中國大陸貧困治理的最後一里路 ——比較視野下的精準扶貧執行方式 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學東亞研究所碩士學位論文. 中國大陸貧困治理的最後一里路 ──比較視野下的精準扶貧執行方式政治大立 ‧ 國. 學. The Final Stage of Poverty: A Comparative. sit. io. er. Nat. y. ‧. Analysis of Targeted Poverty Reduction. n. al iv 指導教授 n C h 黃德北博士 engchi U 碩士研究生馮寧默. 中華民國 109 年 7 月. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(2) 摘要貧困作為人類社會誕生之初的狀態，伴隨人類發展進入現代社會，在現代政治體系中，提高社會治理水準，促進社會擺脫群體貧困狀態，體現了一個國家的社會治理和兌現政治承諾的能力。中國大陸將解放和發展生產力，實現共同富裕作為嚴肅的政治承諾。改革開放四十餘年後，中國大陸已然獲得經濟發展，與此同時，複雜而深刻的區域發展不平衡，部分人口難以脫離貧困線等問題，為中國大陸提升治理水平和兌現政治承諾帶來阻礙。為了解決這一難題， 2013 年至 2020 年，自上而下的大規模扶貧「精準扶貧」（Targeted Poverty. 政治大村莊，意在了解中國大陸精準扶貧工作在貧困地區的具體表現，挖掘中國大陸立. Alleviation）由此展開。本文選取中國大陸內陸貧困地區 M 省 B 縣與 Y 縣數個. ‧ 國. 學. 反貧困的執行方式。. 關鍵詞：反貧困、精準扶貧、對口援助、駐村工作隊. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. I. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(3) Abstract Poverty, as the state at the beginning of the birth of human society, has entered modern society with human development. In the modern political system, Raising the standard of social governance and promoting society out of Group poverty reflects a country's ability to manage society and deliver on its political commitments. Mainland China has made it a serious political commitment to liberate and develop productive forces and achieve common prosperity. More than 40 years after the Reform and Opening-up, mainland China has achieved economic development. At the same time, problems such as complex and profound regional development imbalances and the. 政治大. difficulty of some of the population to break out of the poverty line have hindered. 立. mainland China from raising the level of governance and fulfilling its political. ‧ 國. 學. commitments. In order to solve this problem, from 2013 to 2020, the top-down largescale poverty alleviation "Targeted Poverty Alleviation" began. This paper selects. ‧. several villages in M Province, B County and Y County in mainland China's inland. y. Nat. sit. poverty-stricken areas. In order to explore the implementation of "Targeted Poverty. er. io. Alleviation" project in poverty-stricken areas in mainland China.. al. n. iv n C Key word: Anti-poverty Targeted h Poverty Alleviation e n g c h i U Counterpart assistance Villaged-stationed working team. II. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(4) 目錄第壹章、緒論 ......................................................................................................... 1 第一節、研究緣起...................................................................................... 3 第二節、研究方法...................................................................................... 7 第三節、章節安排與研究架構.................................................................. 9 第貳章、文獻回顧：貧困問題、社會治理與「精準扶貧」的研究 ............... 12 第一節、貧困問題及其成因研究............................................................ 12 第二節、社會治理研究............................................................................ 18. 政治大小結............................................................................................................ 29 立第三節、「精準扶貧」績效考核與基層菁英研究.................................. 24. ‧ 國. 學. 第參章、中國大陸反貧困組織結構、歷史與個案 ........................................... 30 第一節、中國農村基層政治結構與扶貧機構設置................................ 30. ‧. 第二節、中國扶貧開發機構與工作組制度............................................ 34. sit. y. Nat. 第三節、「精準扶貧」前的中國大陸扶貧開發...................................... 38. io. er. 第四節、個案基本村情介紹：B 縣與 Y 縣 ............................................ 44. al. iv n C hengchi U 第一節、「精準扶貧」的基本措施（精準識別、建檔立卡）.............. 51 n. 第肆章、「精準扶貧」的基礎措施 ..................................................................... 51. 第二節、「精準扶貧」下的危房改造與異地搬遷模式.......................... 64 第三節、「精準扶貧」與幸福苑模式.......................................................76 小結............................................................................................................ 79 第伍章、「精準扶貧」下的產業結構式與分配制度 ......................................... 81 第一節、「精準扶貧」下的政府與社會企業.......................................... 82 第二節、「精準扶貧」下的農牧業.......................................................... 86 第三節、「精準扶貧」下的分配方式...................................................... 93 小結............................................................................................................ 96 III. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(5) 第陸章、「精準扶貧」的幹部考核模式 ............................................................. 98 第一節、「精準扶貧」組織考核.............................................................. 98 第二節、「精準扶貧」業務考核............................................................ 102 第三節、「精準扶貧」的第三方評估.................................................... 107 小結.......................................................................................................... 111 第柒章、結論：後「精準扶貧」時代與永續發展 ......................................... 113 參考文獻.............................................................................................................. 119. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IV. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(6) 第壹章緒論貧困問題是如今世界各國面臨的共同問題，據聯合國（UN）統計，2016 年 1 全球有 7.83 億人口生活在日均 1.9 美元的絕對貧困之中，佔世界人口的 10%。. 貧困現象發生於各國的城鄉地區，其中以農村貧困問題最為顯著，全球貧困人口主要分佈於鄉村地區。世界銀行（World Bank）發佈的 89 個開發中國家調查顯示，高達 80%的貧困人口聚集於鄉村地區，64%的貧困人口單純從事農業生產2。廣大農村地區的貧困問題為全球發展前景帶來挑戰。在全球貧困問題中，中國大陸因龐大的人口數量和城市化進程較晚，長期以. 政治大來成為全球貧困人口佔比最高的國家之一。隨著 1978 年啟動改革開放，經濟經立. ‧ 國. 學. 歷了短期內迅速發展，集體制度鬆綁，城鄉流動顯著提高，貧富差距拉大，促使中國大陸政府必須面對如何讓農村人口走上快速脫貧之路。1986 年起，農村人. ‧. 口的反貧困議題成為國家戰略，擁有了專屬部門和政治上的話語權，貧困問題已. y. Nat. er. io. sit. 然獲得中國大陸的重視。. 無論是憑藉經濟快速發展還是政府部門的重視，中國大陸的貧困問題在改革. al. n. iv n C 開放後獲得迅速改善。1980 年代，依據聯合國每人每日 1 美元標準，97%的 hengchi U 中國大陸居民處於貧困之中，依據 1980 年代中國官方較低水平的貧困標準， 3. 1985 年中國國內的貧困人口數量也達 1.25─2.5 億人4。大約 35 年後，2019. 1. 聯合國可持續發展目標認為「7.83 億人生活在每天 1.90 美元的國際貧困線以下。 2016 年，世界上近 10%的勞動者與家人一起生活，每人日均生活費不到 1.90 美元」，網址來源：https://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/poverty/。（點閱日期：2020/01/14） 2 World Bank Group, Poverty and Shared Prosperity 2016, Washington D.C.: World Bank Publications, 2016. 3 李茂奇，〈聯合國駐華代表剖析中國 40 年減貧實踐〉，《聯合國新聞》，網址來源： https://news.un.org/zh/story/2019/12/1046831。（點閱日期：2020/01/14） 4 此處不存在爭議，由於 1978 年貧困標準為 1985 年回溯制定，因此產生依照 1978 年當年度最低熱量攝入參考物價標準貧困線，為 100 元；也有報告將 1985 年貧困線貧困線 206 元作為 1978 年貧困標準。具體參考：高健龍、高建偉，《精準扶貧政策解讀》（北京：中國農業，2019），頁 31；鄒波，《中國綠色貧困問題及治理研究——以全國集中連片特困區為例》（北京：經濟科 1. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(7) 年中國政府發佈的《中國落實 2030 年可持續發展進程報告（2019）》顯示，在每年提高貧困線標準之下，中國貧困人口至 2018 年底降低至 1,660 萬人，貧困率為 1.7%，2019 年底這一數字下降至 0.6%，貧困人口僅剩 550 萬5。改革開放的 40 年間，中國大陸的貧困人口呈現大幅下降趨勢，此扶貧進展獲得聯合國的支持，聯合國駐中國代表 Nicholas Rosellini 認為，中國在改革開放後實現 8 億人口擺脫貧窮，目前已經向消滅貧窮的「最後與最困難的一里路」邁進6 。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 學，2016），頁 61-62。 5 馮國剛，〈中國是為全球減貧作出最大貢獻的國家〉，《中央紀委國家監委網站》，網址來源： http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202003/t20200309_213109.html。（點閱日期：2020/01/15） 6 聯合國新聞，〈【專題報導】聯合國駐華代表剖析中國 40 年減貧實踐〉，網址來源： https://news.un.org/zh/story/2019/12/1046831。（點閱日期：2020/01/15） 2. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(8) 第一節、研究緣起中國大陸為進一步反貧困，於 2013 年首次提出「精準扶貧」理念，成為「十三五規劃」期間中國大陸反貧困領域最重要的理念。「精準扶貧」的提出有其背景。首先，市場經濟逐漸發展成熟，市場參與大多數要素配置的時代，中共發現僅依靠市場行為和自由競爭，農業、農村、農民等「三農」處於劣勢額競爭地位，許多時刻往往無法與資本競爭，家庭聯產承包責任制已實行 20 餘年，依靠政策鬆綁帶來的「滴漏效應」無法實現農村貧困戶的完全脫貧，甚至會由於「三農」處於相對劣勢的競爭地位，農村貧困現象反而得到鞏固與強. 政治大化，導致本可輕鬆越過的脫貧「最後一里路」成為難以逾越的大山；其次，傳立. ‧ 國. 學. 統扶貧對於幫扶措施和扶貧定位都相對粗放，很多時候將扶貧等同於開發行為，在落實領域由於政策執行不到位，貧困戶有時難以享受扶貧的紅利，造成. ‧. 資源浪費，扶貧投入大、產出低。傳統粗放的扶貧方式逐漸「內捲化」，無法越. y. Nat. er. io. sit. 過脫貧的「最後一里路」。2012 年習近平於河北阜平縣調研時候提出：推進扶貧開發，首先要有一個好思路，好路子。要堅持從實際出發，因地. al. n. iv n C 制宜，釐清思路……真正把自身比較優勢發揮好，使貧困地區發展扎實建立在 hengchi U 自身有利條件的基礎之上7。「精準扶貧」政策於 2013 年誕生，旨在解決扶貧「最後一里路」問題。 2013 年 11 月，習近平訪問湖南湘西苗族土家族自治州，「精準扶貧」一詞首次出現：扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切記喊口號，也不要定好高騖遠的目標。. 7. 高健龍、高建偉，《精準扶貧政策解讀》（北京：中國農業，2019），頁 57。 3. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(9) 同年 12 月 18 日，中共中央、國務院發佈了《關於創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，對扶貧開發工作了戰略性部署，提出建立精準的工作機制，精準扶貧上升至國家戰略高度，一批相關落實「精準扶貧」的文件也相繼出台，涉及領導幹部考核機制調整、精準扶貧工作機制和扶貧開發建檔立卡等各領域。2014 年 10 月「扶貧日」習近平提出：各級黨委、政府和領導幹部對貧困地區和貧困群眾要格外關注……加大扶持力度，善於因地制宜，注重精準發力，充分發揮貧困地區廣大幹部群眾能動作用，扎扎實實做好新形勢下扶貧開發工作，推動貧困地區和貧困群眾加快脫貧致富步伐。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 2015 年頒布《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》8，作為世界反貧困的重要環節，中國大陸所稱之「脫貧攻堅戰」進入深水區。2015 年 10 月. ‧. 30 日，中共十八屆五中全會審議了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展「十. y. Nat. er. io. sit. 三五」規劃的建議》，其中「十三五」被中共認為是全面建成小康社會的決勝階段。扶貧領域的要求尤其明確，《建議（討論稿）》要求現行標準下農村貧困人口. al. n. iv n C 實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困 h e n g c h i U。2016 年 12 月國務院印發 9. 《「十三五」脫貧攻堅規劃》。上述文件明確要求在 2020 年底實現消除域內全 10. 部貧困人口的目標。. 8. 《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》，網址來源：http://www.gov.cn/zhengce/201512/07/content_5020963.htm。（點閱日期：2020/03/27） 9 央廣網，〈2020 年將消滅貧困縣所有貧困人口實現脫貧〉，網址來源： http://country.cnr.cn/focus/20151030/t20151030_520333765.shtml。（點閱日期：2020/04/01） 10 高健龍、高建偉，《精準扶貧政策解讀》，頁 59。 4. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(10) 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 1-1 精準扶貧政策總體設計來源：作者製圖. ‧. 在官方學者的政策解讀中，「精準扶貧」主要解決了以下四個問題，即扶持. y. Nat. er. io. sit. 誰、誰來扶、怎麼扶和如何退。「精準扶貧」制度設計制定了國家統一的貧困標準，以縣為單位開展建檔立卡工作，意在讓扶貧有的放矢；「誰來扶」中明確了. al. n. iv n C 各級幹部的考核機制，選派幹部下鄉駐村或擔任第一書記，以防地方組織渙散 hengchi U 無效；關於扶貧「怎麼扶」，自從實施精準扶貧以來中共中央出台了 118 個文件，各地另有因地制宜的脫貧攻堅文件，要求深入分析致貧原因，逐戶制定脫貧計畫；在「如何退」方面，2016 年頒發的《關於建立貧困退出的意見》具. 有硬性、指標性規定，設立第三方評估機制，對於綜合評價不佳的扶貧點，將約談各級幹部並計入幹部考核11。上述文件的密集出台，大量幹部下鄉掛職，顯示中共對於扶貧問題前所未. 11. 高健龍、高建偉，《精準扶貧政策解讀》，頁 62-64。 5. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(11) 有的重視和消滅貧窮的決心。為了考察精準扶貧在在中國大陸的具體執行情況，精準扶貧的執行方式和考核方式，本文選取 M 省 B 縣與 Y 縣下轄 G 村、 D 村、Q 村、L 村和其餘數村，意在了解精準扶貧在基層單位的執行和考核方式，探究「精準扶貧」的信度與效度。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 6. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(12) 第二節、研究方法為了考察「精準扶貧」政策的具體實踐，本研究屬於質化田野研究（Qualitative field research），對精準扶貧的具體操作、成效和幹部考核採取多重研究法，包括：文本分析法（Documentary review）、參與觀察法（Field study）、深度訪談法（In-depth interview），在對於田野資料的呈現方面，將首先使用實是分析（Positive analysis），最後採用規範分析法（Normative analysis）12的研究方法。（一）文本分析法（Documentary review）. 政治大文本分析是最基礎的研究方法，進入田野之前需要先行瞭解相關文獻，獲立. ‧ 國. 學. 得「精準扶貧」政策的背景知識。本文的文本分析法體現在對「精準扶貧」政策文件的分析與解讀，也包括對於「精準扶貧」政策緊密相關的「村兩委」（村. ‧. 黨委組織委員會、村民委員會）、工作組、幹部考核機制、國民經濟發展規劃等. （二）參與觀察法（Participant Observation）. al. er. io. sit. y. Nat. 相關文本的解讀。. n. iv n C 參與觀察法為研究者深入被調查對象，觀察並盡可能參與其日常行為活 hengchi U. 動，然而現實是，研究者成為「完全參與者」，必然參與調查對象所有的日常活動並不容易13。筆者盡可能參與其行為活動，做到「先觀察、後部分參與」，如參加村幹部的例行走訪活動和村際交流等，從而收集受訪者有關資料。參與觀察法可瞭解文本之外的「精準扶貧」文本以外的立體世界，包括村民態度、幹部行為、工作組日常行程與工作安排等，這些細節往往包含豐富的信息，幫助 12. 劉見新，《實是與規範》，網址來源：http://homepage.ntu.edu.tw/~ntut019/ecomicro/Positive.pdf。（點閱日期：2020/07/01） 13 Earl Babbie 著，林秀雲譯，《社會科學研究方法》（The Practice of Rocial Research, 13e）（台北：雙葉，2016），頁 449。 7. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(13) 我們了解「精準扶貧」第一線的具體情況。（三）訪談法（Interview）與深度訪談法（In-depth interview）在參與觀察中，一定會遭遇訪談對象，其中包括：村民、工作組成員、掛職第一書記、村黨支部書記（村支書）、村民大會主任（村主任）、鄉鎮幹部和鄰村村民、外來遊客等。對於接觸時間較短的對象，可採用訪談法；對於相處時間較長並且獲得信任的個體（establishing rapport），可以採取深度訪談的方式獲得更詳細的扶貧一手資料14。深度訪談的缺點在於，其訪談內容易受到受訪者身份干擾，因此需要盡可能多方求證與核實。本文受訪對象包括：村民、. 政治大「村兩委」成員、工作組成員、第一書記、鄉鎮幹部和外來遊客。立. ‧ 國. 學. 本調研始於 2019 年 8 月 5 日，結束於 2019 年 9 月 1 日，期間走訪 Z 市 B 縣與 Y 縣數村。在進入 B 縣與 Y 縣前後，筆者採取了以上多重研究方法，並盡. ‧. 可能透過後遠程連線與訪談、瀏覽地方新聞的方式掌握扶貧後續發現動態，檢. y. Nat. er. io. sit. 驗貧困地區實際扶貧情況是否符合政策要求，地方幹部是否能夠完成當面做出的承諾。由於 2020 年新型冠狀病毒肺炎疫情的影響，本調研無法實現實地回. al. n. iv n C 訪。筆者利用網路連線、新聞報道、政務公開等方式持續獲扶貧地點後續動 hengchi U 態，加入時間要素充實田野資料，立體化本文分析對象。. 14. Earl Babbie（著），林秀雲（譯），《社會科學研究方法》（The Practice of Rocial Research,13e），頁 479。 8. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(14) 第三節、章節安排與研究架構為服務本文立意之需要，本文將分為柒個章節，首先介紹本文研究緣起、「精準扶貧」政策背景、研究方法與章節安排；介紹「精準扶貧」與貧困問題，「精準扶貧」的相關文獻回顧；簡介中國大陸基層社會結構、「精準扶貧」的基層制度安排；第肆、伍、陸章重點呈現「精準扶貧」的具體流程與方法、房屋改造、產業扶貧與幹部考核機制，最後獲得本文研究結論。第壹章、緒論第一節、研究緣起第二節、研究方法. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第三節、章節安排與研究架構. 第貳章、文獻回顧：貧困問題、社會治理與「精準扶貧」的研究. ‧. 第一節、貧困問題及其成因研究. y. Nat. er. io. sit. 第二節、社會治理研究. 第三節、「精準扶貧」績效考核與基層菁英研究. n. al. i n C U 第參章、中國大陸反貧困組織結構、歷史與個案 hengchi. v. 第一節、中國農村基層政治結構與扶貧機構設置第二節、中國扶貧開發機構與工作組制度第三節、「精準扶貧」前的中國大陸扶貧開發第四節、個案基本村情介紹：B 縣與 Y 縣第肆章、「精準扶貧」的基礎措施第一節、「精準扶貧」的基本措施（精準識別、建檔立卡）第二節、「精準扶貧」下的危房改造與異地搬遷模式 9. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(15) 第三節、「精準扶貧」與幸福苑模式第伍章、「精準扶貧」下的產業結構式與分配制度第一節、「精準扶貧」下的政府與社會企業第二節、「精準扶貧」下的農牧業第三節、「精準扶貧」下的分配方式第陸章、「精準扶貧」下的幹部考核模式第一節、「精準扶貧」組織考核第二節、「精準扶貧」業務考核. 政治大第三節、「精準扶貧」的第三方評估立 ‧. ‧ 國. 學. 第柒章、結論：後「精準扶貧」時代與永續發展. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 10. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1-2 研究方框架思維導圖，來源：作者製圖 11. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(17) 第貳章貧困問題、社會治理與「精準扶貧」研究本章将對貧困問題及其成因，社會治理問題和現有「精準扶貧」研究進行回顧。在理解中國大陸反貧困之前，需要首先定義什麼是貧困，了解國際社會關於貧困及成因的研究；其次，反貧困行為涉及社會治理，第二節將回顧社會治理理論及其研究；最後，「精準扶貧」現有研究，包括成效研究、幹部行為研究將有助於站在前人成果上多角度理解中共當下的「精準扶貧」。第一節貧困定義、成因與反貧困理論一、貧困的定義. 政治大貧困本身具有豐富的內涵且隨時代發展，含意日益豐富。最早對於貧困的研立. ‧ 國. 學. 究聚焦於社會化生產之下的「佔有」不足，體現在個人所能支配的產品無法維持其基本生活需求。貧窮並不是一個亙古的概念，而是隨著對以「佔有物質資料」. ‧. 為核心價值的近代生產方式的誕生而產生並發展15。當社會開始出現大規模產品. y. Nat. er. io. sit. 與愈來愈多的人口脫離土地、脫離自給自足的生活方式進入工業化生產或間接參與工業化上下游產業開始，貧困脫離一家一戶的處境，從此具有社會意義。. al. n. iv n C 貧困可在不同情景下做出多種分類，可依據貧困的程度與貧困的範圍進行劃 hengchi U. 分據貧困的程度，可分為絕對貧困（Absolute Poverty）與相對貧困（Relative Poverty）。最早研究貧困問題的研究者，B. Seebohm Rowntree 於一個世紀前這樣定義貧困狀態：家庭總收入不能滿足維持生理需求的最低要求，這是貧困的主要形態（Primary Poverty）…家庭總收入可以維持生理需求，但由於部分收入用於其. 15. 張帆，《現代性語境中的貧困與反貧困》（北京：人民出版社，2009），頁 20。 12. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(18) 他支出導致無法維持既有需求，這是貧困的次要形態（Secondary Poverty）。16 即使以今天的貧困標準而言， 1899 年對於貧困的定義也不為過時， Rowntree 所描述之貧困的主要形態與次要形態有今日絕對貧困（Absolute Poverty）與相對貧困（Relative Poverty）的雛形，皆強調貧困的物質資料佔有不足，特別是對於生活必需品食品的佔有不足。Lloyd Reynolds 在研究美國貧困線標準時採取計算維持基本生活所需的熱量，然後將其轉化為食品數量，算出購買所需的相應金額。17自英國研究者 Rowntree（1899）與其搭檔 Charles Booth（1892）18之後，從來不乏將貧困定義為物質短缺的研究者。. 政治大將貧困定義為物質佔有的不足使得貧困容易定義，Rowntree 在定義貧困後立. ‧ 國. 學. 立即提出貧困線（Poverty Line）概念，貧困線為家庭生存的基本支出金額，以此衡量家庭總支持以判定被調查者是否處於貧困狀態。這一定義沿用至今，成為. ‧. 聯合國和各國反貧困運動的最主要指標之一。在這一指標的指導下，早期反貧困. y. Nat. er. io. sit. 行動多採取直接救濟與發放食品的方式，以此滿足貧困人口的生存需求。若物質尚可滿足生存卻無法滿足更多消費選擇與生活需求，可稱為相對貧困. al. n. iv n C （Relative Poverty）。目前國際通行的相對貧困標準為家庭收入低於該社會平 hengchi U 均收入的 50% ，與絕對貧困一樣，相對貧困之標準並未脫離物質範疇。與絕對 19. 平均一樣，皆為「以貨幣收入或者消費額來確定和測算的貧困程度（Income Poverty）」。依據貧困的範圍，有狹義貧困（ The Narror Poverty ）與廣義貧困. 16. 筆者譯文，詳細參考 B. Seebohm Rowntree, Poverty a Study of Town Life（London: Routledge/Thoemmes Press, 1997）, pp.86-87. 17 袁一民，《傳播社會學中關於貧困的研究》（成都：西南財經大學，2017），頁 5。 18 黃建新，《反貧困與農村金融制度安排》（北京：中國財政經濟，2008），頁 2。 19 部分國家與地區採取 60%為標準。 13. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(19) （Generalized Poverty）分野，狹義貧困指物資資料方面的不足與低水平收入帶來的貧困，廣義貧困除此之外還包括更廣闊的非物質領域匱乏與短缺，包括機會缺失、權利剝奪、社會排斥、情感匱乏等。在中國大陸的研究中，貧困亦是主要表述個人或家庭的物質狀態，同時加入了貧困的社會心理狀態：貧困是由於不能合法地獲得基本的物質生活條件和參加基本社會活動的機會，以至於不能維持一種個人生理和社會文化可以接受的生活水準狀態。20 由於社會心理狀態難以量化呈現，目前世界各國仍舊將物質資料的匱乏作為. 政治大貧困的標準。中國大陸在中共十八大之前長期將中國社會的主要矛盾描述為「人立. ‧ 國. 學. 民日益增長的物質文化需求同落後的生產力之間的矛盾」；在十八大之後，這一矛盾變成了「人民日益增長的美好生活的需要和不平衡、不充分的發展之間的矛. Nat. y. ‧. 盾」21，體現了對社會心理需求的重視。. er. io. sit. 即使大陸學者已開始反思「貧困線作為標準既不能和貧困概念的外延相匹配，也不能全面的反映貧困者面臨的實際問題和貧困原因的多面性」22，但對於. al. n. iv n C 貧困的衡量則仍固守容易量化的物質貧困領域，在中國大陸「貧困線」是衡量 hengchi U 貧困與否的最重要指標，這一標準與貧困的概念本身一樣，隨經濟社會發展處於不停的動態變化中23。二、反貧困理論. 在了解貧困的定義後，在反貧困研究中，學者對於貧困的成因分析往往會影. 20. 鄭寶華、張蘭英，《中國農村反貧困詞彙釋義》（北京：中國發展，2004），頁 10。〈習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（全文）〉，網址來源： http://www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/03/c_1122049424.htm。（點閱日期：2020/04/01） 22 鄭寶華、張蘭英，《中國農村反貧困詞彙釋義》，頁 25。 23 鄭寶華、張蘭英，《中國農村反貧困詞彙釋義》，頁 11。 14 21. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(20) 響其反貧困理路。反貧困研究橫跨經濟學、政治學與社會治理等學科。國際領域著名反貧困學者多來源發展經濟學領域。發展經濟學家傾向於認為貧困並非一家一戶的困境，而是一種社會弊病。因對於貧困的解決途徑亦會較多從社會與整體領域尋找出路。對於為什麼貧窮，學者們有多方解讀，早起學者多通過人口─經濟關係視角進行分析。站在馬爾薩斯（Thomas Robert Malthus）人口論的理論基礎上24。 1953 年，納爾遜（Richard Nelson Jones）使用統計法，發現了開發提出「低水準平衡陷阱」。羅格納•納克斯（Ragnar Nurkse）於 1966 年撰寫《不發達. 政治大國家的資本形成》，通過研究人口增長與人均收入支出的關係，認為發展中國家立. ‧ 國. 學. 的窮人將長期陷入人口增長抵消微薄的經濟增長，從而陷入貧窮的惡性循環25。哈維•萊賓斯坦（Harvey Leeibenstein）於 1957 年提出「臨界最小努. ‧. 力」，認為由於國際分工和缺乏高投資比率讓這些國家整體停留在長期貧困的狀. y. Nat. er. io. sit. 態，又缺乏打破此種狀態的因素 26 。這種觀點和美國文化人類學學者吉爾茲（Clifford Geertz）與黃宗智的「內捲化」理論頗有共性，差異在於發展經濟學. al. n. iv n C 者需要考慮的除人口增長吞噬社會生產利潤之外，還包括工業化與國際分工等更 hengchi U 多因素。左翼學者容易將貧窮歸咎為現行資本主義制度無可避免的缺陷，即生產的社會化與生產資料私人佔有，帶來貧困人口無力抵抗有產者對剩餘價值的剝奪。約翰•格雷（John Gray）直接批評資本競爭是一種缺陷，窮人出賣勞動造成被剝. 24. Thomas Robert Malthus, An Essay on the Principle of Population, London: J. Johnson Press, 1798. 鄒波，《中國綠色貧困問題及治理研究——以全國集中連片特困區為例》（北京：經濟科學， 2016），頁 12。 26 張賽玉，《新時代中國農村老年貧困精準治理研究——基於馬克思主義反貧困理論》（北京：世界知識，2018），頁 14。 15 25. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(21) 削的狀態，而解決方式則是從恩格斯主張的的消滅生產資料私有化至維持自由經濟體制生產關係，從再分配領域進行調整，如社會民主主義增加社會福利與無條件基本收入（UBI），不一而足。類似社會民主主義學者的再分配理論，保羅 • 薩繆爾森（ Paul A. Samuelson）主張貧者的出現是市場與政府失靈造成，薩繆爾森首肯了市場經濟可以達成「帕累托最優配置」（Pareto Optimality），但也規定了政府的職責，如果政府不在此時進行公正的收入再分配，貧困現象可能一直存在27。一些學者從社會與文化角度解釋貧窮現象，1981，在反貧困領域頗有盛名. 政治大的年阿瑪蒂亞•森（Amartya Sen）於《貧困與饑荒》等一系列作品中提出貧立. ‧ 國. 學. 困首先是權利的貧困，機會與權利的雙重缺失造成窮人無法擺脫經濟上的貧困28。岡納•繆爾達爾（Karl Gunnar Myrdal）於 1991 年發表的《世界反貧困大綱》. ‧. er. io. sit. Nat. 務是促進社會平等，否則貧者會陷入貧困的惡性循環。. y. 中指出，造成貧困的原因來自社會的不公正與經濟領域的不平等，減貧的首要任. 奧斯卡•劉易斯（Oscar Lewis）是最早將貧困與文化相聯繫的學者，1959. al. n. iv n C 年發表的《貧窮文化：墨西哥五個家庭實錄》中，劉易斯認為兒童在貧困家庭中 hengchi U 29. 會逐漸習得貧困，接受安於現狀與貧困的價值觀。持有此種觀點的學者不在少數，保羅•威利斯（Paul Willis）在其 1977 年著作《學做工》中也通過個案分析，描述了工人階級子弟如何通過生活環境的工人文化志趣而繼承父輩的工作。另有學者將貧窮歸咎為市場經濟下的自我選擇，布坎南（ James Mcgill Buchanan）和德沃金（Ronald Myles Dworkin）強調在這個「自由競爭」社 27. 譚詩賦，《現代貧困學導論》（武漢：湖北人民，2012），頁 5。 Amartya Sen，《貧困與饑荒》（北京：商務印書館，2004）。另可參考 Amartya Sen, Development as Freedom, New York: Anchor, 2000. 29 Oscar Lewis，《貧窮文化：墨西哥五個家庭一日生活的實錄》（台北：巨流，2004）。 16 28. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(22) 會之下個人選擇是造成貧困與否的重要因素，其中人格可作為一種資源稟賦，促使當事人跳出或陷入貧窮30。另有一些學者將貧困歸咎於地理條件，邁克爾•托達羅（Michael P. Todaro）於 1988 年在其著作《第三世界的經濟發展》31中發現，熱帶與亞熱帶等地區不容易產生發達社會，作者將這種懷疑轉變為地理環境對貧困的影響。戴維•蘭德斯（David Landes）在 2010 年的研究中亦支持了這一觀點32。在中國大陸貧困研究中，中國學者亦有創見與對話。在經濟結構影響貧困的觀點下，胡俊芳33、鐘超34認為，經濟全球化非但沒有縮小貧富差距，反而擴大了. 政治大國家之間的差距。劉玉亭，認為現行市場經濟必定會產生被拋棄的弱勢群體，這立. ‧ 國. 學. 一群體隨著市場經濟行之有年愈發固化。在環境領域：呂晨光認為惡劣的環境不利於農業生產，造成惡劣地理環境下的普遍貧困。在個人選擇領域，王小強、白. ‧. 南風認為貧困地區的文化與現狀的性格，造成了落後地區居民無法適應市場經濟. y. Nat. er. io. sit. 法則35。劉文俊認為窮人存在種種缺陷，例如由於營養等問題造成的智能不佳、缺乏經濟理性36。這些構成了中國學者看待貧困產生的原因。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 30. 呂晨光，〈發展中國家貧困問題研究〉,《經濟問題探索》，2013 年第 12 期，頁 144-148。 Michael P. Todaro, Economic Development in the Third World，Longman, 1989。 32 David Landes 著，門洪華、董素華等譯，《富國窮國》（北京：新華，2007），頁 5。 33 胡俊芳，〈經濟全球化與發展中國家的貧困化〉，《亞太經濟》，2014 年第 1 期，頁 1-12。 34 鐘超，〈產生我國農村貧困的因素分析〉，《前沿》，2005 第 4 期，頁 104-108。 35 王小強、白南風，《富饒的貧困》（成都：四川人民，1986），頁 52-61。 36 劉文俊,〈超越貧困陷阱，國際反貧困問題研究的回顧與展望〉，《農業經濟問題》，2004 第 10 期，頁 23-28。 17 31. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(23) 第二節、社會治理研究反貧困行為往往與社會治理行為密切相關，扶貧政策需要通過社會治理得到執行，社會治理理論包括社區治理、基層治理、菁英行為等領域，本節將重點介紹歐美國家的社會治理理論，再介紹中國大陸的與扶貧相關的治理體系與菁英行為。一、社會治理理論（Social Governance Theory）現代治理（governance）理念誕生於 1970 年代，在經歷經濟高速成長後發達經濟體普遍出現了某些治理危機，其中包括效率低下、貧富差距擴大、機構. 政治大冗餘等問題。治理理論開始從管理學引入政治學與行政學角度，早起主張政府職立. ‧ 國. 學. 能社會化的政治學者有海耶克（Friedrich Hayek） 37 和弗里德曼（Milton Friedman）38。現在國際社會流行的治理理論提出者為 James Rosenau39，在. ‧. 其著作《沒有政府的治理》（Governance Without Government）中，Rosenau. y. Nat. er. io. sit. 將統治（rules）和治理（governance）進行比較，認為兩者並非等同，統治具有更多上對下，單方面的行動，治理則需要共同的目標（common goals）和合. al. n. iv n C 作（cooperation），治理與統治相比需要更少的強制力，既包括政府行為，也包 hengchi U 括社會機構和民間行為。其最終目標是各色人等與各類組織得以得以參加並且實現自身意願40。另一位治理理論的學者 R. A. W. Rhodes41，提出統治具有全新的過程和. Friedrich Hayek, Law, Legislation and Liberty, University Of Chicago Press, 1978. Milton Friedman, Free to choose, Harcourt, 1980. 39 James Rosenau, Governance Without Government: Order and Change in World Politics , Cambridge University Press, 1992. 40 James Rosenau 著，張勝軍、劉小林等譯，《沒有政府的治理一世界政治中的秩序與變革》（南昌：江西人民，2001），頁 4-5。 41 R. A. W. Rhodes, Understanding Governance, Open University Press, 1997. 18 37. 38. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(24) 方法，即關於治理的六種不通用法：作為最小國家的治理、作為公司的治理、作為新型公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會─控制體系的遏制力、作為自組織網絡的治理。其理念界定了公共干預的範圍和形式及人力利用市場或准市場行為來參與公共服務42。 Gerry Stoke 是研究治理理論的另一位重要學者，其著作 The Politics of Local Government 主張治理（governance）是統治（rules）的新發展，其中公私部門的界限趨向模糊，治理理論明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在權力以來，認為政府權威性的下達指令並不能夠一定導致好的社會治 43. 理。. 立. ‧ 國. 學. 二、中國的社會治理研究. 政治大. 傳統西方漢學對中國社會治理的研究早即有所涉獵，但多著重於文化研究，. ‧. 杜贊奇（Prasenjit Duara）仔細考察了 1900─1942 年華北農村的政治權力. y. Nat. er. io. sit. 結構 44 。在其他海外中國學研究中，中包括愛德華 • 弗里德曼（ Edward Friedman，）45、戴慕珍（Jean C.Oi.）46、費正清（John King Fairbank）、. al. n. iv n C Brook）等學者的研究開始涉及中國地方社會治理，其中弗 hengchi U. 卜正明（Timothy. 里德曼的《中國鄉村、社會主義國家》（Chinese Village socialist State），對. 42. R. A. W. Rhodes 著，木易編譯，〈新的治理〉，《馬克思主義與現實》，1999 年第 5 期，頁 4245。 43 Gerry Stoke 著，華夏風譯，〈作為理論的治理：五個論點〉，《國際社會科學雜誌（中文版）》， 1999 年第 1 期，頁 19-29。關於更多社會治理理論的簡介，參考孫宏偉、譚融，〈論英國「新地方主義」的特徵和路徑選擇〉,《國家行政學院學報》，2017，網址來源： http://theory.people.com.cn/n1/2017/0109/c217905-29007954.html。（點閱日期：2020/07/10）。 44 Prasenjit Duara, Culture, Power, and the State: Rural North China, 1900-1942, Stanford University Press, 1991. 45 Edward Friedman, Paul Pickowicz, Mark Selden, Kay Ann Johnson, Chinese Village, Socialist State, Yale University Press, 1991. 46 Jean C.Oi, State and Peasant in Contemporary China: The Political Economy of Village Government , University of California Press, 1911. 19. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(25) 中國河北地區的五公村做出了時間軸的基層考察。長期研究中國農村社會的黃宗智認為，中國傳統農村存在國家、士紳和村莊三角結構，地方菁英為鄉紳、族長、村長，實際執行政治統治。戴慕珍認為改革開放後的農村權力運行存在國家與基層的博弈，基層幹部會為自身利益作出自利行為，進而提出「地方法團主義」（Local Corporatism）47。許多學者讚同地方法團主義對中國基層政治的解釋，例如林南（Nang Lin） 48. ，陳志柔49等，陳志柔認為不同地區地方政權和的當利益集團的結合程度和方式. 差異很大，產生了不同地方的法團主義模式。Max Boisot 和 John Child 的研. 政治大究強調了「地方領袖的鐵律」（The Iron Law of Fiefs），主張在市場化改革後立. ‧ 國. 學. 的中國大陸，地方性權力機構的生命力仍舊強大，很大程度左右了地方的政治治理50。Helen Siu 通過研究 20 世紀國家對華南地區鄉村社會的發展改造發現，. ‧. 傳統游離於政府管轄之外，村莊依靠鄉紳與村民自治，但隨著政權的下沉，這些. y. Nat. er. io. sit. 獨立農村逐漸走向「社區國家化」51。Kevin J. O’Brien 和李連江在《當代中國農民的依法抗爭》一文中提出了「依法抗爭」，探討隨著農民選舉意識、權利意. al. n. iv n C 識覺醒所帶來的鄉村衝突的諸多表現，成為農村改革以來研究基層治理機構與民 hengchi U 52. 眾衝突問題的代表作。. 47. 周雪光，〈西方社會學關於中國組織與制度變遷研究狀況述評〉，《社會學研究》，1999，頁 2643，網址來源：https://web.stanford.edu/~xgzhou/review99_CH.pdf. 。（點閱日期：2020/04/18） 48 Lin, Nan, “Local Market Socialism: Local Corporatism in Action in Rural China”, Theory and Society 24, 1995, pp.301-354. 49 Chen, Chihjou Jay, edited by J. Oi and A. walder, “Local Institutions and the Transformation of Property Rights in Southern Fujian”, Property Rights and Economic Reform in china, California: Stanford University Press, 1999. 50 Boisot, Max and Child, John, “The Iron Law of Fiefs: Bureaucratic Failure and the Problem of Governance in the Chinese Economic Reforms”, Administrative Science Quarterly, 1988 , p.33. Boisot, Max and Child, John, “From Fiefs to Clans and Network Capitalism: Explaining China& emerging Economic Order”, Administrative Science Quarterly , 41, 1996, pp.600-628. 51 Helen F.Siu, Agents and Victims in South China, Yale University Press.1989. 52 Kevin J. O’Brien and Li Lianjiang, “Villagers and Popular Resistance in Contemporary China”, 20. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(26) 近年來，中國官方對社會治理理論十分重視，提出了「執政能力的現代化」，即媒體所稱的「第五個現代化」，即國家治理體系和國家治理能力的現代化。中共十八屆三中全會後，官方將國家治理體系的現代化解讀為「適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、有不斷構建新的體制機制、法律法規、四個方面制度更加科學、更加科學、完善」、「社會各項事務治理制度化、規範化、程序化」53。2020 年 5 月，中共中央印發《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》，提出貫徹落實中共十九屆四中全會「推進國家治理體系和治理能力現代化」54。. 政治大中國大陸學者俞可平將中國國家治理體系分解為需要回應的三大問題，即立. ‧ 國. 學. 誰治理、如何治理、治理效果如何，認為國家治理體系的三大要素為治理主體、治理機制和治理效果55。周平認為，中國若想要建設現代化的治理體系，必須進. ‧. 行有效的頂層設計，充分發掘制度資源、組織資源、文化資源和社會資源56。除. y. Nat. 視角、村民自治視角和跨層次互動視角領域。. al. er. io. sit. 了社會治理的頂層設計，中國學對社會治理的研究具有多重視角，例如權力結構. n. iv n C 在權力結構視角的研究主要討論中國大陸鄉鎮基層全力建設。徐勇、吳素 hengchi U. 58. 59. 57. 60. 雄、黃輝祥、彭勃從國家行為、政黨政治、財政金融、法律和基層民主等多角. Modern China, Vol.22, No.1, 1996. 53. 習近平，〈切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來〉，《北京週報》，2014 年第 2 期，頁 2。 54 許陳品，《推進治理體系與能力中發文件內的「第五個現代化」》，網址來源： https://reurl.cc/QdvWo0。（點閱日期：2020/02/22） 55 俞可平，《論國家治理現代化》（北京：社會科學文獻出版社，2014），頁 3。 56 周平，〈國家治理體系現代化是全面深化改革的必然要求，《人民日報》，2014 年 1 月 5 日第 005 版，頁 1。 57 徐勇，〈行政下鄉：動員、任務、命令——現代國家向鄉土社會滲透的行政機制〉，《華中師範大學學報（人文社會科學版）》，2007 年第 5 期，頁 2-9。 58 吳素雄，《政黨下鄉的行為邏輯》（武漢：華中師範大學博士學位論文，2009）。 59 彭勃，《鄉村治理——國家介入與體制選擇》（北京：中國社會出版社，2002）。 60 黃輝祥，〈「民主下鄉」：國家對鄉村社會的再整合〉，《華中師範大學學報（人文社會科學 21. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(27) 度分析了國家意志如何下沉鄉村。李學舉的《中國鄉鎮政權現狀與改革》61、吳理財的《從管制到服務─鄉鎮政府職能轉變研究》62，重點論述了中國大陸改革開放後政府職能由統治逐步向治理轉變過程。另有對於縣鄉村級別機構改革的研究，于建嶸63、賀雪峰64對縣村體制設計和改革目標均有闡述。村民自治的視角誕生於 1980 年代，社隊合一的基層權力機構走向村黨支部書記和村民委員會主任的二元政治制度，其中村民委員會為村民推舉，後為選舉產生。本領域的研究重視村民自治的成長、自治制度建設、自治行為邏輯和縣鄉治理與村民自治的碰撞。本領域研究有許崇德的《關於實行村民自治的若干問. 政治大題探討》，張厚安的《中國農村村民自治現狀評估和問題探討》，吳毅的《村治變立. ‧ 國. 學. 遷中的權威與秩序》，馬寶成等的《村級治理：制度與績效》。本領域村級民主選舉議題較為豐富，白鋼和趙壽星的《選舉與治理：中國村民自治研究》和程瑞山. ‧. 等的《村民自治制度運行研究》，兩文以案例解讀村民自治運行情況。. y. Nat. er. io. sit. 在社會治理的跨層次互動領域，多涉及到村民自治組織面對縣鄉或其他部門治理時的互動方式，其中較多的涉及到村與村外政治勢力的衝突，即國家權力. al. n. iv n C 和地方自治權力的衝突，本領域的研究有于建嵘的《岳村政治——轉型期中國鄉 hengchi U 村政治結構的變遷》，賀雪峰的《鄉村治理的社會基礎一一轉型期鄉村社會性質研究》，董江愛《村級選舉中形成的「兩委」關係對立及出路》等65。由於本文選取案例的特性，案例所呈現的國家權力和地方自治機構之間的. 版）》，2007 年第 5 期。 61 李學舉，《中國鄉鎮政權的現狀與改革》（北京：中國社會出版社，1994）。 62 吳理財，《從管制到服務——鄉鎮政府職能轉變研究》（北京：中國社會出版社，2009）。 63 于建嶸，〈中國縣政改革的目標和基本路徑〉，《甘肅理論學刊》，2008 年第 4 期。 64 賀雪峰等，《縣鄉村體制整體設計的基本原則及具體進路》，《江西社會科學》，2004 年第 1 期。 65 董江愛，〈村級選舉中形成的「兩委」關係對立及出路〉，《華中師範大學學報(人文社會科學版)》，第 44 卷第 1 期（2005），頁 54-59。 22. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(28) 額衝突較少，案例面臨更嚴峻的問題是農村人口流失、「精準扶貧」前農村的社會服務功能，傳統農村自治中的公共資源提供能力，婚喪嫁娶、鄰里互助等能力處於日益削弱的狀態，本案例將就極端貧困地區服務型政府、工作組運作方式及其與「村兩委」互動領域給予解讀。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 23. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(29) 第三節、「精準扶貧」績效考核與基層菁英研究一、中國扶貧成效研究與考核 2020 年，中國大陸政府必須要完成其承諾的年底之前貧困人口全部脫貧，貧困線全部摘帽。就現行扶貧標準和對扶貧的巨量投入而言，這一標準不難達成。現階段對於貧困存在種種問題的研究多集中在扶貧行為的細節、可持續性和考核標準等領域。汪三貴認為，中國「精準扶貧」已經取得相當成效，對未來的扶貧行為，汪三貴提出網上精準扶貧政策支持、完善精準扶貧群眾受益機制和創新政府職能與. 政治大強化基層治理能力領域，顯示目前這些構成精準扶貧的提升空間。中國扶貧獲立 66. ‧ 國. 學. 得成就得到了新加坡學者洪源遠（Yuen Yuen-Ang）在《中國如何擺脫貧困》中提出，中國依靠「引導創變」（directed improvision）實現各地因地制宜脫. ‧. 貧，即中央發揮引導作用，地方發揮創變作用67。在有限的範圍內，地方幹部在. y. Nat. er. io. sit. 招商引資、產業建構、紅利分配甚至工作方式方面發揮自主性與創造性，實現完成或者超額完成扶貧任務，中國大陸已在脫貧工作上取得很大的進展。. n. al. 66. 67. Ch. engchi. i Un. v. 汪三貴，《當代中國扶貧》（北京：中國人民，2020），頁 61。洪源遠，《中國如何調出貧困陷阱》（香港：香港中文大學，2018），頁 22。 24. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(30) 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2-1 引導創變68 作者製圖. 不似洪源遠對靈活扶貧的肯定，有一些學者對這種靈活變通持中性或消極. ‧. 觀點，劉玉照、田青持中立觀點，通過村民自治選舉等案例確認了這種「通變」. y. Nat. er. io. sit. 的存在，指出在中國這種這種因地制宜往往可以令原來不存在的一種制度安排部分落實，爭取成為某種正規的制度安排，而不是直接改變現有的制度安排69，地. n. al. i n C U 方的眾多創新行為或許可以此解讀。 hengchi. v. 在扶貧的細節中，更多學者著眼於現行扶貧的不足之處。王雨磊從扶貧的組織結構上解釋為何扶貧存在「瞄不準」的現象，由於扶貧中大部分任務的制定和下達和落實為省級和縣級扶貧辦，市級和鄉鎮扶貧辦在人員設置上存在先天不足，在組織上成為「夾心層」要麼被迫身兼數職，廣泛參與督查考核、計劃生育生產等活動，協調溝通不暢，無法發揮應有的作用。 68. 洪源遠，《中國如何跳出貧困陷阱》（香港：香港中文大學，2018），頁 22。劉玉照、田青，〈新制度是如何落實的?——作為制度變遷新機制的「通變」〉，《社會學研究》，2009 年第 4 期，網址來源：http://www.cssm.org.cn/view.php?id=29858。（點閱日期： 2020/07/10） 25 69. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(31) 在扶貧的考核研究中，袁明寶認為現階段扶貧考核存在工作量過大和應付現象，工作組和「村兩委」承擔了超額扶貧壓力，容易導致工作組忙於填表、應付，實際扶貧流於形式70。李超、張超認為現行貧困戶認定仍舊過於模糊，缺乏硬性標準，一旦基層權力被宗族、地方勢力把持，難免出現「富裕的貧困戶」現象71。李延認為目前扶貧考核機制對經濟學成本的測算佔比較低，忽視效率導致扶貧中的資源浪費，考核人員僅能較為機械的完成制式考核，這種考核很難切實反饋貧困戶亟需的幫助72。在第三方評估的研究中，鐘哲認為第三方評估是壓力型體制下，容易導致基. 政治大層幹部執行乏力，項目考評機制較為短視，目前第三方評估仍為與政府有關聯之立. ‧ 國. 學. 人員為主，考核客觀度不足73。其基層幹部李文博認為，現階段無論考核還是第三方評估，都具有考核主體較為單一、考核主體主觀評判、目標人群定位不準確. ‧. 和效率低下的問題，表現為考核變為一種形式主義，過度依賴拍照、填表證明集. y. Nat. 二、地方政治菁英行為研究. al. er. io. sit. 體落實情況，對工作組和「村兩委」等一線工作者帶來沉重負擔74。. n. iv n C 在社會治理中，基層菁英是政策的直接承接者，其中包括政府官員、村民自 hengchi U. 治組織成員和非政府組織與社會企業執行人，在中國大陸，最主要的扶貧參與者人就是各級幹部、村支書與村主任，這些基層經營為基層行政人員（Street-level. 70. 袁明寶，〈扶貧吸納治理：精准扶貧政策執行中的懸浮與基層治理困境〉，《南京農業大學學報》， 2018 年 03 期，頁 57-64。 71 李超、張超，〈農村精準扶貧的實踐困境及其深層原因探析——基於山區貧困村的扶貧調研〉，《社會科學家》，2018 年第 9 期，頁 35。 72 李延，〈精準扶貧績效考核機制現實難點與應對〉，《青海社會科學》，2016 年第 3 期，頁 135。 73 鐘哲、那凱，〈精準扶貧第三方評估推進困境——以 B 縣為例〉，《開發研究》，2019 年第 6 期，頁 33。 74 李文博，《精準扶貧考核機制研究》，（鄭州：鄭州大學碩士學位論文，2018）。 26. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(32) Bureausrts），指的是在行政體系中與村民接觸的第一線行政人員，工作面對較大不確定性，承受直接來自民眾的衝突75。各地基層菁英在面對在政策執行時，可能能夠正確執行，也可能出現偏差，其中包括執行的扭曲、消極執行（不作為）和過度執行。Yanhua Deng, Kevin J. O’Brien 與 Jiajian Chen 在發現中國基層治理層面存在過度執行的特征，陷入追求超額完成任務的怪圈76；周雪光指出基層社會政治菁英與基層政治機構村委的「共謀現象」，體現在「非正式協商」和「共謀現象」77等領域，即地方執行中央指令時存在通過非正規方式，或者扭曲原意追求表面功夫。這些現象都是基. 政治大層幹部在執行工作中存在的常見現象。立. ‧ 國. 學. Xingmiu Liao、Wen-Hsuan Tsai 與 Zheng-Wei Lin 認為，中共通過「精準扶貧」中設置村第一書記的職位，確保中共在基層組織領域的穿透力，對. ‧. 基層民主有一定的削弱作用78。Wen-Hsuan Tsai 和 Xingmiu Liao 從政治的. y. Nat. er. io. sit. 動員方式討論了「精準扶貧」下的關鍵機制：包括跨系統領導、跨層次人員與財務的管理和配對。這些強化了國家對基層的掌控。兩位作者同時認為，扶貧地的. al. n. iv n C 地理條件、歷史文化和是否具有高層支持對扶貧地點是否能夠永續發展有影響， hengchi U 「精準扶貧」減輕了多數地區的貧困，但若沒有光伏發電和持續投資，貧困地區. 75. Lipsky, M., Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of The Individual In Public Services, New York: Russell Sage Foundation, 1980. Deng, Yanhua, Kevin J. O’Brien, and Jiajian Chen, “Enthusiastic Policy Implementation and Its Aftermath: The Sudden Expansion and Contraction of China’s Microfinance for Women Programme”, The China Quarterly, 2018, 506–526. 77 周雪光，〈基層政府間的「共謀現象」一個政府行爲的制度邏輯〉，《開放時代》， 2009 第 12 期。 78 Xingmiu Liao, Wen-Hsuan Tsai, Zheng-Wei Lin, “Penetrating the Grassroots: First-Secretaries-inResidence and Rural Politics in Contemporary China”, Problems of Post-Communism, Vol.67, 2019, pp.169-179. 網址來源：https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/10758216.2019.1625711。（點閱日期：2020/07/15） 27 76. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(33) 永續發展仍舊存疑79。在「精準扶貧」中，工作組（隊）為外來派駐基層組織，在工作組對基層政治結構影響的研究中，有可能遭遇較強的本地勢力和較弱的本地勢力兩種情況。李超、張超認為，若地方勢力較強，工作組可能「插不上話」，無力在貧困戶評比等活動中主持公道，造成村中家族勢力成為貧困戶享受政策紅利，「精準扶貧」反而瞄不準80。萬江紅、孫梟雄認為若工作組強而「村兩委」弱，工作組有完全頂替村民自治組織的可能，在尚有話語權的地方村落，可能還會導致權力鬥爭81。袁明寶認. 政治大為扶貧越俎代庖，將原屬於基層治理其中一部分，但在當前階段造成取代原村級立. ‧ 國. 學. 行政工作，雖然短期內能夠帶來扶貧效果，但長期會導致在扶貧工作到達一個階段，貧困問題得到緩解後，對基層治理的建設造成消極影響82。張歡認為駐村幫. ‧. 扶容易出現權力替代現象，即村民自治組織權力被工作組替代，造成基層組織的. y. Nat. n. al. er. io. sit. 抗風險能力下降83。. Ch. engchi. i Un. v. 79. Wen-Hsuan Tsai, Xingmiu Liao, “Mobilizing cadre incentives in policy implementation: Poverty alleviation in a Chinese county”, China Information, 2020, pp.45-67. 網址來源： https://www.researchgate.net/publication/337873251。（點閱日期：2020/07/15） 80 李超、張超，<農村精準扶貧的實踐困境及其深層原因探析——基於山區貧困村的扶貧調研 >，《社會科學家》，2018 年第 9 期，頁 35。 81 萬江紅、孫梟雄，〈權威缺失：精準扶貧實踐困境的一個社會學解釋—基於中國中部地區花村的調查〉，《華中農業大學學報（社會科學版）》，第 128 期（2017），頁 18。 82 袁明寶，〈扶貧吸納治理：精准扶貧政策執行中的懸浮與基層治理困境〉，《南京農業大學學報》， 2018 年 03 期，頁 57-64。 83 張歡，〈駐村幫扶中的權力替代及其對村莊治理的影響〉，《湖南農業大學學報（社會科學版）》，第 19 卷第 5 期（2018），頁 47。 28. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(34) 小結綜合上述文獻，本文即將面對的案例自然條件較差，自然環境構成了其主要致貧原因。因此，本案例所呈現的國家權力和地方自治機構之間的衝突稀少，案例面臨更多是「精準扶貧」前農村的社會服務功能癱瘓、公共資源提供能力差、地方治理能力渙散問題。本案例將結合貧困理論、基層治理理論、扶貧研究和考核研究，就極端貧困地區符合開展「精準扶貧」，工作組運形態及其與「村兩委」互動等領域，解讀「精準扶貧」政策在 Z 市 B 縣與 Y 縣的表現。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 29. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(35) 第參章中國扶貧組織結構、歷史與個案中國大陸脫胎於傳統社會，經歷近共產革命與改革開放，形成了有別於其他國家的政治體制。在中國廣大鄉村地帶，這種政治制度帶來了獨特的基層政治結構和治理方式，其理念也奠定了其扶貧開發的發展經歷，這些構成了理解今日中國大陸之所以開展精準扶貧的知識背景。本章筆者將先簡述中國農村基層政治結構，介紹中國大陸扶貧開發歷史，最後介紹本文個案的背景資料與致貧原因，這些將有助於理解在精準扶貧之下基層的政治結構和地方的具體措施的抉擇。. 政治大第一節、中國農村基層政治結構與扶貧機構設置立. ‧ 國. 學. 中國大陸農村的政治結構涉及基層治理的主體和客體，主體擔任治理的基層組織，客體為治理的承擔者。由於中國大陸以黨領政的獨特性，決定了基層. ‧. 黨組織具有顯著的影響力。2019 年，中共中央全面深化改革委員會第七次會. y. Nat. er. io. sit. 議通過了《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出在鄉村治理中強化黨的組織領導和農村基層組織建設。意在改善人民公社解體之後中國農村基層治理. al. n. iv n C 較為鬆散的局面，落實地方治理和精準扶貧各項措施，促進實現 2020 貧困人 hengchi U 口全面脫貧的目標。一、中國農村基層組織中國的農村基層組織包括基層黨組織、村民自治組織、村務監督組織、集體經濟組織、村民合作組織（社）和其他社會經濟組織。在農村，村黨委組織委員會和村民委員會是最重要的村級治理組織，簡稱為「村兩委」，擔負基層治理的絕大多數工作，兩者彼此之間的關係為兩個主體、協同治理。實際上中國的政治體制村黨委書記（村支書）比村民委員會主任（村主任）位階更高，但 30. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(36) 在基層治理中，兩者的地方也受地方宗族勢力等因素影響，村支書高於村主任較為常見，但並不絕對。村黨委組織受到《中國共產黨農村基層組織工作條例》管理，其第十九條指出，黨的農村基層組織對村內各類組織進行領導，推進善治鄉村建設，旨在形成共建共治共享的鄉村格局84。村黨組織是中共在農村最基層的組織，一個行政村的黨組織委員會由黨支部書記（簡稱：村支書）、副書記和委員擔任，副書記和委員 3─5 人，黨組班子不超過 7 人，依據《中共中央辦公廳印發〈關於黨的基層組織任期的意見〉的通知》（中辦發（2018）40 號），村黨組任期為. 政治大 5 年。村支書多為上級指定委任，絕大多數情況下村支書為村內黨員。立 85. ‧ 國. 學. 村民委員會是基層村自治組織，其成員為主任、副主任和委員 3─7 人。依據《中國人民共和國村民委員會組織法》規定，村委會任期為 5 年。在基層. ‧. 的日常生活中，村委有實踐基層民主的意義，村主任實行村民直選，體現村民. y. Nat. al. er. io. 治安等。. sit. 意志。其工作在於辦理村內公共事務，向政府反饋村民意見，調解糾紛、維護. n. iv n C 「村兩委」對應了中國大陸政治體制的黨委和政府兩大部門，是中央政治 hengchi U 86. 結構在基層的具體體現。在制度設計上，中共的作用在於以黨領政，作出重大決策和引導方向，在具體事務中抓大放小，政府的作用為具體事務的執行者和非重大事項的決策者。這種政治結構亦體現在「村兩委」中，兩者是黨政在基層治理領域的具體體現。2018 年中共中央國務院發佈《關於實施鄉村振興戰. 84. 中共中央，《中國共產黨農村基層組織工作條例》，網址來源： http://dangjian.people.com.cn/BIG5/n1/2019/0111/c117092-30515995.html。（點閱日期：2020/04/22） 85 中共中央辦公廳，《關於黨的基層組織任期的意見》，網址來源： http://dangjian.people.com.cn/BIG5/136058/427510/428084/428457/428465/index.html。（點閱日期： 2020/04/22） 86 中國大陸村級行政單位不含人大與政協，人大存在的最基層單位為鄉鎮、政協為縣。 31. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(37) 略的意見》，此後中共中央辦公廳、國務院辦公廳亦印發《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》，提出「村兩委」的建設事關鄉村振興，「村兩委」是否紮實，關於鄉村治理和脫貧攻堅之績效。. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學 sit. y. Nat. 圖 3-1 「村兩委」政治結構來源：作者製圖. n. al. er. io. 在制度設計上「村兩委」互為表裏、協同治理，在實際情況下，由於基層. i Un. v. 複雜情況和「村兩委」實際存在一定「共管地帶」,兩者有時具有矛盾，常出現. Ch. 以下三種情況：. engchi. 1. 村委過度自治 2. 村黨組織包辦 3. 兩者共管，組織癱瘓87 其中，「村委過度自治」即此種情況下黨組織的功能消失；「黨組織包辦」時村民自治消失；「兩者共管」意味著互不相讓，爭奪村內權力，時常造成兩組. 87. 王瑛琳，《鄉村治理視域下河北省村「兩委」換屆選舉問題研究--以邢臺市 DL 鄉為例》（石家莊：河北師範大學碩士學位論文，2020）。 32. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(38) 織功能癱瘓。「村兩委」的矛盾可產生於不同階層、宗族之上，實質上為國家政權機構和村民組織制度之間具有衝突88，這些衝突都將削弱和損害基層治理與扶貧工作效能。解決辦法為近年來開展的「兩票制」或「兩推一選」89，中共中央為解決這一矛盾，推行部分農村村支書、村主任「一人兼」的措施，同時滿足基層自治選舉和黨職要求。本文個案「村兩委」為扶貧的一線人員，其中絕大多數來自本村，少數脫貧任務極為艱困、無力自行脫貧，或村莊深度老齡化的村落由上級委任縣鄉人員擔任，有些村落為村支書、村主任「一人兼」，大部分村落的村支書與村主任. 政治大仍舊為分別擔任，即外來的村支書和本地村主任相互配合工作。「村兩委」在執立. ‧ 國. 學. 行扶貧工作具體任務，做「群眾工作」，宣傳扶貧政策，幫助工作住適應環境等任務中發揮重要作用。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 88. 董江愛，〈村級選舉中形成的「兩委」關係對立及出路〉，《華中師範大學學報（人文社會科學版）》，第 44 卷第 1 期（2005），頁 54-59。 89 《兩票制（中國基層選舉）》，網址來源：https://zh.wikipedia.org/wiki/兩票制_(中國基層選舉)。（點閱日期：2020/05/12）；馬全江、宋海萍，〈「兩推一選」：黨內民主的制度創新和理論創新〉，《中共青島市委黨校青島行政學院學報》，2011，頁 69-72。 33. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(39) 第二節、中國扶貧開發機構與工作組制度中國農村扶貧開發自 1986 年以後由專職機關─國務院扶貧開發領導小組負責。在國務院的領導下，各級有其對應的組織機構，具有各自的職責規劃。國務院扶貧開發領導小組下設辦公室，具有統領全局的作用，負責擬定法規、審定資金分配、組織調查研究和工作考核、協調解決扶貧開發工作中的重要戰略政策措施的頂層設計，指導全國開展扶貧開發工作。 2015 年，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室印發《關於做好選派機關優秀幹部到村任第一書記工作的. 政治大通知》，目的在於加强基層黨的建設，推動基層建設全面進步，完成精準扶立 90. ‧ 國. 學. 貧，從各部門因應地方需要，選派幹部到農村擔任「第一書記」，另派組員數名隨同前往（一般為 2 人），組成扶貧工作組（隊）。對執行不到位、自由散漫的. ‧. 工作組，依據《關於加强貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》加以管. n. al. er. io. sit. y. Nat. 理91。. Ch. engchi. i Un. v. 90. 中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室，〈關於做好選派機關優秀幹部到村任第一書記工作的通知〉，網址來源： http://www.cpad.gov.cn/art/2015/5/13/art_50_13584.html。（點閱日期：2020/06/25） 91 〈中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見（2018 年 6 月 15 日）〉，《新華網》，網址來源：http://www.gov.cn/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm。（點閱日期： 2020/0622） 34. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(40) 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 3-2 各級扶貧機構關係圖92. ‧. 扶貧開發各省級單位為省（含自治區、直轄市）扶貧開發領導小組，下設. sit. y. Nat. 辦公室，負責統領全省，各縣也均有縣級扶貧開發領導小組和縣扶貧開發辦公. n. al. er. io. 室。在每年年初，中央扶貧開發資金一次性下達各省與各縣，省扶貧辦和縣扶. i Un. v. 貧辦互相之間的關係為「省總負責、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶」93，目前. Ch. engchi. 除了中央硬性工作要求外，扶貧項目的審批權下放到了縣級單位，市與省級扶貧單位負責監督、指導。自 20 世紀末以來，中共在對口扶貧方面即有工作組制度，黨政機關、企事業單位派出扶貧工作組，3 年一屆，幫助貧困地區扶貧，但由於工作組大多並沒有嚴格執行駐村，也無多少干預村內事務的權力，且工作組多作為外來的幫扶部門，「懸浮」於貧困村之上。在實施「精準扶貧」之後，村內基層政治結 92. 汪三貴，《當代中國扶貧》（北京：中國人民，2020），頁 61。〈中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定（2015 年 11 月 29 日）〉，網址來源： http://www.xinhuanet.com//politics/2015-12/07/c_1117383987.htm。（點閱日期：2020/06/26） 35 93. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(41) 構再一次發生變化，最重要因素是工作組職能的強化。而現有的貧困地區多為長期貧困、缺乏自身能力或動力，無力自行脫貧的堅困地帶，除了本村的「村兩委」之外，工作組成為扶貧工作的第一線部門，肩負了最繁重的扶貧工作。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. 圖 3-3 精準扶貧前後農村基層組織結構來源：作者製圖. al. n. iv n C 省級工作組多為 3 人，組長掛職村第一書記組長、為處級幹部（多為副處 hengchi U 級），另有科員 2 名，擔任組員；在非貧困村，縣級扶貧辦分派縣級黨政機關、企事業單位派出工作組，組長多為科級幹部，掛職村第一書記。早在 2015 年，全中國各地貧困農村派出 12.79 萬個工作組，派駐幹部 48 萬名，基本上已經達到所有貧困村都下派第一書記，甚至部分貧困村有兩單位幫扶94。截至 2020 年 3 月 12 日，今年度扶貧工作組已有 99%到位，駐村. 94. 國務院扶貧開發領導小組辦公室，〈全國幹部駐村幫扶工作現場在安徽潛山召開〉，網址來源：. http://www.cpad.gov.cn/art/2015/10/21/art_624_25381.html。（點閱日期：2020/07/15） 36. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(42) 幹部達到 97%駐村幫扶95。「精準扶貧」後，工作組常年駐村、影響力上升，有些強勢工作組若遭遇弱勢「村兩委」，能夠成為實際基層權力結構的一級。工作組特別是第一書記的出現，打破了原有村支書、村主任的二元制結構，為鄉村基層政治結構增添變數。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 95. 〈劉永富：全國今年選派的助村工作隊 99%已經到位〉，人民網，網址來源： http://society.people.com.cn/n1/2020/0312/c1008-31629170.html。（點閱日期：2020/07/15） 37. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(43) 第三節、「精準扶貧」前的中國大陸扶貧開發在「精準扶貧」政策出台之前，中國大陸經歷了多個反貧困階段，大陸學術界對於中國大陸扶貧開發階段劃分存在分歧，汪三貴將中國扶貧開發分為四階段，高建龍、高建偉將中國扶貧開發分為三階段。整體而言，大多數學者認同將中國扶貧開發歷史分為五個階段：1978 年之前為保障生存階段；1979─ 1985 年體制改革階段；1986─2000 年解決溫飽階段；2001─2010 年為鞏固溫飽、兼顧非食品需求階段；2011─2020 年為精準扶貧、全面退出階段。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 3-4 中國大陸扶貧「金字塔」，來源：作者製圖第一階段為 1949─1978 年保障生存扶貧階段。甫經歷過抗日戰爭、國共內戰和經濟崩潰，此階段首要目標是個人生存。中共採取了極具社會主義特色的土地改革（1949─1952）、農業生產初級合作社（1953─1957）、激進的人民公社化運動（1958─1960）。在大躍進之後雖然中共政治經歷頗多波折，基層農村普遍實行的是「政社合一」的社隊制度（1961─1986）。這一階段的分配方式為「三級所有、隊為基礎」，實行集體經營，大多數時間以「工分」的形 38. DOI:10.6814/NCCU202001593.

(44) 式按勞分配。社隊既是經濟組織，又是政權機構，具有政社合一屬性96。社會建立初階社會福利制度，在這種普遍貧困單位情況下，這種福利包括以農田水利建設、社隊村級小學、衛生院等。汪三貴認為，這一階段最重要的扶貧特點是臨界生存推動的道義性救濟、自然災害救濟、優撫安置救濟，具有救濟式扶貧的特徵97。這種特徵表現在普遍貧困情況下，中央直接下撥糧食、生活用品、資金等財物，維持居民較低生存水準。建立了最早依託村級政社合一基層組織的社保系統「五保」供養制度，保障農村孤寡、幼童及身障人士吃穿住，就醫與喪葬，這一制度延續至今。. 政治大 1978 年之前的扶貧，為中共建立的初級社會福利制度，體現在實物救濟立. ‧ 國. 學. 和貨幣救濟，以促進農業增收與保持基本生存為主。最大的問題是沒有改善農村的弱勢處境。為了發展工業，在工農業產品剪刀差定價下，農民缺少議價能. ‧. 力，「統購統銷」壓低了農產品價格。絕大多數農民處於世界貧困線標準之下。. y. Nat. er. io. sit. 第二階段為 1979─1985 體制改革扶貧階段。這一階段社隊制度開始鬆動，不再推行農業過度集體化，默許「小崗村」等地分田單幹，農戶從賺取. al. n. iv n C 「工分」支取薪資轉變為自主經營、自負盈虧的勞動者，這一制度被稱為「家 hengchi U 庭聯產承包責任制」，農產品收購價格也獲得改善，集體經營轉變為個體競爭激勵農民的積極性，此階段農民獲得普遍的收入增長。這種分配方式推動社隊制度的瓦解，經營活動逐漸變為個體經營，社隊從負責核算工分，變為不具有收入分配性質的基層組織。社隊解體終結了政社合一的農村基層制度，農村基層組織逐漸剝離經濟要素，社隊經濟權的喪失也開. 96. 97. 汪三貴，《當代中國扶貧》，頁 36。汪三貴，《當代中國扶貧》，頁 37。 39. DOI:10.6814/NCCU202001593.