激來重振稻米產業,透過全面開放進口迫使改革。如前所 述,近年來日本國產稻米價格大幅下跌,使得進口商無意願透過 SBS 進口,甚至 出現國內稻米價格較進口稻米價格低的情況,有出口利益。因此,有論者認為 TPP 新增之 CSQ 並不會帶來任何衝擊。如此可將高度補貼的減反(休耕)政策廢除, 增加生產以供應外銷。同時,因降低生產的減反(休耕)政策廢除後,稻米生產量上 升,價格下降,使消費者能夠享受低廉的稻米。 綜合日本於 TPP 之談判結果,其實只多增加美、澳兩國共 56,000 公噸之 SBS 進口量,談判結果似不符合主張改革開放者之期待。除了錯失改革稻米產業 的良機,甚至認為稻米談判的保守拖累了汽車市場利益之爭取,使最後汽車談判 結果僅為美國將在 15 年後開始調降現行為 2.5%的汽車進口關稅,至 25 年後 完全降為零。回顧我國之稻米政策,與日本同樣採取高度保護主義,透過複雜之進 口制度避免價格低廉之進口米影響國內稻米,同時調配供給維持稻米價格,但也 造成政府沉重的財政負擔與扭曲之產業。近年來政府不斷提出加入 TPP 之決心, 然而加入 TPP 勢必會面臨開放的壓力,若要爭取到如日本一般的保護水準,其他 產業勢必會像日本汽車業一樣付出極大的代價作為交換,故現行之稻米保護主義 勢必要調整。我國是否可借鏡日本之經驗,將加入 TPP 視為重振我國稻米產業之 機會,同時不必為了維持保護政策而放棄其他產業之談判利益,還值得多家評估 跟探討。

三.總結 TPP 談判結果對日本之利益與影響

1. 日本國內農業勢將面臨國際競爭，日本政府盼透過 TPP 將長期低迷之日本經 濟引導至實質成長之軌道。 2. 日本國內部分農業相關人士，視 TPP 為擴大出口之契機。如日本蘋果產量第 一之青森縣相關業者表示，日本國內市場因人口減少等，逐漸縮小，現為 擴大出口之好機會。 3. 稻米方面，其他 TPP 成員國之進口將增加，消費者將可以更便宜之價格購買 稻米。應針對日本具潛力之稻米農家業者，實施重點性之支援政策/措施。 4. 日本面臨之問題包括培育能與國外農產品競爭之農業經營。

柒.台灣保護稻米三大政策

一.保價收購制度

保價收購是一種「價格支持」政策，已經在台灣實施了四十餘年之久，政府 每年大約花 120 億元，收購、保管稻米。由於政府以固定價格收購，民間的收購 價，若低於公糧價，農民會選擇交公糧，因此糧商不敢出比公糧價低太多的價格， 目前大致是每公斤 23 元。 但是就在今年 2016 年，為了因應自由貿易以及 TPP 衝擊，已經實施了 42 年 的保價收購制度將有大變革，準農委會副主委陳吉仲在接受上下游專訪時透露， 今年將試辦「所得直接給付措施」，也就是直接補償農民一定金額，而農民要想 辦法自己賣米，不能再重複繳交公糧，初步採雙軌制，讓農民自由選擇，希望逐 步替代保價收購農 委 會 已 計 畫 在 三 年 內，將 稻 穀 改 為「 稻 米 直 接 給 付 」模 式 。 直接給付是「綠色措施」中的一種，世貿組織將國家對於農業的補貼措施分 為三種程度：綠色措施(Green Box programs)、藍色措施(Blue Box programs)、 琥珀色措施(Amber Box programs )這三種的分別，簡單來說在「干擾市場的程 度」。 其中「琥珀色措施」被 WTO 認定為最會扭曲市場的政策，例如直接干預作 物最終價格，台灣施行 42 年的「保價收購」即屬於此。「藍色措施」則是有一定 影響，例如限制生產面積。相對之下，綠色措施則是最低程度或不扭曲市場的政 策。 簡單來說，若台灣米價本來一公斤 23 元，因為自由貿易跌到 20 元，政府為 了確保農民所得安定，可以補貼中間的價差損失，也就是「所得直接給付」，因 不會影響市場最終價格，在自由貿易下，被視為不需受限的綠色措施。

二 、 休耕補貼

根據農委會統計，2014 年休耕地高達 27 萬 4 千多公頃，甚至有 5 萬多公頃 之農地為「長期休閒地」，指長期荒蕪，未種植作物之土地 。 休耕地每期稻作每公頃可獲得 4.5 萬元補貼，一年若兩期稻作皆休耕則每公 頃可獲得 9 萬元補貼 ，因此政府每年必須花費將近 98 億元維持此政策 。 自 2009 年起農委會推廣活化休耕地，於 2013 年擴大實施，提出「調整耕 作制度活化農地計畫」，以兩個期作連續休耕之農地為優先活化對象，其中一個 期作仍可辦理休耕種植綠肥，補貼每公頃 4.5 萬元，另一個期作鼓勵種植進口替 代作物、具外銷潛力作物，或地區特產作物，依作物種類每公頃每期作補貼 2.4 至 5.5 萬元不等，且以有機之方式種植可獲得額外之補助 。據農委會統計，雖 然 2014 年「長期休閒地」面積較 2011 年約少兩千公頃，但總休耕面積還是持續 上升，顯示政策力道尚待加強。

捌.總結 評析與建議台灣在 TPP 下的談判策略與因應方法

一. 前言-加入 TPP 的迫切性

全球化的趨勢不容小覷，這顯得各個國家與他國間的合作關係，顯得日益重 要。貿易合作協定的簽訂，可以提供跨國公司降低成本生產以及擴大銷售市場； 良好的貿易合作關係，攸關著國家經濟狀況穩定發展與否。台灣是個海島型國 家，經濟受貿易影響甚大，所以政府應積極與他國簽訂對彼此有利的貿易協定， 以確保台灣的經濟發展。 TPP 是第一個連結亞太地區(亞洲、大洋洲、美洲)的區域自由貿易協定，經 濟規模超過歐盟。據統計 2014 年 TPP 會員國的貿易總額占全球的 26%，會員國 GDP 總值占全球的 36%，由此可見 TPP 的重要性與影響力。如果台灣選擇加入 TPP， 則可以復興台灣經濟，增加國外至我國投資的意願，加入 TPP 等同於與 12 個國 家簽訂 FTA(自由貿易協定)，有助拓展國外市場，利於台灣經濟發展。

二.加入 TPP 的顧慮

(一) 加入 TPP 農業受到衝擊 台灣一旦選擇加入 TPP，則必須取消關稅限制，而加工業者則可以選擇由國 外進口原料來生產，而非只能從台灣農民手中取得原料，台灣地狹人稠，生產農 產品的成本高、價格高，則加工廠商將選擇較低廉的國外農產品作為原料，如此

(二)以台灣加入 WTO 的例子為考量 我國於 2001 年加入 WTO 時，未做好完善的相關配套，以致於特定產業受到 極大的傷害。有鑑於此，明年我國欲申請加入 TPP，我們又應該如何保護我們的 稻米產業呢?本論文藉由文獻資料的蒐集與分析，擬定以下幾點針對稻米產業的 相關配套措施

三.比較日本對農業保護採取的貿易配套措施，反觀台灣

我國因地理環境、歷史因素、國人飲食習慣與日本相近，所以日本對於農 業保護的配套措施，值得台灣關注與參照。 日本加入 TPP 面臨取消農畜產品高關稅的壓力，早在 2011 年，農林水產省 估計，如果取消關稅，原本 8.5 兆日元的農業生產額，將對半砍，減少 4.1 兆日 元，糧食自給率由 40%暴跌至 14%，而農業的防洪、涵養水源的這些間接利益， 也將損失達 3.7 兆日元。 面對這一個毀滅性的威脅，安倍晉三開始推動農業改革，其中最重要的，就 是在 2013 年，宣佈逐步到 2018 年，完全廢除日本自 1971 年就施行的「減反制 度」，此一制度，類似台灣的「休耕補貼」，政府補助稻農休耕或轉作其他作物， 控制稻米的產量，也維持了日本稻米的價格。 日本稻米進口，採取關稅配額制度，在配額之外，以 778%的高關稅保護本 土稻米。日本給與美國進口的「特別關稅配額」7 萬噸，澳洲的配額量則是美國 的 12%（0.84 萬噸），合計 7.84 萬噸，這些配額需以 SBS（Simultaneous Buying and Selling Tender System）「買賣同時招標」的方式進口，避免進入公倉，確

費量的 10%，如圖 16。

四.依據台灣狀況為台擬定配套措施

(一) 台灣農地單位面積狹小-政府提供相關配套措施 政府以固定價格收購。 稻米直接給付制度分為「固定給付」和「變動給付」兩部份。 (1)固定給付 「固定給付」是為了彌補稻農在廢除保價收購制度後所減少的收益，每年 每 公頃會固定提撥金額給稻農，不會受稻米市價所牽動。 (2)變動給付 「變動給付」則是防止因為政府取消保價收購後造成的米價大跌，一旦當米 價低於政府所設定的目標價格時，以變動的給付的方式補助農民因米價下跌損失 的 75%收益，減少稻農的損失。 (二) 台灣農地單位面積狹小-朝高成本的精緻化產業發展 (1) 藉由改良米的品質，來提升米的價值 改良原本粗糙的加工方式，讓原本低廉的米，成為健康新飲食，舉例來說， 一般處理稻米的方式，為大批加工碾碎外層的胚芽，而台灣則可以利用自行使用 纖米機(圖 17)的運作模式，使消費者安心享用米的健康。

圖 17 纖米機 (2)種植較花時間處理，但單位價格較高的品種 傳統米可以採取大規模生產模式，但由於台灣土地成本較高，所以可以轉向 朝精緻化農業發展，種植較具心思照顧、處理的米，種植較高品質、較健康的米。 圖 18 是業者為因應現代人的養生觀念所推出的健康紅藜高纖米輕鬆包。 圖 18 高成本米種

(三)

關稅保護政策

(1)仿效 WTO，仿效日本，採關稅配額制 根據我國在 WTO 下之承諾，我國入會後，每年必須允許 144,720 公噸的稻米 進口台灣，配額內關稅為零，配額外關稅白米每公斤 45 元，米食製品每公斤 49 元。每年 144,720 公噸的配額，其中 65%由政府進口，又分成一般採購與「買賣

的差別在於透過一般採購進口之稻米會先進入公糧倉，而透過 SBS 制度進口之稻 米可以直接流入市場。每年年初時，政府會依照去年國內稻米收成結果，決定今 年政府進口之 65%中，有多少進口米可以透過 SBS 進口，流入市場平衡供需。那 根據往年的經驗，大約有 30%至 50%會透過 SBS 的方式進口 。此外，每個國家的 固定配額中，分配予 SBS 進口的比例也不同。 2. 民間進口 民間進口是透過標售權利金的方式取得進口配額，每年分三次標售，而政府 也有最低權利金的要求 ，目的也是希望進口米的價格不要影響到國產稻米價 格。民間進口之部分並未設有國家特別配額，故能透過此機制進口的米就不限於 前述 4 個國家，導致標案的競爭程度較 SBS 激烈，投標者必須以較高之成本才能 取得進口配額。因此，為了彌補標售關稅配額之成本，透過民間進口之進口米通 常是價格較為低廉的東南亞米。

五.總結

加入國際組織是保障國家貿易穩健的重要方法，簽訂這些貿易協定，對於 大部分的產業有一定的正向影響力，但對於特定產業的傷害也不可以置之不理， 保護台灣稻米產業是加入 TPP 後必須面臨的議題。本論文先透過分析台灣稻米生 產、貿易概況，再藉由分析其他國家-日本的稻米產業概況，發現我國與日本農 業條件相似之處，再汲取日本的經驗，提出對於台灣稻米保護的幾點建議。除了 政府制定相關的保護措施之外，民間也可以透過轉型的方式，來區別我國與外國 稻米產業的相異之處，以此區隔消費客群，把握本國的優點，走出自己的稻米產 業特色，打開新的銷售通路與市場。 儘管台灣地狹人稠，不適合與大規模農業競爭，但精緻飲食，是我們可以致 力發展的目標產業。加上近幾年來，受到食安風暴的影響，越來越多人轉向健康 飲食模式，危機很有可能變成另一股轉機。

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