時 評
從中共對臺外交圍堵看
美中臺三邊關係及臺灣自處之道
Taiwan’s Diplomatic Isolation and Its Responses
蔡 瑋（George W. Tsai）
國立政治大學國際關係研究中心研究員兼二所所長 回顧 2004 年的兩岸關係，由於中國大陸內外因素及臺灣選舉問題影響，儘 管 臺 灣 政 府 當 局 多 次 釋 出 善 意 ， 但 2004 年 的 兩 岸 政 治 關 係 基 本 上 處 於 一 個 冷 淡、緊張、僵持，但未發生衝突的局面，不過雙方在經濟及社會層面的交流仍然 相當熱絡。在外交方面，美國、日本、法國、新加坡、歐盟、東協 先後發言，對 臺北的分離主義發展方向表示疑慮，誤認我公投、修憲、正名恐有改變現狀之虞。 未來兩岸在國際上的鬥爭毫無緩解的跡象。 美國由國務卿鮑爾，副國務卿阿米塔吉，亞太副助卿薛瑞福以降，多次發表 對臺並非友好談話，如贊成兩岸和平統一，臺灣不是主權獨立國家，美國沒有協 防臺灣義務，美國同意臺灣是中國的一部分，並對臺灣有關正名、制憲問題表達 特定負面看法。美方對臺灣的公投動機尤持強烈懷疑態度，多次表示堅持一個中 國的立場，反對兩岸任何一方片面改變現狀，美方擔心兩岸政府因為誤判而引發 戰爭。華府樂見兩岸展開協商、對話，鼓勵臺灣 推動兩岸三通，但也堅持臺灣必 須展現自我防衛的決心。 中共目前對臺採取全面外交打壓，其所享有的優勢至少包括：全球安全角色 的提昇、綜合國力的快速成長，以及美中對話機制化的發展等等。北京已經似有 若無，成功的將臺灣描繪成亞太安全與區域穩定的破壞者。截至目前為止，中共 利用相關國家對於區域安全的憂慮，誘使美國、俄羅斯、歐盟及東協相繼以不同 方式，對臺海局勢表達關切，反對或不支持臺灣的臺獨主張和活動。但是，當前中華民國外交所面臨的挑戰主要來自三個方面，一是中共方面，二是 國際社會， 三是臺灣本身。前兩者屬於外在因素，後者為內部考量。臺北並非一無可為。 談到美國布希政府之兩岸政策主張，美國對於兩岸關係在不同階段或有不同 立場及利益，就美國長期國家利益而言，一個偏向分離主義、敵視中國的臺灣政 府或更合乎其國家利益。若說美國希望的是一個不統不獨、不戰不和的低度緊張 的兩岸關係，美國情治單位及軍方可能期望，一個具有強烈臺灣主體意識的臺灣 政府將有助於未來和中共進行對抗，但是美國國務院及國安會可能則期望兩岸關 係穩定。整體而言，華府極為關切兩岸發生衝突的可能及其對亞太區域安全及全 球經濟所可能造成的影響。至於臺灣內政的變化對其而言只是次要的考慮，美國 不願見到臺灣政治動盪也是出於不希望因此造成兩岸衝突而危及區域安定。 展望未來，如果兩岸關係不能得到適度緩解，雙方無法取得某種程度的默契 與諒解，在外交方面，當前政府在未來四年仍將面臨來自中國大陸的挑戰至少包 括其中以下各點：中共持續性的外交封鎖與孤立；中共政經綜合國力的進一步成 長，將使得其國際影響能力、作為能力都會進一步提高；中共對外睦鄰友好、戰 略夥伴、協作關係，以及大國外交都可能有會發生更大作用；而且由於中共對我 政府部分政策認知不足，解讀錯誤，北京可能進一步大幅升高兩岸外交衝突，直 接對我進行外交鬥爭，奪取我邦交國，以羞辱我方；由於國內政爭及國家認同問 題，將使得海外僑團，僑社進一步倒向中共。這些作為及發展趨勢都可能壓縮我 國的外交活動空間與機會。 如果未來中共並未出現大規模動亂，國際政經體系也沒有發生重大變化，而 中美、中日、中歐、中俄、中亞關係，以及東協、歐盟仍在既定的軌道內運行， 我們可以合理預見，在國際社會方面，中華民國外交仍將面對下列挑戰：國際社 會對中共的的孤息妥協，與對臺灣處境雖然同情但低調默然以對；在當前反恐鬥 爭中，臺灣協力參與有其侷限性，臺北顯然難與中共進行對等競爭；只要中共持 續阻擾，臺灣想要參加新、舊國 際機構及區域組織仍將困難重重；在中共快速成 長及區域化和全球化的多重壓力下，臺灣如何努力避免被進一步邊緣化將是外交 工作上的一大考驗；過去一年來，由於內政過度炒作的結果，使得美臺、兩岸關 係嚴重受損，雙方互信基礎遭到嚴重破壞；另外，還有少數邦交國試圖遊走兩岸， 企圖藉此從中漁利。這些都是臺北必須面對的嚴重挑戰。 有關臺灣自處之道，在兩岸關係方面，筆者以為不出以下數端： 一、臺灣必須化被動為主動。從兩岸交流到學歷認證，從三通到爭取臺商， 由引進大陸漁工到開放中共人士來臺旅遊，臺北似乎都處於一個被動回應、防禦
重於攻擊的處境，這點必須儘速加以改正。只要在主權無虞、安全得以兼顧的情 況下，政府應該把握，只要臺北單方面可以做到，而其對我又有政治及經濟現實 利益之事都應儘速以開放的態度、胸襟與作法加以推動。 二、政府高層尤應少有挑釁的激情言論，除了表面的示好言論之外，臺北可 以在具體經過評估的議題上釋出部分善意，如此作法既可得到現實利益，又可改 善兩岸氣氛，降低緊張。擱置主權爭議，重拾憲法一中，或未來一中都不是不能 考慮的選項。臺北必須避免遭美國及國際社會誤解為麻煩製造者、或區域安全破 壞者的任何可能，兩岸軍備競賽絕非臺灣之福。 三、既然臺灣主體意識高漲，本土優先已告確立，在無人或任何政黨能夠出 賣臺灣利益的認知前提下，政府當局應該以更客觀理性而非悲情敵意的角度來處 理兩岸關係。主政者應該對內及對中國大陸和美國反覆強調，本土化不等於去中 國化，臺灣主體意識也不必、不會、不能建構在對中國大陸人為塑造的敵意的基 礎上。 四、如果政府能把臺灣的主體意識和絕大多數民眾對於中華民國的認同與強 烈支持成功的結合起來，這時政府將能以一個統一的國民整體意志來和中共進一 步周旋，對臺北亦屬有利，如何之處似應進一步加以思考。但是不當、過當的操 弄，如果變成臺灣民族主義和中國民族 主義的對抗，其後果將極為嚴重，輕重的 拿捏必須謹慎。 五、既然當前國際關切兩岸關係主要出於區域安全的考量，臺北應以同樣的 訴求，來爭取國際社會的認同與支持，強調由於中共的威脅，以及臺灣受到的不 公 平 待 遇 才 是 造 成 當 前 區 域 安 定 的 一 大 隱 憂 。 美 國 應 該 同 樣 約 束 中 共 ， 施 壓 北 京，鼓勵雙方對話，建構機制，以找尋出合理的途徑來面對中華民國持續存在的 事實。 臺北應試探兩岸建立互信機制的各種可能，尤其要把對兩岸關係發展的主動 解釋權由中共的手中奪回，或至少不能讓中共享有對此問題唯一的發言權，否則 中華民國將處於一個相當危險的境地，而美方過去所主張的兩岸中程協議似乎值 得重新加以啟動。 自從 1978 年十一屆三中全會以來，中共實施的改革、開放政策轉眼已經超 過二十五年，其在經濟、國防、貿易、外交方面的成就卓然有成，北京綜合國力 的大幅提昇已成一個不可否認的事實。換而言之，在主觀上，中共已經覺得應該 扮演力所能及的大國角色，在客觀上，北京也相信以當前中共的國力，大陸當局 也可以在世界舞台上扮更重要的角色。大國外交已是中共當前對外工作的主軸。
因此，對中共而言，大國外交其實有多重意義。一是適度彰顯中共在國際上 與日俱增的影響力；二是以此作為來為中共的成長做出更大的貢獻；三是爭取發 展中國家的認同；四是平衡西方國家的霸權、強權心態；五是藉此制約臺灣的分 離主義傾向。基於吾人對於有權力必然會使用的粗淺認知，即或中共未來表現較 為溫和、理性，俟其大國外交漸有成效之後，臺灣將處於更大的戰略劣勢。 談到中共的和平崛起，中共首先是要和世界主要國家，美、日、俄羅斯、歐 盟、東協發展各種形式的戰略夥伴關係（如建設性戰略夥伴關係、睦鄰友好夥伴 關係），其次則是透過加強高層互訪，強調用對話來解決歧見。北京想要藉此牽 制以西方利益為重的不當機制，建構區域性的合作機制，平衡美國所設計的權力 核心。中共在亞太經合會及世界貿易組織中反對漫無標準，有利於西方的貿易自 由化立場贏得發展中國家支持即為例證。 具體而言，在兩岸關係方面，中共利用大國外交建立一個綿密的網絡，與所 有重要國家先後簽署各種形式的戰略夥伴、友好關係，要求各國承認、接受其所 主張的一個中國、反對一中一臺、兩個中國或臺灣獨立，而這其中又以美國最為 重要，因其具有指標性意義。中共的目標是要讓臺灣無所逃於天地之間，全面封 殺臺灣獨立的任何可能，使臺灣的事實獨立（ de facto）沒有意義，法理獨立（de jure）不獲國際承認。 至於在加強外交關係方面，筆者認為，在只要維持適度邦交國及國際能見度 的前提下，臺北或許可以，一、研究兩岸外交休兵的可能性及方法；二、調整直 接攻堅，重返聯合國的作法，以參與聯合國相關機構、非政府、及功能性取向為 重的國際組織為未來外交工作努力重點；三、多角度、多面向的加強實質外交、 學術外交、民間外交、國會外交、政黨外交、經貿外交等等，儘量避免強使外國 政府必須在臺灣與中共之間做一選擇；四、加強國內、海外中文教育，提供獎助 學金，鼓勵外國學人、學生前來臺灣進修，培養親臺有生力量；五、在能夠獲得 國內共識的情況下，積極參與國際事務，適時、量能提供不帶強烈政治意圖的國 際協助，以回餽國際社會；六、由議題及區域觀點出發，重新思考外交施政重點， 仍應以美、日、亞太、歐盟地區為重；七、組建、利用經貿實力，及現有非政府 組織，如慈濟功德會、人權組織，以協助政府推動經貿、人道外交；八、增加與 美、日、東協國家學界、媒體往來。對美國國會的友好關係固然應盡全力予以維 持，但也必須顧及美國行政當局感受，切勿玩弄彼等關係。 在鞏固鄰近國家關係方面，筆者主張臺北不妨，一、適度肯定部分亞洲價值 觀點，不能再有優越心態，平等以待亞洲重要鄰邦，不必唯西方是從；二、加強
雙邊、多邊的經濟、文化、情報、軍事交流活動，提供獎助學金，鼓勵互派學者、 學生；三、繼續推動高層（非）政治性的往來，積極參加亞太地區的各種準（非） 官方組織，主動召開雙邊、多邊學術會議；四、鼓吹建構一個沒有假想敵的亞太 多邊安全體體制，倡議籌組亞洲性區域發展組織，強化與亞洲國家間的政治、金 融、貿易、經濟合作關係；五、在不引起地主國猜忌的情況下、與臺商保持密切 聯繫，加強與地主國高層之間的友好關係，善用、組織當地華僑及臺商的政、經 關係，拓展實質外交；六、以臺灣的民主、經濟發展及處理金融風暴的經驗，與 亞洲國家交換經驗和心得。 最後，再回到兩岸問題的源頭，筆者強烈建議，臺北必須要在兩岸三邊關係 上先取得戰略制高點，也就是對國家發展方向或定位要有明確目標，畢竟戰略的 不 利 是 不 能 靠 戰 術 的 卓 越 來 加 以 扭 轉 。 臺 灣 唯 有 對 國 家 發 展 目 標 有 了 明 確 的 方 向，才能立於相對不敗的優勢地位；其次則是要搶回戰術的主動權，臺北由於幅 員、人口、國力有限，確實無法享有絕對的主動與優勢，但卻必須竭盡所能奪回 相對的主動，絕不能讓中共和美國享有對臺獨及現狀的唯一或聯合解釋權，中美 聯手將使臺灣處境將愈發艱困。回歸九二共識，強調各自表述看來或許是眼前最 好、或唯一的解套方法。
