中東歐國家公投對台灣的啟示

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(1)公投加入國際組織. 中東歐國家公投對台灣的啟示 ●洪茂雄. 南華大學歐洲研究所兼任教授、台灣新世紀文教基金會國際關係委員會委員. 壹、前言東歐前社會主義國家走向民主化，其進展過程與台灣有諸多雷同之處，謹舉其犖犖大者，概述如下：第一、推動民主化的動力，基本上是由下而上，東歐共黨國家和台灣之所以能夠突破「政治禁區」，乃靠一批所謂「異議分子」同心協力，凝聚反對力量，鍥而不捨，終於迫使當權者順應民主潮流，政權和平轉移；第二、告別「一黨專政」體制。東歐鐵幕國家與台灣在長達近半個世紀一黨專政統治之下，終因弊病橫生，沉疴難治，而喪失民心，百姓迫切希望改變現狀，遂轉而支持反對勢力，匯成一股強大的洪流，奇蹟式告別一黨專政，實現夢寐以求的「和平革命」；第三、列寧式政黨蛻變成為中間偏左的政黨，宣佈與馬列主義決裂，承認過去所犯的錯誤，並更新黨綱，認同多黨民主和市場經濟。國民黨相較於東歐前共黨，改變的幅度大有遜色；第四、政黨輪替是政黨政治運作正常化的指標。即使獨裁政黨長期壟斷政治資源，但終難逃遭人民唾棄的命運，實現改朝換代，政黨輪替的新局面。觀察中東歐國家和台灣的民主化進程，雖然民主化初期難免有政治人物荒腔走板的演出，但在開放社會輿論、發揮守望「環境」的監督功能，政黨良性競爭，政黨政治有漸趨成熟的現象。不過台灣的中國國民黨，因擁有龐大的黨產和優勢的媒體資源，仍然足以左右政局，政權雖輪替，立法權、司法權、甚至行政權，還是有舊政權的幽靈，隱約可見，是中東歐國家政黨所不能及的。準此以觀，台灣和中東歐前共黨統治國家的民主化，有其共同特點，何以他們的公投能夠舉行，而台灣卻有朝野南轅北轍，相互對峙的障礙呢?「他山之石，可以攻錯」，研究中東歐國家的公民投票歷程，可使我們獲得更進一步的認識。. 新世紀智庫論壇第41期 2008.03.30. 31.

(2) 公投加入國際組織. 貳、中東歐國家公投背景及其法源依據一、共黨政權崩潰的原因第二次世界大戰之後，東歐國家淪入鐵幕，各國政治制度均向蘇共如法炮製。但自波蘭於1989年8月率先組成東歐第一個「非共化」的政府之後，短短數個月功夫，其它共黨政權先後垮台，究其原因，可歸納為以下四方面：其一，馬列主義意識形態的僵化，已無法適應客觀環境的變化，尤其政經發展受制於意識形態，既不能與自由民主國家競爭，又不能改善人民生活水準，民怨已深，自難獲得人民信賴。其二，東歐各國民主化的激盪，致使「一黨專政」難以維繫，實行「多黨民主」，乃民心歸向。其三，戈巴契夫的「改造」（Perestroika）和「公開性」（Gloasnost）政策助長了東歐民主化的發展。其四，東西歐的互動關係，加速了東歐民主化的腳步。西方國家提供資訊和經援，大大地削弱共黨的威權。. 二、東歐民主化浪潮的興起大體說來，東歐前社會主義國家和平演變之後，以下就幾個面向，對這些在歐洲地理上屬中東歐的新興民主國家政治改革的穩定性做一綜合剖析：（一）國會選舉：非共化後各國在新憲法內皆明文規定，國家體制為議會民主，而議會民主則需透過自由選舉機制始得以運行，因此就各國國會選舉看來，一國是否如期舉行國會大選，也反映出該國議會民主機制運作的成熟度。在經歷第二次甚至第三次大選的歷練後，政黨政治運作情形皆慢慢成熟穩健，國會改選皆得以如期進行，顯示各國政治改革陣痛期已過，且正逐步進入正軌。（二）政黨輪替：從各國最近幾次國會大選也可以發現，各國普遍都有政黨輪替的現象。這除了反應選民對政府各項改革高成效的要求外，同時也反映出，在自由選舉的機制下，任何政黨若想在國會大選中獲勝，掌握民眾脈動，是其必要條件。（三）聯合內閣：聯合內閣的執政模式已是當下中東歐各國民主化的特色之一，由各國「聯合內閣」的執政模式亦可看出，各黨派之間至少已有一定程度之相互認同，對於國家當前之主要課題已有共識，同性質的政黨也有整合的趨勢。而透過自由選舉機制所表現出的民意趨勢係政黨延續的主要取決，此亦是加速政黨共識的主要因素。由此看來，各國政治民主化的進程又向前跨了一大步。. 三、中東歐國家公投的法源依據中東歐國家公投的依據主要是憲法中的相關規範，波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙. 32. 新世紀智庫論壇第41期. 2008.03.30.

(3) 公投加入國際組織. 利、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞、克羅埃西亞、馬其頓、塞爾維亞、蒙特尼哥羅（或譯黑山）、羅馬尼亞、保加利亞、以及阿爾巴尼亞等國憲法對公投的議題、範圍、屬性、舉行時間等，均有不一而足的規範。當中比較值得注意的是克羅埃西亞，該國憲法禁止舉行重建南斯拉夫的公投。唯一沒有在憲法中規範公投的中東歐國家只有波黑，因為以波黑同時存在著塞爾維亞、穆斯林和波士尼亞三大族群，且均不過半的情況，公投反而易導致國家分裂的情勢再現。到目前為止唯一的全國性公投是1992年的獨立公投。. 參、中東歐國家公投實例分析中東歐國家自獨立以來所舉行的各項公民投票，具備的特徵包括下列幾點：公民投票的議題類型多集中於「爭取主權獨立」、「憲政體制改革」、「加入歐盟或北約」三大類型；「爭取主權獨立」類共有七次；「憲政體制改革」共有二十四次；「加入歐盟或北約」則有十次。第一、在「爭取主權獨立」類的公投中，最大的特色是多集中在1990到1993年間，而且多在前蘇聯及南斯拉夫地區發生，顯示前蘇聯與南斯拉夫共產政權崩潰與瓦解的效應。1 第二、在「憲政體制改革」類公投方面，中東歐國家共舉行二十四次，主要目的不外乎取消共黨一黨專政的保障條款，推動政治改革，以民主的方式選舉國家領導人、針對憲法草案進行表決或制訂新憲法、規範政黨的活動、國會改革等。第三、以「加入歐盟或北約」所推動的公民投票，表現中東歐國家人民積極拓展與西歐國家的政治、經濟與軍事安全等合作關係的渴望，因此對歐盟國家與北約提出的東擴方案，均給予高度的支持。. 表一、公投加入北約國名. 公投時間. 投票率. 備註. 匈牙利. 1997年. 49.25％. 贊成85％. 斯洛文尼亞. 2003年3月. 60.4％. 贊成66.1％. 斯洛伐克. 2003年5月. 10％. 公投結果無效. 資料來源：作者自行整理. 新世紀智庫論壇第41期 2008.03.30. 33.

(4) 公投加入國際組織. 表二、公投加入歐盟國名. 公投時間. 投票率. 備註. 斯洛文尼亞. 2003年3月. 60.4％. 贊成89.61％. 匈牙利. 2003年4月. 45.6％. 贊成83.76％. 斯洛伐克. 2003年5月. 52.15％. 贊成92.46％. 立陶宛. 2003年5月. 63.37％. 贊成89.95％. 波蘭. 2003年6月. 58.85％. 贊成77.45％. 捷克. 2003年6月. 55％. 贊成77.33％. 愛沙尼亞. 2003年9月. 64％. 贊成66.83％. 拉脫維亞. 2003年9月. 72.5％. 贊成67％. 資料來源：作者自行整理. 第四、從時間上來看，1990年代以後是中東歐國家推動民主化運動的高峰期。由此可見，蘇聯共黨垮台之後，中東歐國家為有效落實主權在民的理念，尋求徹底解決前共黨體制所遺留的憲政運作與民族問題等，都是以舉行公民投票來解決。當中東歐國家獨立或民主化後，為了因應國際化與區域化的發展，以及維護區域穩定與國家安全，總是不遺餘力展開與歐盟國家進一步的政經互動，甚至與北約國家建立安全事務的聯繫管道。最後，將這些涉及全體國民福祉重大事務的決定權，從1997年起開始採取這種直接民主的方式，交由所有公民參與政治，直接表達意見。若從公投種類來分，中東歐國家近年來的公投，計有下列三種形式，頗值國人借鏡： 1、諮詢性公投：波共政權早在1987年因受「團結工會」的挑戰，為了挽回瀕臨瓦解的危機，提出政經改革方案由選民公投決定，創共黨世界舉行公投的先例。 2、宣示性公投：蘇聯和南斯拉夫解體之前，境內各加盟共和國透過公投來決定國家前途，以及於2004年5月加入歐盟的中東歐八國，也以舉行公投來顯示其想融入歐洲社會的歷史性抉擇。 3、制憲公投：中東歐共黨政權和平演變之後，幾乎所有的國家都制定新憲法，在正式頒布施行之前，也讓公民充分理解新憲內容，表達意見，再經公投定案，由國會批准生效。. 34. 新世紀智庫論壇第41期. 2008.03.30.

(5) 公投加入國際組織. 肆、中東歐國家舉行公投的意義在共產黨長期統治近半個世紀的中東歐國家，人民既無言論自由，又無西方民主教育的薰陶。在如此艱鉅的環境之下，中東歐國家民主化前後，卻能排除萬難，不屈不撓舉行公投，其所顯示的意義，就更令人印象深刻，茲列述如下：第一、共產黨向公投屈服，人民告別社會主義體制。二戰後，中東歐國家共黨政權建立極權社會主義體制，政治實行「一黨專政」，經濟強制採行中央指令性計畫經濟。 1989年至1990年波海三國和前南斯拉夫境內四個加盟共和國和科索沃相繼舉行宣示獨立自主的公投。當時，這些地區共產黨改革派深知民主化潮流時勢所趨，以公投來反映民心歸向，足可贏得國際社會的尊重和肯定。中東歐國家公投，無異說明，即使共產黨蠻橫霸道，最終也得接受人民求新求變的事實，人民有選擇國家定位和健全體制的權利。告別極權的社會主義體制、告別不符合時宜的舊憲政制度，乃是歷史必然，絕非偶然。第二、把握國內外有利情勢，發動公投，實現國家目標。最引人矚目的是波羅的海三小國立陶宛、愛沙尼亞、拉脫維亞，以及前南斯拉夫加盟共和國的斯洛文尼亞、克羅埃西亞、馬其頓和波黑，還有塞爾維亞境內的自治共和國科索沃，相當準確的把握國際環境與國內政治的各項主客觀有利因素，毫不猶豫地舉行獨立公投，實現了國家走向主權獨立的目標。再者波蘭、捷克、匈牙利、斯洛伐克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛等中東歐八國，為了能夠順利加入歐盟，於2003年分別舉行公投，做為其加入歐盟體現民心向背的重要手段，並藉此來達成這些中東歐國家融入歐洲社會的另一項重要的國家目標。第三，落實國民主權，向歐洲主流價值接軌。中東歐國家得以走向民主化，先後舉行過宣示獨立、制憲和諮詢等不同形式的公投，究其原因：其一、行使國民主權式直接民權這種概念，早已普遍深植人心，淪入鐵幕內的百姓僅因受限於共黨的高壓體制而敢怒不敢言。惟「壓力愈強，反彈愈大」，一旦時機成熟，人民就順理成章，要求體現國民主權；其二、共產黨實踐社會主義體制近半個世紀，證明是一無所成。因此，最終連共黨內部的改革派也不得不改弦易轍，甚至更改黨名，向西歐「中間偏左」的政黨看齊，把公投當做是實現改革的必要手段；其三、中東歐國家欲回歸歐洲社會，一來心態上要認同歐洲主流價值；二來行動上得與西歐國家同步，實在體現民主的真諦。因此，這些中東歐國家放棄史達林模式的憲法，仿效西歐三權分立的憲政體制，更以公投慎重其事，來確認其具民意基礎。同時，為了加入歐盟，其司法也必須與歐盟的相關法律「一體化」，來表現其融入歐洲社會的決心。第四、可視為由民主轉型到民主鞏固的重要指標。中東歐國家的民主化進程，最引人注目者：其一、朝野政黨對舉行公投，基本上都有共識，鮮少有南轅北轍的嚴重分歧；其二、投票率，除極少數例外，大多可通過門檻，贊成比例也多在七成以上；其三、各主要政黨當政期間，都舉行過公投；其四、公投時，歐洲安全暨合作組織新世紀智庫論壇第41期 2008.03.30. 35.

(6) 公投加入國際組織. （Organization for Security and Cooperation in Europe, OSCE）都派一定數目的觀察員在場監督，公平和可信度高。總而言之，中東歐國家在共產黨掌控國家資源近半個世紀的情況下，在民主化之前，也敢面對公投的訴求；一旦民主轉型，和平演變，向來堅持意識形態的共產黨，也敢於面對現實，轉型為現代化的民主政黨。. 伍、中東歐國家公投對台灣的啟示究竟中東歐國家的公投經驗，對台灣有哪些值得借鏡的啟示？謹扼要歸納下列數點：第一、中東歐各國如何選擇公投時機。從各國舉行公投時的內外在環境觀之，以波海三國和前南斯拉夫聯邦內成員為例，他們在蘇聯和南斯拉夫出現解體危機之際，適時掌握良機，由當時還「一黨專政」的共黨改革派政府發動，隨即舉行國家定位公投，來決定其國家前途，是否繼續留在聯盟體制內，或宣佈獨立。他們舉辦公投時，全民均有明確共識，國家利益優先，「主權在民」就是公投的法源，根本沒有事先進行公投立法的必要性；再者，當時的共產黨也自以為在國家面臨危機時刻，通過公投的倡議，足以舒緩內部的矛盾和緊張。台灣與新獨立的中東歐諸國不同者，即自始是一個主權獨立國家，而後者則隸屬於蘇聯和南斯拉夫的聯盟體制內。因此，台灣根本不必舉行宣示獨立的公投。不過台灣可藉舉辦加入世衛組織的公投，以及加入聯合國的公投的行動，一來凸顯台灣主權獨立的地位；二來展示台灣人民加入國際組織的強烈意願；三來提升台灣在國際社會的能見度，喚醒國際社會對台灣生存權和發展權應有的尊重。第二、經由公投實現國家目標。中東歐國家邁向民主化和回歸歐洲社會，都以公投做為政治手段，來實現其國家目標。前蘇聯和南斯拉夫聯邦各加盟共和國的獨立公投，以及某些國家為了加入歐盟與北約而舉行的公投。類似採取公投手段來決定其國家是否加入區域性國際組織、或歐元，在歐洲國家履見不鮮。因此，台灣運用公投做為政治手段，來實現國家的中短程目標，是具有正當性且符合普世價值。第三、朝野政黨尊重民心歸向。波海三國和南斯拉夫多數加盟共和國在舉行獨立公投時，均由當時一黨專政的共產黨發動，根本無公投法可言，但卻尊重民意歸向。當中東歐國家走向民主化之後，大多數國家也沒有為了加入北約組織和歐盟，而量身訂作公投法，政府照樣可以訴諸公投，做為決策依據。雖然中東歐國家民主化後，反對加入北約和歐盟的政黨可以反映部分民意，然一旦公投結果顯示大多數民意的歸向，朝野政黨都能尊重人民的決定。第四、告別舊思維，國家認同清楚。東歐共產黨政權在戈巴契夫新思維的洗禮下，決定走自己的道路，告別舊思維，擺脫「蘇維埃化」，告別「社會主義陣營」，回歸歐洲社會，告別共產主義「一言堂」的意識形態，推進「非共化」，落實民主的生活方. 36. 新世紀智庫論壇第41期. 2008.03.30.

(7) 公投加入國際組織. 式。長期被共黨壟斷的政治資源隨之瓦解，真正反映民間的聲音得以伸張。波海三國和南斯拉夫聯邦成員，以及捷克斯洛伐克，得以選擇自己的國家定位。這些國家人民對國家認同甚為清楚，反而在台灣還有少數人高喊「一中」，既不現實，也停留在舊思維的窠臼之中，對台灣開拓自己生存發展道路毫無助益。第五、教化和提升人民對公共事務的參與，並藉此凝聚憂患意識。波海三國和斯洛文尼亞、克羅埃西亞、馬其頓以及波黑等國，儘管內外交逼，仍毫不猶豫，採取公投手段決定國家前途。綜觀這七國舉行宣示性獨立公投的效應，有兩項頗具意義的正面發現：其一、借助公投足以教化和提升人民對公共事務的參與；其二、透過公投的行使，更可喚醒及凝聚人民的危機意識，強化命運共同的內聚力。這七國的公投經驗，與公投學理所指出的觀點相互吻合，乃係歸因於舉辦公投發揮了一定程度的社會教育功能。國內某些政治人物把公投視為洪水猛獸、並和北京共黨政權起舞，誠是不智之舉，心態可議。殊不知公投一則具有政治教育功能，讓攸關公共事務的重大議題，經由朝野公開辯論，和輿論交叉評論，進而使人民充分瞭解相關議題得失，再由人民做最後裁定；二則重大公共事務議題孰是孰非，經由公開的討論，真理愈辯愈明，可使政黨的發展愈趨成熟，政治人物更懂得知所進退；三則在公投議題的導引下，人民對公共事務愈感興趣，也愈願參與，無形中得以集思廣益，政府的決策過程亦就益臻完善，避免錯誤。第六、公投議題的合憲性和正當性。公投屬直接民權的範疇，可補代議制的不足，代議制更不可越俎代庖，凌駕直接民主，設立層層障礙限制公投的行使。中東歐國家對公投的規定，大部分見諸於憲法條文中，若干國家另於憲法中列舉不得舉行公投的事務。反觀我國的公投法，雖算是行憲以來第一部讓人民直接行使公投權利的法律，可是該法設置重重關卡，形同國會獨裁，蔑視人民直接民權的真諦，誠是我國立法院對此項具指標意義的人民行使創制複決權，蒙上難以磨滅的污點。準此，中東歐的公投立法更值得國人借鏡。. 陸、結論綜上所論，對中東歐國家公投經驗的觀察，及其對台灣的啟示，謹就建議事項分述如后。首先，在對外關係方面：其一、在我國新政府揭櫫「人權外交」、「民主外交」之際，不妨將公投議題做為其中的重要組成部分。在台海兩岸政治體制截然不同的情況下，我方所強調的公投，不僅推展人權外交和民主外交，會更活潑靈活，在國際社會有廣結善緣的交集點，而且台灣有公投做後盾，又能突出北京共黨政權蠻橫無理，自暴其短。其二、當我國朝野達成共識，舉行重要公投時，有必要邀請具有國際公信力的組織或團體派員來實地觀察，如歐洲理事會（Council of Europe）、歐洲議會、歐洲安全暨合. 新世紀智庫論壇第41期 2008.03.30. 37.

(8) 公投加入國際組織. 作組織和其他重要人權團體等。同時，經由這種公投行動一來凸顯台灣是一個主權獨立國家，二來運用公投當做有利籌碼，預防中國武力犯台。其次，在內政方面：其一、呼籲台灣各政黨捐棄一黨之私和意識形態的糾葛，同舟共濟，以公投來形塑與強化台灣命運共同體意識。其二、針對特定公投議題，各政黨和專家舉行全國性電視辯論，一方面建立共識、求同存異；另一方面藉此類公開辯論良機，教化全國人民，廣化公民教育。其三、出版特定議題的公投說帖，使百姓「知的權利」充分掌握到「公投議題通俗化」、「公投決策透明化」、「公投目的和平化」，俾消除內部的矛盾或緊張，以全國利益為依歸。最後，在教育方面：其一、在全國各縣市行政區舉辦研習營，以中小學教師為對象，使這些在教育第一線的老師，正確認識公投的意涵，然後普及至中小學生，代代薰陶，養成健康的公投觀，落實公民教育。其二、中小學的公民教育課程增修公投議題的教材內容，或編寫有關公投的輔助教材，藉以深化新一代對公投的深刻瞭解。其三、鼓勵國內非政府團體深入鄉下，舉行公投說明會，「學術下鄉」，提升偏遠鄉下地方百姓的政治參與感。其四、由全國各級教育單位每年就不同議題舉辦公投徵文比賽，藉此來提高中小學以上的學生有參與對公投的歸屬感。. 【註釋】 1. 謝復生、張台麟、韋洪五等著，《公民投票（創制複決）制度比較研究》（台北：行政院研考會出版，民國86年），頁53。◆. 38. 新世紀智庫論壇第41期. 2008.03.30.

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