從俄德天然氣貿易來看俄羅斯經濟外交之實踐

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(1)從俄德天然氣貿易來看俄羅斯經濟外交之實踐摘要國立政治大學俄羅斯研究所. 李孟融. 隨著俄羅斯在外交關係上提出「經濟外交」(Economic Diplomacy， Экономическая дипломатия)這一概念，使得俄羅斯在對各國關係的互動上和以往強調軍事力量不同，尤其是達到經濟能源戰略的目的，經濟外交開始成為俄羅斯做決策的考量。而從 1992 到 2006 年間俄羅斯切斷鄰國能源或威脅切斷能源的次數就高達 55 次，而這些事件發生時間大部分都是俄羅斯企圖達到某些政治或經濟目的事件重疊，由此可見俄羅斯經濟外交策略的實踐。而德國做為歐盟的成員國之一，是俄羅斯在經營對歐盟貿易區塊中重要的夥伴。兩國的關係悠久，回顧歷史兩國互動十分密切，德國最主要從俄羅斯進口天然氣，且德國從俄羅斯進口的量遠比歐盟其他國家來的高，但是德國同樣也是俄羅斯資本財(investment goods)的主要供應來源。另外兩國在天然氣開發上也有密切合作。因此本文要探討的主題有三：俄羅斯的經濟外交策略為何?而俄羅斯和德國的政治和經濟關係如何影響對德經濟外交策略?並且從天然氣的合作來探討俄羅斯對德國的經濟外交關係。. 關鍵字：經濟外交、俄羅斯經濟外交、俄羅斯能源政策、俄歐能源、俄德天然氣合作. 1.

(2) 從俄德天然氣貿易來看俄羅斯經濟外交之實踐國立政治大學俄羅斯研究所. 李孟融. 壹、前言隨著俄羅斯在外交關係上提出「經濟外交」(Economic Diplomacy， Экономическая дипломатия)這一概念，使得俄羅斯在對各國關係的互動上和以往強調軍事力量不同，尤其是達到經濟能源戰略的目的，經濟外交開始成為俄羅斯做決策的考量。而從 1992 到 2006 年間俄羅斯切斷鄰國能源或威脅切斷能源的次數就高達 55 次，而這些事件發生時間大部分都是俄羅斯企圖達到某些政治或經濟目的事件重疊，由此可見俄羅斯經濟外交策略的實踐。而德國做為歐盟的成員國之一，是俄羅斯在經營對歐盟貿易區塊中重要的夥伴。兩國的關係悠久，回顧歷史兩國互動十分密切，德國最主要從俄羅斯進口天然氣，且德國從俄羅斯進口的量遠比歐盟其他國家來的高，但是德國同樣也是俄羅斯資本財(investment goods)的主要供應來源。 1另外兩國在天然氣開發上也有密切合作。因此本文要探討的主題有三：俄羅斯的經濟外交策略為何?而俄羅斯和德國的政治和經濟關係如何影響對德經濟外交策略?並且從天然氣的合作來探討俄羅斯對德國的經濟外交關係。. 貳、俄羅斯經濟外交政策一、何謂經濟外交經濟外交是利用經濟的手段來促成國與國關係的一種外交策略，而目前各國使用經濟外交的目的主要是為了要控制甚至更接近別國的資源，或是藉由經濟外交手段來影響他國的政治情勢，對他國造成影響力， 2具體手段可以是利用投資. 1. Roland Gotz, “Germany and Russia-strategic partners?” Geopolitical Affairs,4/2007。 Keith C. Smith, Security Implications of Russian Energy Policies, CEPS Policy Brief, No. 90, Jan 2006, p.1. 2. 2.

(3) 或甚至是一些威脅強迫的手段。而經濟外交的主要目的有下面幾項：提升貿易或投資、分析相關國家的經濟情勢、達成多邊貿易協定、確保能源安全，利用政治和軍事手段來達到經濟目標、利用經濟手段達成政治上的戰略目的、利用經濟手段達成政治的整合、和富強的鄰國發展特殊友好的關係。阿瓊‧阿斯蘭尼(Arjun Asrani)認為通常比較富強的國家使用經濟外交手段是為了經濟上的競爭，例如對別國進行經濟制裁以達到目的；而相對比較弱勢的國家發展經濟外交則是為了防禦保衛自己的國家 3。因此，各國使用經濟外交的手段包括三種，利用經濟手段來達成非經濟的目的、利用非經濟的手段達成經濟的目的、利用經濟的手段達成經濟的目的 4。其中所謂非經濟的目的，可以是指政治外交上的目的，而非經濟的手段可以是使用政治外交的手段。而經濟外交的涵蓋範圍很廣，在一個國家內不同的對外領域，都會有其對外的經濟外交發展政策，而經濟外交戰略的進行也是按照不同部門和領域來歸類實行。而俄羅斯的經濟外交戰略中就指出，會積極運用能源的領域來確保俄羅斯的國家利益，因此能源外交可以說是俄羅斯的經濟外交戰略中的重點區域。普丁(Putin)剛上任為總統時曾指出為了確保俄羅斯的大國地位，關鍵是要振興俄羅斯的經濟，而在當時俄羅斯在經濟上已經遠遠落在世界強權之後，而俄羅斯本身的經濟和社會也面臨許多問題。普丁認為經濟和貿易是聯繫跨國關係的基礎，因此一定要實現俄羅斯經濟與世界經濟一體化。而穩定經濟是俄羅斯的首要任務，俄羅斯需要一個穩定且強而有利的經濟體制，因此俄羅斯的對外政策構想必須以振興國內經濟為首要考量，而外交部和涉外機構的工作中，經濟外交的比例應該增加 5，因此經濟外交的概念在俄羅斯對外政策上的份量逐漸增加。而俄羅斯的經濟外交主要目標有三個，其一是加強俄羅斯在國際的地位，其 3. Arjun Asrani , “Economic Diplomacy” , I. P. Khosla ed., Konark Publishers PVT LTD, New Delhi , 2006,p.44. 4 I.P. Khosla , “Economic Diplomacy” , I.P. Khosla ed., Konark Publishers PVT LTD, New Delhi , 2006,p.13. 5 杜正艾，《俄羅斯外交傳統研究》，人民出版社，上海，2007 年，頁 311-312。 3.

(4) 二是在國際法和聯合國憲章的基礎上建立公平的國際經濟的秩序，其三是和各國維持公平的合作夥伴關係 6。俄羅斯對外政策目標是以和各國經濟互動關係為優先，藉此更近一步帶動俄羅斯國內經濟的發展。因為在全球化的情況下，沒有國家能獨立於國際經濟體系外來獨自發展自己國內的經濟。因此，俄羅斯外交部決定進行一連串的措施，目標在解決一些國際間關鍵性的任務，創造良好的國際環境藉此使國內經濟得以良好發展。在《俄羅斯外交傳統研究》中曾提及當代俄羅斯外交政策經濟外交所佔分量極大，而對歐盟的外交方面又以能源合作為優先 7。根據《2020 年前俄羅斯聯邦對外經濟戰略》指出俄羅斯將持續對國外進行經濟外交戰略，除了積極加入國際組織外，文中更提及俄羅斯將利用能源的領域來保障俄羅斯的國家利益 8。因此能源外交可以說是俄羅斯的經濟外交戰略中的重點區域。因此本文所探討的俄羅斯對德經濟外交也會著重在能源外交方面。. 二、俄羅斯經濟外交的手段上述提及俄羅斯的經濟外交策略將著重在能源方面，可以從下列事件來驗證俄羅斯經濟外交策略的具體行為。普丁的經濟顧問安德烈‧伊拉利昂諾夫(Andrei Illarionov)就指出俄羅斯開始傾向在對外關係中使用能源當作武器，而這項發言可以成為歐美國家的警惕 9。事實上在 1990 年俄羅斯就曾切斷波羅的海三小國的能源供應，企圖藉此阻止波羅的海三小國的獨立行動，而在 1992 年這項能源武器又再一次的被使用，目的是報復波羅的海三小國要求俄羅斯將還在三小國境內的軍事武器移除。 10而在 1993 和 1994 年俄羅斯減少對烏克蘭的天然氣供應，為的. 6. 俄羅斯外交部，「Russian federation Economic Policy in 2008」，2008 年 12 月 31 日， http://www.mid.ru/brp_4.nsf/itogi/D8D3BDCF7ABA2C37C32575300029D494 7 杜正艾，《俄羅斯外交傳統研究》，人民出版社，上海，2007 年，頁 309-339。 8 俄羅斯外交部，「Russian federation Economic Policy in 2008」，2008 年 12 月 31 日， http://www.mid.ru/brp_4.nsf/itogi/D8D3BDCF7ABA2C37C32575300029D494 9 Keith C. Smith, Security Implications of Russian Energy Policies, CEPS Policy Brief, No. 90, Jan 2006, p.1 10 Ibid, p.1. 4.

(5) 不只是要求烏克蘭支付先前拖欠的天然氣供應費用，還同時迫使烏克蘭交出更多黑海艦隊的控制權和一些能源的設備。而在 2004 年白俄羅斯也遭受能源供應的中斷，為的是俄羅斯企圖接管白俄羅斯境內的天然氣管線，而此舉也間接影響波蘭和立陶宛的能源安全。而在 1998-2000 年間，為了阻止立陶宛對美國公司出售精鍊廠、港口設施和管線，俄羅斯在三年間總共切斷對立陶宛的石油供應達九次。 11上述利用切斷能源供應來達到政治上的目的，皆為俄羅斯對前蘇聯國家常見的經濟外交手段。俄羅斯致力於運用更多政治上經濟上甚至軍事上的資源來影響周邊國家。而俄羅斯的經濟外交策略主要分兩種，一種是比較強硬的手段，例如全面性的封鎖、突然提高天然氣價格、奪取基礎建設等；另一種是採合作的手段，例如便宜的能源、開放勞工市場等等。對於相對開放但是政治上比較脆弱的國家(例如烏克蘭)，俄羅斯則施予經濟壓力，並藉由俄羅斯支持的媒體、他國的無政府組織和政黨影響其國內的政治情勢，也因此當時的烏克蘭總統尤伸科(Yushchenko)接受了俄羅斯天然氣股份有限公司(Gazprom)干涉烏克蘭的天然氣、石油和電力基礎設施。 12而俄羅斯對鄰國的具體措施參照(表一)。表一. 俄羅斯對鄰國的具体措施. 強硬手段. 合作手段. . 貿易封鎖. . 經濟增長. . 石油和天然氣禁運. . 免簽證措施. . 交通和通訊封鎖. . 開放勞工市場. . 不同的能源價格. . 金援別國無政府組織. . 接管基礎設施. 資料來源：參考 ECFR 由作者自行整理製作. 11. Keith C. Smith, Security Implications of Russian Energy Policies, CEPS Policy Brief, No. 90, Jan 2006, p.2. 12 Mark Leonard, Nicu Popescu, A Power Audit of EU-Russia Relarions, European Council of Foreign Relarions, Nov 2007 p.17. 5.

(6) 而俄羅斯對歐盟國家的經濟外交方面，如之前提及經濟外交的策略可以是富強的鄰國發展特殊友好的關係，因此俄羅斯傾向和歐盟各別國家間進行外交關係和簽訂協議。俄羅斯國家杜馬國際關係委員會主席曾指出俄羅斯已經厭倦於和歐盟整體進行協商，因為在對德國、義大利和法國等國的關係中，俄羅斯希望可以達到更多目的，他認為歐盟組織會減緩雙方合作的腳步。 13俄羅斯對歐盟的個別國家都有個別相應的對策，包括施予外交壓力、貿易禁運(trade embargoes)、運輸封鎖(transport blockades)和早期天然氣和石油合約的再議等等，尤其對中東歐國家的關係更是如此。 14俄羅斯修訂了和西方國家的能源公司的合約，迫使他們交出天然氣田的控制權。另外，在 2007 年八月俄羅斯暫停對德國的石油供給，迫使德國立刻和俄羅斯重新協議雙方的合約。 15 根據瑞典國防研究部的羅伯‧拉森(Robert Larsson)指出光是 1992 到 2006 年間俄羅斯切斷能源或威脅切斷能源的次數就高達 55 次，而每次俄羅斯都解釋為純粹的意外或遭遇技術問題，而這些事件發生的時間大部分都和俄羅斯企圖達到某些政治或經濟目的時間點吻合，例如影響別國選舉或企圖掌控波羅的海三小國、白俄羅斯、烏克蘭、摩爾多瓦和喬治亞的能源設施。 16 當 2006 年俄羅斯切斷烏克蘭、摩爾多瓦的天然氣供應，2007 年切斷白俄羅斯的石油供應後，對歐洲國家成為一個警訊，也就是俄羅斯會利用能源的供應來達到其政治目的。而歐盟國家對於能源短缺的恐懼會使其國家內部的能源公司願意支付較高的能源價格情況下和俄羅斯進行能源交易。 17牛津大學能源經濟學者迪特爾(Dieter Helm)指出在這種情形下歐盟國家並沒有達到本身的國家利益，他們雖然所需支付的能源價格變高，但是他們國家的能源安全的情況卻降低了。 18. 13. Mark Leonard, Nicu Popescu, A Power Audit of EU-Russia Relarions, European Council of Foreign Relarions, Nov 2007, p.14. 14 Ibid, p.15. 15 Ibid, p.20. 16 Ibid, p.22. 17 Ibid, p.23. 18 Dieter Helm, The Russian Dimension and Europe’s External Energy Policy, University of Oxford, Sep 2007, http://www.dieterhelm.co.uk/publications/Russian_dimension.pdf 6.

(7) 参、俄羅斯的能源政策如前面提及俄羅斯希望藉由經濟外交策略來提升本國經濟情況，而能源被認為是俄羅斯經濟外交最強而有利的籌碼，因此接下來要來觀察經濟外交的提出下俄羅斯的能源政策主要方針為何？普丁在任職俄羅斯總統時曾經提出 2020 年前國家發展策略，指出俄羅斯的主要發展策略是發展長期的對外經濟策略，利用對外貿易來讓俄羅斯成為工業高度發展的國家，並且使俄羅斯成為世界能源產業的主導國家 19。由此可知，將來俄羅斯對外發展戰略會是以經濟為手段，並利用國際貿易的成長來帶動國內經濟產業發展，其中俄羅斯的能源戰略在經濟外交策略中扮演著重要的角色。俄羅斯前能源部副部長弗拉基米爾 ‧ 米洛夫 (Vladimir Milov) 認為早在 2001-2002 年俄羅斯學界就指出應該利用能源來做為俄羅斯對外政策的主軸，俄羅斯應該利用其能源的潛能來提升俄羅斯在國際的地位 20。而本文認為所謂的能源主要是指天然氣，俄羅斯雖然也是石油的出口國家，但是由於除了俄羅斯以外世界上也有許多國家出口石油，且俄羅斯的石油公司仍是以私人企業為主，因此用石油做為戰略工具是不智的。但是天然氣不同，俄羅斯擁有 30%的全球天然氣儲量(見圖一)，仍然利用天然氣管線供應歐洲所需的天然氣，因此利用天然氣來做為經濟外交的戰略工具是有利的 21。. 圖一. 全球天然氣儲量示意圖. 資料來源：Gazprom 19. Putin to outline Russian development strategy by 2020., Itar-Tass. http://dlib.eastview.com/sources/article.jsp?id=13408066 20 Vladimir Milov, The Use of Energy as a Political Tool, The EU-Russia Review No 1, EU-Russia Centre (EU-RC), Brussels, Belgium, 2006 May, p.14. 21. Ibid, p.18. 7.

(8) 俄羅斯的天然氣部門之所以成為俄羅斯經濟的支柱和俄羅斯對內對外政策的重要工具有幾個原因，最重要的就是天然氣的出口佔國家預算比例甚高(見表二)，在 2006 年俄羅斯能源的出口所得就佔俄羅斯GDP的 28%、佔出口比例的 64% 和國家預算的 48%。另外就是天然氣的出口可以使俄羅斯增加國際合作機會和加強國際地位。 22. 表二. 俄羅斯能源出口佔國家 GDP、預算和出口比例. GDP. 出口. 國家預算. 0. 10. 20. 30. 40. 50. 60. 70. 2006石油天然氣所佔百分比. 資料來源：Central Bank of Russia. 另外，俄羅斯的能源政策也同時致力於運輸天然氣到市場時不依賴過境運輸國家(Transit State)，例如烏克蘭和白俄羅斯。目前，將近有 90%輸往歐洲的天然氣需要經過烏克蘭，而過去幾年這種依賴過境國家來輸送天然氣到歐洲的機制一直受到威脅，例如過境國家非法抽出天然氣、不穩定的過境運輸費用(Transit-Fee) 和兩國間不穩定的政治情勢，都嚴重威脅到歐洲的能源安全。23而 2006 年俄烏能源衝突和 2007 俄白能源衝突就是因為過境運輸費用的爭議而引起，並造成輸往 22. Agata Loskot, Security of Russian gas supplies to the EU-the Question of infrastructural connections, Centre for Eastern Studies, Feb 2005, p.16. 23 Ksenia Borisocheva, Analysis of the Oil-and Gas-Pipeline-Links between EU and Russia ,Centre for Russia and Eurasia, Athens, Greece, Nov 2007, p.11. 8.

(9) 歐洲國家的天然氣供應遭到中斷。因此俄羅斯開始致力於建造不仰賴前蘇聯國家的管線，其中包括經過波羅的海底部的北流天然氣運輸管線(Nord Stream)、藍流 (Blue Stream)、南流(South Stream)，上述這些管線的目標都是讓俄羅斯可以將天然氣，在不經過中間過境運輸國家的情況下運輸往歐洲，這種戰略可以使Gazprom 可以不仰賴這些國家減少過境運輸費用，並且可以提供歐洲更低廉的價格的天然氣，也可以防止因為供應國家和過境國家的紛爭所造成的能源供應中斷問題。 24 歐洲目前是俄羅斯天然氣的主要消費者，也是俄羅斯重要的天然氣市場，同時歐盟國家還是俄羅斯能源設備和技術能夠現代化的主要資金和技術來源，因此俄羅斯主要的天然氣政策目標是維持並且增加俄羅斯天然氣的產量，成為歐盟的首要天然氣供應者，不僅提供能源，俄羅斯還希望可以直接佔領歐盟的消費市場，鞏固俄羅斯的能源在歐盟國家的主導地位。 25為了達成這項目標，Gazprom 必須要確保對俄羅斯天然氣供應的穩定度和信賴度。 26 另外歐盟身為俄羅斯天然氣的主要消費者，不管從政治上或經濟上都和俄羅斯有密切的關係，普丁指出想要使俄羅斯成為全球的能源強權的決心的舉動影響了整個歐洲，並使歐洲國家更加依賴俄羅斯的能源。歐盟想讓自己的能源進口多樣化也是有限的，因為很少有其他政治情況穩定的能源供應國，因此能源關係可說是現在歐俄關係中的重要關鍵， 27而歐盟國家也成為俄羅斯經濟外交策略的主要對象。俄羅斯和歐盟針對能源方面的討論由來已久，隨著能源價格飛漲，連帶國內政治經濟情況起飛，此外歐盟日漸仰賴俄羅斯的能源出口，增加了俄羅斯對歐盟對外政策談判的籌碼，2002 年俄羅斯與歐盟高峰會簽署《能源合作聲明》，指出俄歐能源合作將促成雙方結為能源戰略夥伴，藉此鞏固歐洲的能源安全，並強. 24. Ksenia Borisocheva, Analysis of the Oil-and Gas-Pipeline-Links between EU and Russia ,Centre for Russia and Eurasia, Athens, Greece, Nov 2007, p.11. 25 袁新華著，俄羅斯的能源戰略與外交，上海：人民出版社，2007，頁 88。 26 Vladimir Milov, The Use of Energy as a Political Tool, The EU-Russia Review No 1, EU-Russia Centre (EU-RC), Brussels, Belgium, 2006 May, p.16. 27. Ibid, p.12. 9.

(10) 調俄羅斯擁有進入歐洲能源市場的特殊權力，並表示俄歐雙方將加強能源政策的協調，加快俄歐能源技術中心的建立，並展開高層次的能源對話。 28 目前在歐盟國家中天然氣佔主要使用能源的 1/4，而所使用的天然氣中 51% 是來自進口，歐盟主要的天然氣進口國包括俄羅斯、挪威。而俄羅斯佔歐盟進口天然氣比例的 40%，和世界其他能源消費大國一樣，歐盟希望分散能源進口的管道，一方面減少對中東能源的依賴，另一方面則增加從俄羅斯進口能源， 29因此俄羅斯對於歐盟國家的天然氣安全扮演著重要的角色。雖然歐洲國家仍然可以從伊朗、土庫曼等國來獲取天然氣，但是這些國家所處的區域政治情勢不穩定，風險極高。而從蘇聯時期開始，歐洲國家就一直和俄羅斯進行天然氣貿易，當俄羅斯經濟外交概念提出，歐盟國家對於俄羅斯利用天然氣做為經濟外交手段的風險隨之提高。此外，俄羅斯需要歐洲的天然氣市場可能更甚於歐洲需要俄羅斯，英國學者曾指出如果俄羅斯想要經濟多元化發展，沒有歐盟根本辦不到，因此雖然近年來因為車臣問題、集權體制強化和烏克蘭顏色革命的議題上，歐俄多有衝突，但是基本上不會改變歐俄能源互相依賴的情況。 30 由此可知，俄歐在能源領域的合作確實提昇了雙方在彼此外交戰略中的地位，尤其是德國，主要因為在 2004 年歐盟國家中天然氣的主要消費國家為德國，仰賴俄羅斯進口的天然氣達 32%，因此歐俄的天然氣協議更會影響德國的能源安全。31自俄羅斯獨立以來，融入西方的戰略基本上一直保持不變，而對歐洲而言，由於能源安全問題使得對俄關係重要性越發明顯，因此俄歐展開能源戰略合作，正好符合雙方發展長遠戰略合作的需求。. 28. 袁新華著，俄羅斯的能源戰略與外交，上海：人民出版社，2007，頁 89。同註 28，頁 92-93。 30 同註 28，頁 89。 31 Vladimir Milov, The Use of Energy as a Political Tool, The EU-Russia Review No 1, EU-Russia Centre (EU-RC), Brussels, Belgium, 2006 May, p.18. 29. 10.

(11) 肆、俄羅斯和德國對外關係早期蘇聯時期蘇聯仰賴軍事武器來維持它的地緣政治地位，發展到現在石油和天然氣成為影響力的關鍵。想要使用天然氣來維持俄羅斯的地緣政治地位需要三個要件：控制俄羅斯的能源儲量和產出、控制包括俄羅斯領土境內和近鄰的管線、和歐洲國家長遠的關於能源合約 32。而OAO Gazprom(俄羅斯天然氣工業股份公司)被普丁認為俄羅斯對世界最強而有利的經濟和政治籌碼，Gazprom和歐洲需多國家都有長期供應天然氣的合約，其中就包括德國、法國以及義大利。其中俄羅斯和德國關係由為密切。約翰‧平德(John Pinder)認為從地緣政治和歷史的角度來看，德國和俄羅斯需要穩定和有建設性的關係，因此德國致力推動歐盟推行政策到中東歐和俄羅斯 33。在 1999 年德國不僅致力於推動歐洲安全和防禦政策(European Security and Defence Policy，ESDP)，同時確保歐洲對俄羅斯的共同戰略。亞歷山大‧拉赫爾(Alexander Rahr)指出在德國前總理施羅德(Gerhard Schroder)任內時就極力推動親俄羅斯的政策，即便當時西方和歐盟國家普遍不信任俄羅斯為戰略夥伴 34。而在施羅德之前的德國總理科爾(Helmut Kohl)也是當時在歐盟甚至是全世界中俄羅的主要盟友 35。在普丁總統在位時，俄德關係達到高峰，對外關係方面德俄對美國對伊拉克的戰爭的意見相符，而在對外政策方面俄德的立場都一致，顯示兩國關係之密切。而在聖彼得堡論壇(St. Petersburg Dialog)中俄德對雙方利益進行討論其中德國強烈表達希望俄羅斯可以建立自由的公民社會，就如同德國二次世界大戰後的經驗，而俄羅斯則表達需要更實質的對話，諸如對歐盟未來的戰略架構、擴張對歐盟貿易、在能源部門方面進行合作和旅遊簽證等問題 36。德國總理梅克爾(Angela Dorothea Merkel)在近年來延續先前的對德政策，認為 32. A bear at the throat；Europe energy seurity,The Economist, April 14,2007,p.1. John Pinder, The EU & Russia The Promise of Partnership, Federal Trust for Education and Research, London, 2002, p.112. 34 Alexander Rahr, Why Schroder Loves Russia, Russia in Global Affairs, Vol.2, No.4, Oct-Dec 2004, p.84.. 35 Ibid, p.86. 36 Ibid, p.85. 33. 11.

(12) 德國是歐盟國家對俄羅斯關係的中樞，德國身為俄羅斯最大的貿易夥伴，也是歐洲國家中最大的獨立經濟個體，同時也和美國關係密切。 37德國在冷戰結束後積極的想要和俄羅斯建立緊密的商業、文化和外交關係，甚至在某些領域裡早在冷戰結束前就已經展開，德國試圖藉由發展俄羅斯的經濟力量來維持其政治的穩定來維持雙方穩定的外交關係。在歐盟和美國的眼裡德國被視為俄羅斯和西方的溝通橋樑，而「戰略夥伴關係」(strategic partnership)、「現代化夥伴關係」(modernization partnership)和「特殊關係」(a special relationship)在歷史發展一直都是俄德在發展政治經濟關係時的基本方針 38。而德國現任總理梅克爾也已經表明俄德發展關係將基於現實國際關係以德國國家利益考量為主。梅克爾了解俄羅斯提供給德國的經濟上的機會，因此他會持續和俄羅斯建立戰略夥伴關係，特別是在能源議題方面 39。雖然近來俄羅斯持續打壓媒體自由或者發動喬治亞戰爭之類的事件，皆造成德國對俄羅斯的關係有些許懷疑，但僅止於小範圍的，德國對俄羅斯的基本方針並無改變。德國認為它不是單方面依賴俄羅斯，而是互賴。歐盟二十七個國家總共累積有 70%以上對俄羅斯的外國投資，但在喬治亞衝突以後大部份歐洲國家開始凍結和俄羅斯的協商談判空間。但德國議會主席亞歷山大‧拉赫爾指出”德國不能建造一個體制去對抗俄羅斯，也不能排除俄羅斯於體制之外，只能和俄羅斯建立合作的關係” 40。當德國需要俄羅斯的基礎原物料，而且也需要在俄羅斯擁有一個機械零件的市場，同樣的俄羅斯也需要歐盟國家的投資，來使自己的國家的經濟可以多樣化，尤其是在經濟危機造成國際能源價格上漲後，更突顯俄羅斯需要使其經濟多樣化的迫切需求。綜上所述，筆者認為從歷史上來看俄羅斯一直都是歐盟重要的戰略夥伴，反 37. Nicholas Kulish, Germany Aims to Protect its Interests by Guiding the West’s Ties to Russia, The New York Times, December 2, 2008 Tuesday, p.1. 38 Minna-Mari Salminen, German-Russian Relations：Will there be Changes after The German Elections？,Briefing Paper 40, Sep 23, 2009,p.3. 39 Ibid, p.4. 40 Nicholas Kulish, Germany Aims to Protect its Interests by Guiding the West’s Ties to Russia, The New York Times, December 2, 2008 Tuesday, p.2. 12.

(13) 之亦然。不只是政治軍事上的合作，在近幾年經濟上的合作更突顯了其重要性，尤其是在能源合作方面。而俄羅斯近幾年外交策略也轉變為使用經濟的手段來達到國家的戰略目的。其中德國和俄羅斯擁有深厚的夥伴關係，德國不僅是俄羅斯在歐盟地區的主要盟友，也同時在歐盟中積極推行和俄羅斯合作，兩國同時也進行能源方面的合作，而俄羅斯對德國的經濟外交手段由此可以看見，筆者將在後面加以敘述。. 伍、俄羅斯和德國天然氣合作一、俄德天然氣管線合作俄羅斯身為歐洲最重要的天然氣供應夥伴，有其歷史淵源，因為俄羅斯四十年來都是歐洲的穩定天然氣供應者，而且其天然氣儲量也足夠可以在未來持續提供給歐洲使用，而歐俄之間簽訂的許多天然氣運送合約也已經簽署到 2035 年，和其他儲備天然氣的國家相比，由俄羅斯方面得到天然氣對歐洲國家來說將較有競爭力，亦即所花費的成本將比較少。 41而對俄羅斯而言，俄羅斯長久以來一直仰賴歐洲的天然氣市場，75%的天然氣都是運送往歐盟國家，對俄羅斯來說石油和天然氣工業是國家的經濟支柱，天然氣的出口所得同時也是俄羅斯的財政基礎，天然氣出口佔所有工業生產的 20%和 40%的國家財政稅收，而這之中Gazprom 就佔國家稅收的 25%，由此可知俄羅斯非常仰賴歐洲此一天然氣市場。 42 而德國被俄羅斯視為通往歐洲的大門，兩國的經濟關係非常深厚，在 2005 年時德國對俄羅斯的貿易額就高達 389 億，俄羅斯同時也提供德國 42%的天然氣需求，使德國成為俄羅斯重要的天然氣市場，而俄德雙方在多項歐俄天然氣合作計畫中都有合作，另外俄羅斯也開發多條運輸往德國的天然氣管線，例如 1995 年Gazprom和德法兩國投資修建“亞馬爾─歐洲天然氣運輸管線、2002 年和烏克蘭、德國簽署合作使用天然氣管線協議，使俄羅斯的天然氣可以運輸往德國、2002 41. Nicholas Kulish, Germany Aims to Protect its Interests by Guiding the West’s Ties to Russia, The New York Times, December 2, 2008 Tuesday. 42 Ibid. 13.

(14) 年底建造北歐輸氣管道，從俄羅斯聖彼得堡出發經德國北部到英國東部，向沿途的德國等歐洲國家供應天然氣等等。 43 另外，俄德天然氣合作中最重要的一條就是北流天然氣運輸管線(The Nord Stream Gas Pipeline)。北流天然氣管線是一條新的通往歐洲國家出口天然氣的路線，他的目標市場主要是德國、英國、荷蘭、法國和丹麥等國家。近來天然氣出口至歐洲已經增加了 50%，而北流天然氣管線的特點是可將天然氣從俄羅斯直接運送往歐洲國家不用過境第三地。 44 此外，德國的天然氣公司是俄德關係重要關鍵，45Gazprom公司裡唯一的外國人就是德國E. ON公司的代表就可以看出俄德深厚的關係。北流天然氣運輸管線被一些歐洲國家認為是歐俄能源合作不名譽的產物，由於這項管線合作是在德國前總理施洛德卸任前一天簽署同意，不久施洛德更進一步成為北流營運計畫公司的主席。 46施洛德曾指出俄羅斯的能源供應對歐洲的經濟發展極為重要，俄羅斯的能源能鞏固歐洲的能源安全。 47而這項俄德雙方的管線合作直到現在仍得以延續，雖然德國現任總理梅克爾和前總理比較對俄羅斯的政治情勢和能源政策較多批評，但由於現任外交部長史坦麥爾‧法蘭克瓦特是前總理的主要閣員，因此使前總理對俄羅斯的對外政策得以繼續實行。 48. 二、天然氣合作對俄德關係的影響從北流天然氣管線開始計畫以後，許多歐洲國家都質疑北流管線直通德國，會造成其他歐洲國家能源安全有疑慮，在俄羅斯總統梅德維傑夫上任後第一次出訪德國的會晤上，他就指出此管線會給予所有歐洲國家公平的供應和能源安全，. 43. 袁新華著，俄羅斯的能源戰略與外交，上海：人民出版社，2007，頁 90。 “Nord Stream Siginifacance”, Gazprom, http://www.gazprom.com/production/projects/pipelines/nord-stream/, 45 Mark Leonard, Nicu Popescu, A Power Audit of EU-Russia Relarions, European Council of Foreign Relarions, Nov 2007, p.32. 46 Edward Lucas, The New Cold War, (USA: PALGRAVE MACMILLAN, 2008), pp.166. 47 袁新華著，俄羅斯的能源戰略與外交，上海：人民出版社，2007，頁 90。 48 Mark Leonard, Nicu Popescu, A Power Audit of EU-Russia Relarions, European Council of Foreign Relarions, Nov 2007, p.32. 44. 14.

(15) 而當時的德國外交部長史坦麥爾也指出北流管線是在全歐洲框架下的計畫，因此整個歐洲國家都應該支持這項計畫。 49很多觀察家都認為在新任德國總理梅克爾會對北流管線計劃和對俄羅斯關係的看法會有所不同，因為梅克爾一直公開批評施洛德總理的政策，也不像施洛德一樣政策極度親俄，但是在梅克爾第一次和俄羅斯總統梅德維傑夫會晤後，就公開表明德國將繼續支持北流管線計劃，並且認為這項計畫對整個歐洲都有戰略上的重要性(strategically important)。 50 根據IEA2007 年德國觀察報告指出德國一年的天然氣需求量大約 92 億立方米(bcm)，其中只有 20%是源自於國內生產，而從俄羅斯進口的量約佔總額的 40%，並且此供應量總額是逐年增加。 51因此可以得知，德國對俄羅斯的基本態度之所以不會隨政權轉移有太大的轉變理由一個就是俄德密切的天然氣合作。另一方面，在 2000 年時德國政府曾作成決議，將會在國內核能電廠到達使用年限後全數關閉，並且會在 2022 年達到關閉所有核能電廠的目標。IEA認為失去核能發電這項能源，會減少德國的能源供給多樣化，並對德國的能源安全造成不好的影響，因為核能發電是德國境內很重要的能源來源，一旦核能發電供給完全停止，則德國對俄羅斯的天然氣依賴會更形加深。52在 2006 年俄烏斷氣事件和 2007 年俄白斷氣事件對德國造成影響，因此德國國內兩大黨對於德國國內核能發電廠關閉將會造成對俄羅斯進口的天然氣依賴加深有很大的疑慮，德國總理梅克爾曾經嚴正指出能源過境國和能源出口國在沒有任何協商和警告的情況下任意終止能源的供給是不可接受的，德國一定要重新考慮國內核能電廠的關閉事宜，但是直到 2008 年德國政府還是維持核能電廠關閉的政策。也因此如果考量到俄羅斯和其他能源過境運輸國的紛爭和德國國內的核電廠關閉兩項原因，更加. 49. Bendik Solum Whist, “Nord Stream: Not Just a Pipeline”, FNI report, No.15(2008), pp.10. “EU to address human rights, energy, conflicts”, RIANOVOSTI, http://en.rian.ru/russia/20080627/112411454.html ,06272008. 51 “Energy Policies of IEA Countries: Germany 2007 Review”, IEA, http://www.iea.org/press/pressdetail.asp?PRESS_REL_ID=229,04062007. 52 “Energy Policies of IEA Countries: Germany 2007 Review”, IEA, http://www.iea.org/press/pressdetail.asp?PRESS_REL_ID=229,04062007 50. 15.

(16) 深俄德天然氣合作的需求和對北流天然氣管線直接運輸到德國的支持。 53 再者，德國國內存在著強有力的能源遊說利益團體，第一是北流管線的第二大股東E. ON Ruhrgas和BASF/Wintershall兩個德國公司，因為這兩大公司在北流計畫中有很大的利益，同時長久以來也和Gazprom有多項天然氣合作計畫，第二就是德國確實有親俄派的利益團體影響對外政策的方向，第三是德國許多公司幾十年來一直在俄羅斯有貿易和投資往來，因此這些公司都非常希望俄德關係仍然可以朝向零衝突的關係發展。 54 但無論如何，德國政府還是擔心過度仰賴俄羅斯的天然氣進口，德國目前致力於把對俄羅斯的過度依賴(dependence)關係發展成相互依賴關係 (interdependence)。而對俄德密切的天然氣合作和北流管線建造也確實影響德國國內的政策，使德國維持和俄羅斯的友好的關係。此外，俄德天然氣合作中的北流天然氣管線計劃對俄羅斯的利益非常明確，俄羅斯現存的兩條通往德國的天然氣管線都需要經過第三國，在北部經過白俄羅斯和波蘭，在南部則是經過烏克蘭、斯洛伐克和捷克。這表示要經過這些國家運輸天然氣往德國，將可以給這些過境國家提供好處，換句話說，如果俄羅斯想對這些過境國家實施切斷能源方面的制裁，俄羅斯在西方國家中更重要的顧客將會受到影響。 55北流管線提供俄羅斯一個契機可以獨立運送天然氣往德國，藉由北流管線的建造，當它提高運送往烏克蘭、白俄羅斯等國天然氣的價格時，若產生糾紛時俄羅斯可以切斷這些國家的能源而不影響到對西方國家的天然氣運輸。 56 北流管線同時也有象徵意義，象徵著俄羅斯和德國形成一個關係良好的軸心，而身處兩國中間的小國會因此而畏懼，而這些國家在未來的對外政策選擇上會選擇往俄羅斯和德國兩國的政策靠攏。 57 很多前蘇聯國家都擔心北流管線將會使俄羅斯對其能源安全造成威脅，但是 53 54 55 56 57. Bendik Solum Whist, “Nord Stream: Not Just a Pipeline”, FNI report, No.15(2008),pp.14. Ibid,pp.14. Edward Lucas, The New Cold War, (USA: PALGRAVE MACMILLAN, 2008), pp.167. Ibid, pp.168. Ibid, pp.168. 16.

(17) 為什麼北流管線卻不會對德國造成威脅呢?部分原因是因為德國和俄羅斯擁有深厚的關係(見表三)，同時俄羅斯長久以來也出口大量的能源往德國，而德國則出口食物和消耗品往俄羅斯，現在則是包括對俄羅斯出口機械設備和化學製品。而在近五年內，德國的公司在俄羅斯投資的數量倍增，達到 4500 家，對俄羅斯國內經濟影響非常深遠。而德國最大的能源公司E. ON Ruhrgas擁有Gazprom 6.5%的股份，因此使德國成為Gazprom唯一的外國的股份持有者。 58. 表三. 德國俄羅斯關係. 和俄羅斯關係 . 俄羅斯最大的貿易夥伴. . 俄羅斯最重要的天然氣市場. . 俄羅斯最大的投資者(2006). . 俄羅斯的強有力的政治夥伴. 對俄羅斯政策   . 主張歐盟對俄羅斯的整合親俄政策合作建造北流天然氣管線. 資料來源：參考 ECFR 由作者自行整理製作. 另外，俄羅斯國內雖然蘊藏豐富的天然氣資源，然而俄羅斯國內本身的開採技術和設備卻不先進，也缺乏資金，而雖然德國身為俄羅斯最大的天然氣消費者，但是德國的公司同時也是俄羅斯國內外國直接投資的最大宗，德國的公司可以提供俄羅斯所迫切需要的資金和技術，例如E. ON提供技術幫助Gazprom使老舊壓縮機和管線得以現代化。而Gazprom則提供德國便宜穩地的天然氣。59因此對俄羅斯來說，俄德雙方是處在互相依賴的狀態，因為事實是德國需要俄國的天然氣也希望外資可以進入俄羅斯投資其能源產業，而俄羅斯則需要德國和歐盟這個市場也需要德國的外資和技術。. 58 59. Ibid, pp.175. Edward Lucas, The New Cold War, (USA: PALGRAVE MACMILLAN, 2008), pp 170-173. 17.

(18) 陸、結論俄羅斯經濟外交在普丁上任以後在俄羅斯對外政策中比重大幅增加，而俄羅斯的最終目標是藉由增加能源(特別是天然氣)的出口，增加外匯收入，來帶動國內經濟穩定成長。此外，也運用國內豐富的天然氣資源作為經濟外交的工具，來影響他國的政治或經濟政策轉為對俄羅斯有利一方，其中對前蘇聯國家俄羅斯慣用切斷能源等懲罰性手段來達到國家的目的。而歐盟國家身為俄羅斯重要的貿易夥伴和主要的天然氣市場，俄羅斯對歐盟主要的經濟外交策略是利用跨國能源和運輸管線的合作，來達到雙方經濟上和政治上的合作關係，並同時利用 Gazprom 和歐洲國家的能源公司合作，來加深俄羅斯對歐洲能源市場的比重。特別可以從和德國的能源合作議題來觀察。俄德雙方不僅又多項能源合作協議，德國的能源公司和 Gazprom 也有合作，俄羅斯所計畫的多條天然氣運輸管線，也多有德國參予其中，德國可以說是俄羅斯在歐洲天然氣最主要的集散地。此外，兩國長久以來深厚的政治和貿易關係，再加上德國國內利益團體和商業團體對德國政策的影響，也形成雙方管線合作的有利條件。雖然德國內部有些輿論認為德國對俄羅斯的天然氣過度依賴，將對其本身的能源安全造成不好的影響，但由於德國同時也是俄羅斯更新老舊能源設備和技術的主要提供者，因此兩國的關係可說是互相依賴的狀態。綜上所述，本文探討了俄羅斯經濟外交政策的概念，認為俄羅斯經濟外交的主軸將以能源政策為主，不僅從俄羅斯對前蘇聯國家的牽制行為中可以看出，從俄羅斯對歐盟尤其是德國的能源管線合作中也可以看到俄羅斯對外政策中經濟外交策略的運用。. 18.

(19) 參考文獻. 日茲寧著，強曉云、史亞軍、成鍵譯，國際能源政治與外交，上海：華東師範大學，2005。杜正艾，俄羅斯外交傳統研究，上海：人民出版社，2007。袁新華著，俄羅斯的能源戰略與外交，上海：人民出版社，2007。龐昌傳，「俄羅斯能源外交：理論與實踐」，中國社會科學院東歐中亞系(2002)。 “A bear at the throat；Europe energy seurity”, The Economist, 14. April 2007.. Asrani, Arjun , I. P. Khosla ed. , Economic Diplomacy ,New Delhi :Konark Publishers,2006. Bayne , Nicholas, Bayne Nicholas, Woolcock Stephen eds., The New Economic Diplomacy, USA: Ashgate Publishing, 2003. Bergeijk, A.G. Peter van , Economic Diplomacy, Trade and Commercial Policy, USA:Edward Elgar, 1994. Filippos, Proedrou, ”the EU-Russia Energy Approach under the Prism of Interdependence”, European Security, Vol.16 No.3. Gotz , Roland, “Germany and Russia-strategic partners?” ,Geopolitical Affairs,4/2007。 Helm Dieter, The Russian Dimension and Europe’s External Energy Policy, University of Oxford, Sep 2007, http://www.dieterhelm.co.uk/publications/Russian_dimension.pdf Hussain , Abid, I. P. Khosla ed., Economic Diplomacy , New Delhi :Konark Publishers,2006. I.P. , Khosla , I. P. Khosla ed. , Economic Diplomacy , New Delhi :Konark Publishers,2006. Kulish, Nicholas , “Germany Aims to Protect its Interests by Guiding the West’s Ties to Russia”, The New York Times, 2 December 2008. Leonard Mark, Popescu Nicu , A Power Audit of EU-Russia Relarions, European Council of Foreign Relarions, Nov 2007. Lucas Edward, The New Cold War, (USA: PALGRAVE MACMILLAN, 2008) Milov, Vladimir, ”The Use of Energy as a Political Tool”, the EU-Russia Review, No.1( 2006) Pinder, John , The EU & Russia The Promise of Partnership, London: Federal Trust for Education and Research, 2002. Polachek, Solomon W., ” Why Democracies Cooperate More and Fight Less: The Relationship Between International Trade and Cooperation”, Review of International Economics, Vol.5 No.2. Rahr, Alexander, “Why Schroder Loves Russia”, Russia in Global Affairs, Vol.2, No.4, (2004). Salminen, Minna-Mari, “German-Russian Relations：Will there be Changes after The German Elections？”, Briefing Paper ,No.40( 2009). Whist, Bendik Solum , “Nord Stream: Not Just a Pipeline”, FNI report, No.15(2008). 19.

(20) “Construction of Nord Stream Pipeline Begin”, Gazprom, http://www.gazprom.com/press/news/2010/april/article97230/, 09042010. “Energy Policies of IEA Countries: Germany 2007 Review”, IEA, http://www.iea.org/press/pressdetail.asp?PRESS_REL_ID=229,04062007. “EU to address human rights, energy, conflicts”, RIANOVOSTI, http://en.rian.ru/russia/20080627/112411454.html ,06272008. “Gas for Europe”, Nord Stream , http://www.nord-stream.com/en/the-pipeline/gas-for-europe.html, 2009. “Nord Stream Siginifacance”, Gazprom, http://www.gazprom.com/production/projects/pipelines/nord-stream/ ”Russia’s Economic Diplomacy”, USRCCNE , http://www.usrccne.org/news2.phtml?m=122, ”Russian federation Economic Policy in 2008”, Russian Federation Ministry of Foreign Affairs, http://www.mid.ru/brp_4.nsf/itogi/D8D3BDCF7ABA2C37C32575300029D494 , 31122008.. 20.

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